16 Tilsyn og sanksjoner
16.1 Kompetent myndighet
16.1.1 EU-rett
Ifølge art. 44 skal medlemsstatene utpeke de kompetente myndighetene som skal utføre de oppgavene som er tillagt disse i AIFMD. De kompetente myndighetene skal være offentlige organer. Medlemsstatene skal kreve at de kompetente myndighetene etablerer egnede tilsynsmetoder for å kontrollere at forvalterne oppfyller sine forpliktelser etter direktivet.
I art. 4(1)(f) er «kompetente myndigheter» definert som de nasjonale myndigheter som er bemyndiget til å føre tilsyn med forvaltere.
Etter art. 4(1)(g) er kompetent myndighet for depotmottaker i utgangspunktet den myndighet som allerede er utpekt til å være dette etter andre direktiv og regler. Dersom depotmottaker er en kredittinstitusjon eller et verdipapirforetak, er kompetent myndighet den som er utpekt til å være dette etter henholdsvis bankdirektivet eller MiFID. For en nærmere redegjørelse om hvem som er tilsynsmyndighet for depotmottaker vises det til behandlingen foran under kapittel 12.
16.1.2 Arbeidsgruppens forslag
I rapporten pkt. 16.1.2 har arbeidsgruppen foreslått følgende:
«Finanstilsynet fører tilsyn med institusjonene på finansmarkedet, herunder blant annet verdipapirforetak og forvaltningsselskap for verdipapirfond. Finanstilsynets virksomhet er regulert i finanstilsynsloven. Finanstilsynet skal se til at institusjoner under tilsyn virker på hensiktsmessig og betryggende måte i samsvar med lov og vedtekter. Finanstilsynet behandler søknader om tillatelser og andre forvaltningssaker fra institusjoner under tilsyn. På bakgrunn av Finanstilsynets rolle er det etter arbeidsgruppens vurdering naturlig at Finanstilsynet utpekes som tilsynsmyndighet i Norge. Arbeidsgruppen foreslår at det inntas en bestemmelse i loven der det fremgår uttrykkelig at Finanstilsynet fører tilsyn med overholdelse av lovens bestemmelser.
Det vises til utkastet § 8-1.»
16.1.3 Høringsinstansenes syn
Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om dette.
16.1.4 Departementets vurdering
Departementet slutter seg til arbeidsgruppens vurdering av at Finanstilsynet, som fører tilsyn med at finansmarkedsreguleringen overholdes, bør utpekes som kompetent myndighet. Departementet foreslår at det tas inn en uttrykkelig henvisning til finanstilsynsloven i den nye loven om forvaltning av alternative investeringsfond § 9-1, jf. lovforslaget. Finanstilsynet vil dermed få de samme virkemidler til rådighet overfor forvaltere av alternative investeringsfond som det har overfor andre aktører som er under tilsyn, se også finanstilsynsloven § 1 nr. 20.
16.2 Tilsynsmyndighetens kompetanse og administrative sanksjoner
16.2.1 EU-rett
Ifølge art. 46(1) skal de kompetente myndighetene tillegges alle tilsyns- og undersøkelsesbeføyelser som er nødvendig for å utføre oppgavene de har etter direktivet. Videre fremgår det av art. 2(4) at medlemsstatene skal treffe nødvendige tiltak for å sikre at forvalterne etterlever direktivet. Ifølge art. 46(1)(a)-(d) utfører de kompetente myndighetene sine beføyelser direkte, i samarbeid med andre myndigheter, gjennom delegering av oppgaver til andre organer eller ved begjæring til rettslige myndigheter.
I artikkel 46(2) er det oppregnet en rekke konkrete beføyelser som kompetent myndighet skal ha:
få tilgang til ethvert dokument i enhver form og motta kopi av dokumentet,
kreve opplysninger fra enhver person om forvalters eller det alternative investeringsfondets virksomhet, og om nødvendig innkalle og avhøre en person for å innhente opplysninger
gjennomføre varslede eller ikke-varslede stedlige tilsyn,
kreve utlevert eksisterende trafikkdata knyttet til telefon- og datakommunikasjon,
kreve opphør av virksomhet som er i strid med regler som gjennomfører direktivet,
kreve frysing eller beslag av aktiva,
kreve midlertidig forbud mot å utøve virksomhet,
pålegge forvaltere med tillatelse, depotmottakere eller revisorer å fremlegge informasjon,
treffe ethvert tiltak for å sikre at forvalter eller depotmottaker fortsetter å overholde de kravene i direktivet som gjelder for dem,
kreve suspensjon av utstedelse, tilbakekjøp eller innløsning av andeler av hensyn til andelseiernes eller offentlighetens interesse,
tilbakekalle tillatelsen til forvalter eller depotmottaker,
henvise saker til strafferettslig forfølgning,
tillate at revisorer eller eksperter utfører kontroller og undersøkelser.
Det følger av art. 46(3) at dersom de kompetente myndigheter i en medlemsstat mener at en forvalter som er etablert i et tredjeland og som har tillatelse gitt av denne tilsynsmyndigheten, ikke oppfyller forpliktelsene etter direktivet, skal ESMA informeres så raskt som mulig.
