8 Kriterier for akkreditering som universitet

8.1 Bakgrunn

Forståelsen av universitetsbegrepet i Norge har vært knyttet til forestillingen om et breddeuniversitet som omfatter de fleste klassiske universitetsdisipliner, som humaniora, teologi, matematisk-naturvitenskapelige fag, medisin, jus og etter hvert også samfunnsvitenskap. Etter hvert ble den influert av den klassiske humboldtske universitetsideen, som la vekt på forskningens frihet, en tett kobling mellom forskning og undervisning og universitetets faglige autonomi. Dannelsesaspektet sto sentralt i denne ideen, mens forskningens og undervisningens umiddelbare praktiske nytte ikke sto sentralt.

Da Universitetet i Oslo ble etablert i 1811, var det imidlertid i første omgang universitetets praktiske nytte som profesjons- og embetsmannsskole som var sentral, og dets autonomi i forhold til Stortinget og regjeringen var sterkt begrenset gjennom at Stortinget tok stilling til for eksempel opprettelse av enkeltprofessorater. Opprettelsen av NTH i 1910 hadde naturlig nok sin bakgrunn i et ønske om at høyskolen skulle ha praktisk og økonomisk betydning for nasjonen, og de senere universitetsetableringene i Bergen i 1946 og Tromsø i 1968 skapte universiteter som manglet flere av det klassiske breddeuniversitetets fakulteter. Men alle universitetene var breddeuniversiteter som forente forskning og forskerutdanning på høyeste nivå med utdanning på de lavere nivåene, og hadde et tilnærmet monopol på dette. Dette var også det som avgrenset universitetet fra andre institusjoner. De vitenskapelige høyskolene drev også forskning og forskerutdanning, men var mer spesialiserte.

Da distriktshøyskolene ble opprettet fra slutten av 1960-tallet, la de og deres ansatte raskt vekt på å utvikle seg som forskningsinstitusjoner. Universitetenes tilnærmede monopol på forskning ble gradvis brutt ned, selv om de fortsatt var dominerende i forhold til høyskolene på dette feltet. Distriktshøyskolenes rolle som del av forskningssystemet ble formelt fastslått for første gang gjennom behandlingen av St.meld. nr. 35 (1975 – 76) Om forskningens organisering og finansiering, men med en betoning av at forskningen skulle ha et anvendt og regionalt siktemål og dermed være et supplement til grunnforskningen ved universitetene. 1 Senere har skillelinjene mellom universitets- og høyskolesektoren gradvis blitt visket ut, jf. kapittel 5.1.

I de få årene som er gått etter Kvalitetsreformen, har Norge fått tre nye universiteter: Universitetet i Stavanger, Universitetet for miljø- og biovitenskap (tidligere Norges landbrukshøgskole) og Universitetet i Agder. De to førstnevnte ble formelt etablert 1. januar 2005 og Universitetet i Agder 1. september 2007. Høgskolen i Bodø arbeider med sikte på å sende sin universitetssøknad så snart som mulig. En rekke andre høyskoler arbeider med tilsvarende planer, enten alene eller i samarbeid med andre.

Allerede i 1962 ble det nedsatt en universitetskomité i Stavanger, og fire år senere avsatte kommunen et område på 1200 dekar på Ullandhaug og døpte det «Universitetsområdet». Etter at Stavanger tapte kampen mot Tromsø om å få Norges fjerde universitet, ble det i stedet bygd opp et høyskolesenter på området med basis i Rogaland distriktshøgskole, som ble etablert i 1969. I 1985 fikk senteret sivilingeniørutdanning. 2 Fart i universitetsplanene ble det imidlertid først etter at statsråd Jon Lilletun ga de statlige høyskolene anledning til å søke om å tilby egne doktorgrader i 1998.

I lov om universiteter og høgskoler av 12. mai 1995 var hver institusjon nevnt ved navn under kategoriene universitet, vitenskapelig høyskole og statlig høyskole. Det vil si at det krevdes lovendring hvis en institusjon skulle endre status. Det var heller ikke fastsatt noen kriterier eller prosedyrer for kategoriendring. Privathøyskoleloven ga på det tidspunktet ikke mulighet for institusjonsakkreditering, bare enkeltvis godkjenning av studietilbud.

Mot slutten av 1990-tallet arbeidet likevel flere høyskoler åpent med sikte på å bli universitet, og de utdanningspolitiske konsekvensene ble livlig diskutert. Norgesnettrådet, som var departementets rådgivende organ i utdanningspolitiske spørsmål, foreslo i 1999 at alle høyere utdanningsinstitusjoner som ønsket det, burde få kalle seg universitet. Det samme synspunktet ble hevdet av ledende debattanter som lederne for Det norske universitetsråd og Det norske høgskolerådet, som da var i ferd med å slå seg sammen. 3 Også Høgskolerådet som organisasjon støttet forslaget. Argumentasjonen var at dette ville fremme mangfold ved at høyskolene ikke trengte å etterligne universitetene for å kunne bruke navnet, at institusjonene dermed kunne fortsette å utvikle seg på egne premisser, og at en slik kunne unngå uønsket akademisk drift.

