Forsiden

Meld. St. 14 (2020–2021)

Perspektivmeldingen 2021

Til innholdsfortegnelse

5 Muligheter og levekår

5.1 Innledning

Å utrydde alle former for fattigdom og å redusere ulikhet i og mellom land er to av FNs bærekraftsmål. Bærekraftsmålene er universelle og skal oppfylles også i Norge. Tillit, små forskjeller og likhet i muligheter er viktige verdier i det norske samfunnet. Like muligheter innebærer at innsats, interesser og talent skal bety mer for den enkeltes levekår og samfunnsinnflytelse enn sosial bakgrunn. Like muligheter er et sentralt rettferdighetsprinsipp med bred oppslutning som også bidrar til en rekke andre samfunnsgoder, herunder mellommenneskelig tillit og tiltro til styringsinstitusjoner. Gratis utdanning, satsing på barn og unges oppvekstsvilkår, progressiv personbeskatning, trygde- og overføringsordninger og et inkluderende arbeidsliv bidrar til sosial mobilitet og utjevning av forskjeller.

Norge er blant landene med lavest ulikhet. Det gjelder både når vi ser på offisiell statistikk for fordeling av inntekt, og på bredere indikatorer for fordelingen av levekår og livskvalitet. I Norge, som i de fleste andre land, har imidlertid inntektsulikheten økt noe de siste 30 årene. Økt konsentrasjon av kapitalinntekter, en noe skjevere fordeling av lønnsinntekter og endringer i demografien er forhold som har bidratt til en skjevere fordeling av inntektene. Internasjonale megatrender som globalisering og digitalisering har også betydning for inntektsfordelingen. Blir den økonomiske ulikheten for stor, kan det skape utfordringer. Stor økonomisk ulikhet kan for eksempel forringe enkeltes muligheter, skape sosial uro og svekke tilliten til viktige samfunnsinstitusjoner. Statistisk sentralbyrås (SSB) befolkningsundersøkelse om livskvalitet i Norge viser at det er variasjoner i livskvalitet mellom enkeltgrupper. Livskvaliteten er gjennomgående høyere blant personer med høy utdanning og høy inntekt enn blant personer med lav utdanning og lav inntekt.

I Mulighetsmeldingen, Meld. St. 13 (2018–2019) Muligheter for alle – Fordeling og sosial bærekraft, presenterte regjeringen sin strategi for å motvirke ulikhet og skape muligheter for alle. Der fremgår det at en velfungerende fordelingspolitikk ikke bare handler om omfordeling gjennom skatte- og overføringssystemet. Fordelings- og inkluderingspolitikken må også rette seg mot utdanning, kompetanse, arbeid og bedre integrering. Regjeringens strategi for å motvirke ulikhet følges opp blant annet i stortingsmeldinger og gjennom tiltak og bevilgninger over de årlige budsjettene, se nærmere omtale i punkt 5.5. Samtidig må en god fordelingspolitikk verne om de grunnleggende betingelsene for økonomisk vekst og stabilitet. Innsats, arbeid og vilje til å ta risiko ved oppstart av nye bedrifter og arbeidsplasser skal lønne seg. Det samme skal investeringer i og videreutvikling av humankapital, som er viktige drivkrefter for økonomisk omstilling, nye ideer og utvikling, og dermed også økonomisk vekst.

5.2 Fordeling av levekår i et internasjonalt perspektiv

5.2.1 Ekstrem fattigdom og inntektsfordeling i og mellom land

På verdensbasis har økonomisk vekst og utvikling gjennom de siste 30 årene bidratt til en tydelig reduksjon i omfanget av ekstrem fattigdom, definert som at en har mindre enn 1,90 dollar, justert for kjøpekraft, å leve for om dagen. Figur 5.1 nedenfor viser befolkningsandelen og antallet som levde i ekstrem fattigdom i ulike verdensregioner i perioden 1990–2015. På 1990-tallet bodde det store flertallet av verdens fattige i land i Øst-Asia og i Stillehavsregionen. Sterk økonomisk vekst i disse regionene, blant annet som følge av økt handel, er en viktig årsak til reduksjonen i ekstrem fattigdom på verdensbasis. Den ekstreme fattigdommen er nå mer konsentrert i Afrika, særlig i området sør for Sahara. Svakere vekstforutsetninger og begrenset institusjonell kapasitet i denne regionen gir grunn til å tro at reduksjonen i ekstrem fattigdom ikke vil være like rask i tiden fremover.1 Verdensbanken anslår videre at koronapandemien, gjennom dens innvirkning på den økonomiske veksten, kan føre til at 71 millioner mennesker skyves ut i ekstrem fattigdom.2

Figur 5.1 Andeler og antall i verden som lever for mindre enn 1,90 internasjonale dollar om dagen.1,2 1990–2015

Figur 5.1 Andeler og antall i verden som lever for mindre enn 1,90 internasjonale dollar om dagen.1,2 1990–2015

1 Den stiplete linjen viser andelen av verdens befolkning som lever på mindre enn 1,90 internasjonale dollar om dagen, og må leses av på høyre akse. De øvrige linjene viser antall millioner mennesker som lever for mindre enn 1,90 internasjonale dollar om dagen, og må leses av på venstre akse.

2 Tall for Europa og Sentral-Asia for 1990, og Sør-Asia for 1999 og 2015 er beregnet.

Kilde: Verdensbanken.

Gjennom bærekraftsmålene er Norge forpliktet til å arbeide for å redusere fattigdom og ulikheter i og mellom land. Norge arbeider for utvikling og redusert ulikhet blant annet gjennom å støtte internasjonale organisasjoner, herunder Verdensbankens arbeid for å redusere fattigdom. I tillegg bidrar Norge til finansiering av Den afrikanske utviklingsbankens arbeid for inkluderende og grønn vekst i fattige land i Afrika.

Sterk økonomisk vekst i enkelte verdensregioner har bidratt til å redusere inntektsforskjellene mellom land. Figur 5.2 viser befolkningen i ulike verdensregioner som andel av samlet verdensbefolkning i 1980 og i 2016, og hvordan verdens samlede bruttonasjonalinntekt (BNI) er fordelt i de samme årene. Som figuren viser, er det den sterke økonomiske veksten i Asia i perioden fra 1980 til 2016 som har gitt det største bidraget til økonomisk utjevning på tvers av regioner. Denne veksten har også bidratt til å bevege det geopolitiske tyngdepunktet østover. Dette har stor betydning for Norge og norsk næringsliv, og omtales nærmere i kapittel 2 om internasjonale utviklingstrekk.

Figur 5.2 Befolkningsandeler og andel av samlet bruttonasjonalinntekt. 1980 og 2016

Figur 5.2 Befolkningsandeler og andel av samlet bruttonasjonalinntekt. 1980 og 2016

Kilde: World Inequality Report. 2018. World Inequality Database.

