§ 97 - Endringer i folketrygdloven – forholdet til Grunnloven § 97

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg II

Utgiver: Justis- og beredskapsdepartementet

Saksnr. 201009504 EO KG
Dato: 30.08.2012

Endringer i folketrygdloven – forholdet til Grunnloven § 97

  

1.   Innledning

Vi viser til brev 26. august 2010 med anmodning om en vurdering av om endring av særreglene for dagpenger ved arbeidsløshet for personer over 64 år kan være i strid med Grunnloven § 97.

De aktuelle særreglene er gitt med hjemmel i folketrygdloven § 4-17. I brevet hit er det gitt følgende redegjørelse for reglene:

”a) Dagpengemottakere over 64 år kan fortsette å motta dagpenger inntil de fyller 67 år, altså i inntil tre år lengre enn for andre dagpengemottakere. Maksimal dagpenge­periode er ellers to år (104 uker). Regelen innebærer at det i praksis er mulig å motta dagpenger sammen­hengende fra man er 62 år og frem til aldersgrensen for dagpenger, som er 67 år, dvs. først i 104 uker, og dersom man fortsatt mottar dagpenger ved fylte 64 år, forlenges perioden frem til 67 år.

b)    Dagpengemottakere over 64 år har et minste beregningsgrunnlag på 3G. Andre dagpengemottakere har et minste beregningsgrunnlag på 1,5G.

c)    Dagpengemottakere over 64 år får oppregulert sitt beregningsgrunnlag i tråd med de årlige justeringer i grunnbeløpet. Dette gjelder ikke andre dagpengemottakere.

d)    Dagpengemottakere over 64 år kan få inkludert inntekt av nylig avsluttet selvstendig næringsvirksomhet i beregningsgrunnlaget for dagpengene, og inntekt fra nærings­virksomheten teller også med i kvalifikasjonsgrunnlaget. Dette gjelder ikke andre dagpengemottakere, som bare kan få rett til dagpenger på grunnlag av arbeidsinntekt, dvs. lønnsinntekt fra et ansettelsesforhold.

e)    Kravet til minste arbeidsinntekt for rett til dagpenger gjelder bare ved første gangs søknad etter fylte 64 år. For personer under 64 år må kravet til minste arbeidsinntekt alltid være oppfylt.”

Spørsmålet er i hvilken utstrekning opphevelse av disse særreglene kan innebære et inngrep i strid med tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97. Grunnloven § 97 lyder:

”Ingen Lov maa gives tilbagevirkende Kraft.”

Bestemmelsen gir først og fremst et vern mot regler som legger nye byrder på handlinger eller begivenheter forut for regelens ikrafttredelse (ofte kalt ”egentlig” tilbakevirkning). Nye regler som svekker bestående rettslige posisjoner med virkning fremover i tid (såkalt ”uegentlig” tilbakevirkning) omfattes i prinsippet også av bestemmelsen, men vil som hovedregel gå klar av tilbakevirkningsforbudet, jf. førstvoterendes uttalelse i Rt. 2010 s. 143 (Rederibeskatning) avsnitt 153:

”Ut frå rettspraksis kan det etter mitt syn stillast opp nokre hovudpunkt. Spørsmålet om ei lov som knyter verknader til tidlegare hendingar eller grip inn i etablerte rettsposisjonar, er i strid med Grunnlova § 97, er avhengig av kor sterkt tilbakeverknadselementet er. Dersom lova direkte knyter tyngjande rettsverknader til eldre hendingar, er lova som hovudregel grunnlovs­stridig. Om lova derimot berre gir reglar om korleis ein etablert rettsposisjon skal utøvast for framtida, er hovudregelen den motsette. Mellom desse ytterpunkta finst det overgangsformer.”

Spørsmålet om forholdet til Grunnloven står ikke i samme stilling for alle grupper. I det følgende vurderer vi først stillingen for personer som på tidspunktet for en eventuell endring ikke oppfyller vilkårene for dagpenger (punkt 2). Videre behandles spørsmålet om grunnlovsvern for personer som på endringstidspunktet oppfyller vilkårene for dagpenger etter særreglene i folketrygdloven § 4-17 (punkt 3), og til slutt for personer som på endringstidspunktet oppfyller vilkårene for dagpenger, men som er under 64 år (punkt 4).

2.   Personer som på endringstidspunktet ikke oppfyller vilkårene for dagpenger

For at Grunnloven § 97 skal få betydning, er det en forutsetning at endringen griper inn i etablerte rettslige posisjoner. Forventninger om at man i fremtiden vil omfattes av en bestemt rettighet, er ikke vernet mot at regelen endres eller oppheves før den tid kommer.  Uavhengig av om vedkommende er over eller under 64 år når reglene eventuelt endres, antar vi at Grunnloven § 97 ikke står i veien for den aktuelle endringen for denne gruppen.

