§ 36 - Dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 - partens eget arbeid

Brevdato: 09.02.2015

Dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 – partens eget arbeid

1.      INNLEDNING

Det vises til Kommunal- og moderniseringsdepartementets brev 25. november 2014 punkt 2, med anmodning om Lovavdelingens syn på hvorvidt eget arbeid i saken kan utløse krav på sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 første ledd. Spørsmålet er etter det vi kan forstå knyttet til bygningsrettens område. I brevet vises det til at det har vært ulik praksis der «tiltakshaver selv har utført arbeidet knyttet til en klage som fører til at et forvaltningsvedtak blir omgjort til gunst for ham selv». Som «typetilfelle» nevnes at tiltakshaveren (parten) selv er advokat og krever dekning for eget juridisk arbeid i saken.

Videre bes det om Lovavdelingens syn på om det er adgang til å kreve fremlagt dokumentasjon på at faktura er betalt for å sikre at kravet som danner grunnlag for vedtak om sakskostnader, er reelt.

2.     GODTGJØRELSE FOR PARTENS EGET ARBEID MED SAKEN

2.1   Generelt

Forvaltningslovens § 36 første ledd lyder:

«Når et vedtak blir endret til gunst for en part, skal han tilkjennes dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket, med mindre endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold taler mot det.»

Hvorvidt en part i medhold av § 36 første ledd kan ha krav på godtgjørelse for egen arbeidsinnsats, beror etter ordlyden på om slik innsats har påført ham «kostnader» i sakens anledning. Loven selv benytter ikke kriteriet «eget arbeid».

Spørsmålet om godtgjøring for eget arbeid oppstår i sin enkleste form der parten er en fysisk person. Også der parten er en juridisk person, f.eks. et aksjeselskap, kan spørsmålet om godtgjøring for eget arbeid oppstå, men da som et spørsmål om det kan kreves godtgjøring for arbeid utført av personer som er ansatt i eller på annen måte har en særlig tilknytning til selskapet (f.eks. som styremedlem). Skillet mellom de to tilfellene er i andre rettskilder i liten grad problematisert, slik at det av den grunn kan være vanskelig å vite om de sikter til kun det første eller begge typetilfellene.

Etter vårt syn er det også av betydning å skille mellom spørsmålet om forvaltningsloven § 36 gir adgang til å kreve godtgjøring for eget arbeid, ut fra et vederlagssynspunkt, og spørsmålet om erstatning for tapt arbeidsfortjeneste. Godtgjøring for eget arbeid ut fra et vederlagssynspunkt forutsetter ikke at parten har lidt et økonomisk tap, mens det motsatte er tilfellet ved erstatning for tapt arbeidsfortjeneste. Det første (godtgjøring ut fra et vederlagssynspunkt) faller etter vårt syn utenfor ordlyden i forvaltningsloven § 36, slik at spørsmålet blir om andre kilder gir grunnlag for en utvidende tolking av bestemmelsen. Det andre (erstatning for tapt arbeidsfortjeneste) kan med større rett sies å falle inn under ordlyden, noe avhengig av hva en nærmere sikter til med «tapt arbeidsfortjeneste». Selv om det i brevet hit ikke er spurt særskilt om adgangen til å få dekning etter forvaltningsloven § 36 som følge av tapt arbeidsfortjeneste, går vi noe inn på spørsmålet på grunn av den sammenhengen det har med spørsmålet om adgang til å kreve vederlag for eget arbeid.

I det følgende forutsetter vi først at parten er en fysisk person som personlig utfører det arbeidet det er spørsmål om å kreve godtgjørelse for.

2.2  Eget arbeid, parten er en fysisk person

Lovavdelingen har tidligere vurdert spørsmålet om forvaltningsloven § 36 gir hjemmel for å tilkjenne en part godtgjørelse for tid som er medgått til eget arbeid med saken. Vi viser til uttalelse 18. oktober 1984 (JDLOV-1984-1649):

«Etter forvaltningsloven § 36 kan en part på visse vilkår tilkjennes erstatning for vesentlige kostnader ved å få endret et vedtak. Slik bestemmelsen er vedtatt må den forstås slik at det i utgangpunktet bare er utgifter man har pådratt seg i saken som kan kreves dekket. Dette framgår også av de forarbeidene som forelå da Stortinget vedtok bestemmelsen. I Ot.prp. nr. 3 (1976-1977) s 102 heter det bl a i merknadene til forvaltningsloven § 36:

«Det vil likevel bare være kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket som vil kunne kreves dekket. Partenes tap ved tidsspille o l omfattes ikke av bestemmelsen. Slikt tap faller også utenfor ordningen med fritt rettsråd.»