Økonomisk vekst og utjevning mellom land gir også utslag i andre levekårsindikatorer. Indeksen for menneskelig utvikling (Human Development Index – HDI) måler landenes prestasjoner vurdert etter indikatorer for inntekt, levealder og skolegang, og brukes til å rangere landenes levestandard og sosiale utvikling på en skala fra 0 til 1. Siden 1990 har HDI for verden sett under ett økt med 0,72 pst. i gjennomsnitt hvert år. Langs indikatorene for forventet levealder og bruttonasjonalinntekt (BNI) per innbygger er også avstanden mellom de landene som skårer høyest og de landene som skårer lavest, tydelig redusert.

Boks 5.1 Noen drivkrefter bak endringer i inntektsfordelingen

Inntektsfordelingen innad i et land bestemmes av et samspill mellom faktorer sentrert rundt markedene for arbeid, kapital, varer og tjenester. Utviklingen i fordelingen av inntekt før skatt henger blant annet sammen med hvordan den samlede verdiskapingen fordeler seg på lønnsmottakere og eiere. Økt inntektsulikhet i flere land knyttes til dels opp mot en gradvis nedgang i lønnsandelen, dvs. den andelen av verdiskapingen som tilfaller arbeidstakerne.1 De forholdene som hyppigst trekkes frem for å forklare en nedadgående lønnsandel i mange industriland er internasjonale megatrender, som teknologisk utvikling og globalisering. Teknologisk utvikling og globalisering har blant annet økt mulighetene for å erstatte arbeidskraft med kapital i produksjonen og å flytte arbeidsintensiv produksjon til land hvor tilgangen på arbeidskraft er stor.2,3 Det internasjonale valutafondet (IMF) argumenterer for at teknologisk utvikling forklarer halvparten av den observerte nedgangen i lønnsandelen i de gamle industrilandene etter 1900. Globalisering forklarer en betydelig del av den andre halvparten.4 Samtidig har disse megatrendene bidratt til å løfte millioner ut av ekstrem fattigdom.

Reduserte lønnsandeler knyttes også opp mot økt markedskonsentrasjon og såkalte «vinneren-tar-alt»-markeder og kapitalintensive «superstjerne-firmaer». Slike firmaer vokser frem fordi teknologisk utvikling og globalisering muliggjør global distribusjon av varer og tjenester til en marginalkostnad tilnærmet null. Avkastningen for de få som lykkes i å utnytte de nye teknologiene og distribusjonsmulighetene, kan bli svært høye, mens inntektene til andre stagnerer eller faller.

Endringer i arbeidsmarkedet kan også påvirke inntektsfordelingen, og spørsmålet om hvorvidt automatisering og globalisering påvirker sysselsettingen i avanserte økonomier, er viet mye oppmerksomhet. Økt handel kan føre til at land skifter produksjon fra virksomhet hvor de har en konkurransemessig ulempe til virksomhet der de har et konkurransemessig fortrinn. I en større metastudie som belyser forholdet mellom handel og sysselsetting, viser imidlertid Newfarmer og Sztajerowska at handel også kan spille en viktig rolle i å skape flere og bedre jobber, gitt forutsetninger om stabil makroøkonomisk politikk, fullverdige eiendomsrettigheter og offentlige investeringer.5 Parallelt med dette peker flere studier på at teknologisk utvikling og globalisering har hatt en negativ innvirkning for enkeltgrupper og bidratt til å redusere jobbmulighetene for personer med midlere kvalifikasjoner, uten at dette i seg selv har bidratt til økt lønnsspredning, se nærmere omtale i kapittel 8. Global markedsintegrasjon har også bidratt til en sterk tilstrømning av arbeidsinnvandrere i mange land. Effekten av slik arbeidsinnvandring på lønnsnivåene i mottakerlandet er imidlertid omdiskutert.6,7,8

Andre demografiske endringer innenfor hvert enkeltland kan også virke inn på inntektsfordelingen. Inntekten varierer for eksempel med alder. Unge som er under utdanning eller tidlig i karriereforløpet, har ofte lavere inntekter enn personer som har vært et par tiår i arbeidslivet. Alderspensjonister har igjen typisk lavere inntekter enn yrkesaktive. Aldersbaserte inntektsforskjeller innebærer at forskyvninger i befolkningens alderssammensetning kan gi utslag i inntektsfordelingen. Inntektene varierer også typisk mellom befolkningsgrupper. Mange innvandrere kan ha svakere forutsetninger for å komme inn og delta i arbeidslivet, særlig i land hvor slik deltakelse i stor grad forutsetter formell kompetanse. På denne måten kan innvandring gi økt ulikhet. Videre påvirkes fordelingen av disponibel inntekt også av utformingen av skatte- og overføringssystemet. I en del OECD-land har skatte- og overføringssystemet blitt mindre omfordelende siden midten av 1990-tallet. Denne utviklingen skyldes både innstramminger i overføringssystemene og en lempeligere skattlegging av kapitalinntekter. På skattesiden har det også vært en trend i retning av at de maksimale satsene for skattlegging av personlige inntekter settes ned.9

1 IMF (2017). World Economic Outlook. April 2017. Washington, DC: IMF.

2 Dao, M.C. et al. (2017). Why is labor receiving a smaller share of global income? Theory and empirical evidence. IMF Working Paper. Nr. WP/17/169.

3 OECD (2018). OECD Employment Outlook 2018. Paris: OECD Publishing.

4 Gini-koeffisienten er et vanlig mål på den generelle inntektsulikheten i et samfunn. Dersom alle har lik inntekt, er Gini-koeffisienten null. Dersom kun én person har hele inntekten i samfunnet, er Gini-koeffisienten 1.

5 Newfarmer, R. & M. Sztajerowska (2012). Trade and employment in a fast-changing world. D. Lipholdt (Red.). Policy Priorities in International Trade and Jobs.

6 Jaumoette. F., K. Kolskova & C.S. Sweta (2016). Impact of migration on income levels in advanced economies. IMF Spillover Notes. Nr. 16/08.

7 Guerin, B. (2013). Demography and inequality: How Europe’s changing population will impact on income inequality. RAND Europe Publications.

8 Cappelen-utvalget diskuterte denne problemstillingen for norske forhold, se NOU 2016: 15 Lønnsdannelsen i lys av nye økonomiske utviklingstrekk. Se nærmere omtale under punkt 5.3.1.

9 Causa, O., A. Vindicis & O. Akgun (2018). An empirical investigation on the drivers of income redistribution across OECD countries. OECD Economics Department Working Papers. Nr. 1488.