I art. 46(4) er det fastsatt at medlemsstatene skal sikre at de kompetente myndighetene har nødvendige beføyelser for å treffe alle de tiltak som er påkrevet for å sikre velfungerende markeder i de tilfeller der ett eller flere alternative investeringsfonds aktiviteter i markedet knyttet til et finansielt instrument kan true et velfungerende marked.
Artikkel 48 inneholder regler om administrative sanksjoner. Etter artikkel 48(1) skal medlemslandene fastsette bestemmelser om tiltak og sanksjoner for overtredelser av bestemmelser som gjennomfører direktivet, samt treffe alle nødvendige tiltak for å sikre at reglene håndheves. Medlemsstatene skal sikre at det i henhold til nasjonal lovgivning kan vedtas hensiktsmessige administrative tiltak eller sanksjoner overfor de personer som er ansvarlige for brudd på bestemmelser som gjennomfører direktivet. Medlemsstatene skal sørge for at tiltakene er effektive, proporsjonale og avskrekkende.
Kompetent myndighet skal etter artikkel 48(2) kunne offentliggjøre tiltak og sanksjoner som iverksettes ved brudd på direktivets bestemmelser, med mindre offentliggjøring vil kunne skade det finansielle markedet på en alvorlig måte, være ødeleggende for investorene eller innebære uforholdsmessig stor skade for involverte parter.
Ifølge artikkel 48(3) skal ESMA utarbeide en årsrapport om anvendelsen av administrative tiltak og sanksjoner for brudd på direktivets bestemmelser i de ulike medlemsstatene. Kompetente myndigheter skal gi ESMA de opplysninger som er nødvendig for dette formålet.
16.2.2 Arbeidsgruppens forslag
Arbeidsgruppens forslag fremgår slik i rapporten pkt. 16.2.2:
«For å kunne sikre at forvalterne etterlever regelverket er det viktig at tilsynsmyndigheten får enkelt tilgang til opplysninger og effektive håndhevelsesmidler. Arbeidsgruppen foreslår at kompetent myndighet gis de beføyelser som følger av artikkel 46. Beføyelsene er langt på vei utformet på samme måte som de tilsvarende reglene i UCITS-direktivet, og artikkel 46 tilsvarer langt på vei artikkel 98 i UCITS-direktivet. Det foreslås at reglene så langt det passer følger systemet for tilsvarende hjemler i verdipapirfondloven.
Det foreslås en bestemmelse om at finanstilsynsloven kommer til anvendelse for tilsynet med forvaltere av alternative investeringsfond. Dette vil i så fall også følge av finanstilsynsloven § 1 første ledd nr. 20. Ved å la finanstilsynsloven kommer til anvendelse vil Finanstilsynet få den kompetansen som tilsynet har overfor andre institusjoner under tilsyn på finansområdet, herunder kreve opplysninger og gjøre undersøkelser etter § 3 og fatte vedtak om pålegg etter § 4.
I prp. 149 L (2010–2011) om lov om verdipapirfond er det foretatt en gjennomgang av de enkelte beføyelser og hvordan disse anses gjennomført. Arbeidsgruppen legger til grunn at de vurderinger som er lagt til grunn i proposisjonen om gjennomføring av direktivets bestemmelser om beføyelsene til kompetent myndighet vil gjelde tilsvarende for gjennomføring av AIFMD artikkel 46.
Arbeidsgruppen foreslår at opplysningspliktene i artikkel 46 gjennomføres ved tilsvarende regulering som i verdipapirfondloven § 11-3. I tillegg vil finanstilsynsloven § 3 etter forslaget komme til anvendelse. Det samme foreslås for tilgang til foreliggende trafikkdata knyttet til telefon- og datatrafikk. Kompetansen til å utføre stedlig tilsyn foreslås gjennomført ved Finanstilsynets adgang til å foreta inspeksjoner i medhold av finanstilsynsloven. Det legges til grunn at de alminnelige reglene om arrest i tvisteloven kapittel 33, og reglene om beslag etter straffeprosessloven kapittel 16, vil være tilstrekkelige til å oppfylle direktivets krav på disse områdene.
Kompetent myndighet skal kunne kreve opphør av handlinger som strider mot direktivet, kreve midlertidig forbud mot yrkesutøvelse, og fastsette tiltak som kan sikre at forvalter eller depotmottaker fortsatt oppfyller krav etter direktivet. Arbeidsgruppen foreslår at direktivets krav gjennomføres ved å foreslå en tilsvarende bestemmelse som verdipapirfondloven § 11-4 om pålegg om retting. Forslaget om å la finanstilsynsloven komme til anvendelse vil innebære at Finanstilsynet vil kunne gi pålegg om å stanse virksomhet som drives uten tillatelse i medhold av finanstilsynsloven § 4a.
Direktivets krav om at tilsynsmyndighetene skal kunne kreve suspensjon av utstedelse, tilbakekjøp eller innløsning av andeler foreslås gjennomført ved forslag til § 8-4 fjerde ledd. Tilbakekall av tillatelse til forvalter eller depotmottaker foreslås gjennomført ved forslag til § 8-5.
Finanstilsynet kan i medhold av finanstilsynsloven § 2 engasjere revisorer og personer med annen fagkyndighet til å utføre oppdrag innenfor tilsynets arbeidsområde. Finanstilsynet kan også oppnevne utvalg til å forestå selvstendige granskninger. Direktivets bestemmelser om å kunne engasjere eksperter foreslås gjennomført ved å la finanstilsynsloven komme til anvendelse. Arbeidsgruppen finner det naturlig at kompetent myndighet gis adgang til å anmelde forhold til strafferettslig forfølgelse. Dette vil, slik forslaget foreligger, kunne gjøres med hjemmel i finanstilsynsloven § 6 om anmeldelse til påtalemyndigheten.