Mjøs-utvalget foreslo i stedet en ordning med institusjonsakkreditering etter fastsatte standarder og kriterier, der institusjonene kunne kvalifisere seg for opprykk til en høyere kategori etter en konkret kvalitetsvurdering. Etter forslag fra Norgesnettrådet var privathøyskoleloven allerede under revisjon med sikte på mulighet for institusjonsakkreditering etter gitte kriterier, og utvalgets forslag kan ses i forlengelsen av dette. Kritikere av forslaget pekte på internasjonale erfaringer som viste at et opprykkssystem ville føre til økt akademisk drift og dermed mindre mangfold. Muligheten for negative konsekvenser for viktige yrkesutdanninger med lav akademisk status ble også trukket fram. Tilhengerne hevdet at forslaget ville føre til en kvalitetsheving i sektoren ved at institusjonene ville løfte seg mot nye mål.

I St.meld. nr. 27 (2000 – 2001) valgte Stoltenberg I-regjeringen en mellomløsning der det bare skulle kreves doktorgradsrett på ett fagområde for å kunne kalle seg universitet. Til gjengjeld skulle det opprettholdes et skille mellom de fire eksisterende universitetene og nye universiteter, der de førstnevnte skulle «ha en særstilling når det gjelder midler til grunnforskning». 4 Ved Stortingets behandling av meldingen ble imidlertid Mjøs-utvalgets forslag vedtatt.

8.2 Lovgrunnlag

Lov om universiteter og høyskoler § 1 – 2 deler inn de høyere utdanningsinstitusjonene i tre kategorier: universitet, vitenskapelig høyskole og høyskole. I tråd med Mjøs-utvalgets forslag åpner loven for at en institusjon kan endre kategori på grunnlag av en faglig vurdering fra Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen, NOKUT. Beslutningen om endring av institusjonskategori tas av Kongen. Departementet kan ikke overprøve NOKUTs faglige vurdering, men kan foreta politiske vurderinger i tillegg i tilfeller der NOKUT har gitt en positiv anbefaling.

Det viktigste formelle skillet mellom universiteter og andre høyere utdanningsinstitusjoner er at universitetene har større faglig frihet ved at de fritt kan etablere og nedlegge studietilbud på alle nivåer, inklusive doktorgradsstudier. For øvrig er institusjonene underlagt de samme lovbestemmelsene. Mens loven tidligere ga universitetene og de vitenskapelige høyskolene et særskilt ansvar for grunnforskning og forskerutdanning, gir dagens lov alle institusjoner med doktorgradsrett et slikt ansvar. Med andre ord definerer ikke loven lenger noen arbeidsdeling mellom universitetene og høyskolene når det gjelder grunnforskning, og etter hvert som høyskolene får flere doktorgrader, får de også ansvar for grunnforskning på stadig flere områder.

Kravene for å bli akkreditert som universitet er fastsatt i forskrift fra departementet til NOKUT:

1. Institusjonens primærvirksomhet skal være høyere utdanning, forskning og faglig eller kunstnerisk utviklingsarbeid samt formidling. Institusjonens organisering og infrastruktur skal være tilpasset virksomheten.

2. Institusjonen skal ha stabil forsknings- og faglig eller kunstnerisk utviklingsvirksomhet av høy kvalitet relatert til sine fagområder.

3. Institusjonen skal ha ansatte i undervisnings- og forskerstilling på de fagområder som inngår i studiene.

4. Institusjonen skal ha akkreditering for minst fem studietilbud av minst fem års varighet, samlet eller som integrerte studieløp, som gir selvstendig rett til å tildele høyere grad, samt lavere grads utdanninger innenfor flere fagområder. Institusjonen skal ha uteksaminert kandidater på lavere og høyere grads nivå på de fleste av disse fagområdene.

5. Institusjonen skal ha en stabil forskerutdanning og selvstendig rett til å tildele doktorgrad på minst fire fagområder. To av disse skal være sentrale i forhold til regionale virksomheters verdiskapning, samtidig som fagområdene har nasjonal betydning. Den ene av de fire doktorgradene kan utgjøres av stipendprogram for kunstnerisk utviklingsarbeid som institusjonen har fått akkreditering for.

6. Institusjonen skal være tilknyttet nasjonale og internasjonale nettverk innenfor høyere utdanning, forskning og faglig eller kunstnerisk utviklingsarbeid, og skal delta i det nasjonale samarbeidet som gjelder forskerutdanning og eventuelt tilsvarende kunstnerisk stipendprogram.

7. Institusjonen skal ha et tilfredsstillende fagbibliotek. 5

NOKUT fastsetter utfyllende kriterier i egen forskrift. 6 Det har særlig vært diskusjon om hva det betyr å ha stabil forskerutdanning, jf. punkt e, med sterkt påtrykk fra søkerinstitusjonene for å unngå at tolkningen ble gjort for streng. I NOKUTs første forskrift fra 2003 var definisjonen at «Institusjonen har stabil forskerutdanning når den har utdannet kandidater på minst to fagområder og på minst to andre områder har igangsatt organisert forskerutdanning». I den reviderte forskriften heter det at institusjonen «skal ha jevnlig opptak av studenter og ha uteksaminert kandidater». Det har vært stilt spørsmål ved om disse formuleringene er egnet til å sikre at fagmiljøet som tilbyr doktorgradsutdanningen, er robust og sterkt nok, eller om det er fare for at det etableres et fragmentert og kostbart nett av forskerutdanninger som blir smale og sårbare, og som ikke gir stipendiatene et så bredt fagmiljø som ønskelig.