3.  Personer som på endringstidspunktet oppfyller vilkårene for dagpenger etter særreglene i folketrygdloven § 4-17

3.1 Utgangspunkt

For den gruppen som drøftes her, vil en endring innebære at de som allerede har mottatt dagpenger i 104 uker, helt vil miste retten til dagpenger. For de som har mottatt dagpenger i kortere tid, vil endringen kunne innebære at dagpengegrunnlaget blir lavere og at forventet dagpengeperiode blir kortere enn de hittil har regnet med. For denne gruppen er det altså tale om tap fremover i tid av rettigheter som er etablert. Høyesterett har i flere avgjørelser slått fast at Grunnloven § 97 kan gi et visst vern mot denne typen endringer for så vidt gjelder trygde- og pensjons­rettigheter. I Rt. 1996 s. 1415 (Borthen), som gjaldt reduksjon av ektefelletillegg til alderspensjon, uttalte førstvoterende blant annet (på s. 1425):

”[D]et må være utgangspunktet og hovedregelen at lovbestemte økonomiske ytelser fra det offentlige for fremtiden kan falle bort eller begrenses gjennom ny lovgivning uten hinder av Grunnloven § 97. Men etter min mening har pensjonsrettigheter etter folketrygdloven som grunnpensjonen med tilknyttete rettigheter og tilleggspensjonen, et fundament og en karakter ut over det at de er forankret i konkrete lovregler som tilsier at de må stå i en annen og sterkere stilling når det gjelder grunnlovsvern.”

Dagpenger ved arbeidsløshet har til felles med pensjonsrettigheter at ytelsen skal dekke utgifter til livsopphold i situasjoner der mottakeren ikke kan skaffe seg arbeids­inntekter. Samtidig er det enkelte forskjeller mellom de to typene av ytelser som kan ha betydning for grunnlovsvurderingen, jf. nærmere nedenfor om de enkelte momentene i vurderingen. Vi antar likevel at det generelle rettslige utgangspunktet for vurderingen av grunnlovsvern for dagpenger er nokså likt det som gjelder for pensjonsrettigheter. I Lovavdelingens uttalelse 23. august 2010 (sak 201006162), som gjaldt grunnlovsvernet for forsørgingstillegg til uførepensjon, uttalte vi følgende om disse generelle rettslige utgangspunktene:

”Sentralt for trygderettigheters vern etter Grunnloven § 97 står på den ene siden den enkeltes behov for trygghet og forutberegnelighet for levestandard og økonomi i en situasjon der den trygdede ikke selv kan skaffe seg arbeidsinntekt. På den annen side står lovgivers behov for handlefrihet. I Borthendommen uttalte førstvoterende (på s. 1431):

 ’vi [er] på et område hvor lovgiver har behov for og – etter forutsetningene bak Grunnloven § 75 bokstav a og d – skal ha en betydelig handlefrihet. Anvendelsen av standarden må reflektere også dette, og selv om pensjonistenes interesse i trygghet for levestandard er viktig, kan jeg ikke se at den når lenger enn til en beskyttelse mot det klart urimelige eller urettferdige.’

I Borthendommen la altså Høyesterett til grunn at inngrep på trygderettens område bare rammes av Grunnloven § 97 hvis det innebærer en ’klart urimelig eller urettferdig’ tilbakevirkning. Dette ble lagt til grunn også i Rt. 1996 s. 1440 (Thunheim), som gjaldt tilleggspensjon til uførepensjon, og i en rekke senere saker, bl.a. Rt. 2006 s. 262, som gjaldt ektefellepensjon til fraskilt ektefelle.

Normen ’klart urimelig eller urettferdig’ gir rom for en nokså sammensatt helhetsvurdering og avveining av kryssende hensyn. Førstvoterende i Borthen-dommen uttalte (s. 1430):

’Inn i avveiningen vil blant annet komme hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt. Men på dette rettsområdet må lovgivers spillerom, i lys av de hensyn som ligger bak Grunnloven § 75 bokstav a og d, være vesentlig. Det vil bare være de kvalifiserte eller åpenbare tilfeller av urimelighet og urettferdighet som kan rammes. Jeg tilføyer at det nok i praksis først og fremst er inngrep som rammer avgrensede grupper pensjonister innenfor folketrygden som vil kunne stride mot Grunnloven § 97.’”

På bakgrunn av disse rettslige utgangspunktene drøfter vi i det følgende enkelte momenter som har betydning i grunnlovsvurderingen.