Etter Justisdepartementets oppfatning er det derfor ikke heimel i forvaltningsloven for å tilkjenne parten godtgjørelse for den tid som er medgått til hans eget arbeid med saken. Vi antar likevel at det rent unntaksvis bør kunne tilkjennes erstatning for tapt arbeidsfortjeneste dersom slikt tap var nødvendig for parten for å få vedtaket endret.»

Synspunktene i 1984-uttalelsen, både knyttet til «eget arbeid» og «tapt arbeidsfortjeneste», er også lagt til grunn i vår uttalelse 15. mai 1998 (JDLOV-1998-2787). Det vises i den sistnevnte uttalelsen til at en part etter forvaltningsloven § 36 første ledd ikke vil få dekket andre tap han har hatt enn «direkte utgifter med å få vedtaket endret». 

Vi har ikke selv undersøkt praksis med sikte på å klarlegge i hvilken utstrekning det er gitt dekning for eget arbeid med saken etter forvaltningsloven § 36. Vi kan ikke utelukke at en på enkelte områder eller i enkelte tilfeller har gitt dekning for eget arbeid med saken. Vi har i den forbindelse også merket oss opplysningene i brevet hit om ulik praksis blant kommuner og fylkesmenn. Vårt inntrykk er imidlertid at det i praksis stort sett ikke er ytt dekning for en parts eget arbeid med en sak. Noen ensartet og generell praksis i retning av dekning er det uansett ikke tale om. Vi tilføyer for ordens skyld at spørsmålet sjelden synes å komme på spissen: Der en part gjør eget arbeid for å få endret et vedtak, vil det oftest ha et mindre omfang, slik at det uansett ikke vil være tale om «vesentlige» kostnader.

Det finnes i forarbeidene en uttalelse som isolert sett kan gi støtte til at det ytes godtgjørelse til den som selv fører sin sak, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976–77) s. 102:

«Partens utgifter i forbindelse med forvaltningssaker vil kunne variere en del fra tilfelle til tilfelle, men vanligvis vil det dreie seg om mindre beløp. Samtidig kan det undertiden føre til urettferdige resultater at den person som ønsker å føre sin sak selv, ikke får dekket sakskostnadene, mens det motsatte kunne ha blitt tilfelle om han hadde brukt sakkyndig hjelp.»

Ut fra den direkte sammenhengen formuleringene inngår i, fremgår det at omtalen dreier seg om sakskostnader i form av gebyrer, kopieringsutgifter og reiseutgifter. Det bekreftes også når en ser på det høringsnotatet som var utgangspunkt for departementets vurdering i proposisjonen, se gjengivelsen i Ot.prp. nr. 3 (1976–77) s. 100.   

At det ikke ytes godtgjøring for eget arbeid etter § 36, kan synes å ligge til grunn for Sivilombudsmannens uttalelse i årsmeldingen for 2004 s. 240 (Somb-2004-64). Forarbeidenes formulering om «tap ved tidsspille o l» var etter ombudsmannens syn «mest naturlig å forstå … i relasjon til egenbruk av tid». Videre mente han at formuleringen «først og fremst [indikerer] en avgrensning mot generell verdsetting av tiden parten har brukt». Uttalelsene falt i en sak som direkte gjaldt spørsmålet om en parts krav på dekning av avsavnsrente etter forvaltningsloven § 36.

Vi nevner for fullstendighetens skyld at Sivilombudsmannen i Årsmeldingen for 2005 på s. 64, i kjølvannet av den nevnte uttalelsen, aksepterte forvaltningens standpunkt om at det ikke etter forvaltningsloven § 36 gis dekning for avsavnstap/manglende renteinntekter (til forskjell fra kapitalkostnader). Avgrensningen illustrerer at kostnadsbegrepet i forvaltningsloven setter grenser for hvilke poster som kan kreves dekket etter forvaltningsloven § 36. Vi viser i den sammenhengen til Lovavdelingens uttalelse 22. juni 2005 til Finansdepartementet (JDLOV-2005-536).