8.3 Internasjonal utvikling

Internasjonalt har universitetsbegrepet vært i endring de senere årene. Mens det tidligere hovedsakelig betegnet klassiske breddeuniversiteter etter den humboldtske modellen, favner det nå et vidt spekter av svært ulike institusjoner, mange av dem smale og spesialiserte. Et økende antall opererer over landegrensene, noen av dem basert helt eller delvis på bruk av IKT, og begrepet omfatter også institusjoner som mangler de karakteristika som vanligvis assosieres med betegnelsen «universitet» i Norge.

I USA omfattet universitetsbegrepet fra tidlig av både sterkt forskningspregede og mindre forskningspregede høyere utdanninger. Mange av utdanningene som fram til etableringen av Universitetet i Stavanger bare fantes ved høyskoler i Norge, gis ved universiteter i USA og i flere andre land (sosialarbeiderutdanning, sykepleierutdanning, journalistutdanning osv.). I Storbritannia fikk alle høyskolene (polytechnics) rett til å bruke universitetsbetegnelsen i 1992. Betegnelsen omfatter i dag også institusjoner som i mindre grad driver forskning, inkludert noen som ikke har rett til å tildele doktorgrad. Når det gjelder de nordiske landene, åpnet Sverige i 1997 for at høyskolene kunne bli universitet, og fire høyskoler er blitt universiteter. Ytterligere fem har søkt, men regjeringen har så langt stilt søknadene i bero av økonomiske grunner. 7 Finland har 20 universiteter, og mange av de norske høyskolenes profesjonsutdanninger tilbys av disse. Finland har ellers et binært institusjonssystem der yrkeshøyskolene i utgangspunktet ikke var ment å drive forskning. I Danmark er det meste av universitetsutdanningen nylig samlet i et fåtall «superuniversiteter», mens det finnes en klart atskilt høyskolesektor, der det også er iverksatt en fusjonsprosess.

Utviklingen kan også illustreres ved den diskusjonen som i øyeblikket føres i den europeiske universitetsorganisasjonen EUA (European University Association) om kriteriene for medlemskap. Organisasjonen legger vekt på at universitetenes ulike roller i det moderne kunnskapssamfunnet må ivaretas gjennom institusjonelt mangfold, der den enkelte institusjon får anledning til å utvikle sin egen identitet og profil. 8 Dette aktualiserer spørsmålet om hvordan universitetsbegrepet skal defineres. Et aspekt av diskusjonen er selvsagt også EUAs ønske om fortsatt å være en sterk aktør med mange medlemmer og ikke definere ut institusjoner på en måte som gjør at det oppstår behov for konkurrerende organisasjoner.

I EUAs vedtekter er rett til å gi doktorgradsutdanning det avgjørende kriteriet for medlemskap for institusjoner (nasjonale rektorkonferanser er også medlemmer). Det er tilstrekkelig med doktorgradsrett på ett område; i tillegg må institusjonen ha tildelt minst én doktorgrad hvert år de siste tre årene. Imidlertid er det påpekt at et slikt kriterium stenger ute institusjoner som kan ha vel så høy kvalitet både i utdanning og forskning som enkelte institusjoner som tilfredsstiller kravet om doktorgrad, og at det er utilstrekkelig i forhold til visjonen om et system for høyere utdanning med stort mangfold. Andre kriterier blir derfor vurdert. Samtidig har det kommet advarsler mot å utvanne universitetsbegrepet ved å svekke kravet til doktorgradsutdanning, og om at de beste universitetene da kan finne EUA uinteressant som interesseorganisasjon og trekke seg ut.

Et annet initiativ som illustrerer den samme utviklingen er forslaget om å utarbeide en typologi for de høyere utdanningsinstitusjonene i Europa etter mønster av Carnegie-klassifiseringen i USA. I første omgang er det igangsatt et forskningsprosjekt for å undersøke verdien av en slik typologi. Utgangspunktet er at mangfoldet av institusjoner er større enn det som fanges opp av tradisjonelle kategorier, og at utviklingen antas å gå i retning av ytterligere differensiering. Det er et uttalt formål å bidra til større mangfold gjennom å utvikle et bredere spektrum av parametere som institusjonene kan måles etter. Derimot er det ikke hensikten å rangere institusjonene, selv om det lett kan bli et utilsiktet resultat. NTNU deltar i prosjektet fra norsk side.

Disse debattene understreker at universitetsbegrepet internasjonalt ikke lenger bare omfatter tradisjonelle breddeuniversiteter med et betydelig omfang av grunnforskning, men institusjoner som i varierende grad driver forskning og tilbyr forskerutdanning. Med etableringen av de tre nye universitetene er dette tilfellet også i Norge.