3.2 Grunnlaget for forventninger om rettighetsvern

Dagpenger er en lovbestemt ytelse som ikke er basert på noen avtale mellom borgeren og det offentlige. Rent lovbestemte ytelser har generelt et svakere vern mot inngrep fra lovgiver enn for eksempel private forsikringsavtaler eller tjenestepensjoner, som er knyttet til den enkeltes arbeidsavtale. Retten til dagpenger er heller ikke betinget av en gjenytelse fra mottakeren i form av særskilte innbetalinger eller liknende. I avgjørelsen i Rt. 1996 s. 1440 (Thunheim) er dette fremhevet som et moment i retning av et svakere grunnlovsvern enn for ytelser som var basert på betaling eller opptjening. På denne bakgrunnen kan man si at mottakere av dagpenger har et relativt svakt grunnlag for forventninger om at reglene skal bestå uendret, jf. også uttalelsene i Borthendommen gjengitt ovenfor om at lovgiver må ha en ”betydelig handlefrihet” til å gjøre endringer i lovbestemte rettigheter. I tillegg kommer at dagpenger forutsetter at man er reelt arbeidssøkende, jf. folketrygdloven § 4-5, slik at mottakere av denne ytelsen uansett kan miste ytelsen dersom de får tilbud om arbeid. Dette styrker grunnlaget for å anta at mottakere av dagpenger har et svakt grunnlag for forventninger om å kunne fortsette å motta ytelsen i fremtiden. Dersom det, gjennom begrunnelser for og informasjon om de aktuelle særreglene, fra det offentliges side er skapt særskilte forventninger om at personer over 64 år vil kunne motta dagpenger frem til 67 år, justeres imidlertid bildet noe igjen. Vi har ikke oversikt over hvordan det aktuelle regelverket er omtalt, men viser til følgende i Arbeidsdepartementets brev hit:

”Særreglene for dagpengemottakere på 64 år eller mer er begrunnet med at arbeidstakere som mister sitt arbeid når de er i 60-årene, har større problemer med å komme tilbake til arbeids­livet enn yngre arbeidsløse. Historisk har særordningen også sammenheng med arbeids­livets behov for førtidspensjoneringsløsninger, særlig i forbindelse med nedbemanninger. …”

Vi antar at en ikke kan utelukke at arbeidstakere i forbindelse med nedbemanninger og liknende kan ha disponert i tillit til særreglene hjemlet i folketrygdloven § 4-17. Rent faktisk kan forventningene således være store. Siden vi ikke har oversikt over i hvilken grad det offentlige kan ha bidratt til å skape slike forventinger, kan vi heller ikke si noe mer bestemt om rettsvirkningen av dem.

3.3 Hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder

I Borthendommen la Høyesterett vekt på at ”lovgiver gjennom folketrygdens regler om uføre- og alderspensjon har skapt et inntektssystem for dem som på grunn av alder og uførhet ikke lenger kan skaffe seg arbeidsinntekt”, og at ”gjennom de forventninger som derved er skapt, er det etablert posisjoner det ikke kan stå lovgiver fritt å rokke” (dommen s. 1425). Også dagpenger skal dekke utgifter til livsopphold, og er således forutsetningsvis av stor betydning for den enkelte. Dette tilsier et sterkere vern enn for økonomiske ytelser som ikke er ment å dekke livsopphold i samme grad.

3.4 Inngrepets omfang

Et viktig moment i grunnlovsvurderingen er hvor betydelig inngrepet er, dvs. hvor store tap endringen vil medføre for den enkelte. Ettersom grunnlovsvernet beror på en sammensatt vurdering av flere momenter, er det ikke mulig å stille opp noen absolutt grense for hvor store tap som kan aksepteres. Det kan nevnes at Høyesterett i Rt. 1996 side 1440 (Thunheim), etter en helhetsvurdering hvor også andre momenter hadde betydning, konkluderte med at en reduksjon av tilleggspensjon som kunne komme opp i 17 000 kroner per år, ca. 15 prosent av den totale ytelsen, ikke innebar en krenkelse av Grunnloven § 97.

På grunnlag av folketrygdloven §§ 4-11 og 4-12 og grunnbeløpets størrelse antar vi at dagpenger maksimalt kan utgjøre 283 200 kroner per år. I utgangspunktet er det således tale om et betydelig tap for dem som eventuelt mister retten til dagpenger. Reelt sett vil antakelig ikke tapet bli så stort for mange, siden personer over 64 år også vil kunne ha krav på andre former for stønad til livsopphold. Men også overgang til en annen stønadsform med lavere ytelsesnivå, eller stønad som gir redusert opptjening av pensjonsrettigheter, vil innebære et tap. Uten andre opplysninger legger vi til grunn at en endring for noen vil kunne innebære et betydelig tap.

3.5 Hvor plutselig inngrepet rammer – behovet for en overgangsperiode

Tapets størrelse må ses i sammenheng med hvor lang tid og hvilke muligheter den enkelte har til å tilpasse seg endringen. Dersom det gis en rimelig overgangsperiode, vil faren for at endringen kommer i konflikt med Grunnloven § 97, reduseres.

