§ 6 - Anmodning om habilitetsvurdering

Saksnr: 201203312 EO ATV
Dato: 23.05.2012

 

Anmodning om habilitetsvurdering

 

1. Innledning. Sakens fakta

Vi viser til brev 27. april 2012, hvor Forsvarsdepartementet (FD) ber Lovavdelingen om å vurdere statsråd Espen Barth Eides habilitet i saker som gjelder økonomiske tildelinger til Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI). Bakgrunnen for at spørsmålet reises, er statsrådens tilknytning til NUPI. 

Forsvarsdepartementet har i brevet hit opplyst følgende om sakens fakta og statsrådens egen vurdering av habilitetsspørsmålet:

«FD har siden opprettelsen i 1994 av en egen post på forsvarsbudsjettet (kap. 1700 post 73 Forskning og utvikling) gitt årlig støtte til forskning innenfor sikkerhets- og forsvarspolitikk, med et samlet beløp i størrelsesorden ca. 12 mill. kroner. Hensikten er og har vært å bygge opp relevant forskningsbasert kompetanse om sikkerhets- og forsvarspolitiske spørsmål i Norge ved å bidra til finansiering av spesifikke prosjekter som analyserer temaer innenfor ovennevnte område av særlig interesse og betydning for FD og Forsvaret. Om lag halvparten av midlene tildeles innenfor militær sektor (Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) og Institutt for forsvarsstudier (IFS), mens den øvrige halvpart tildeles sivile organisasjoner. Denne sivile forskningsstøtten fordeler seg igjen ca. 50/50 på langsiktig kompetansebygging (doktor- og postdoktorstipendier) og årlig utlysning av prosjektstøtte. 

FD anser dette regimet overfor de sivile organisasjonene å falle inn under «tilskuddsordning» i statens økonomireglement, og er basert på klare mål, tydelige tildelingskriterier og åpen konkurranse de relevante institusjonene imellom (et knippe forskningsmiljøer, universiteter og tenke-tanker). Prosjektstøtte utlyses årlig, basert på generelle og spesifikke kriterier, som forankres hos politisk ledelse. 

Når det gjelder tildeling av midler til NUPI, kan til orientering opplyses at instituttet i 2011 ble tildelt samlet ca 1,8 mill. kroner i prosjektstøtte og til doktorgradsstipend, av en total tildeling dette året til sivile organisasjoner på 6,5 mill. kroner. Tallene fra 2010 er henholdsvis 2,05 og 5,5 mill. kroner, mens tallene for 2009 er på 1,88 og 5,3 mill. kroner. I tillegg er NUPI tilgodesett med økonomisk støtte fra FD for gjennomføring av et «militærmaktseminar», som gjennomføres årlig i samarbeid med Forsvarets høgskole. For øyeblikket har FD til behandling en søknad fra NUPI om en støtte på kr. 400 000,- fordelt over 3 år (2012–2014), hvor videre behandling avventes som følge av habilitetsvurderingen. 

Statsråden har arbeidet ved NUPI både som forsker, seniorforsker og avdelingsleder gjennom det meste av 1990-tallet og i tidsrommet 2002–2005. Han har siden 17. oktober 2005 hatt permisjon fra instituttet. 

FDs vurdering i utgangspunktet er at statsrådens tilknytning til NUPI vil være et slikt «særegent forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet», jf. fvl. § 6 annet ledd.

Statsråden har selv gitt uttrykk for at hans tilknytning til NUPI gjør ham inhabil hva angår enhver økonomisk tildeling til NUPI. Han har for denne vurderingen også lagt vekt på den praksis som er ved NUPI om å ønske velkommen tilbake personer som har vært i politiske stillinger. Statsråden har således bedt om at det ved første anledning der det måtte dukke opp en situasjon der støtte til NUPI vil bli vurdert, blir oppnevnt en settestatsråd for slike saker. Med «slike saker» menes da enhver sak som berører eventuelle bevilgninger til NUPI eller konsortier der NUPI inngår, men også saker som kan anses som direkte beslektet med disse, gjennom en streng habilitetsvurdering fra embetsverkets side.» 

Vi har i tillegg fått opplyst muntlig fra FD at forskningsstøtten som ytes, formelt ytes til NUPI, selv om støtten tar sikte på konkrete prosjekter og nærmere identifiserte forskere mv., og vesentlige deler av støtten går til å lønne disse forskerne.