8.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget legger til grunn at universitetsbegrepet internasjonalt brukes om en rekke ulike institusjoner innenfor høyere utdanning, og at de norske kriteriene for akkreditering av universiteter representerer en særnorsk definisjon. Da den reviderte loven om universiteter og høyskoler ble vedtatt av Stortinget i 2002, valgte Norge en universitetsdefinisjon som ikke finnes i noe annet land – at en institusjon i høyere utdanning som har fem mastergrader og fire doktorgradsutdanninger, kan akkrediteres som universitet. Det er vanskelig å finne igjen argumentene for at akkurat dette antallet ble valgt, også i Mjøs-utvalgets innstilling, som vedtaket bygde på. Generelt var det begrunnet med et ønske om å åpne for nye universiteter med et smalere faglig utgangspunkt enn de eksisterende, samtidig som det ble ansett som nødvendig med en viss bredde, blant annet i forhold til muligheten for utvikling av forskning og læring i en interdisiplinær sammenheng. Dette må også ses i lys av at Mjøs-utvalget ønsket å beholde kategorien vitenskapelig høyskole og stille de samme kravene til denne med unntak av kravet om bredde. Utvalget understreket at det ikke var ønskelig med kopier av de eksisterende universitetene, altså flere breddeuniversiteter. 9

I sin innstilling om Kvalitetsreformen gjentok stortingskomiteen tidligere forutsetninger om arbeidsdeling mellom de ulike institusjonstypene:

Komiteen meiner det bør vere ei arbeidsdeling mellom høgskular og universitet. Målet er ikkje ein situasjon der institusjonane blir mest muleg lik kvarandre, men heller ikkje eit fastlåst system der institusjonane ikkje får utvikle seg. Komiteen strekar under at forsking går føre seg både ved høgskular og universitet, men at universiteta framleis bør ha ei spesiell rolle ved at dei representerer ei breidde i forskingsverksemda og har sterke forskingsmiljø i alle fag dei tilbyr. 10

Utviklingen etter reformen har imidlertid vist at kombinasjonen av økt institusjonell autonomi og mulighet for universitetsakkreditering ikke i tilstrekkelig grad fører til en ønskelig arbeidsdeling og spesialisering, men heller til økende konvergens og spredning av ressursene på master- og doktorgradsnivå. Det gjør det aktuelt å vurdere på nytt om de gjeldende kriteriene for akkreditering som universitet er hensiktsmessige.

Som påpekt ovenfor har en rekke høyskoler satt seg som mål å bli universitet eller utreder om de skal gjøre det. Denne utviklingen har vært raskere og sterkere enn mange hadde regnet med. Mange grunner kan gjøre det rasjonelt å ønske å bli universitet sett fra høyskolenes synsvinkel:

• De møter ofte sterke forventninger fra det lokale næringslivet og myndighetene om hva universitetsstatus kan bety for regional utvikling, og dette har i flere tilfeller resultert i fonds og ressurser til kompetanseutvikling og studietilbud.

• De ønsker seg de økte fullmaktene til master- og doktorgradsetablering som universitetsakkreditering vil gi.

• Faglige interesser og ambisjoner hos de vitenskapelig ansatte fører til akademisk drift.

• Universitetsbetegnelsen gjør det lettere å delta i internasjonalt samarbeid, mens den nåværende tittelen «university college» blir lite forstått i andre land.

• Jo flere høyskoler som blir universitet, desto mer skaper det frykt hos de gjenværende for at de skal tape i konkurransen om dyktige studenter og fagfolk.

• Hvis nye universiteter får økte bevilgninger til forskning, kan det stille høyskoler som ikke blir universitet, i en svakere konkurranseposisjon.

Bare enkelte av disse drivkreftene kan påvirkes av myndighetene og dermed omfattes av en nasjonal politikk for høyere utdanning. Spesielt er akademiske normer internasjonale og lar seg ikke endre gjennom politiske vedtak på nasjonalt nivå. Når det gjelder økte bevilgninger til forskning, har verken den nåværende utformingen av finansieringssystemet eller politikken som har vært ført fra departementets side, gitt grunnlag for forventninger om dette. Det har imidlertid blitt lagt merke til i sektoren at et mindretall i Stortinget ved behandlingen av statsbudsjettet for 2007 gikk inn for tilførsel av ekstra midler til Universitetet i Stavanger. 11

Utviklingen har både positive og negative følger. På den ene siden har den ført til en sterk kompetanseheving ved institusjoner med universitetsambisjoner, ofte kombinert med mobilisering av nye aktører som næringsliv og myndigheter i regionene. På den annen side er det etablert en rekke nye doktorgradsutdanninger som betyr en fragmentering av norsk forskerutdanning i flere små og konkurrerende fagmiljøer som krever store ressurser ved de enkelte institusjonene. Institusjonene vil – uansett klare eksisterende premisser om det motsatte – ha krav og forventninger om økte ressurser for å styrke sin forskning. Siden det ikke gis ekstra ressurser til oppbygging av slike tilbud, er det dessuten en fare for at midlene må tas fra de brede grunnutdanningene.

