§ 97 - Omlegging av kontantstøtten - forespørsel om vurdering

Saksnr. 201201887 EO ATV/IH
Dato: 11.05.2012

 

Omlegging av kontantstøtten – forespørsel om vurdering

1.             Innledning

Vi viser til brev fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) 6. mars 2012 der det bes om vår vurdering av forholdet til Grunnloven § 97 for de endringene i lov 26. juni 1998 nr. 41 om kontantstøtte (kontantstøtteloven) som ble vedtatt ved lov 6. januar 2012 nr. 1.

Endringsloven trer i kraft 1. august 2012. Den innebærer at retten til kontantstøtte for barn over 23 måneder bortfaller fra samme tidspunkt, at satsen for kontantstøtte for barn mellom 13 og 18 måneder økes samt at det gjøres endringer i satsene for gradert uttak av kontantstøtte til skade for den enkelte mottaker.

Vedtak om kontantstøtte som er fattet før lovendringen, viser til at støttemottaker har rett til støtte frem til og med måneden før barnet fyller 3 år. NAV sendte i midten av februar 2012 ut informasjon om de vedtatte endringene til mottakere av kontantstøtte, men det er ikke fattet nye vedtak om at stønadsperioden nå utløper måneden før barnet fyller 2 år. Det følger av brevet fra BLD at det også etter at endringsloven ble vedtatt, er fattet vedtak som innvilger kontantstøtte frem til barnet er 3 år. I det følgende vurderer vi først forholdet til Grunnloven § 97 og deretter det forvaltningsrettslige spørsmålet om nødvendigheten av å treffe nye vedtak som følge av lovendringen.

2.             Forholdet til Grunnloven § 97

2.1         Noen rettslige utgangspunkter

Grunnloven § 97 lyder: «Ingen Lov maa gives tilbagevirkende Kraft.»

Kjerneområdet for bestemmelsen er vern mot lovgivning som knytter nye byrder til handlinger eller begivenheter som fant sted før lovendringen. Etter omstendighetene vil også inngrep i etablerte rettigheter og posisjoner med virkning fremover i tid kunne rammes av bestemmelsen, jf. Rt. 1996 s. 1415 (Borthen) og Rt. 2010 s. 143 (Rederibeskatning). 

I rederibeskatningssaken (avsnitt 153) uttalte Høyesterett følgende om grunnlovsvernet etter Grunnloven § 97:

«Ut frå rettspraksis kan det etter mitt syn stillast opp nokre hovudpunkt. Spørsmålet om ei lov som knyter verknader til tidlegare hendingar eller grip inn i etablerte rettsposisjonar, er i strid med Grunnlova § 97, er avhengig av kor sterkt tilbakeverknadselementet er. Dersom lova direkte knyter tyngjande rettsverknader til eldre hendingar, er lova som hovudregel grunnlovsstridig. Om lova derimot berre gir reglar om korleis ein etablert rettsposisjon skal utøvast for framtida, er hovudregelen den motsette. Mellom desse ytterpunkta finst det overgangsformer.» 

I Borthen-saken (s. 1425) uttalte Høyesterett at «det må være utgangspunktet og hovedregelen at lovbestemte økonomiske ytelser fra det offentlige for fremtiden kan falle bort eller begrenses gjennom ny lovgivning uten hinder av Grunnloven § 97.» 

Den konkrete ytelsen som var til behandling i Borthen-saken, var ektefelletillegg til løpende alderspensjon etter folketrygdloven. Ytelsene skulle sikre trygghet og forutberegnelighet for levestandard og økonomi i en situasjon der den trygdede ikke selv kan skaffe seg arbeidsinntekt, og Høyesterett fant at utformingen av ordningen og de forventninger som derigjennom var skapt, hadde «etablert posisjoner det ikke kan stå lovgiver fritt å rokke», se s. 1425. Høyesterett la til grunn (på s. 1430) at inngrep i ytelsene ville stride mot Grunnloven § 97 dersom det utgjorde en «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning. Denne normen måtte gjelde «iallfall med henblikk på det aktuelle rettsfelt», jf. dommen s. 1430 (se også s. 1424). Tilsvarende norm for vurdering av inngrep i nærmere bestemte rettigheter etter folketrygdloven ble benyttet i Rt. 1996 s. 1440 (Thunheim). Det vises også til Rt. 2006 s. 262, som gjaldt fraskilt enkes rett til ektefellepensjon etter offentlig tjenestepensjonsordning. Vi kommer tilbake til den avveiningen som må skje under normen «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning.   