Samtidig som inntektene i mange land har fått et betydelig løft og de økonomiske forskjellene mellom land er redusert, har inntektsulikheten innad i mange land økt. Figur 5.3 viser Gini-koeffisienten3 for disponibel inntekt i et utvalg medlemsland i Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) i 1985 (eller første tilgjengelige år) og i 2018 (eller siste tilgjengelige år). I flere land økte inntektsulikheten mest i perioden fra midten av 1990-tallet til midten av 2000-tallet. Det er imidlertid store forskjeller mellom land, både når det gjelder hvor mye ulikheten har økt og fra hvilket utgangspunkt. De nordiske landene er blant landene med lavest ulikhet, men også her har ulikheten økt de siste 30 årene. I Finland og Sverige har ulikheten økt relativt mye, men fra svært lave nivåer. Land som USA, Tyrkia og Mexico har betydelig høyere ulikhet i disponibel inntekt enn det som er vanlig i Europa. Mange fremvoksende økonomier utenfor OECD har også en svært ujevn fordeling av inntektene, og ulikhetene har økt i en del av landene.

Figur 5.3 Gini-koeffisienter for inntekt etter skatt.1 1985 eller første tilgjengelige år og 2018 eller siste tilgjengelig år. OECD-skala

Figur 5.3 Gini-koeffisienter for inntekt etter skatt.1 1985 eller første tilgjengelige år og 2018 eller siste tilgjengelig år. OECD-skala

1 Definisjonen av inntekt kan variere mellom land og mellom år. Tallene fra OECD støtter seg på datagrunnlaget for offisiell inntekts- og skattestatistikk. I denne statistikken er det inntektene som skattes på personlig hånd, det vil si de inntektene som blir oppgitt i personenes skattemeldinger (selvangivelser), som utgjør datagrunnlaget sammen med skattefrie overføringer og personskatter. Derfor kan endringer i skatteregler på tvers av land svekke sammenlignbarheten av inntektsulikhet mellom land og over tid for et gitt land.

Kilde: OECD.

5.3 Ulikhet og fordeling i Norge

5.3.1 Fordeling av inntekt og levekår

Norge er blant landene i Europa med lavest ulikhet. Dette gjelder både når man ser på offisiell statistikk for fordelingen av inntekter, og når man ser på indikatorer for fordelingen av ikke-materielle levekår.4 Den enkeltes levekår påvirkes av sentrale samfunnsinstitusjoner, herunder utdanningssystemet, arbeidsmarkedet og skatte- og trygdesystemet. Høy grad av likhet i Norge og i de nordiske landene settes gjerne i sammenheng med en sterk satsing på barn og unges oppvekstsvilkår, gratis utdanning, små lønnsforskjeller, progressiv skatt og et velorganisert arbeidsliv. Dette er også forhold som bidrar til å forklare hvorfor inntektsforskjeller i mindre grad går i arv i Norge enn i de fleste andre land.

Inntekt og tilgang på økonomiske ressurser gir muligheter for konsum og investeringer, og er viktige forutsetninger for høy livskvalitet. Sett under ett har inntektene til norske husholdninger fått et betydelig løft de siste 30 årene. Samtidig er inntektsfordelingen blitt noe skjevere enn det som var tilfellet på midten av 1990-tallet. Figur 5.4 viser utviklingen i ulike inntektsgruppers realinntekt etter skatt i perioden 1995–2018. Desiler viser til tideler av befolkningen, rangert etter inntektsnivå. I denne perioden har median5 realinntekt etter skatt økt med i underkant av 70 pst., og husholdninger fra 2. til 9. desil har også hatt inntektsvekst i nærheten av dette nivået. Inntektsutviklingen for den nederste desilen har imidlertid vært svakere enn for øvrige grupper, mens utviklingen i inntektene for den øverste desilen har vært sterkere.

Figur 5.4 Vekst i realinntekt etter skatt for ulike posisjoner i inntektsfordelingen. 1995–2018. Indeks. 1995=1001

Figur 5.4 Vekst i realinntekt etter skatt for ulike posisjoner i inntektsfordelingen. 1995–2018. Indeks. 1995=1001

1 Den sterke inntektsveksten for desil 10 frem mot 2005 og i 2015 er i stor grad et resultat av tilpasninger til endringer i den skattemessige behandlingen av utbytte, som ga sterke insentiver til å ta ut utbytte i 2005 og 2015.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Mål på nivået og fordelingen av inntekt baserer seg på den offisielle skattestatistikken som er utarbeidet på bakgrunn av skattemeldingen. Hva som omfattes av inntektsbegrepet, avhenger derfor til enhver tid av skattesystemets avgrensninger. Flere former for inntekt omfattes ikke av den offisielle inntektsstatistikken. Det gjelder blant annet verdien av offentlige tjenester som husholdningene mottar, verdien av ubetalt arbeid i hjemmet og verdien av å eie egen bolig. Studier har vist at inntektsulikheten (målt basert på inntekt etter skatter og overføringer) i Norge reduseres med om lag 20 pst. dersom verdien av statlige og kommunale tjenester legges til husholdningenes inntekter.6,7 SSB publiserte nylig en studie som vurderer hvordan inntektsfordelingen påvirkes dersom man legger til grunn et utvidet inntektsbegrep som også omfatter tilbakeholdt overskudd.8

Fordelingen av inntekter i befolkningen bestemmes av et samspill mellom flere faktorer. Fordelingen av inntekt før skatt og overføringer (markedsinntekter) påvirkes blant annet av befolkningens kompetanse og utdanningsnivå, arbeidsmarkedets organisering og evne til å inkludere, og den konjunkturelle utviklingen. Norge er også en del av de internasjonale megatrendene som har bidratt til økt inntektsulikhet i mange land, se boks 5.1. Det er imidlertid indikasjoner på at digitalisering og globalisering ikke har hatt samme innvirkning på inntektsfordelingen i de nordiske landene som i mange andre land.9,10 Koordinerte systemer for lønnsdannelse, sammenpresset lønnsstruktur og høy organisasjonsgrad trekkes her frem som mulige forklaringer. Næringsstrukturen kan også spille en rolle, siden Norge trolig har mindre produksjon av de varer hvor Kina og andre fremvoksende økonomier har økt sin eksport. Norsk produksjon av petroleum, metaller, fisk og andre råvarer har samtidig blitt sterkt etterspurt internasjonalt.

I inntektsstatistikken skilles det mellom lønnsinntekter, næringsinntekter, kapitalinntekter og overføringer. Den offisielle statistikken viser at lønnsulikhetene i Norge har økt, se figur 5.5, og at dette har gitt et tydelig bidrag til endringene i Gini-koeffisienten. En skjevere fordeling av kapitalinntekter har bidratt mer til økt inntektsulikhet i perioden 1995–2018, enn endringene i fordelingen av lønnsinntektene. Den observerte skjevfordelingen av kapitalinntekter må ses i lys av at formuesfordelingen er skjevere enn inntektsfordelingen.

Figur 5.5 Gini-koeffisient for lønnstakere.1 1997–2018

Figur 5.5 Gini-koeffisient for lønnstakere.1 1997–2018

1 Det er brudd i tidsserien i 2015 og 2008.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg og Statistisk sentralbyrå.