Utvalgets hovedbekymring ved dagens system for institusjonsopprykk er altså at det utvikles mange smale forskerutdanningsprogrammer i høyskolesektoren bygd på små og sårbare fagmiljøer, og med ressurser som tas fra grunnutdanningene. Denne bekymringen reflekteres i utvalgets mandat.

Det vil fortsatt gi høyere status i årene framover å være universitet enn høyskole, både nasjonalt og internasjonalt. Alle de store høyskoleutdanningene finnes nå også ved universiteter, og utvalget har tidligere anslått at opp mot 50 % av studentene i slike utdanninger vil studere ved et universitet innen 2020 hvis dagens institusjonsstruktur og kriterier for universitetsakkreditering blir videreført. Det gjør det vanskelig å operere med insentiver eller særtiltak spesielt innrettet mot høyskolesektoren, da like utdanninger bør behandles likt uavhengig av hvilken institusjon de gis ved. Utvalget behandler tiltak for å styrke profesjonsutdanningene som tradisjonelt har vært et kjennemerke ved høyskolesektoren, andre steder i innstillingen, jf. kapittel 14.

I det tidsperspektivet utvalget skal anlegge, vil det med de nåværende kriteriene for universitetsakkreditering sannsynligvis komme til å være etablert seks til åtte nye universiteter etter iverksettingen av Kvalitetsreformen, slik at det i 2020 vil være ca. 12 universiteter. Samtidig vil det være igjen om lag 15 mindre og mellomstore høyskoler. En del av disse vil kanskje igjen arbeide for å bli universitet. Noen høyskoler vil ha tre, noen to, noen én og noen ingen doktorgrader. Mellom noen av universitetene og noen av høyskolene vil det ikke være noen annen forskjell enn at institusjonen som heter universitet, har en doktorgrad mer enn den som heter høyskole.

Utvalget mener på denne bakgrunn at de særnorske kravene for å bli universitet alt i alt medfører større problemer enn fordeler. Det har derfor vurdert ulike alternativer som kan skape et større samsvar mellom nasjonale behov og det som er rasjonelt fra den enkelte institusjonens synsvinkel:

• å igjen underlegge universitetsetableringer sterkere politisk styring

• å slippe universitetstittelen fri

• å endre kravene

• å sidestille universiteter og høyskoler med hensyn til faglige fullmakter

Hvis utvalgets forslag i kapittel 6 følges, vil alle de nåværende statlige høyere utdanningsinstitusjonene etter hvert bli samlet i flercampus-universiteter. Diskusjonen nedenfor er derfor primært relatert til en situasjon der dagens institusjonsstruktur videreføres helt eller delvis.

8.4.1 Sterkere politisk styring av universitetsetableringer

Det kan settes bom for nye universitetsetableringer ved at Stortinget vedtar at ingen flere institusjoner skal kunne akkrediteres som universitet etter et bestemt tidspunkt, for eksempel 2010. I tilfelle måtte høyskolene også forbys å etablere nye doktorgradsutdanninger eller være vertskap for forskerskoler på områder der de er spesielt sterke. Med en slik ordning ville det fortsatt kunne etableres nye universiteter, men da gjennom vedtak i Stortinget i hvert enkelt tilfelle ut fra politiske vurderinger.

Utvalget ser sterke innvendinger mot en slik løsning. Den vil føre til en statisk inndeling mellom de to institusjonstypene i en situasjon der de høyskolene som allerede er blitt akkreditert som universitet, har like mye til felles med andre høyskoler som med de «gamle» universitetene. Videre vil den med rette kunne oppfattes som at Stortinget endrer spillereglene underveis i en situasjon der flere institusjoner har lagt ned et stort arbeid i å kvalifisere seg etter dagens krav. Høyskoler som har sterke fagmiljøer på spesielle områder, der universitetene enten ikke har fagmiljøer eller et svakere fagmiljø med færre professorer, vil ikke kunne få betegnelsen universitet uten stortingsbehandling. Resultatet vil kunne bli vedvarende lobbyvirksomhet overfor Stortinget og departementet fra høyskoler som mener de har kommet på samme nivå som den høyskolen som sist ble akkreditert som universitet – i dag Universitetet i Agder. Utvalget vil derfor ikke anbefale denne veien.

8.4.2 Å slippe universitetstittelen fri

Å slippe universitetstittelen fri – slik det er gjort i Storbritannia – ble som nevnt foreslått av Norgesnettrådet, og også av det daværende Høgskolerådet, i diskusjonen om Kvalitetsreformen. Videre er det et element i «prosess- og differensieringsmodellen» som beskrives i kapittel 6.5. Fordelen med en slik løsning er at den vil fjerne universitetsstatus som et motiv for å opprette doktorgrader. Flere høyskoler ville fortsatt opprette doktorgrader, men det ville i større grad enn nå være styrt av rene faglige vurderinger og vurderinger av behovet i regionen. Hvert enkelt av de nye universitetene ville dessuten ikke kunne stille krav om nye ressurser til forskning i samme grad som med dagens akkrediteringsregler.