Vi nevner at Lovavdelingen i tidligere uttalelser om grunnlovsvernet for ulike løpende rettigheter etter folketrygdloven har vurdert spørsmålet om grunnlovsstridig tilbakevirkning ut fra samme norm, se blant annet sak 2002/03515 (endringer i grunnstønadsordningen), sak 2004/00854 (endringer i stønadsnivået for rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad) og sak 2007/03149 (endringer i særregler for dagpenger ved arbeidsløshet for personer over 64 år). Vi kan ikke se at nyere praksis fra Høyesterett gir grunnlag for å legge noen annen norm til grunn.   

2.2         Kort om lovendringen

Vi finner grunn til å fremheve følgende: Endringsloven ble sanksjonert av Kongen i statsråd 6. januar 2012 (lov 2012 nr. 1). Det fremgår av lovvedtaket selv, slik det ble vedtatt av Stortinget, at loven trer i kraft 1. august 2012. Av Prop. 8 L (2011–2012) s. 4 fremgår:

«Endringene vil også omfatte barn som er inne i kontantstøtteordningen i dag. Til og med juli 2012 utbetales kontantstøtte etter gjeldende regler.» 

Komitéinnstillingen i saken, Innst. 103 L (2011–2012), inneholder ikke noe som skaper tvil om endringslovens innhold på dette punktet. Det fremgår dermed allerede på tidspunktet for lovendringen – 6. januar 2012 – klart at forvaltningen for perioden etter 1. august 2012 ikke har grunnlag for å utbetale kontantstøtte etter de eldre reglene. 

Ved vurderingen av grunnlovsspørsmålet skiller vi mellom vedtak truffet før og etter tidspunktet for lovendringen. 

2.3         Nærmere om grunnlovsvurderingen – vedtak truffet før lovendringen

Spørsmålet er om personer som før lovendringen har fått vedtak om kontantstøtte etter de eldre reglene, og hvor vedtaket etter sitt eget innhold tilstår støtte etter de eldre reglene utover 1. august 2012, på grunn av tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97 har krav på å få beholde støtte etter de eldre reglene også etter 1. august 2012. Drøftelsen omfatter både dem som taper retten til ytelser som de etter den eldre lovgivning ville hatt krav på, og dem som får ytelser etter lavere satser enn tidligere.

Det foreligger her inngrep i en rettsposisjon i form av en løpende lovbestemt rettighetsbasert økonomisk ytelse fra det offentlige, tilstått gjennom enkeltvedtak etter søknad. Endringen har virkning fremover i tid, dvs. etter lovendringen. Spørsmålet er om det innebærer «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning når lovendringen på denne måten gjør inngrep i løpende ytelser. 

Når det gjelder anvendelsen av normen «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning, uttalte Høyesterett i Borthen-saken (s. 1430):

 «Inn i avveiningen vil blant annet komme hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt. Men på dette rettsområdet må lovgivers spillerom, i lys av de hensyn som ligger bak Grunnloven § 75 bokstav a og d, være vesentlig. Det vil bare være de kvalifiserte eller åpenbare tilfeller av urimelighet og urettferdighet som kan rammes. Jeg tilføyer at det nok i praksis først og fremst er inngrep som rammer avgrensede grupper pensjonister innenfor folketrygden som vil kunne stride mot Grunnloven § 97.»

I det følgende knyttes kommentarer til de ulike momentene som her nevnes.

Grunnlaget for forventninger om vern mot inngrep er et sentralt moment i grunnlovsvurderingen. Kontantstøtte er en lovbestemt ytelse som ikke er betinget av gjenytelse. Ytelsen har dermed et relativt svakt vern mot endringer, jf. Rt. 1996 s. 1415 (Borthen) og Rt. 1996 s. 1440 (Thunheim).

Under gjeldende regelverk er kontantstøtten tidsbegrenset til perioden fra barnet er 13 måneder til barnet er 35 måneder, altså en maksimal varighet på under to år. Som nevnt over følger det uttrykkelig av vedtaket fra NAV at støttemottakerne innvilges kontantstøtte for hele perioden, forutsatt at de fortsetter å oppfylle vilkårene for støtte. Isolert sett kan formuleringene være egnet til å skape forventninger hos støttemottaker om at støtten ytes i hele denne perioden. Vedtakene må imidlertid ses i sammenheng med «utgangspunktet og hovedregelen» som er oppstilt av Høyesterett, nemlig at «lovbestemte ytelser fra det offentlige for fremtiden kan falle bort eller begrenses gjennom ny lovgivning uten hinder av Grunnloven § 97» (Borthen-saken s. 1425). Det som måtte følge av en isolert lesning av vedtakene, som er truffet før lovendringen, vil da ha meget begrenset vekt i grunnlovsvurderingen. 

Vi nevner at kontantstøtteloven selv ikke gir den enkelte krav på et bestemt beløp i kontantstøtte. Etter lovens § 7 første ledd ytes støtte «med de beløp som fastsettes av Stortinget». Sett i sammenheng med at ytelsen ikke bygger på opptjening, gir dette et signal om at iallfall omfanget av kontantstøtten avhenger av ytterligere stortingsvedtak. 