På den annen side kan det synes som Sivilombudsmannen åpner for godtgjørelse for eget arbeid i SOMB-2000-50 (lønn til ansatte i et aksjeselskap). Parten hadde krevd dekket 40 timers arbeid med beregnet timepris på kr 450, til sammen kr 18  000, utført av ansatte, ut fra det synspunkt at «[a]lternativet hadde vært å kjøpe inn tilsvarende tjenester». Ombudsmannen åpnet for dekning av kravet på erstatningsrettslig grunnlag, men tilføyde så i parentes: «(Også etter forvaltningsloven § 36 ville det etter min mening være grunnlag for å dekke dette kravet, ettersom lønn med tilhørende utgifter må anses som en kostnad.)» Spørsmålet er ikke drøftet nærmere i uttalelsen. Det kan også være spørsmål om et slikt saksforhold har noen overføringsverdi til det som drøftes her i punkt 2.2, hvor parten selv er en fysisk person.

At det ikke ytes godtgjøring for eget arbeid, er i litteraturen lagt til grunn av Frihagen, Forvaltningsloven bind II (2. utgave 1986) s. 808. Også i Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (5. utg. 2011) s. 601 er dette lagt til grunn. Vi kjenner ikke til at noen i litteraturen har inntatt det motsatte standpunktet.

Det finnes lite rettspraksis om forståelsen av forvaltningsloven § 36 på dette punktet. Vi nevner at lagmannsrettens flertall i LB-2004-88387 bygde på at en part etter forvaltningsloven § 36 ikke har krav på dekning av godtgjørelse for eget arbeid med saken. Den konkrete saken gjaldt en juridisk person som krevde dekket utgifter til ansatte, men avgjørelsen bygde på det generelle synet at eget arbeid med saken ikke gir krav på dekning.

Reelle hensyn kan i noen grad tale for at det i særlige tilfeller gis godtgjørelse for eget arbeid med saken der parten er en fysisk person. For den enkelte kan det fremstå som urimelig å nekte dette, særlig der forvaltningen har begått en feil, dette har ført til at parten selv har arbeidet med saken, og der alternativet ville vært at parten i stedet søkte profesjonell bistand (som ville blitt dekket etter § 36). For det offentlige kan det etter omstendighetene også fremstå som en mindre kostnadskrevende løsning at parten selv utfører arbeidet med saken og får rimelig godtgjøring for dette. På den annen side kan en regel om krav på godtgjøring for eget arbeid skape en del avgrensningsproblemer og skape forventninger om dekning som det ikke er grunnlag for. Ved vurderingen må en også ta hensyn til muligheten for dekning etter forvaltningsloven § 36 ut fra en alternativ begrunnelse (se nedenfor i punkt 2.3) eller etter alminnelige erstatningsrettslige regler.

Forholdet til tvistelovens regler  

Det kunne spørres om det etter forvaltningsloven § 36 er åpning for å tilkjenne godtgjørelse for eget arbeid på tilsvarende vilkår som etter tvisteloven § 20-5 med tilhørende praksis.

Innen sivilprosessen har det fra en lovendring i 1973 vært lovgrunnlag for å tilkjenne sakskostnader som følge av at en part har utført eget arbeid med saken (hva som gjaldt før 1973, kunne være mer usikkert). Det er imidlertid ikke kurant å få dekning, verken etter lovens ordlyd (i dag tvisteloven § 20-5 første ledd tredje punktum) eller praksis. Utgangspunktet i forarbeidene til den opprinnelige bestemmelsen i tvistemålsloven § 176 første ledd, jf. annet ledd, er restriktivt, jf. Ot.prp. nr. 30 (1972–73) s. 14, når det uttales at «[e]nhver må … finne seg i å bruke tid og arbeid på sine forretningsmessige og private affærer, også om de leder til en rettstvist, uten at utgiftene kan belastes andre». Disse synspunktene er fulgt opp i praksis, jf. særlig Rt. 1999 s. 1422, og de gjengis i forarbeidene til tvisteloven, jf. Ot.prp. nr. 51 (2004–2005) s. 448.