Når det gjelder bruken av administrative sanksjoner er det etter arbeidsgruppens vurdering naturlig å ta utgangspunkt i de regler som gjelder i verdipapirfondloven og verdipapirhandelloven. Det er her hjemler for å pålegge retting og å fatte vedtak om tilbakekall av tillatelser. Det vil være naturlig å avpasse de administrative sanksjonene etter graden av lovbrudd og hvilke interesser som har blitt tilsidesatt. Det vises her til den praksis Finanstilsynet har i saker som gjelder sanksjonering. Tilbakekall av tillatelser vil være mest inngripende for foretaket. Det må foreligge sterke grunner for at tillatelser skal kunne tilbakekalles. Dette vil for eksempel kunne være aktuelt dersom det for alvorlige brudd på kravene til god forretningsskikk.
Kommisjonen har lagt frem forslag til et direktiv om endring av UCITS-direktivet som inneholder endringer av sanksjonsbestemmelsene. Ettersom forslaget ikke er endelig vedtatt, og sannsynlig gjennomføring i Norge vil ligge noe frem i tid, har ikke arbeidsgruppen funnet det hensiktsmessig å se nærmere hen til dette forslaget.
Det antas at det ikke er behov for å innføre særskilte regler om offentliggjøring av tiltak og sanksjoner. Offentleglova vil gjelde som ramme for hva som kan offentliggjøres.
I utkast til § 8-4 foreslås lovbestemmelser som gjennomfører AIFMDs regler om tilsynsmyndighetens kompetanse og administrative sanksjoner.»
16.2.3 Høringsinstansenes syn
Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om denne delen av forslaget.
16.2.4 Departementets vurdering
Når det gjelder de beføyelsene som det er uttrykkelig nevnt i AIFMD art. 46(2) at tilsynsmyndigheten skal ha, følger det av bokstav a) at tilsynsmyndigheten skal kunne få tilgang til ethvert dokument i enhver form og kunne få kopi av dokumentet. Departementet viser til at institusjoner under tilsyn etter finanstilsynsloven § 3 annet ledd annet punktum plikter «å gi alle opplysninger som tilsynet måtte kreve og å la tilsynet få innsyn i og i tilfelle få utlevert til kontroll institusjonens protokoller, registrerte regnskapsopplysninger, regnskapsmateriale, bøker, dokumenter, datamaskiner eller annet teknisk hjelpemiddel og materiale som er tilgjengelig ved bruk av slikt hjelpemiddel samt beholdninger av enhver art.» Arbeidsgruppen har dessuten foreslått en bestemmelse om opplysningsplikt for forvalter, samt dennes oppdragstakere, primærmeglere, depotmottaker og disses revisorer i sitt lovutkast § 8-2. Departementet legger til grunn at dette er tilstrekkelig til å oppfylle kravet i direktivet art. 46(2)(a), jf. lovforslaget § 9-2 første ledd.
Når det gjelder kravet i AIFMD art. 46(2)(b) om at tilsynsmyndigheten skal kunne «kreve opplysninger fra enhver person vedrørende forvalters eller det alternative investeringsfondets virksomhet, og om nødvendig innkalle og avhøre en person for å innhente opplysninger», legger departementet til grunn at det bør fremgå av loven om alternative investeringsfond at opplysningsplikten omfatter «enhver» med tilknytning til fondets eller forvalters virksomhet, jf. lovforslaget § 9-2 første ledd siste punktum. Departementet antar videre at bestemmelsen i finanstilsynsloven § 5 annet ledd om bevissikring (utenfor rettssak) oppfyller kravet i AIFMD om at tilsynsmyndigheten om nødvendig skal kunne innkalle og avhøre en person for å innhente opplysninger.
Departementet anser kravet i AIFMD art. 46(2)(c) om at tilsynsmyndigheten skal kunne gjennomføre varslede og ikke-varslede kontrollundersøkelser på stedet, oppfylt gjennom adgangen til å foreta stedlig tilsyn etter finanstilsynsloven.
Når det gjelder art. 46(2)(d) om at tilsynsmyndigheten skal kunne kreve opplysninger om eksisterende telefon- og datatrafikk, antar departementet at dette retter seg mot forvalter, slik at det foreligger tilstrekkelig hjemmel i finanstilsynsloven § 3 annet ledd, og slik at Finanstilsynet om nødvendig kan henvende seg til påtalemyndigheten med anmodning om at teletilbyders taushetsplikt oppheves for å få tilgang til eksisterende telefon- og datatrafikk.
AIFMD art. 46(2)(e) stiller krav om at tilsynsmyndigheten skal kunne kreve opphør av virksomhet som er i strid med regler som gjennomfører direktivet. Arbeidsgruppen har i lovutkastet § 8-4 første ledd foreslått at Finanstilsynet gis hjemmel til å pålegge forvalter å rette forholdet dersom den ikke har overholdt sine plikter etter bestemmelser i lov eller forskrift, eller har handlet i strid med vilkår for tillatelsen. Departementet slutter seg til forslaget om slik bestemmelse, jf. lovforslaget § 9-3 første ledd. Dessuten kan Finanstilsynet etter finanstilsynsloven § 4a gi pålegg om å stanse virksomhet som drives uten nødvendig tillatelse.