2. Lovavdelingens vurdering

Reglene om inhabilitet i forvaltningsloven kapittel II gjelder for statsråder når de opptrer i egenskap av departementssjef, jf. forvaltningsloven § 10 første punktum. 

Statsråden er ikke inhabil etter forvaltningsloven § 6 første ledd. Vi kommer tilbake til forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e, som kan kaste lys over habilitetsvurderingen etter § 6 annet ledd. 

Etter forvaltningsloven § 6 annet ledd vil en offentlig tjenestemann være inhabil når det foreligger «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til» hans upartiskhet i saken. Bestemmelsen åpner for en bred, skjønnsmessig vurdering av vedkommende tjenestemanns tilknytning til saken og dens parter. Der det foreligger flere former for tilknytning til saken og partene, må disse vurderes samlet. 

I saken her er det spørsmål om statsrådens tilknytning til NUPI, særlig gjennom at han er i permisjon fra sin stilling der, innebærer «særegne forhold» som fører til at han blir inhabil. Ved vurderingen må en trekke inn hvor sterk tilknytningen til NUPI konkret er og hvor sentral stilling statsråden har hatt i NUPI, hvor viktig de aktuelle avgjørelsene er for NUPI, hvor mye skjønn sakstypen åpner for og i hvilken grad tildelingene skjer i konkurranse med andre. 

Ved habilitetsvurderingen skal det «blant annet» legges vekt på om avgjørelse i saken kan innebære «særlig fordel, tap eller ulempe» for statsråden selv eller noen som han har «nær personlig tilknytning» til. Med utgangspunkt i den typen avgjørelser det her er tale om, har vi vanskelig for å se at hver enkelt av disse kunne innebære noen «særlig fordel, tap eller ulempe» for statsråden. Det er heller ikke opplyst om at avgjørelse i enkeltsaker kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for noen som statsråden har «nær personlig tilknytning til». Skulle et slikt tilfelle bli aktuelt, må habilitetsspørsmålet vurderes konkret på vanlig måte. 

Spørsmålet er i første rekke hvorvidt statsrådens tilknytning til NUPI gjennom permisjon fra sin stilling der, gjør ham inhabil til å treffe avgjørelser om støtte til instituttet. 

Vi nevner for ordens skyld at dersom statsråden hadde avsluttet sitt ansettelsesforhold til NUPI, ville det tidligere ansettelsesforholdet ikke ført til inhabilitet (se også vår uttalelse i brev 4. juni 2008 i snr. 200803393).

Vurderingen på dette punktet er ikke opplagt. 

Etter forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e er en offentlig tjenestemann inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for eller å treffe avgjørelse i en forvaltningssak når «han er leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling» for nærmere angitte juridiske personer som er part i saken.

Den grensen for de absolutte habilitetsgrunnene som er trukket etter § 6 første ledd, herunder bokstav e, har betydning også for den skjønnsmessige vurderingen etter § 6 annet ledd. Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 192 uttrykker det slik: 

«De mer bestemte inhabilitetsreglene i § 6, 1. ledd vil kunne gi et utgangspunkt og en viss veiledning når det i det konkrete tilfellet er spørsmål om hvor meget det skal til for at en tjenestemann blir inhabil etter de skjønnsmessige kriterier i § 6, 2. ledd. 

Vi kan ta som utgangspunkt at en fjernere tilknytning enn det som er nevnt i 1. ledd, i alminnelighet ikke fører til inhabilitet etter 2. ledd. Det alminnelige utgangspunktet må således være at oppregningene i § 6, 1. ledd skal leses antitetisk i den forstand at fjernere tilknytning enn der oppregnet, ikke leder til inhabilitet, …» 

Et ansettelsesforhold til den som er part i saken, fører altså ikke uten videre til inhabilitet. Vi nevner at en i ligningsloven § 3-8 nr. 1 bokstav d etter overveielse har lagt seg på en strengere linje: Inhabilitet inntrer her uten videre for en tjenestemann mv. når «saken gjelder hans klient, arbeidsgiver, noen som er hans direkte underordnede eller overordnede i arbeidsforhold utenfor ligningsforvaltningen, noen som er ansatt i hans egen tjeneste eller noen som han står i direkte konkurranseforhold til». Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) kommenterer på s. 252 forholdet mellom ligningslovens bestemmelse og forvaltningsloven § 6 annet ledd slik: 

«I hvert fall i saker der ens arbeidsgiver har en noenlunde vesentlig og direkte forretningsinteresse, bør det samme [som etter ligningsloven] antas å gjelde den alminnelige regel i forvaltningsloven § 6, 2. ledd. Er det et selskap som er arbeidsgiver, vil forholdene gjerne bli noe mer upersonlig og interessene mer indirekte, slik at det her neppe er grunnlag for en like streng praksis.» 