I en del OECD-land kan økt inntektsulikhet delvis forklares med at skatte- og overføringssystemene har blitt mindre omfordelende over tid. Det norske skattesystemet har tydelige progressive elementer som sikrer en direkte omfordeling fordi de som tjener mest, også bidrar mer. Skattesystemet påvirker også fordelingen av inntekter indirekte, fordi de kan endre insentivene til arbeid, sparing og risikotaking. Dessuten er skattesystemets viktigste oppgave å finansiere offentlige utgifter, som også virker omfordelende. Samtidig har skattesystemet klare begrensninger som fordelingspolitisk virkemiddel, blant annet fordi mange av de med lavest inntekt ofte ikke betaler skatt, og fordi andre faktorer som utdanning spiller en viktig rolle.

Det er bred politisk oppslutning om de grunnleggende prinsippene for utformingen av det norske skattesystemet. Det omfordelende bidraget fra det norske skattesystemet har vært relativt stabilt de siste 30 årene, og reduserer ulikheten med om lag 40 pst. Overføringene har blitt noe mindre omfordelende over perioden 1995–2018. Etter 2017 er imidlertid engangsstøtten økt, noe som kan ha trukket i motsatt retning.

Boks 5.2 Økonomiske kriser og deres innvirkning på inntektsfordelingen

Økonomiske kriser og nedgangskonjunkturer påvirker hele økonomien, og kan også virke inn på fordelingen avhusholdningenes inntekter og formuer. Andre verdenskrig medførte i sin tid en betydelig reduksjon i formuesulikhet. I etterkrigstiden var veksten sterk og inntektsforskjellene ble betydelig utjevnet, i takt med utbyggingen av omfattende velferdsordninger. Det finnes imidlertid ikke entydig dokumentasjon på hvordan økonomiske kriser virker inn på inntektsulikheten. På den ene siden er det godt dokumentert at samtlige økonomiske kriser som rammet land i Latin Amerika og Øst-Asia på 1990-tallet bidro til økt ulikhet. På den andre siden viser Gokmen og Morin (2019) i sin studie av økonomiske kriser i 70 land i perioden 1973–2006, at virkninger på inntektsfordelingen avhenger av krisens art og ikke minst myndighetenes respons.1 Gokmen og Morin (2019) viser at for avanserte økonomier har ulikheten tendert til å gå ned i etterkant av aksjemarkedskriser, mens ulikheten har tendert til å øke i etterkant av inflasjonskriser. Økonomiske kriser kan i tillegg ha skjevfordelte konsekvenser som ikke fanges opp i inntektsstatistikken og dermed i konvensjonelle ulikhetsmål, på kort sikt. Dette gjelder for eksempel virkninger på befolkningens investeringer i humankapital og befolkningens fysiske og mentale helse. Videre kan arbeidsledighet og bortfall av inntekt også oppleves som mer utfordrende for enkelte inntektsgrupper enn for andre.

De siste to tiårene har Norge blitt rammet av flere økonomiske sjokk og tilbakeslag, herunder finanskrisen i 2008, oljeprisfallet i 2014 og det internasjonale utbruddet av koronaviruset i 2020. Den internasjonale finanskrisen som startet i 2008, førte til en langvarig økonomisk nedgangskonjunktur. I et internasjonalt perspektiv hadde krisen også klare fordelingsvirkninger. I OECD-landene sett under ett falt husholdningenes reelle markedsinntekter med 2 pst. hvert år i perioden 2007–2010, først og fremst som følge av økt arbeidsledighet og reduserte reallønninger.2 For OECD-landene økte ulikheten i markedsinntekter med 1,4 pst. fra 2007 til 2010. For de 17 OECD-landene som har tilgjengeliggjort detaljerte data, var den observerte endringen i ulikhet i markedsinntekter i perioden 2007–2010 større enn det som ble observert i de 12 årene før krisen. Ulikheten i husholdningenes disponible inntekt holdt seg derimot om lag uendret i de fleste land som følge av endringer i skatte- og overføringspolitikken. Unntak er Slovakia og Spania, hvor ulikheten i disponibel inntekt økte markant, og Island, Portugal, Polen og New Zealand, hvor ulikheten falt.

Norske myndigheter møtte den internasjonale finanskrisen og det kraftige tilbakeslaget i verdensøkonomien med omfattende tiltak. Pengepolitikken ble raskt lagt om i ekspansiv retning, og budsjettpolitikken ga kraftige stimulanser til den samlede etterspørselen. I Norge økte ulikheten i markedsinntekter litt i etterkant av finanskrisen. I 2008 lå Gini-koeffisienten for markedsinntekter på om lag 0,391, mens den i årene 2010–2012 lå på om lag 0,401. Gini-koeffisienten for inntekt etter skatt gikk derimot ned i samme periode, fra om lag 0,240 i 2008 til mellom 0,236–0,239 i årene 2010–2012. Finanskrisen hadde en mer synlig innvirkning på inntektsfordelingen dersom man legger til grunn et inntektsbegrep som også omfatter tilbakeholdt overskudd i selskap. At bedrifter holder tilbake overskudd kan imidlertid være positivt for bedriftenes evne til å finansiere nye investeringer og kan bidra til at flere bedrifter står seg bedre gjennom kriser.

I 2014 ble norsk økonomi rammet av et kraftig fall i oljeprisen. Redusert aktivitet i oljesektoren dempet den økonomiske veksten og førte til høyere arbeidsledighet og redusert realinntektsvekst i årene som fulgte. Fra 2014 til 2016 falt norske husholdningers gjennomsnittsinntekt med 1,4 pst. Fra 2014 til 2015 var det kun de nederst i inntektsfordelingen som opplevde en (svak) reduksjon i kjøpekraft, mens de øverste inntektsdesilene fortsatt hadde realinntektsvekst. Fra 2015 til 2016 var det derimot en realinntektsnedgang i alle inntektsdesiler. For å møte tilbakeslaget førte regjeringen en ekspansiv økonomisk politikk. I 2017 kom flere i jobb, og arbeidsledigheten gikk ned, og fra 2016 til 2018 var det igjen realinntektsvekst i alle inntektsdesiler. Realinntektsveksten har imidlertid ikke vært sterk nok til å kompensere fullt ut for nedgangen i kjøpekraft i de foregående årene. Fra 2014 til 2016 økte Gini-koeffisienten for markedsinntekter fra 0,410 til 0,422 og Gini-koeffisienten for disponibel inntekt fra 0,247 til 0,252. I 2017 og 2018 var Gini-koeffisienten om lag uendret sammenlignet med 2016.