Kompetent myndighet skal videre ha adgang til å kreve frysing eller beslag av aktiva, jf. direktivet art. 46(2)(f). Arbeidsgruppen har lagt til grunn at de alminnelige reglene om arrest i tvisteloven kapittel 33 og reglene om beslag etter straffeprosessloven kapittel 16 er tilstrekkelig til å oppfylle direktivets krav på dette punkt. Departementet foreslår etter dette ikke særskilte regler i den nye loven på dette punkt.
Det følger av AIFMD art. 46(2)(g) at tilsynsmyndigheten skal kunne kreve midlertidig forbud mot å drive virksomhet. Arbeidsgruppen har lagt til grunn at den foreslåtte hjemmelen i den nye loven § 8-4 (tilsvarer lovforslaget § 9-3), der Finanstilsynet kan gi forvalter pålegg om retting, gir adgang til å nedlegge midlertidig forbud om utøvelse av virksomhet. Departementet legger til grunn at Finanstilsynets adgang til å nedlegge midlertidig forbud om utøvelse av virksomhet, bør ha uttrykkelig lovhjemmel, og foreslår slik hjemmel i lovforslaget § 9-3 første ledd.
Etter art. 46(2)(h) skal tilsynsmyndigheten kunne pålegge forvaltere med tillatelse, depotmottakere og revisorer å fremlegge informasjon. Departementet foreslår, i likhet med arbeidsgruppen, en bestemmelse om opplysningsplikt i den nye loven § 9-2 første ledd (tilsvarer arbeidsgruppens utkast til § 8-2 første ledd), som også omfatter forvalters oppdragstakere der tjenester har blitt utkontraktert, primærmegler, depotmottaker og disses revisorer. Bestemmelsen kommer i tillegg til bestemmelsene om opplysningsplikt mv. i finanstilsynsloven.
I henhold til art. 46(2)(i) skal tilsynsmyndigheten kunne treffe ethvert tiltak for å sikre at forvalter eller depotmottaker fortsetter å overholde de kravene i AIFMD som gjelder for dem. Arbeidsgruppen har, som nevnt ovenfor, foreslått en bestemmelse i sitt lovutkast § 8-4 om at Finanstilsynet skal kunne pålegge forvalter å rette forholdet dersom forvalter ikke har overholdt sine plikter i lov eller forskrift, eller har handlet i strid med vilkår for tillatelsen. Slike pålegg kan etter lovutkastet § 8-4 første ledd tredje punktum også gis for å hindre framtidige brudd på reglene. Departementet mener at det i tillegg til arbeidsgruppens utkast bør fremgå uttrykkelig av lovbestemmelsen om retting at Finanstilsynet også kan pålegge depotmottaker retting. Det vises til lovforslaget § 9-3 første ledd, som tilsvarer arbeidsgruppens utkast til 8-4 første ledd, med endringer som nevnt ovenfor.
Videre er det et krav etter art. 46(2)(j) at tilsynsmyndigheten skal kunne kreve suspensjon av utstedelse, tilbakekjøp eller innløsning av andeler av hensyn til andelseiernes eller offentlighetens interesse. Arbeidsgruppen har foreslått en særskilt hjemmel i lovutkastet § 8-4(4) om dette. Departementet slutter seg til arbeidsgruppens vurdering, med enkelte tekniske justeringer, se lovforslaget § 9-3 fjerde ledd.
Tilsynsmyndigheten skal etter art. 46(2)(k) kunne tilbakekalle tillatelsen til forvalter og depotmottaker. Arbeidsgruppen har foreslått at kravet i direktivet gjennomføres i lovutkastet § 8-5. Arbeidsgruppens utkast til lovtekst omfatter ikke depotmottaker. Departementet legger til grunn at gjeldende regler i verdipapirhandelloven § 9-4 og finansieringsvirksomhetsloven gir hjemmel til å tilbakekalle depotmottakers tillatelse, og foreslår ikke særskilte regler om slikt tilbakekall i lov om forvaltning av alternative investeringsfond. Det vises for øvrig til lovforslaget § 9-4 om tilbakekall av tillatelse.
Etter art. 46(2)(l) skal tilsynsmyndigheten kunne henvise saker til strafferettslig forfølgning. Slik hjemmel foreligger i finanstilsynsloven § 6, jf. forslaget til ny lov om forvaltning av alternative investeringsfond § 9-1, og det er ikke behov for særskilte regler i den nye loven om forvaltning av alternative investeringsfond
Art. 46(2)(m) krever dessuten at tilsynsmyndigheten skal kunne tillate at revisorer eller eksperter utfører kontroller og undersøkelser. Slik adgang har Finanstilsynet etter finanstilsynsloven § 2 femte ledd, jf. forslaget til ny lov om forvaltning av alternative investeringsfond § 9-1.
Når det gjelder kravet i art. 46(4) om at medlemsstatene skal sikre at tilsynsmyndighetene har de nødvendige beføyelser for å treffe de tiltak som er nødvendig for å sikre at markedene fungerer korrekt i de tilfeller hvor aktivitetene til ett eller flere alternative investeringsfond for et finansielt instrument kan true et velfungerende marked, har arbeidsgruppen ikke foreslått konkrete, nye bestemmelser.