Lovavdelingen har tidligere lagt vekt på at hensynet til forutberegnelighet ved korttidsytelser (rehabiliteringspenger med maksimal varighet i to år) ikke kan veie så tungt som ved inngrep i langvarig støtte til livsopphold, se sak 2004/00854.

I Borthen-dommen legger Høyesterett også vekt på hvilke rettigheter lovendringen gjør inngrep i. Til forskjell fra det som er tilfellet ved pensjonsrettigheter og visse andre grunnleggende trygderettigheter etter folketrygdloven, er ikke formålet med kontantstøtte å sikre en minstestandard ved bortfall av arbeidsinntekt. Støtten skal «bidra til at familiene får mer tid til selv å ta omsorgen for egne barn, at familiene gis reell valgfrihet når det gjelder omsorgsform for barn og at det blir mer likhet i overføringene den enkelte familie mottar til barneomsorg fra staten, uavhengig av hvordan tilsynet ordnes», jf. kontantstøtteloven § 1. Støtten skal gi et supplement til familieøkonomien, ikke kompensere inntektsbortfallet i situasjoner hvor en av foreldrene velger å være hjemme med barn. Der begge foreldrene jobber og barnepass foretas av andre, er kontantstøtten begrunnet i at familien ikke nyter godt av den statlige subsidieringen av barnehageplasser. Kontantstøtten står med sikte på grunnlovsvernet også av den grunn i en annen – og svakere – stilling enn trygderettigheter til persongrupper som av ulike grunner ikke kan dekke livsopphold gjennom arbeidsinntekt. Behovet for å kunne innrette seg i tillit til en ytelse fra det offentlige vil også være mindre for personer med arbeidsevne. 

Hvor betydelig inngrepet er, vil også være et moment i grunnlovsvurderingen. Endringene i reglene om kontantstøtte innebærer at det månedlige støttebeløpet vil opphøre når barnet fyller 23 måneder i stedet for ved fylte 35 måneder under dagens regler. Maksimalt tap for en støttemottaker med hel kontantstøtte vil dermed utgjøre ca. ½ G (3300 kr x 12 måneder). De som mottok gradert kontantstøtte på tidspunktet endringsloven ble vedtatt, vil ha et mer beskjedent tap. Tapet beskrevet over ved bortfall av hel kontantstøtte rammer dem som fortsetter med andre former for barnepass enn barnehage. De som velger å gå tilbake til arbeidslivet og gjøre bruk av rett til barnehageplass, kan vanskelig sies å ha et tap som er relevant for grunnlovsvurderingen.   

Ved vurderingen av hvor betydelig inngrepet er, må det også ses hen til støttemottakerens mulighet for å tilpasse seg endringen. Her er det særlig to momenter som bør fremheves. Selv om endringsloven fra januar 2012 rent teknisk ikke gir anvisning på noen overgangsperiode for løpende ytelser, trer den først i kraft 1. august 2012. Støttemottakerne har kunnet forberede seg på endringene i over et halvt år. I tillegg sendte NAV ut detaljert informasjon om endringene i midten av februar 2012. Relevant i denne sammenheng er også at søknadsfristen til det årlige hovedopptaket for barnehageplasser er 1. mars i de fleste kommuner. Ifølge BLD er det et fåtall kommuner som har frist 1. februar. Det betyr at etter at endringsloven ble vedtatt, hadde alle de som mister rett til kontantstøtte fra 1. august 2012, anledning til å søke om barnehageplass i hovedopptaket, og de vil i medhold av barnehageloven § 12 a ha rett til barnehageplass fra august 2012.

Tiden støttemottakerne har hatt til å forberede seg på lovendringen, må ses i sammenheng med at kontantstøtte er en tidsbegrenset ytelse og at maksimal stønadsperiode under gjeldende lov er 23 måneder. Muligheten til å tilpasse seg de vedtatte endringene trekker etter vår oppfatning i retning av at inngrepet ikke innebærer «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning. 

Ved grunnlovsvurderingen må det også tas hensyn til lovgivers behov for handlefrihet. Vi er her på et område hvor dette hensynet gjør seg gjeldende med betydelig styrke. Sett i lys av drøftelsen foran ser vi ikke behov for å gå nærmere inn på dette momentet.

Ut fra gjennomgangen av de ulike momentene over finner vi at lovendringen ikke kan karakteriseres som en «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning etter Grunnloven § 97. Vi har særlig lagt vekt på at kontantstøtte er en lovbestemt korttidsytelse som ikke er betinget av gjenytelse, inngrepets omfang og støttemottakers mulighet til å forberede seg på endringen i tidsrommet frem til ikrafttredelsen.  