Koronapandemien har hatt sterk innvirkning på verdensøkonomien. Norge står bedre rustet enn mange andre land til å håndtere pandemien. Dette skyldes blant annet at vi generelt har god helse og et godt helsevesen som er tilgjengelig for alle, godt utbygde velferdsordninger og et velfungerende arbeidsmarked. I tillegg har vi som nasjon betydelige oppsparte midler. De langsiktige virkningene av pandemien på økonomi og arbeidsmarked er likevel svært usikre. Statistikken over dagpengesøkere viser at risikoen for å bli permittert eller sagt opp i forbindelse med pandemien har vært større for personer i lavinntektsgruppen enn for personer med høyere utdanning og høyere inntekt. Mange grupper som i utgangspunktet er sårbare, er blitt ekstra hardt rammet. Personer med funksjonsnedsettelse har opplevd reduserte tjenester og at tilbud om praktisk bistand, dagtilbud og avlastningstilbud har blitt endret eller falt bort. For mange betyr det at de også har mistet viktige sosiale arenaer og hverdagsrutiner. Barn og unge med vedtak om spesialundervisning er også særlig rammet av pandemien. Etter gjenåpningen av skolene rapporterte Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) at det etter flere uker fortsatt var barn som ikke hadde fått det spesialpedagogiske tilbudet de har vedtak om.

Regjeringen har iverksatt en rekke tiltak for å motvirke at sårbare grupper rammes av krisen og for å gi flere mulighet til å styrke sin kompetanse. Dette omfatter blant annet tiltak i skolen og muligheten til utdanning med dagpenger og tiltak for styrket integrering.

For å redusere de inntektsmessige konsekvensene av utviklingen på arbeidsmarkedet under pandemien, innførte regjeringen og Stortinget midlertidige endringer i dagpengeregelverket. De midlertidige endringene innebar at flere lavtlønnede enn tidligere fikk rett til dagpenger. Videre ble kompensasjonsgraden i dagpengeordningen økt, særlig for personer med lav inntekt. Permitterte med inntekt inntil 6 ganger grunnbeløpet i folketrygden (G) vil nå opprettholde full lønn mellom dag 3 og dag 20 av permitteringen. I resten av dagpengeperioden er kompensasjonsgraden for inntekt opptil 3 G økt til 80 pst., mens kompensasjonsgraden for inntekt mellom 3 og 6 G fortsatt er 62,4 pst. Lønnsreduksjonen som følger av permittering vil altså være større for personer med høye inntekter enn for personer med lave inntekter.

Pandemien understreker betydningen av de norske inntektssikringsordningene som forsikring for husholdningene, og som system for å bidra til utjevning ved uforutsette hendelser. På lengre sikt vil trolig de mest omfattende fordelingseffektene av virusutbruddet avhenge av i hvilket omfang og hvor raskt permitterte arbeidstakere kan returnere til faste, ordinære jobber. Dersom permitteringsperioden i stor grad blir kortvarig, vil trolig de negative fordelingskonsekvensene være begrensede. Risikoen for å miste fotfestet i arbeidsmarkedet som følge av permittering, og følgelig oppleve en mer permanent inntektsreduksjon, er imidlertid større for personer med ingen eller lite formell utdanning og lavere inntekt enn for personer med høyere utdanning og høyere inntekt. Ulike studier, både nasjonale og internasjonale, viser blant annet at det å gå arbeidsledig over lengre tid kan gi negative langsiktige konsekvenser for videre tilknytning til arbeidslivet og utsiktene til å få jobb. Det øker også sannsynligheten for overgang til ulike helserelaterte trygdeytelser.

Utviklingen på arbeidsmarkedet og i inntektsfordelingen er nært knyttet til utviklingen i norsk næringsliv. Flere kapitaleiere har opplevd en betydelig inntektsreduksjon som følge av pandemien. Isolert sett kan dette bidra til å trekke inntektsulikheten ned. Samtidig utgjør det store aktivitetsfallet i næringslivet en risiko for mange arbeidsplasser. Flere av tiltakene som regjeringen og Stortinget har innført, har som mål å kompensere bedriftenes inntektsbortfall og forbedre bedriftenes likviditet og soliditet, slik at arbeidsplasser trygges og økonomien raskere kan hente seg inn når smitteverntiltakene fjernes. Tiltak som sikrer arbeidsplasser og som gir insentiver til å hente inn permitterte arbeidstakere, vil kunne redusere de langsiktige fordelingsvirkningene av skjevfordelt permitteringsrisiko.

Pandemien bringer også opp et fordelingsspørsmål av en annen karakter. De økonomiske mottiltakene innebærer store utgifter for staten. Tapene i verdiskaping og statens budsjettunderskudd må bæres av noen. Tiltak som finansieres med overføringer fra Statens Pensjonsfond Utland innebærer en fordeling av byrder mellom nåværende og fremtidige generasjoner, se nærmere omtale i kapittel 7.

1 Gokmen, G. & A. Morin (2019). Inequality in the aftermath of financial crises: Some empirical evidence. Applied Economic Letters. 26(19): 1558–1562.

2 OECD (2013). Crisis Squeezes Income and Puts Pressure on Inequality and Poverty: Results from the OECD Income Distribution Database (May 2013). Paris: OECD Publishing.

En studie fra SSB har vurdert nærmere om skattesystemet er mindre omfordelende i 2019 enn i 2013. Studien vurderer endringer i både inntekts- og formuesskatt, skatt på forbruk og endringer i arbeidstilbudet. Studien konkluderer med at skattesystemet er blitt litt mindre omfordelende i 2019, enn med reglene fra 2013. Endringer i formuesskatten har hatt tilnærmet ingen effekt på inntektsfordelingen. Dette er fordi formuesskattelettelsene også har gått til personer i de laveste inntektsdesilene, altså til personer med forholdsvis lave inntekter og høye formuer. Den enkeltendringen som har bidratt mest til svakere omfordeling av inntekt, er den reduserte satsen på alminnelig inntekt, mens innføring av trinnskatt og justering av eierinntekter har trukket i motsatt retning. Mye av denne reduksjonen i skattesatsen på alminnelig inntekt var del av et bredt skatteforlik på Stortinget som hadde som formål å styrke norsk konkurranseevne. SSBs studie omfatter ikke fordelingsvirkningene av å avvikle arveavgiften. I Mulighetsmeldingen, Meld. St. 13 (2019–2020) Muligheter for alle – Fordeling og sosial bærekraft, redegjøres det imidlertid for hvorfor arveavgiften, slik den var utformet, ikke var et kraftfullt virkemiddel for omfordeling. Det skyldtes blant annet at verdsettingen av enkelte formuesobjekter, herunder børsnoterte aksjer, ikke reflekterte de reelle verdiene, og at det var forholdsvis gode muligheter for å tilpasse seg reglene slik at man unngikk avgift på hele eller deler av arven.

Demografiske forhold kan også bidra til å forklare deler av endringene i inntektsfordelingen i Norge. Pareliussen et al. (2018) viser at endringer i husholdningssammensetningen, aldring, sortering gjennom ekteskap11, og en økende andel av studenter har bidratt til å øke Gini-koeffisienten i Norge.12,13 Endringer i husholdningssammensetning har bidratt mer til økt ulikhet i Norge enn i de øvrige nordiske landene.14 Fordi alderspensjonister gjennomgående har lavere inntekter enn yrkesaktive, noe som er et sentralt trekk ved pensjonssystemer i alle land, vil en aldrende befolkning isolert sett også trekke i retning av økt inntektsulikhet i tiden fremover.