Etter art. 48 skal medlemsstatene fastsette bestemmelser om tiltak og sanksjoner for overtredelser av regler som gjennomfører direktivet. Arbeidsgruppen har vist til at verdipapirfondloven og verdipapirhandelloven inneholder regler om at Finanstilsynet kan pålegge retting og at Finanstilsynet kan fatte vedtak om tilbakekall av tillatelse. Departementet slutter seg til arbeidsgruppens vurdering om at Finanstilsynet skal ha hjemmel til å pålegge retting og å tilbakekalle tillatelse, jf. også nærmere omtale av disse hjemlene ovenfor. Når det gjelder eventuelle sanksjoner, mener departementet at man bør avvente oppfølgingen av Sanksjonslovutvalgets utredning i NOU 2003:15, som vurderer bruk av administrative sanksjoner generelt, før man tar stilling til om det bør innføres sanksjoner for brudd på bestemmelser i den nye loven om forvaltning av alternative investeringsfond.
Det følger av art. 48(2) at tilsynsmyndigheten skal ha adgang til å offentliggjøre tiltak som iverksettes ved brudd på direktivets bestemmelser, med mindre offentliggjøring vil skade det finansielle markedet på en alvorlig måte, være ødeleggende for investorene eller innebære uforholdsmessig skade for involverte parter. Arbeidsgruppen har antatt at det ikke er behov for å innføre særskilte regler om offentliggjøring av tiltak og sanksjoner, og vist til at offentleglova vi gjelde som ramme for hva som kan offentliggjøres. Departementet legger til grunn at adgangen til å offentliggjøre sanksjoner og tiltak etter art. 48(2), er oppfylt gjennom hovedregelen i offentleglova § 3 om at forvaltningens dokumenter er offentlige. Det foreslås derfor ikke særlige regler om offentliggjøring. Departementet foreslår imidlertid en bestemmelse om taushetsplikt for ansatte hos Finanstilsynet og departementet for de tilfellene der offentliggjøring kan skape alvorlig uro på finansmarkedet eller påføre de berørte parter uforholdsmessig stor skade, i tråd med forventet fremtidige EØS-forpliktelser som tilsvarer AIFMD art. 48(2). Det vises til lovforslaget § 9-5.
16.3 Tilsynsmyndighet ved grenseoverskridende virksomhet
16.3.1 EU-rett
Etter art. 45 (1) skal kompetent myndighet i forvalters hjemstat som hovedregel ha ansvaret for å føre tilsyn med forvalteren, uansett om forvalteren forvalter og/eller markedsfører fond i en annen EØS-stat eller ikke. Dersom en forvalter markedsfører eller forvalter alternative investeringsfond gjennom en filial etablert i en annen medlemsstat, fører kompetent myndighet i vertsstaten tilsyn med at reglene i artikkel 12 om god forretningsskikk og artikkel 14 om håndtering av interessekonflikter etterleves, jf. artikkel 45(2).
Etter art. 45(3) kan kompetent myndighet i vertsstaten kreve at forvalter som forvalter eller markedsfører alternative investeringsfond i vertsstaten, skal gi slike opplysninger som anses nødvendig for at kompetent myndighet i vertsstaten skal kunne utføre sine tilsynsoppgaver. Dette gjelder uavhengig av om forvalteren har etablert en filial i versstaten eller ikke. De forpliktelser som vertstaten pålegger forvalter skal ikke være mer omfattende eller byrdefulle en de som pålegges forvaltere som har versstaten som hjemstat for så vidt gjelder overholdelsen av de samme reglene.
Dersom forvalter ikke overholder bestemmelser som kompetent myndighet i vertsstaten har ansvaret for å føre tilsyn med, følger det av artikkel 45(4) at kompetent myndighet i vertstaten skal kreve at forvalteren bringer det lovstridige forholdet til opphør, samt varsle kompetent myndighet i forvalterens hjemstat.
I art. 45(5) er det fastsatt at dersom forvalter ikke bringer lovbruddet til opphør eller ikke fremlegger slik informasjon som kompetent myndighet i vertsstaten krever, skal kompetent myndighet i vertsstaten underrette kompetent myndighet i forvalterens hjemstat. Hjemstatens tilsynsmyndigheter skal snarest mulig gjennomføre de tiltak som er nødvendig for å sikre at forvalteren legger frem de opplysninger kompetent myndighet i vertsstaten har bedt om, eller bringer lovbruddet til opphør. Kompetent myndighet i vertsstaten skal informeres om hvilke tiltak som gjennomføres. Dersom det er aktuelt, skal kompetent myndighet i hjemstaten anmode tilsynsmyndigheter i aktuelle tredjestater om at de forespurte opplysningene legges frem.
Det følger av art. 45(6) at dersom forvalter fortsatt nekter å utlevere opplysninger som kompetent myndighet i vertsstaten har bedt om, eller fortsetter å overtre regler som nevnt i art. 45(4) i vertsstaten – til tross for at kompetent myndighet i hjemstaten har forholdt seg som nevnt i art. 45(5), eller fordi slike tiltak viser seg å være utilstrekkelige eller ikke finnes i hjemstaten – kan kompetent myndighet i vertsstaten iverksette nødvendige tiltak for å forhindre eller straffe lovbrudd. Før dette gjøres, skal kompetent myndighet i forvalters hjemstat underrettes. Hvis det er nødvendig, kan kompetent myndighet i vertsstaten nekte forvalteren å gjennomføre transaksjoner i vertsstaten. Dersom en forvalter forvalter alternative investeringsfond i et vertsland, kan vertslandet kreve at forvalter slutter å forvalte disse fondene.