Utvalget har sympati for denne veien, men ser enkelte problemer. Med dagens store antall høyskoler ville Norge med en slik løsning kunne få nærmere 40 statlige institusjoner med universitetsnavn. En del av dem ville være små og dominert av bachelorutdanninger uten særlig forskning, noe som ikke ville være i tråd med den europeiske diskusjonen om hva som kjennetegner et universitet, heller ikke om det ble satt krav om en viss størrelse og/eller et visst antall masterutdanninger.

8.4.3 Endrede krav for universitetsakkreditering

En annen løsning på problemet med «universitetsdrift» i høyskolesektoren kunne være en vesentlig skjerping av standardene/kriteriene for universitetsakkreditering. Det kan skje ved at kravet om antall doktorgrader økes sterkt, for eksempel til åtte, ved at det stilles sterkere krav til stabilitet i forskerutdanningen og antall uteksaminerte kandidater, eller ved at det settes krav om et visst forskningsvolum. Slike tiltak vil kunne gjøre at enkelte høyskoler oppgir tanken om å bli universitet, mens andre vil fortsette arbeidet, om enn med et lengre tidsperspektiv. Resultatet vil imidlertid sannsynligvis bli at det opprettes flere heller enn færre doktorgrader ved høyskolene, med ytterligere fragmentering av ressursene på dette nivået. Utvalget mener også at en slik løsning ikke vil være i samsvar med den europeiske diskusjonen om hva som skal være kriteriet på et universitet, men vil videreføre en ordning som er særnorsk, uten at det finnes noen god begrunnelse for det.

En annen mulighet er å endre de norske kravene i tråd med den definisjonen som diskusjonen i European University Association peker på: et universitet er en høyere utdanningsinstitusjon som også driver forskerutdanning. Det vil si at institusjonen må ha minst én doktorgradsutdanning. Fordelen med en slik løsning er at den kan stimulere høyskoler med universitetsambisjoner til å konsentrere seg om å bli gode på ett eller to felt i stedet for å måtte spre seg på fire, slik den nåværende ordningen tvinger dem til.

Utvalget, alle unntatt medlemmet Marianne Harg, mener at det må finnes svært sterke grunner for at Norge skal holde seg med en særegen universitetsdefinisjon. Utvalget mener at et krav om én doktorgrad som kriterium for akkreditering som universitet er å foretrekke framfor både den nåværende ordningen og de andre mulighetene som er skissert. Imidlertid tilsier den sterkt fragmenterte institusjonsstrukturen med mange små høyskoler at dette kriteriet kombineres med krav om at et universitet må ha en viss størrelse. Utvalget vil i den sammenheng peke på at én doktorgrad i dag er kravet for akkreditering som vitenskapelig høyskole. Et størrelseskrav vil kunne bidra til at flere institusjoner slutter seg sammen og får et felles styre som har ansvar for en samlet plan for etablering av mastergrader og doktorgrader ved institusjonen, jf. «prosess- og differensieringsmodellen» som beskrives i kapittel 6.5. Det er i den sammenheng viktig at eventuelle sammenslåinger fører til reell endring i form av integrasjon og konsentrasjon av fagmiljøer, og tiltak for å sikre dette må derfor vurderes. Utvalget mener at en naturlig minstestørrelse kunne være 5000 studenter, som er litt mindre enn antall registrerte studenter ved Universitetet i Tromsø. Av de eksisterende universitetene er Universitetet for miljø- og biovitenskap det eneste med et lavere studenttall (2 947 registrerte studenter i 2006).

Utvalget har også drøftet dagens tolkning av kravet om at en institusjon som ønsker å bli universitet, må ha «stabil forskerutdanning». Som nevnt tolker NOKUT det slik at «Institusjoner med doktorgradsstudium skal ha jevnlig opptak av studenter og ha uteksaminert kandidater». En alternativ fortolkning ville være å definere som stabil en forskerutdanning som har tatt opp studenter et visst antall år og uteksaminert et visst antall kandidater. Til sammenligning kreves det for å bli akkreditert som høyskole eller vitenskapelig høyskole at institusjonen skal ha akkreditering for minst ett studietilbud som gir selvstendig rett til å tildele henholdsvis lavere og høyere grad, og ha uteksaminert kandidater i minst to år. Videre innebærer EUAs kriterier som nevnt at et universitet må ha uteksaminert doktorgradskandidater de siste tre årene.

Den første doktorgraden i høyskolesektoren ble avlagt ved Høgskolen i Stavanger i 2000. I 2006 hadde Universitetet i Stavanger kommet opp i 13 doktorgradskandidater. Høgskolen i Agder, som nå er blitt universitet, uteksaminerte sine første fire kandidater samme år. Til sammenligning uteksaminerte Universitetet for miljø- og biovitenskap, med under halvparten så mange studenter som hver av de to andre institusjonene, 48 kandidater. 12 Sett i lys av at det også i framtiden vil være et viktig hensyn å unngå oppbygging av en rekke små og svake doktorgradsutdanninger, mener utvalget at kriteriene for å oppfylle kravet til «stabil forskerutdanning» bør skjerpes, og at det bør vurderes om kravet skal tallfestes i form av et visst antall kandidater per år i gjennomsnitt. Eventuelt kunne kravet også knyttes til ett fagområde. Antakelig vil imidlertid institusjonene selv konkludere med at den raskeste måten å oppfylle det på, vil være å bygge opp minst ett større miljø heller enn flere små miljøer parallelt.