Arbeidsinnvandrere tilfører det norske samfunnet viktig kompetanse og bidrar til å dekke mangel på arbeidskraft i flere sektorer. Med EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen er Norge med i et felles europeisk arbeidsmarked, og med EU-utvidelsene i 2004 og 2007 opplevde Norge en forholdsvis sterk tilstrømning av arbeidsinnvandrere. Selv om betydningen av dette for økonomien under ett trolig har vært positiv, kan det ha hatt negativ betydning for fordelingen. Det er særlig i etterkant av den første EU-utvidelsen at realinntektsveksten for 1. desil har avtatt. Personer med innvandringsbakgrunn er overrepresentert i denne inntektsdesilen, og i Mulighetsmeldingen vises det til at inntektsforskjellene er mindre i den norske befolkningen dersom personer med innvandringsbakgrunn holdes utenfor.

Gjennom flere studier har forskere fra Frischsenteret vist at lønnsnivået for nordmenn som er utsatt for konkurranse fra arbeidsinnvandrere, har utviklet seg svakt relativt til lønnen for andre arbeidstakere.15,16,17 Arbeidskraft som ble utsatt for økt konkurranse, var konsentrert i yrker med lave kompetansekrav og dermed lav lønn. Samtidig har høytlønte grupper tjent på arbeidsinnvandringen. Også Cappelen-utvalget viste i NOU 2016: 15 Lønnsdannelsen i lys av nye økonomiske utviklingstrekk til at reallønnsveksten har vært langt svakere i næringer med høy andel sysselsatte innvandrere, og at ytterligere tilstrømming av arbeidsinnvandrere, flyktninger og asylsøkere kan skape et press nedover på lønningene. Utvalget pekte også på at det er en utfordring at organisasjonstilknytningen blant innvandrere er lavere enn i befolkningen for øvrig. Arbeidsinnvandring kan også ha bidratt til andre former for økonomisk ulikhet, blant annet gjennom å forsterke og skape nye former for useriøsitet og utnyttelse i arbeidsmarkedet. Dette har gjort det nødvendig med kraftfulle tiltak mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet, se nærmere omtale i kapittel 8.

5.3.2 Lavinntekt

De fleste i Norge tilhører husholdninger med relativt god økonomi, og omfanget av fattigdom i absolutt forstand er begrenset. Likevel er det noen som lever med en inntekt og levestandard som ligger betydelig lavere enn den generelle levestandarden i samfunnet. Vedvarende lavinntekt er et mål på andelen av befolkningen som lever i husholdninger hvor samlet husholdningsinntekt gjennom tre år er lavere enn 60 pst. av medianinntekten, etter å ha tatt hensyn til ulikheter i husholdningsstørrelse. Sammenlignet med andre europeiske land er forekomsten av vedvarende lavinntekt relativt liten i Norge. Sett perioden 1996–2011 under ett var andelen personer (utenom studenter) som tilhørte lavinntektshusholdninger forholdsvis stabil. Siden 2011 har imidlertid andelen økt litt, se figur 5.6. Andelen barn under 18 år som tilhører lavinntektshusholdninger, har også økt betydelig over tid. Fra og med perioden 2012–2014 har barn større sannsynlighet for å tilhøre en lavinntektshusholdning, enn det som er tilfellet for den øvrige befolkningen. Det er særlig blant barn med innvandringsbakgrunn at vi har sett en økning i lavinntektsandelen.

Figur 5.6 Andel med vedvarende lavinntekt.1 1996–2018. Prosent

Figur 5.6 Andel med vedvarende lavinntekt.1 1996–2018. Prosent

1 EU-skala 60 pst. Omfatter ikke studenter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det er ikke de samme befolkningsgruppene som utgjør lavinntektsgruppen over tid, se figur 5.7. En større andel innvandrere tilhører lavinntektshusholdninger i 2018 enn det som var tilfellet på slutten av 1990-tallet. Samtidig har det blitt færre eldre i lavinntektsgruppen. Det skyldes blant annet økt yrkesaktivitet blant eldre, høyere pensjonsgrunnlag blant nye pensjonistkull og tiltak for å styrke pensjonistenes økonomi de siste årene. Personer i enslig forsørgerhusholdninger og aleneboende under 35 år er overrepresentert i lavinntektsstatistikken, og lavinntekt er blitt mer utbredt blant disse. Geografisk var omfanget av vedvarende lavinntekt i 2017, både blant barn og voksne, klart størst i Oslo, dernest i Østfold og Telemark. Fylkende med lavest omfang av vedvarende lavinntekt var Akershus, Sogn og Fjordane og Rogaland.

Figur 5.7 Andel personer som lever i vedvarende lavinntekt1 i ulike befolkningsgrupper. 1997–1999 og 2016–2018. Prosent

Figur 5.7 Andel personer som lever i vedvarende lavinntekt1 i ulike befolkningsgrupper. 1997–1999 og 2016–2018. Prosent

1 EU-skala 60 pst.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

For personer i yrkesaktiv alder er det nær sammenheng mellom det å stå utenfor arbeidslivet over flere år, og det å ha vedvarende lavinntekt.18 Å inkludere flere i arbeidslivet er avgjørende for å bevare et samfunn med små forskjeller, og er det viktigste elementet i regjeringens strategi for bærekraften i offentlig finanser, se nærmere omtale i kapittel 9. Det er først når en tilhører en husholdning der minst ett medlem har en stabil tilknytning til arbeidslivet, at sannsynligheten for å ha vedvarende lavinntekt blir drastisk redusert. Det er også nær sammenheng mellom en persons utdanningsnivå og lavinntektsrisiko. Personer som har utdanning på grunnskolenivå eller lavere er sterkt overrepresentert i lavinntektsstatistikken, sammenlignet med personer som har fullført videregående opplæring. Yrkestilknytningen blant unge aleneboende med lavinntekt blir stadig svakere, og flere i denne gruppen har lav utdanning enn tidligere. Sammenhengen mellom yrkestilknytning og lavinntekt er ikke like klar når vi ser på innvandrerbefolkningen isolert. Personer med innvandrerbakgrunn har svakere tilknytning til arbeidsmarkedet enn andre personer. Korrigerer en imidlertid for utdanningsnivå, har ikke innvandrere vesentlig lavere arbeidstilknytning enn resten av befolkningen.

