§ 6 - Konsekvenser av inhabilitet

Saksnummer: 2002/08499 EO EWI/KRY

Dato: 12.05.2003

 

Konsekvenser av inhabilitet

Vi viser til brev 1. oktober 2002 hvor Statsministerens kontor ber om en vurdering av hvilke konsekvenser det får for en statsråds politiske medarbeidere i departementet, at statsråden er å anse som inhabil. Vi beklager at det har tatt lang tid å besvare henvendelsen.

Utgangspunktet for problemstillingen er forvaltningsloven § 6 tredje ledd hvor det heter:

”Er den overordnede tjenestemann ugild, kan avgjørelse i saken heller ikke treffes av en direkte underordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan.”

Vi forutsetter i denne sammenhengen at statsråden opptrer som departementssjef og dermed kan regnes som tjenestemann etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav d. Når statsråden opptrer i egenskap av regjeringsmedlem, kommer unntaket i § 10 inn. Også her kan det tenkes at statsråden kan bli inhabil etter ulovfestede regler.

Hvis statsråden er inhabil etter de alminnelige reglene i § 6 første eller annet ledd, vil han eller hun ikke kunne tilrettelegge grunnlaget for eller treffe en avgjørelse i den aktuelle forvaltningssaken, jf. § 6 første ledd. Inhabiliteten vil videre smitte over på en ”direkte underordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan”, jf. § 6 tredje ledd.

Statsministerens kontor har reist spørsmålet spesielt i forhold til statsrådens politiske medarbeidere. De nærmeste politiske medarbeiderne, statssekretærene og de politiske rådgiverne, omfattes av habilitetsreglene i forvaltningsloven § 6, jf. § 10 og § 2 første ledd bokstav d. Siden de er direkte underordnet statsråden, vil de ikke kunne treffe avgjørelse i en sak hvor statsråden er inhabil, jf. § 6 tredje ledd.

Tanken bak regelen i § 6 tredje ledd er at den direkte underordnede ikke kan antas å stå så fritt og nøytralt som ellers når den overordnede er inhabil i saken, se Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 372. Man antar at avhengighetsforholdet mellom de to kan virke inn på den underordnedes behandling av saken.

Når statsråden er inhabil etter § 6 første eller annet ledd, vil inhabiliteten omfatte både adgangen til å forberede og å treffe avgjørelse i saken. Den avledede inhabiliteten etter § 6 tredje ledd gjelder derimot bare adgangen til å avgjøre saken. Den underordnede vil med andre ord ikke være inhabil til å delta i forberedelsen av saken, jf. Ot.prp. nr. 38 (1964-65) s. 46. Vi forutsetter da at det ikke foreligger særlige forhold som gjør at også den underordnede er inhabil etter § 6 annet ledd. Det nære samarbeidsforholdet som det er mellom en statsråd og dennes statssekretær og politiske rådgiver, vil i seg selv ikke være nok til at statsrådens inhabilitet gjør dem inhabile etter § 6 annet ledd. Konkrete omstendigheter kan imidlertid tilsi noe annet, noe som f.eks. kan tenkes hvis sakkomplekset har vært drøftet dem imellom før det kom opp til behandling som forvaltningssak.

Når grensene for hva den underordnede kan foreta seg i saken skal fastlegges, må man ta utgangspunkt i uttrykket ”avgjørelse i saken”. Vedkommende vil være avskåret fra å treffe realitetsavgjørelser i saken, uavhengig av om saken senere kan påklages eller må godkjennes på et høyere nivå. Det er imidlertid antatt at forbudet omfatter mer enn den endelige avgjørelsen, se Frihagen s. 374 og Lovavdelingens uttalelse 2. september 1970 i sak 1830/70 E, se vedlagte kopi.

Det sier videre seg selv at den underordnete politiske medarbeider ikke på noen måte kan forelegge saken for eller rådføre seg med den inhabile statsråd, selv om det ellers er et meget tett samarbeid med løpende gjensidige orienteringer i den politiske ledelsen av departementet.

Avgjørelser som inngår som ledd i saksgangen, vil i enkelte tilfeller også falle inn under forbudet. Normalt vil den underordnede heller ikke kunne vareta kontrollfunksjoner, med mindre de lett vil kunne etterprøves av den som skal treffe det endelige vedtaket. Når det er snakk om å avgi innstilling i saken, er løsningen avhengig av hvilket saksområde man befinner seg på, og hva slags status innstillingen har. Normalt vil en innstilling måtte anses som saksforberedelse, ikke som en avgjørelse etter § 6 tredje ledd, jf. Forvaltningskomiteens innstilling s. 433, Ot.prp. nr. 38 (1964-65) s. 42 og senere teori. Det kan imidlertid tenkes unntak. I grensetilfeller må man se hen til formålet bak regelen i tredje ledd.

Når statssekretæren eller den politiske rådgiveren har forberedt saken, må det oppnevnes en settestatsråd som kan ta avgjørelsen i den inhabile statsrådens sted, jf. § 9. Etter § 9 annet ledd kan Kongen, hvis det er forbundet med særlig ulempe å få oppnevnt en stedfortreder, overføre saken til Kongen i statsråd. Dette gjelder uavhengig av om departementet er førsteinstans etter den aktuelle loven, og klageretten dermed faller bort. Myndigheten til å overføre saken etter annet ledd er delegert til vedkommende departement ved kgl.res. 16. desember 1977.