I art. 45(7) heter det at dersom kompetent myndighet i forvalters vertsstat har klare og påviselige grunner til å tro at forvalter har overtrådt regler som vertsstaten ikke har plikt til å føre tilsyn med, skal kompetent myndighet i vertsstaten melde fra til kompetent myndighet i forvalters hjemstat. Kompetent myndighet i hjemstaten skal treffe nødvendige tiltak, herunder om nødvendig be om ytterligere opplysninger fra relevante tilsynsmyndigheter i tredjeland.
Dersom en forvalter – til tross for tiltak truffet av kompetent myndighet i hjemstaten eller fordi tiltakene har vist seg å være utilstrekkelige – opptrer på en måte som er klart er til skade for interessene til de berørte investorene til et alternativt investeringsfond, markedenes integritet eller den finansielle stabiliteten i forvalterens vertsstat, kan kompetent myndighet i vertstaten, etter først å ha informert kompetent myndighet i hjemstaten, vedta de tiltak som er nødvendig for å beskytte investorene og markedets integritet og stabilitet, herunder forby forvalter å markedsføre andeler i det alternative investeringsfondet i vertslandet. Dette følger av artikkel 45(8).
Etter art. 45(9) kommer prosedyrene beskrevet i artikkel 45(7) og (8) også til anvendelse der kompetent myndighet i vertsstaten har klare og påviselige grunner til å være uenig med referansemedlemsstaten om tildeling av tillatelse til en forvalter etablert i en tredjestat.
Ifølge art. 45(10) kan saken henvises til ESMA dersom det er uenighet mellom kompetente myndigheter om de tiltak som er iverksatt i samsvar med artikkel 45(4) til (9). ESMA kan så behandle saken i samsvar med den myndighet ESMA er tildelt i henhold til artikkel 19 i forordning (EU) nr. 1095/2010.
Etter artikkel 45(11) bistår ESMA i forhandlinger og ved inngåelse av de samarbeidsavtaler som direktivet forutsetter at skal inngås mellom kompetente myndigheter i medlemsstatene og tilsynsmyndighetene i eventuelle tredjeland.
16.3.2 Arbeidsgruppens forslag
Arbeidsgruppens forslag fremgår slik i rapporten pkt. 16.3.2:
«Bestemmelsene i artikkel 45 retter seg i stor grad mot medlemsstatene og regulerer prosedyrer for samarbeid og informasjonsutveksling som ikke anses nødvendig å regulere i detalj i nasjonal lovgivning. Det foreslås at det inntas bestemmelser tilsvarende verdipapirfondloven §§ 12-1 – 12-4 om tilsynet med utenlandsk forvaltningsselskap med hovedsete i en annen EØS stat m.v. Det vises til utkastet kapittel 9.
AIFMD artikkel 45(10) som tillegger ESMA myndighet ved behandling av tvister mellom kompetente myndigheter Arbeidsgruppen foreslår ikke regler for gjennomføring av denne bestemmelsen.»
16.3.3 Høringsinstansenes merknader
Statistisk sentralbyrå stiller seg positivt til § 9-1 i lovutkastet, der utenlandske forvaltere kan pålegges rapporteringsplikt. Bestemmelsen er verdifull siden stadig flere investeringstilbud tilbys over landegrensene, og datagrunnlaget for slike transaksjoner i dag er mangelfullt.
16.3.4 Departementets vurdering
Hovedregelen etter direktivet art. 45 er at når en forvalter, med grunnlag i tillatelse fra sitt hjemland, utøver virksomhet i et annet EØS-land, skal tilsynsmyndigheten i forvalters hjemstat ha ansvaret for å føre tilsyn med forvalteren. Dette gjelder uansett om virksomheten drives gjennom filial eller grensekryssende uten etablering av filial. Ved etablering av filial skal imidlertid kompetent myndighet i vertslandet føre tilsyn med at forvalter overholder regler om interessekonflikter og god forretningsskikk. Departementet foreslår en bestemmelse om opplysningsplikt for utenlandske forvaltere som driver virksomhet i Norge, jf. lovforslaget § 10-1. Videre foreslår departementet en bestemmelse om Finanstilsynets adgang til å pålegge utenlandske forvalter å rette forhold knyttet til virksomheten mv., jf. lovforslaget § 10-2, i tråd med forventet fremtidige EØS-forpliktelser som tilsvarer AIFMD art. 45.
16.4 Straff
16.4.1 EU-rett
Direktivet inneholder ikke straffebestemmelser, og begrenser heller ikke medlemsstatenes adgang til å fastsette strafferettslige sanksjoner, jf. art. 48(1).
16.4.2 Arbeidsgruppens forslag
Arbeidsgruppens forslag i rapporten pkt. 16.4.2 lyder som følger:
«Etter arbeidsgruppens vurdering bør det innføres straffebestemmelser i loven etter tilsvarende mønster som verdipapirfondloven. Etter verdipapirfondloven § 11-6 straffes forsettlig eller uaktsom overtredelse av særskilte bestemmelser. Medvirkning straffes på samme måte. Arbeidsgruppen mener også at det ikke bør være forskjell i strafferettslig reaksjon mellom utenlandske og norske forvaltere i denne sammenheng.