Tvisteloven § 20-5 første ledd tredje punktum oppstiller nå særlige vilkår for at dekning kan kreves:

«Parten kan kreve rimelig godtgjøring for eget arbeid med saken når det har vært særlig omfattende eller det ellers måtte ha vært utført av en prosessfullmektig eller annen fagkyndig hjelper.»

Bestemmelsen er langt på vei en kodifisering av praksis etter tvistemålsloven, jf. Ot.prp. nr. 51 (2004–2005) s. 448. I utgangspunktet er ikke erstatningen begrenset til partens dokumenterte tap på grunn av eget arbeid, men dette antas å være normaltilfellet, jf. Ot.prp. nr. 51 (2004–2005) s. 448.   

Vi nevner allerede her at det har vært uklart om tvisteloven § 20-5 første ledd tredje punktum om «eget arbeid» får anvendelse der det er en juridisk person som krever dekning for dette. I Schei m.fl., Tvisteloven (2. utgave 2013) s. 723 er det presisert at bestemmelsen og de synspunktene den bygger på, «gjelder både personlige og upersonlige rettssubjekter». Synspunktet må gjelde også i saker der forvaltningen er motpart i en rettstvist.  

Etter vårt syn har de løsningene som følger av tvisteloven, ikke avgjørende betydning for forståelsen av forvaltningsloven § 36. Riktignok tar både tvisteloven (tidligere tvistemålsloven) og forvaltningsloven utgangspunkt i at partens «kostnader» kan kreves dekket, slik at en ut fra den likheten alene kunne argumentere for dekning også etter forvaltningsloven. For øvrig er både lovgrunnlaget, forarbeider og praksis knyttet til de to ordningene såpass forskjellig at kildene knyttet til tvisteloven, sett i sammenheng med det øvrige rettskildematerialet, vanskelig kan veie særlig tungt for forståelsen av forvaltningsloven på dette punktet. Det generelle inntrykket er at kildene knyttet til tvisteloven (og tidligere tvistemålsloven) fremstår som gunstigere (eller mindre ugunstig) for den parten som får medhold enn det som gjelder etter forvaltningsloven, selv om også kildene knyttet til tvisteloven på sitt område bærer preg av atskillig tilbakeholdenhet.    

Oppsummering

Alt i alt vil vi oppsummere vårt syn på rettskildene slik: Ordlyden i forvaltningsloven § 36 – «kostnader» – trekker helst i retning av at det ikke kan ytes kompensasjon bare med den begrunnelsen at en fysisk person som er part, selv har utført arbeid med saken, ut fra et vederlagssynspunkt. Forarbeidene gir ikke holdepunkter for at det skulle være grunnlag for dekning, og praksis har stort sett lagt seg på samme linje.

Reelle hensyn kan tilsi at det i konkrete tilfeller åpnes for godtgjørelse for eget arbeid, og kildene knyttet til tvisteloven kunne gi støtte for et slikt syn. Det øvrige rettskildematerialet trekker likevel såpass sterkt i motsatt retning at det etter vårt syn ikke er grunnlag for å tilkjenne sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 første ledd til en part som er fysisk person og som har utført arbeid i egen sak, ut fra et vederlagssynspunkt.  

2.3 Fysiske personer – erstatning for tapt arbeidsfortjeneste mv.

Lovavdelingen har tidligere som nevnt uttalt at det «rent unntaksvis kan tilkjennes erstatning for tapt arbeidsfortjeneste». Dekning på dette grunnlaget ligger i ytterkanten av hva som språklig kan betegnes som en «kostnad», særlig så lenge en taler om tapt arbeidsfortjeneste for en part som er en fysisk person.

I litteraturen har Frihagen uttalt at «[b]estemmelsen må forstås slik at [parten] neppe heller får godkjent krav på dekning av tapt arbeidsfortjeneste fordi om han har måttet bruke tid på å rette opp vedtaket». Hans standpunkt må ses i sammenheng med det han ellers skriver, bl.a. at parten etter § 36 første ledd «ikke [vil] få dekket andre tap han har fått ved feilen, enn direkte utgifter med å få vedtaket endret», jf. Frihagen, Forvaltningsloven med kommentarer bind II (2. utg. 1986) s. 808.

I Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (5. utg. 2011) s. 601, heter det: «Antagelig kan det også bare rent unntaksvis tilkjennes erstatning for tapt arbeidsfortjeneste, selv om slikt tap har vært nødvendig for å få vedtaket endret.» Tilsvarende uttaler Graver, Alminnelig forvaltningsrett (4. utg. 2015) på s. 507:

«Unntaksvis må det kunne tilkjennes erstatning for tapt arbeidsfortjeneste. Dette vil for øvrig også følge av alminnelige erstatningsregler.»

 

Dekning av tapt arbeidsfortjeneste bygger prinsipielt på et annet synspunkt enn godtgjørelse for eget arbeid ut fra et vederlagssynspunkt. Tapt arbeidsfortjeneste forutsetter at det er lidt et økonomisk tap. Vi antar at adgangen til å få dekning for sakskostnader på dette grunnlaget i praksis vil være snever. Det er i brevet hit ikke spurt om dekning på dette grunnlaget, så vi går ikke nærmere inn på spørsmålet.   

2.4 Særlig om juridiske personer som part

Foran er det konkludert med at en fysisk persons arbeid med egen sak ikke i seg selv kan utløse krav på sakskostnader etter forvaltningsloven § 36.

For juridiske personer oppstår spørsmålet om sakskostnader for «eget arbeid» på en litt annen måte. En juridisk person kan ikke selv utføre arbeid, men den har ansatte, styremedlemmer mv. som utfører tjenester eller arbeid for seg. Spørsmålet i praksis er om arbeid eller tjenester som er utført av personer som er ansatt hos den juridiske personen som er part, har styreverv der e.l., fører til «kostnader» som parten kan kreve dekket etter forvaltningsloven § 36 første ledd.

Henvendelsen hit belyser i liten grad spørsmålet, og vi finner ikke foranledning til å gå nærmere inn på spørsmålet. Vi nøyer oss med å peke på at kildene som vi har gjennomgått foran, helst trekker i retning av at arbeid som er utført av ansatte mv. hos en juridisk person som er part i saken, ikke i seg selv utløser krav på dekning etter forvaltningsloven § 36. Den tidligere nevnte lagmannsrettsavgjørelsen, som gjaldt et tilfelle der en juridisk person var part, bygger på denne forståelsen.

3       KRAV OM DOKUMENTASJON FOR BETALT FAKTURA

Videre stiller Kommunal- og moderniseringsdepartementet spørsmål om det er adgang til å kreve fremlagt dokumentasjon på at faktura er betalt for å sikre at kravet som danner grunnlag for vedtak om sakskostnader, er reelt.  

Det klare utgangspunktet må være at det påligger parten å dokumentere de ulike kostnadene det kreves dekning for. Framvisning av dokumentasjon på at en faktura er betalt, for eksempel i form av kvittering for gjennomført betaling, er én måte å gjøre dette på. Etter vårt syn er det imidlertid ikke grunnlag for å tolke forvaltningsloven § 36 slik at bestemmelsen kun gir rett til refusjon av utgifter som rent faktisk er blitt betalt før kravet framsettes. Dessuten ville det kunne utsette parten for et likviditetsproblem dersom en krevde at parten hadde innfridd kravet før sakskostnader ble tilkjent og utbetalt. Etter § 36 tredje ledd tredje punktum skal krav fremsettes senest 3 uker etter at melding om det nye vedtaket er kommet fram til parten. Den relativt korte fristen taler mot å innfortolke et krav om at betaling skal være gjennomført når kravet framsettes. Derimot må forvaltningsorganet kunne be om ytterligere redegjørelse for de enkelte utgiftspostene og utregningsgrunnlag der det er grunn til det. Vi viser i denne sammenheng til våre uttalelser 26. juli 1989 (JDLOV-1989-1123) og 7. februar 2000 (JDLOV-1999-20138).

Der kravet ikke er innfridd når det treffes vedtak om sakskostnader, må forvaltningen kunne kreve dokumentasjon i ettertid for at oppgjør har skjedd. Dersom forpliktelsen ikke oppfylles i ettertid, og dette bidrar til å avdekke at parten ikke har en slik betalingsforpliktelse som vedtaket om tilkjennelse av sakskostnader bygger på, vil det etter omstendighetene være grunnlag for å omgjøre vedtaket om tilkjenning av sakskostnader og eventuelt kreve utbetalt beløp tilbake fra parten. 

 

Til toppen