Enslige forsørgere har svakere yrkestilknytning enn andre barnefamilier. Nesten 30 pst. av dem som bodde i en husholdning med enslig forsørger, hadde ingen yrkestilknyttede i husholdningen i 2017. Til sammenligning var denne andelen på 4,7 pst. i parhusholdninger. Enslige forsørgere har også oftere lite formell utdanning enn personer som bor i parhusholdninger med barn. En annen grunn til at aleneforsørgere er overrepresentert i lavinntektsstatistikken, er at slike husholdninger nettopp bare har én inntekt å leve av. Forbruksmulighetene per person blir dermed lavere enn i husholdninger med to forsørgere. Figur 5.8 nedenfor viser utviklingen i lavinntektsgrenser for ulike husholdningstyper over tid. Som figuren viser, kan enslige forsørgere med flere barn ha en forholdsvis høy inntekt og likevel havne i lavinntektsgruppen. På samme måte kan svakere yrkestilknytning, særlig blant kvinner i enkelte innvandrergrupper, i kombinasjon med barnerike familier, bidra til å forklare hvorfor innvandrere og barn med innvandrerbakgrunn er overrepresentert i lavinntektsstatistikken.19

Figur 5.8 Utviklingen i lavinntektsgrenser1 for ulike husholdningstyper. 2009–2018. 2018-kroner

Figur 5.8 Utviklingen i lavinntektsgrenser1 for ulike husholdningstyper. 2009–2018. 2018-kroner

1 EU-skala 60 pst.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Inntektsutviklingen til aleneforsørgere har vært svakere enn for øvrige barnefamilier og for befolkningen samlet. Det er imidlertid verdt å merke seg at fra 2004 er det kun barnebidrag underlagt en offentlig avtale som inngår i inntektsstatistikken. Det anslås at om lag 55 pst. av foreldrene inngår privat avtale om bidrag. Den relative inntektsutviklingen for gruppen enslige forsørgere i den aktuelle perioden ville blitt mindre negativ dersom inntektsstatistikken også tok hensyn til privat fastsatte bidrag.

Boks 5.3 Vanskeligstilte på boligmarkedet og sosial ulikhet i helse

Personer med vedvarende lavinntekt har ofte flere økonomiske utfordringer enn andre. Personer i lavinntektsgruppene opplever i større grad dårlige boforhold enn befolkningen i stort. Det er også langt flere i lavinntektsgruppen som ikke klarer å betale en utforutsett utgift enn i befolkningen som helhet. Klart flere i lavinntektsgruppen rapporterer om mangler av grunnleggende materielle eller sosiale goder som følge av sin økonomiske situasjon. I 2019 bodde 179 000 av personene i lavinntektshusholdninger også trangt og/eller hadde høy gjeldsbelastning. Disse anses som vanskeligstilte på boligmarkedet. Siden 2015 har antall vanskeligstilte på boligmarkedet økt med rundt 22 000 personer. Det innebærer en økning fra 3,2 til 3,5 pst. av befolkningen (i 2019). 60 000 personer var i 2019 vedvarende vanskeligstilte på boligmarkedet. Dette er personer som siden 2017 har tilhørt en husholdning som er vanskeligstilt på boligmarkedet.

Personer som er bostedsløse kommer i tillegg til antall vanskeligstilte på boligmarkedet.1 Mange av dem som er bostedsløse, har vedvarende og sammensatte problemer og sliter særlig med rusavhengighet og psykiske lidelser. Bostedsløse kartlegges regelmessig i egne undersøkelser, og de siste tallene er fra 2016. Tallene viser en nedgang fra 6 200 bostedsløse i 2012 til 3 900 i 2016. Ekstra sterk var nedgangen blant barn, fra 679 barn i 2012 til 229 barn i 2016. Resultatet av neste kartlegging kommer første halvår i 2021.

Det er en klar korrelasjon mellom det å ha lav inntekt og det å ha dårlig helse. Over tid har det vært en økning i sosiale forskjeller i helse. Figur 3.8 viser korrelasjonen mellom husholdningsinntekt og forventet levealder for 40-åringer. Som figuren viser, er forventet levealder for et hvert inntektsnivå høyere for kvinner enn for menn. Figuren viser også at for både menn og kvinner stiger forventet levealder med husholdningsinntekten. For de 15–20 pst. av befolkningen med de laveste inntektene er forventet levealder tydelig lavere enn for befolkningen for øvrig. Dette gjelder særlig for menn, hvor gjennomsnittlig forventet levealder for de 15 pst. med lavest husholdningsinntekt var om lag 75,3 år i perioden 2011–2015, mens forventet levealder for de 85 pst. med høyest husholdningsinntekt var om lag 82,5 år i samme periode. At en relativt stor gruppe faller utenfor samfunnet på denne måten, har en høy samfunnskostnad og kan være med på å svekke den sosiale bærekraften. I Meld. St. 19 (2018–2019) – Folkehelsemeldinga er utjevningen av sosiale helseforskjeller ett av tre forsterkede innsatsområder. Det fremgår der at regjeringen vil legge til rette for å oppfylle kravene i folkehelseloven og utredningsinstruksen om å vurdere konsekvenser for folkehelsen der det er relevant, gjennom en systematisk vurdering av hvordan tiltak og strategier påvirker fordeling av helse, sosialt og geografisk.

Figur 5.9 Forventet levealder og husholdningsinntekt (persentiler). 2011–2015

Figur 5.9 Forventet levealder og husholdningsinntekt (persentiler). 2011–2015

Kilde: Kinge, J.M., et.al. (2019). Association of Household Income with Life Expectancy and Cause-Specific Mortality in Norway, 2005–2015. JAMA 2019, 321 (19): 1916–1925.

Koronapandemien har aktualisert spørsmålet om helserisiko og sosioøkonomisk status. Utfordringer med kobling av data gjør at Folkehelseinstituttet (FHI) vet lite om sosioøkonomiske forskjeller i koronasmitte, men FHI antyder likevel at det er rimelig å anta at lavinntektsgrupper er noe overrepresentert blant de koronasmittede, også i Norge. Det kan ha sammenheng med at lavinntektsgrupper oftere har jobber som krever fysisk kontakt med andre, eksempelvis i serviceyrker. Sosial ulikhet i helse mer generelt er godt dokumentert, også i Norge.2,3 Sosial ulikhet i helse henger tett sammen med forhold som har vist seg relevant i forbindelse med koronapandemien. For eksempel gir fedme en betydelig risiko for alvorlige følger av korona,4 og forskning viser at fedme er mer utbredt blant personer med lav utdannelse og lav inntekt.5

1 Bostedsløse omfatter personer som ikke disponerer en egen bolig og er henvist til tilfeldige og midlertidige botilbud, personer som bor midlertidig hos venner, kjente eller slektninger, personer som skal skrives ut/løslates fra institusjoner eller kriminalomsorgen innen to måneder og er uten bolig, samt personer som sover ute.

2 Folkehelseinstituttet (2014) Folkehelserapporten: Sosiale helseforskjeller i Norge. Nettpublikasjon.

3 SSB (2020). Økonomi, helse og livskvalitet. En analyse av Levekårsundersøkelsen EU-SILC 2017. SSB Rapporter 2020/29

4 Yang, J., J. Hu & C. Zhu (2021). Obesity aggravates COVID-19: A systematic review and meta-analysis. Journal of Medical Virology. 93(1): 257–261.