Det vises til utkastet § 8-6.»
16.4.3 Høringsinstansenes merknader
Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om dette.
16.4.4 Departementets vurdering
Departementet slutter seg til arbeidsgruppens vurdering av at visse overtredelser av loven om forvaltning av alternative investeringsfond, bør være straffbare.
Det vises til vedlagte lovforslag § 11-1.
16.5 Begrunnelse for vedtak og domstolsprøving
16.5.1 EU-rett
Ifølge art. 49(1) skal kompetent myndighet skriftlig begrunne ethvert vedtak om å avslå eller inndra forvalters tillatelse til å forvalte og/eller markedsføre alternative investeringsfond. Det samme gjelder ethvert negativt vedtak som fattes for å gjennomføre tiltak etter direktivet. Søkeren skal underrettes om slike vedtak.
Etter art. 49(2) skal medlemsstatene sikre at enhver avgjørelse som treffes i henhold til lover eller forskrifter som er vedtatt i samsvar med direktivet, er begrunnet og at den kan bringes inn for domstolene. Retten til å bringe en avgjørelse inn for domstolene skal også gjelde der det ikke er fattet et vedtak innen seks måneder etter at søknad om tillatelse er inngitt, når søknaden inneholder alle opplysninger som kreves etter gjeldende bestemmelser.
16.5.2 Arbeidsgruppens forslag
I rapporten pkt. 16.5.2 er arbeidsgruppens forslag beskrevet som følger:
«De alminnelige reglene om vedtak i forvaltningsloven, herunder om saksforberedelse og begrunnelse vil komme til anvendelse for de vedtak som fattes av den kompetente myndigheten. Vedtak vil også kunne påklages til overordnet myndighet etter forvaltningsloven kapitel VI. Tvistemålsloven vil komme til anvendelse for domstolsprøvingen av forvaltningsvedtak. Arbeidsgruppen legger til grunn at direktivets bestemmelser er oppfylt gjennom bestemmelser i forvaltningsloven og tvistemålsloven, og foreslår derfor ikke forslag til regler på dette punkt.»
16.5.3 Høringsinstansenes merknader
Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om dette.
16.5.4 Departementets vurdering
Departementet legger til grunn at reglene i forvaltningsloven og tvisteloven oppfyller kravene i art. 49, i samsvar med arbeidsgruppens vurdering. Det foreslås ikke lovendringer på dette punkt.
16.6 ESMAs arbeid og kompetanse
16.6.1 EU-rett
Artikkel 47 omhandler ESMAS arbeid og kompetanse. ESMA kan etter art. 47(1) utarbeide og revidere retningslinjer for kompetente myndigheter for så vidt gjelder utøvelsen av deres myndighet til å gi tillatelser, samt om kompetente myndigheters rapporteringsforpliktelser etter direktivet. I art. 47 er det for øvrig regler om taushetsplikt for ESMAs ansatte og taushetsplikt ved utveksling av informasjon mellom ESMA og andre myndigheter.
Det fremgår av artikkel 47(4) at ESMA i henhold til artikkel 9 i forordning (EU) nr. 1095/2010, kan anmode tilsynsmyndigheter om å iverksette følgende tiltak:
Forby markedsføring i EØS-området av andeler eller aksjer i alternative investeringsfond som forvaltes av forvaltere etablert i en tredjestat eller forvaltere etablert i EØS-området uten tillatelse som forutsatt i artikkel 37, melding som forutsatt i artikkel 35, 39 og 40, eller tillatelse fra den aktuelle medlemsstaten som forutsatt i artikkel 42.
Innføre restriksjoner for forvaltere etablert i en tredjestat i forbindelse med et alternativt investeringsfond når det foreligger for høy risikokonsentrasjon på et bestemt marked på grunnlag av grenseoverskridende virksomhet.
Innføre restriksjoner for forvaltere etablert i en tredjestat i forbindelse med et alternativt investeringsfond hvis aktivitet potensielt utgjør en sentral motpartsrisiko for en kredittinstitusjon eller en annen systemkritisk institusjon.
Før ESMA anmoder nasjonale tilsynsmyndigheter om å innføre eller fornye noen av de ovennevnte tiltak, skal ESMA rådføre seg med ESRB og andre relevante myndigheter. Videre skal ESMA også informere tilsynsmyndighetene i forvalterens referansestat og eventuelle vertsstater om beslutning om anmodning som omtalt i artikkel 47(4). Meldingen skal inneholde opplysninger om forvalteren og virksomheten tiltakene gjelder, varighet og årsak, samt tilhørende dokumentasjon. ESMA skal videre, minst hver tredje måned, gjennomgå de tiltak som er vedtatt. Dersom tiltak ikke fornyes, oppheves tiltaket. Referansestatens tilsynsmyndigheter kan be ESMA om å revurdere tiltaksbeslutningen i samsvar med fremgangsmåten fastsatt i artikkel 44(1) annet avsnitt i forordning (EU) nr. 1095/2010.