Utvalgets medlem Marianne Harg er enig i at dagens system for akkreditering av nye universiteter i for stor grad er basert på telling av antall doktorgradsutdanninger. Hun vil imidlertid ikke gjøre det lettere for høyskolene å bli universitet, men foreslår at kravet om fire doktorgrader erstattes av et system med flere kriterier knyttet til kompetanse og kapasitet til å være vertskap for en forskerskole, kompetansen i personalet, institusjonens forskningsvolum og kvalitet, samarbeid med fremragende forskningsmiljøer og bredde og dybde i fagfeltene. Videre bør departementet kunne overprøve NOKUTs godkjenning etter en konsekvensutredning av hvilke følger akkreditering av nye universiteter vil få for det samlede høyere utdanningssystemet. Utvalgsmedlemmet Harg viser til sitt forslag til slutt i kapitlet og til sin særuttalelse i kapittel 23.

8.4.4 Faglige fullmakter

Forskjellen mellom universiteter og høyskoler når det gjelder faglige fullmakter, er en annen av motivasjonsfaktorene for ønsket om endring av institusjonskategori. Under sine møter med sektoren har utvalget blitt presentert for ønsker om at høyskolene i likhet med universitetene bør kunne opprette mastergrader på egen hånd uten å måtte søke NOKUT om akkreditering. I den sammenheng er det også vist til lang saksbehandlingstid i NOKUT.

Det er imidlertid også mulig å gå i motsatt retning. Ryssdal-utvalget foreslo i 2003 at også universitetene skulle måtte søke om akkreditering fra NOKUT for nye doktorgrader, og for mastergrader på områder der de ikke har rett til å tildele doktorgrad. I begrunnelsen heter det blant annet:

Etter utvalgets vurdering er det galt å gi institusjoner fullmakter til å opprette og legge ned studietilbud på alle nivå, på fagområder der de ikke har en etablert [] intern kompetanse som holder det nivået som må ligge til grunn for å kunne tilby forskerutdanning. Hele logikken bak det nye akkrediteringssystemet synes etter utvalgets vurdering å bygge på at institusjonene skal gis faglige fullmakter innenfor de fagområder der de har en tilfredsstillende fagkompetanse, og fullmaktene skal rekke like langt som kompetansen strekker seg i nivå. Etter utvalgets vurdering er ikke denne logikken fulgt opp i lovens fullmaktsbestemmelser. 13

I høringen av utvalgets innstilling var det ulike synspunkter på dette forslaget. Ikke overraskende gikk høyskolene i Agder, Bodø og Stavanger, som så seg selv som universiteter i relativt nær framtid, imot; de eksisterende universitetene hadde derimot ingen merknader. NOKUT støttet forslaget, men det ble ikke fulgt opp av Utdannings- og forskningsdepartementet i Ot.prp. nr. 79 (2003 – 2004). Departementet forutsatte i stedet «at universiteter som ønsker å etablere høyere grads studietilbud på nye fagområder, er i dialog med NOKUT i forkant av slik etablering, for å sikre et tilfredsstillende tilsyn med institusjonenes kvalitetssikring». Departementet varslet videre at det i forbindelse med en bredere gjennomgang av forskriftene som regulerer NOKUTs virksomhet, ville bli vurdert om det burde opprettes formelle krav til en slik dialog. Det har imidlertid ikke skjedd, og forutsetningen om dialog mellom universitetene og NOKUT må dermed sies å være relativt uforpliktende.

Utvalget mener at det ikke finnes gode nok grunner for at universitetene skal være underlagt andre regler for akkreditering av mastergrader enn høyskolene på områder der institusjonen ikke har kompetanse. Det kan argumenteres for at situasjonen er annerledes når det gjelder doktorgradsutdanning. Utvalget mener imidlertid at NOKUT ikke bør påføres nye oppgaver, og foreslår derfor at høyskolene bør få samme anledning som universitetene til å opprette mastergrader. Vilkåret for begge typer institusjoner må være at de fyller de kompetansekravene og kriteriene som NOKUT definerer (antall ansatte med professorkompetanse og doktorgrad; bachelor-utdanning; infrastruktur; mv.). Utvalget forutsetter videre at høyskolene på samme måte som universitetene har interne rutiner og prosedyrer som sikrer at tilbudene har den nødvendige kvaliteten fra starten av.

8.4.5 Institusjonsnavn på engelsk

På engelsk bruker høyskolene betegnelsen «university college», etter at Stortinget ved behandlingen av Budsjett-innst. S. nr. 12 (1999 – 2000) gjorde følgende vedtak:

Stortinget ber Regjeringen godkjenne at de statlige høgskolene kan bruke betegnelsen University College.

