§ 6 annet ledd - Fiskeriministerens habilitet i forhold til regulering av sjølaksefiske

Fiskeriministerens habilitet i forhold til regulering av sjølaksefiske

1 Vi viser til brev 24. april 2008 fra Fiskeri- og kystdepartementet (FKD) der FKD ber om en vurdering av om statsråd Helga Pedersen kan være inhabil i tilknytning til en pågående sak om nye reguleringer av sjølaksefiske.

I brevet fra FKD er det ikke opplyst noe nærmere om hvilke reguleringer av sjølaksefiske som det er aktuelt å foreta. Vi har fra seniorrådgiver Bernt Bertelsen og fung. avdelingsdirektør Vidar Landmark fått opplyst at aktuelle reguleringer vil være av generell karakter og i utgangspunktet ikke ha noen geografisk avgrensning. Det vil imidlertid kunne bli tale om å innføre noen særreguleringer som vil gjelde for Finnmark fylke. Det er på landsbasis i dag cirka 1350 aktive sjølaksefiskere, hvorav – etter muntlig opplysning fra FKD – cirka 590 av disse fisker i Finnmark.

På grunnlag av opplysningene i brevet fra FKD legger vi til grunn at statsråd Helga Pedersen har følgende personlige tilknytning til laksefisket:

Hennes far får regelmessig utvist to plasser for sjølaksefiske fra Finnmarkseiendommen uten selv å være grunneier. Hennes onkel er grunneier og har derfor rett til å drive sjølaksefiske. Statsråden har personlig, som innenbygdsbeboende i Vestertana, adgang til å fiske i Tanaelva med stang til en pris av kr. 50 per år.

2 En statsråd kan være inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for eller treffe avgjørelse i en forvaltningssak både i egenskap av departementssjef og regjeringsmedlem. Reglene om inhabilitet i forvaltningsloven kapittel II gjelder ikke for statsråder i egenskap av regjeringsmedlem, jf. forvaltningsloven § 10 andre punktum. I egenskap av regjeringsmedlem (i regjeringskonferanse, forberedende statsråd og statsråd) kan en statsråd være inhabil ut fra ulovfestede habilitetsregler. Disse er imidlertid ikke strengere enn reglene i forvaltningsloven kapittel II, jf. for eksempel Lovavdelingens uttalelse 30. januar 2008, sak 2008/00532 EO.

Som departementssjef kan statsråd Pedersen være inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller treffe avgjørelse i en forvaltningssak etter nærmere regler i forvaltningsloven § 6. Hvorvidt statsråd Pedersen er inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for eller treffe avgjørelse i en sak om nye reguleringer av generell karakter, må vurderes etter bestemmelsen i forvaltningsloven § 6 andre ledd. Bestemmelsen gir anvisning på en bred skjønnsmessig vurdering. Utgangspunktet for vurderingen er om det foreligger ”særegne forhold” som er ”egnet til å svekke tilliten” til statsråd Pedersens ”upartiskhet”. I vurderingen skal det legges vekt på om ”avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe” for henne selv eller noen hun har ”nær personlig tilknytning til”.

Om utgangspunktene for habilitetsvurderingen ved reguleringer av generell karakter har Lovavdelingen i brev 9. desember 1997 i sak 1997/11160 E som angikk fiskeriminister Peter Angelsens habilitet i regulering- og konsesjonssaker, uttalt:

”Dersom avgjørelsen vil kunne gi en større eller ubestemt personkrets en like stor fordel eller ulempe, vil det ikke foreligge inhabilitet, jf Ot.prp.nr. 3 (1976-77) s 62-63, se også Ot.prp.nr. 38 (1964-65) s 42 og Forvaltningskomitéens innstilling s 146. Av den grunn vil det bare i unntakstilfeller være aktuelt å konstatere inhabilitet i forskriftssaker eller i andre saker av generell karakter. Slike unntakstilfeller vil først og fremst kunne tenkes å foreligge i saker der avgjørelsen - til tross for sin generelle karakter - vil berøre svært få personer, f eks i grensetilfeller mellom forskriftsvedtak og enkeltvedtak, jf definisjonene i § 2 første ledd bokstavene a-c. Av mindre praktisk betydning er tilfellene der avgjørelsen vil berøre en stor personkrets men der virkningene vil kunne bli særlig betydelige for tjenestemannen/embetsmannen eller noen som vedkommende har nær personlig tilknytning til.”

Frihagen, Inhabilitet etter Forvaltningsloven (1985), legger på s. 204-205 et lignende synspunkt til grunn.

Reguleringen av sjølaksefisket vil ramme i alle fall 1350 aktive sjølaksfiskere over hele landet. At en slik generell regulering også vil kunne få konsekvenser for fiskeriministerens far og hennes onkel, medfører i seg selv ikke inhabilitet etter forvaltningsloven § 6 andre ledd. Heller ikke at fiskeriministeren har adgang til å bedrive elvefiske i Tanaelva medfører i utgangspunktet inhabilitet.

På bakgrunn av de opplysninger vi har fått oss forelagt, antar vi at fiskeriministeren bare vil kunne bli inhabil dersom den generelle reguleringen medfører konkrete og særskilte fordeler eller ulemper for fiskeriministeren selv, hennes far eller hennes onkel og disse fordelene eller ulempene av faktiske eller rettslige grunner bare vil gjøre seg gjeldende for svært få andre. Dersom den generelle reguleringen konkret ikke bare rammer svært få personer, vil fiskeriministeren bare kunne bli inhabil dersom virkningen av reguleringen medfører at fiskeriministeren selv, hennes far eller hennes onkel oppnår fordeler eller utsettes for ulemper som er særlig betydningsfulle. Vi bemerker at det skal meget til for at dette alternativet anses oppfylt.

Vi antar at eventuelle særreguleringer for Finnmark fylke som sådan ikke vil medføre fordeler eller ulemper for fiskeriministeren, hennes far eller hennes onkel av en slik størrelse at det kan rokke ved fiskeriministerens habilitet, men bemerker at dette må vurderes konkret.

Generelle reguleringer som medfører en reduksjon i antall personer som kan bedrive sjølaksefiske, enten umiddelbart eller over tid, vil ikke i seg selv medføre at fiskeriministeren blir inhabil. Det avgjørende vil fortsatt være om reguleringen etter endringen medfører konkrete og særskilte fordeler eller ulemper for fiskeriministeren selv, hennes far eller hennes onkel, og disse fordelene eller ulempene av faktiske eller rettslige grunner bare vil gjøre seg gjeldende for svært få andre, eller om fordelen eller ulempen er særlig betydningsfull. Blir det aktuelt å vurdere en søknad fra noen av disse om tillatelse til laksefiske eller konkrete pålegg om å opphøre med fiske, må derimot fiskeriministeren anses inhabil for så vidt.