Frihagens uttalelse må antas å ta sikte på det typiske tilfellet at vedkommende tjenestemann er i arbeid for sin arbeidsgiver. Statsråden har for tiden ikke sin arbeidsplass hos NUPI. Den tilknytningen han har til NUPI gjennom permisjonen, kan likevel utad i det minste gi inntrykk av et visst avhengighetsforhold som må trekkes inn i habilitetsvurderingen.

Det må også legges vekt på at statsråden har hatt en nokså sentral stilling i NUPI gjennom å ha vært avdelingsleder. Om dette ville vært tilstrekkelig til å falle inn under betegnelsen «ledende stilling» i forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e, kommer ikke på spissen her. 

Videre er det et moment at NUPI er en relativt liten arbeidsplass – ifølge årsrapporten for 2011 66,7 utførte årsverk. Ifølge samme årsrapport utgjorde prosjektstøtte fra FD i 2011 9 % av NUPIs inntekter. De senere årene har NUPI fått en betydelig del av de midlene som FD over den aktuelle budsjettposten årlig tildeler sivile organisasjoner. 

Et vesentlig moment ved habilitetsvurderingen er at tildeling av støttemidler skjer i konkurranse mellom ulike søkere (se i denne sammenheng vår uttalelse 26. mai 2000 til Kulturdepartementet, snr. 200006570). Generelt synes situasjonen uansett å være en noe annen enn hvor det er spørsmål om i budsjettsammenheng å bevilge midler til en underliggende etat eller et offentlig eid rettssubjekt som har en særlig relasjon til departementet. Det er mulig at tildelingen av midler til militærmaktseminaret her kommer i en mellomstilling mellom tildeling til prosjektstøtte og doktorgradsstipender på den ene side og den typen budsjettspørsmål som ble behandlet i den nevnte saken, men vi finner ikke grunn til å gå nærmere inn på dette. 

Saken skiller seg fra den vi uttalte oss om i brev 4. juni 2008 (snr. 200803393). Der var spørsmålet om en statsråd var inhabil til å behandle en sak om ansettelse hvor en (mulig) søker fungerte som daglig leder hos den arbeidsgiveren som statsråden for tiden hadde permisjon fra. Statsråden hadde tidligere stått i underordningsforhold til søkeren, og statsråden kunne ved eventuell retur til arbeidsplassen tenkes igjen å komme i et slikt underordningsforhold til vedkommende. I den saken var Lovavdelingen tilbøyelig til å tilrå at statsråden fratrådte. Den foreliggende saken har ikke på samme måten elementer av personlig underordningsforhold.  

Etter Lovavdelingens syn er det ut fra de momentene vi har vurdert så langt, ikke klart at statsråden vil være inhabil til å treffe den typen avgjørelser som det her er tale om. Statsråden har imidlertid selv gitt uttrykk for at hans tilknytning til NUPI gjør ham inhabil hva angår enhver økonomisk tildeling til NUPI, og han fremhever i den forbindelse «den praksis som er ved NUPI om å ønske velkommen tilbake personer som har vært i politiske stillinger». På denne bakgrunn vil vi ikke ha innvendinger mot at en for saksbehandlingen legger til grunn at statsrådens tilknytning til NUPI gjør ham inhabil. 

Vi er i brevet hit bedt om å vurdere hvordan rekkevidden av myndigheten til en settestatsråd bør avgrenses. Dette blir et stykke på vei et spørsmål om hensiktsmessighet, som vi ikke er rette vedkommende til å ta stilling til. De grunner som foran er omtalt, og som kan gi grunnlag for inhabilitet, strekker seg iallfall ikke lenger enn til å gjelde saker der NUPI er part eller har en tilsvarende sterk interesse i saken.

 

Til toppen