3.6 Hensynet til likebehandling

Som nevnt ga Høyesterett i Borthendommen uttrykk for at det også har betydning for grunnlovsvurderingen ”om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt”, og at det ”nok i praksis først og fremst er inngrep som rammer avgrensede grupper pensjonister innenfor folketrygden som vil kunne stride mot Grunnloven § 97”.

Ordningen hjemlet i folketrygdloven § 4-17 gjelder forutsetningsvis for alle over 64 år som har krav på dagpenger. Opphevelse av særreglene vil derfor ramme generelt, selv om endringen kan slå svært ulikt ut i forskjellige tilfeller. Endringen synes ikke å innebære at de som omfattes av særreglene stilles dårligere enn andre grupper, bare at de stilles likt med yngre dagpengemottakere. Vi ser således ikke at det foreligger noe element av forskjellsbehandling som styrker muligheten for at Grunnloven § 97 kan ses som en hindring for endringen.  

Et beslektet poeng er at forholdet til Grunnloven i forbindelse med en generell lovreform nødvendigvis må vurderes generelt, og at ikke ethvert enkelttilfelle av urimelighet nødvendigvis tilsier at lovendringen ikke kan gjennomføres. I Rt. 2010 s. 143 uttaler førstvoterende om dette (i avsnitt 155):

”Vurderinga av grunnlovsstrid må skje konkret for dei som er partar i saka, jf. dommen om Arves Trafikkskole avsnitt 50. Det må likevel kunne takast omsyn til heilskapen ved ei lovregulering, og ikkje eitkvart urimeleg utslag for einskildpartar kan føre til grunnlovsstrid. …”

Selv om en lovendring som sådan ikke anses grunnlovsstridig, kan det tenkes enkelt­tilfeller der inngrepet på grunn av individuelle forhold fremstår som så urimelig at endringen må anses å stride mot Grunnloven § 97 i disse tilfellene.

3.7 Konklusjon

Som nevnt avhenger spørsmålet om grunnlovsstrid på avveining av flere ulike momenter. Det som kan tale for å anse mottakere av dagpenger over 64 år som vernet mot endringen, er for det første dersom det gjennom informasjon eller begrunnelse for dagens regler er skapt særskilte forventinger om at ordningen skal bestå, og at mange i forbindelse med endringer på arbeidsplassen har disponert i tillit til dette. Et annet moment er at det er tale om en ytelse som skal dekke utgifter til livsopphold, og at den aktuelle endringen forutsetningsvis kan få stor økonomisk betydning for den enkelte. Avhengig av om, og eventuelt hvor sterkt disse momentene slår inn, ser vi ikke bort fra at endringen for den aktuelle gruppen vil kunne karakteriseres som ”klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning” i strid med Grunnloven § 97. 

Som nevnt kan denne faren reduseres ved en overgangsperiode. Hvor lang en slik periode i så fall må være, er det vanskelig å si noe sikkert om. Tatt i betraktning at dagpengene i utgangspunktet er en midlertidig ytelse og at retten til dagpenger i prinsippet kan falle bort når som helst hvis mottakeren blir tilbudt passende arbeid, er det neppe nødvendig at overgangsperioden er så lang at alle som i dag mottar dagpenger i medhold av særreglene, får beholde ytelsen til de fyller 67 år. En overgangsperiode på ett år burde etter vår mening være tilstrekkelig. Generelt vil grunnlovs­spørsmålet være mer usikkert jo kortere tid den enkelte gis til å innrette seg på endringen.

4.  Personer som på endringstidspunktet oppfyller vilkårene for dagpenger, men som er under 64 år

Personer som har krav på dagpenger, men ikke har fylt 64 år, har ikke etablert noen rett til dagpenger på de særlige vilkårene som fremgår av folketrygdloven § 4-17. Etter vår oppfatning er det derfor mest naturlig å se det slik at denne gruppen ikke har etablert noen rettsposisjon etter særreglene som er vernet etter Grunnloven § 97. Minst sikkert er dette for de i gruppen som har kort tid igjen til de fyller 64 år. Disse vil kunne ha en klar faktisk forventning om at de ved passering av 64 år vil bli omfattet av særreglene (og dermed kunne motta dagpenger uavbrutt frem til fylte 67 år). For denne gruppen kan det være rimelig å gi en viss mulighet til å innrette seg på regelendringen. Som Arbeidsdepartementet viser til i brevet hit, har det vært gitt uttrykk for liknende betraktninger i rettspraksis, jf. Borgarting lagmannsretts dom 23. mars 1998 (LB 1996/3342). Ved rimelighetsvurderingen er det relevant å legge vekt blant annet på hvilke muligheter den aktuelle gruppen har for alternative stønadsformer. Heller ikke på dette punktet er det lett å anslå hvor lang en eventuell overgangsperiode bør være.