2.4         Vedtak truffet etter lovendringen

For vedtak som er truffet etter tidspunktet for lovendringen, blir problemstillingen etter vårt syn en annen. Som nevnt i pkt. 2.2 har det fra og med tidspunktet for lovendringen vært klart at NAV for perioden etter 1. august 2012 ikke har grunnlag i loven for å utbetale kontantstøtte etter de eldre reglene. Det gjelder selv om den vedtatte loven rent teknisk ikke ville være «i kraft» før denne datoen. Vi har da – med sikte på vedtak som er truffet etter tidspunktet for lovendringen – vanskelig for å se at loven virker tilbake. Det har ikke – på tidspunktet for lovendringen – eksistert noen rettsposisjon som gir grunnlag for kontantstøtte tilsvarende det som ville følge av de eldre reglene.

Det er dermed ikke i strid med Grunnloven § 97 at de vedtatte endringene i kontantstøtteloven får virkning for tilfeller der det etter lovendringen er innvilget kontantstøtte utover ikrafttredelsestidspunktet for lovendringen.

 3.             Forvaltningsrettslige forhold

I henvendelsen hit reiser BLD også spørsmål om det er nødvendig at NAV fatter nye vedtak om kontantstøtte overfor den enkelte støttemottaker.

Hver enkelt stønadsmottaker er informert om de endringer som vil skje med virkning fra 1. august 2012. Informasjonen gir ikke beskjed om hva den enkeltes ytelse vil gå ut på, men gjør det mulig for den enkelte selv å finne ut om vedkommende har krav på støtte og eventuelt med hvilket beløp etter 1. august 2012. De som fremdeles skal ha utbetalt kontantstøtte etter lovendringen, vil få informasjon gjennom en utbetalingsmelding som viser hva de får utbetalt i august 2012. De som på grunn av lovendringen ikke lenger skal ha utbetalt kontantstøtte, får, etter det vi kan skjønne, ikke noen tilsvarende melding.    

Det kan diskuteres om det strengt tatt er et rettslig krav at det fattes nye vedtak i den foreliggende situasjonen. Vi kommer tilbake til hvilken type vedtak eller avgjørelser det i tilfelle er tale om. 

På det generelle plan gjør endringsloven det klart at det ikke foreligger grunnlag for utbetaling av kontantstøtte etter de eldre reglene etter 1. august 2012. Trinnforholdet mellom lov og enkeltvedtak kunne tilsi at lovvedtaket i seg selv var tilstrekkelig. Det kan dermed hevdes at det ikke er nødvendig å treffe nye vedtak, idet den enkeltes rettsstilling etter 1. august 2012 i prinsippet følger entydig av lovendringen. Det er allerede gitt informasjon om regelendringen og virkningene av denne til den enkelte. Dette trekker i retning av at det ikke er nødvendig å treffe nye vedtak, iallfall hvis det kun er spørsmål om hva den materielle rettsstillingen til den enkelte er etter 1. august 2012. 

Det bør imidlertid også spørres hva som er korrekt saksbehandling, eller i det minste hvordan en bør gå frem.

De tidligere vedtakene synes etter sitt eget innhold å tilstå støtte etter de eldre reglene også etter 1. august 2012. Lovendringen griper inn i det vesentligste innholdet i de tidligere trufne vedtakene, og ikke for eksempel visse mer perifere plikter som gjennom lov eller forskrift er knyttet til vedtakene. Endringen er til ugunst for den enkelte. En kan ikke se bort fra risikoen for feil i forbindelse med at det nye regelverket tas i bruk overfor den enkelte. Dette trekker i retning av at det bør treffes vedtak som endrer de tidligere vedtakene.   

Alt i alt mener vi i det minste at ryddighetsgrunner tilsier at det bør treffes formelt vedtak overfor den enkelte, og at en ikke nøyer seg med å gi informasjon om konsekvensene av lovendringen. Slike vedtak bør behandles etter reglene for enkeltvedtak. Dette gjelder både for vedtak som er truffet før og etter lovendringen, så lenge de etter sitt eget innhold synes å innvilge støtte etter de eldre reglene også etter 1. august 2012. Så lenge det gjøres, slipper en å sette på spissen hvorvidt man her rettslig sett fatter enkeltvedtak.

Vi går ut fra at faktum er meget oversiktlig og dessuten velkjent for NAV. I så fall bør det vurderes å unnlate forhåndsvarsel, jf. forvaltningsloven § 16 annet ledd bokstav c in fine. I begrunnelsen for vedtaket bør det flettes inn en henvisning til den tidligere utsendte informasjonen. Den obligatoriske orienteringen om klageadgang, jf. § 27 tredje ledd, bør ha preg av teknisk formalitet.

 

Til toppen