16.6.2 Arbeidsgruppens forslag
Arbeidsgruppens forslag er beskrevet slik i rapporten pkt. 16.6.2:
«Ettersom hverken ESMA-forordningen (No. 1095/2010) som etablerer ESMA («the European Securities and Markets Authority») eller AIFM-direktivet pr. dags dato er innlemmet i EØS-avtalen, foreslås ikke forslag for gjennomføring av bestemmelsene i artikkel 47.»
16.6.3 Høringsinstansenes merknader
Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om dette.
16.6.4 Departementets vurdering
Departementet viser til at spørsmålet om ESMAs kompetanse reiser grunnlovsmessige spørsmål og at dette må løses på generelt, horisontalt plan. ESMA-forordningen er ikke tatt inn i EØS-avtalen, og det foreslås ikke regler til gjennomføring av bestemmelsene i art. 47.
16.7 Samarbeid mellom tilsynsmyndigheter
16.7.1 EU-rett
Arbeidsgruppen har redegjort slik for EU-retten i rapporten pkt. 16.7.1:
«Det er flere bestemmelser i direktivet som regulerer informasjonsutveksling mellom tilsynsmyndighetene i forskjellige EØS-land, ESMA og ESRB. Disse bestemmelsene knytter seg først og fremst til forskjellige situasjoner i forbindelse med grenseoverskridende virksomhet. I artikkel 50 til 55 reguleres generelle krav til informasjonsutveksling og samarbeid mellom ulike myndigheter.
Etter artikkel 50(1) skal tilsynsmyndighetene i medlemsstatene samarbeide med hverandre og med ESMA og ESRB når det er nødvendig for å utføre oppgaver eller for å utøve sin kompetanse i henhold til direktivet og nasjonal rett. Medlemsstatene skal legge til rette for det samarbeidet som følger av bestemmelsen. De kompetente myndigheter skal utøve myndigheten slik at det fremmer samarbeid, også der det er tale om overtredelser av regler i andre medlemsstater som ikke anses som overtredelser i myndighetenes hjemland. De kompetente myndigheter skal så fort som mulig gi hverandre og ESMA de opplysninger som er nødvendig for at disse skal kunne utføre forpliktelsene etter direktivet.
I artikkel 50 reguleres videre blant annet deling av og informasjon om samarbeidsavtaler inngått i samsvar med artikkel 35, 37 eller 40. Artikkel 50(6) gir Kommisjonen hjemmel til å fastsette tekniske standarder om prosedyrer for informasjonsutveksling.
I artikkel 51 fastsettes at direktiv 95/46/EC (personverndirektivet) eller forordning no. 45/2001 skal gjelde ved utveksling av personopplysninger mellom ulike tilsynsmyndigheter. Slike data skal maksimalt oppbevares i 5 år.
Artikkel 52 regulerer overføring av informasjon til tredjeland, og artikkel 53 regulerer overføring av informasjon fra tilsynsmyndigheter om potensielle systemkritiske konsekvenser ved forvalteraktivitet. Sistnevnte omfatter en plikt til å dele slik informasjon med andre berørte tilsynsmyndigheter samt EMSA/ESRB. Kommisjonen er gitt hjemmel til å fastsette tekniske standarder som spesifiser hvilken type informasjon plikten omfatter.
I artikkel 54 reguleres samarbeidet om tilsynsaktiviteter mellom de ulike tilsynsmyndighetene, og i artikkel 55 er det fastsatt en tvisteløsningsmekanisme der uenighet mellom ulike kompetente myndigheter kan forelegges ESMA.»
Departementet har ingen merknader til arbeidsgruppens fremstilling av EU-retten.
16.7.2 Arbeidsgruppens forslag
Arbeidsgruppens forslag fremgår slik i rapporten pkt. 16.7.2:
«Bestemmelsene i artikkel 50 til 55 retter seg i første rekke mot medlemslandene og pålegger ikke plikter til andre. Bestemmelsene tillegger ESMA myndighet dersom det oppstår uenighet mellom medlemslandene. Arbeidsgruppen foreslår at det inntas en bestemmelse om tilsynssamarbeid tilsvarende verdipapirfondloven § 12-4.
Det foreslås for øvrig ikke bestemmelser som gjelder ESMAs rolle. Det vises her til det som er sagt om dette under kapittel 1.2.
Arbeidsgruppen viser til lovutkastet § 9-4.»
16.7.3 Høringsinstansenes merknader
Norges Bank har vist til at Norges forhold til de europeiske tilsynsorganer i finanssektoren fortsatt er uavklart, og at bestemmelsene om ESMA ikke er tatt med i arbeidsgruppens lovforslag. En avklaring av dette forholdet vil være av betydning for implementeringen av direktivet, da det vil kunne gi norske forvaltere rettigheter til markedsføring og salg av alternative investeringsprodukter mot det europeiske markedet. Denne muligheten vil ikke foreligge før Norges forhold til ESMA er avklart nærmere og de tilhørende delene av AIFMD er gjennomført i Norge.
16.7.4 Departementets vurdering
Departementet er enig med arbeidsgruppen i at det bør gis en bestemmelse om tilsynssamarbeid, jf. lovforslaget § 10-4. Når det gjelder ESMAs rolle, viser departementet til omtalen ovenfor under punkt 16.6.4, og det foreslås ikke lovbestemmelser om forholdet til ESMA og ESMAs rolle. Dette er også i tråd med arbeidsgruppens vurdering.