Komiteen viste i innstillingen til at de statlige høyskolene konkurrerer om å trekke til seg utenlandske ressurser og derfor må få bruke en betegnelse som gjenspeiler deres reelle kompetanse. Vedtaket kom etter at departementet gjennom hele 1990-tallet hadde forbudt både høyskoler og vitenskapelige høyskoler å bruke betegnelsen «university» på engelsk.

Som tidligere påpekt kan ønsket om å bruke universitetsnavnet internasjonalt være en av motivasjonsfaktorene for høyskoler som ønsker å bli universitet. Selv om sektoren opplevde det som en seier å få bruke betegnelsen «university college» i 1999, er situasjonen i dag at stadig flere institusjoner av ulike slag i internasjonal sammenheng bruker betegnelsen «university». For eksempel har de finske yrkeshøyskolene, som ligger lenger unna et tradisjonelt universitetsbegrep enn mange av de statlige høyskolene i Norge, gått over til å bruke betegnelsen «university of applied sciences» på engelsk.

Hvis dagens institusjonsstruktur videreføres, mener utvalget derfor at det bør revurderes hva som er den mest dekkende engelske betegnelsen på norske høyskoler i lys av utviklingen av universitetsbegrepet i et internasjonalt perspektiv. Det vil være naturlig at Universitets- og høgskolerådet foretar en slik vurdering, som så vil være rådgivende for institusjonene. Et motargument vil være at institusjoner som ikke er universiteter i Norge, heller ikke bør kunne kalle seg det internasjonalt, men mens universitetsbegrepet i Norge er klart definert gjennom lov og forskrifter, brukes det som påpekt internasjonalt for å betegne mange ulike typer institusjoner.

8.5 Utvalgets forslag

Utvalget er samstemt om at dagens kriterier for universitetsakkreditering bør endres.

Utvalget, med unntak av medlemmet Marianne Harg, foreslår at kriteriene endres slik at institusjoner som har selvstendig rett til å tildele én doktorgrad og samtidig har minst 5000 studenter, kan akkrediteres som universitet. Samtidig bør kriteriene for å oppfylle kravet til «stabil forskerutdanning» skjerpes, og det bør vurderes om kravet skal tallfestes i form av et visst antall kandidater per år i gjennomsnitt. Utvalget forutsetter for øvrig at dagens krav til forskningsvirksomhet, kompetanse, infrastruktur, internasjonale nettverk mv., slik de er formulert i forskrifter fra departementet og NOKUT, blir videreført. Forslaget fremmes uavhengig av utvalgets forslag om endring av institusjonsstrukturen i høyere utdanning i kapittel 6, men er mest relevant hvis dagens institusjonsstruktur blir videreført helt eller delvis.

Utvalgets medlem Marianne Harg mener at NOKUTs faglige vurdering av om en institusjon oppfyller kravene til akkreditering som universitet skal baseres på følgende elementer:

• kompetanse og kapasitet til å være vertskap for en forskerskole, alene eller sammen med andre

• total kompetanse blant det vitenskapelige personalet (andel professorer, andel med doktorgrad, fullt tilsatte vs. toerstillinger)

• forskningsvolum og anerkjennelse av arbeidet

• forskningssamarbeid med fremragende universiteter og institutter, nasjonalt og internasjonalt

• bredde og dybde i fagfeltene

Før regjeringen fatter beslutning om endring av institusjonskategori, bør departementet foreta en konsekvensvurdering/-utredning vedrørende finansiering. Utgangspunktet bør være NOKUTs faglige vurdering og anbefaling. Vurderingen må omfatte ressursmessige konsekvenser og konsekvenser for helheten i det norske høyere utdanningssystemet, i tillegg til den faglige innretningen på nye universiteter. Etablering av nye breddeuniversiteter bør medføre andre finansielle forpliktelser fra statens side enn etablering av nye universiteter med smalere faglig profil. En slik vurdering må bygge på en dialog mellom politiske myndigheter og den enkelte høyere utdanningsinstitusjon, men departementet må i sin endelige vurdering legge til grunn hva som er formålstjenlig ut fra en nasjonal politikk for forskning og høyere utdanning. Utvalgsmedlemmet Harg henviser for øvrig til sin dissens i kapittel 6 og til sin særuttalelse i kapittel 23, hvor det gis en beskrivelse av det hun oppfatter bør være rollen til de ulike typene institusjoner, og hvordan det kan etableres en politikk for arbeidsdeling mellom disse.

Utvalget foreslår å likestille de høyere utdanningsinstitusjonene når det gjelder akkreditering av mastergrader. Høyskolene får da samme rett som universitetene til å etablere mastergrad. NOKUT fastsetter kriteriene og kan foreta senere evalueringer slik organet gjør på andre områder. Det forutsettes at høyskolene på samme måte som universitetene etablerer tilfredsstillende interne kvalitetssikringsprosedyrer.

Dersom nåværende institusjonsstruktur opprettholdes, mener utvalget at det bør revurderes hva som er den mest dekkende betegnelsen for norske høyskoler på engelsk, og at det er naturlig at Universitets- og høgskolerådet foretar en slik vurdering.