5 Folkehelseinstituttet (2014) Folkehelserapporten: Sosiale helseforskjeller i Norge. Nettpublikasjon.

Regjeringens førsteprioritet i sosialpolitikken er å bekjempe fattigdom, særlig blant barnefamilier. Regjeringen har også gitt barnefamilienes økonomi et generelt løft ved å blant annet øke barnetrygden og engangsstønaden ved fødsel, og ved å innføre gratis kjernetid i barnehage og redusert foreldrebetaling i SFO. Disse tiltakene og flere er nærmere beskrevet i kapittel 9. Arbeidsmarkedet er den viktigste arenaen for opptjening og fordeling av inntekt. Som det kommer frem av tallene ovenfor, er det nær sammenheng mellom det å stå utenfor arbeidsmarkedet og det å ha vedvarende lavinntekt. Regjeringens tiltak for å øke yrkesdeltakelsen spenner over flere områder, herunder trygdepolitikken, pensjonspolitikken, skattepolitikken og integreringspolitikken, se nærmere omtale i kapittel 9. Store deler av det norske arbeidsmarkedet krever høy formell kompetanse. Det er viktig både for fordelingen av de økonomiske ressursene og for produktiviteten at elever og studenter er rustet for fremtidens arbeidsmarked. Gjennom flere tiltak har regjeringen lagt til rette for at flere kan fullføre og bestå videregående skole, og styrket fagskolenes og universitetets arbeid med å tilpasse tilbudet av utdanning til arbeidslivets behov, se nærmere omtale i kapittel 5.5 og i kapittel 3.

5.4 Fordeling av muligheter: Sosial mobilitet i Norge

Tilgangen på økonomiske ressurser har betydning for den enkeltes levekår og livskvalitet. SSB gjennomførte i 2020 en undersøkelse om livskvaliteten i den norske befolkningen.20 Undersøkelsen viser at de fleste i Norge er tilfredse med livet. Det er imidlertid forskjeller mellom grupper. Et gjennomgående funn i SSBs rapport er at yngre oppgir mindre tilfredshet med livet enn eldre. Personer med lav utdanning og lav inntekt oppgir også jevnt over mindre tilfredshet på ulike livskvalitetsmål enn de med høyere utdanning og inntekt. Rapporten viser også at personer med nedsatt funksjonsevne skårer gjennomgående lavt på livskvalitetsvariablene. Også personer som har oppgitt at deres seksuelle orientering er homofil, lesbisk, bifil eller annet i spørreskjemaet skårer signifikant lavere enn hele befolkningen på alle livskvalitetsvariablene.

Den sosiale mobiliteten i et samfunn sier noe om hvor sterk sammenheng det er mellom levekårene en nyter som voksen og oppvekstsvilkårene en hadde som barn. Graden av inntektsmobilitet mellom generasjoner, det vil si sammenhengen mellom foreldre og barns inntektsnivåer i en gitt alder, er en av flere indikatorer for sosial mobilitet. Inntektsmobiliteten varierer mye mellom land, blant annet som følge av forskjeller i familiepolitikk, utdanningspolitikk, organisering av arbeidsmarkedet og arbeidsmarkedspolitikken. I Norge er inntektsmobiliteten mellom generasjoner høy.21 Høy inntektsmobilitet kan i noen grad tilskrives en aktiv familiepolitikk med vekt på full barnehagedekning og et system med gratis eller sterkt subsidiert utdanning som bidrar til å utjevne forskjeller mellom barn og unge. Ser vi på andre land hvor tilgangen på utdanning er mer begrenset og i større grad avhengig av foreldrenes økonomiske situasjon, som for eksempel USA, er inntektsmobiliteten betydelig lavere.

Til tross for at Norge generelt har høy inntektsmobilitet, går levekår i noen grad også i arv. Oppvekst i lavinntekt er forbundet med lite formell utdanning og lavere inntekt som voksen, tidligere overgang inn i arbeidslivet, høyere risiko for arbeidsledighet, lengre varighet av arbeidsledighet, lavere alder for inngåelse av parforhold og lavere alder for foreldreskap.22 Det er også dokumentert at sannsynligheten for å ha enkelte levekårsutfordringer som voksen er høyere hvis familien man vokser opp i sliter med økonomi eller mangel på ressurser, og at det er utfordrende å hente inn en negativ utvikling som har begynt i småbarnsperioden.23

Utdanning gir grunnlag for sosial mobilitet og er viktig for å redusere sosiale og økonomiske forskjeller i samfunnet. Samtidig har familiebakgrunn stor betydning for elevenes skoleprestasjoner, og det bidrar til at ulikhet går i arv. I Norge brukes det store offentlige ressurser på utdanning – blant annet med mål om å redusere sosiale forskjeller. Langs flere indikatorer som måler utdanningssystemets bidrag til å motvirke ulikhet, gjør Norge det bedre enn mange OECD-land.24 I Norge har det blitt investert stadig mer for at alle barn uavhengig av bakgrunn skal få like muligheter: Utbyggingen av barnehagetilbudet på 2000-tallet, innføringen av maksimalpris i foreldrebetalingen og moderasjonsordninger for lavinntektsgrupper har særlig økt barnehagedeltakelsen i grupper som erfaringsmessig har det vanskeligste utgangspunktet for å lykkes med utdanning. Også i grunnskolen og i videregående opplæring har det vært en positiv utvikling i resultater og gjennomføringsgraden blant elever med de svakeste forutsetningene, elever som har dårligere karakterer fra grunnskolen, elever med foreldre uten høyere utdanning eller med innvandrerbakgrunn. Hva gjelder høyere utdanning er mobiliteten høyere i Norge enn i gjennomsnittet for OECD-landene i den forstand at det er flere som har tatt en høyere utdanning, til tross for at foreldrene ikke har høyere utdanning. I likhet med de fleste andre OECD-landene har utdanningsmobiliteten i Norge økt over tid.25

Boks 5.4 Alternative lavinntektsmål

Vedvarende lavinntekt er et relativt lavinntektsmål, som betyr at man tar utgangspunkt i fattigdom som et sosialt fenomen og sammenligner den enkeltes inntekt og levekår med den generelle levestandarden i samfunnet. En relativ tilnærming til lavinntekt innebærer at dersom det generelle inntektsnivået i befolkningen øker, må også husholdningsinntektene til personene nederst i fordelingen øke tilsvarende for at det ikke skal bli flere med lavinntekt. En vanlig kritikk mot dette målet er at man overser eventuell inntektsvekst for dem som faller under lavinntektsgrensen. Ved å prisjustere lavinntektsgrensen fra et gitt år får man i større grad belyst inntektsutviklingen til dem som befinner seg nederst i fordelingen. Dersom den prisjusterte lavinntektsgrensen fra 2005 legges til grunn, reduseres andelen med årlig lavinntekt i 2017 fra 11,2 pst. til 4,9 pst.

«Lavinntektsgapet» er en alternativ tilnærming for å beskrive inntektsforholdene til de nederst i inntektsfordelingen, og viser hvor mye inntekt personer i gruppen med årlig lavinntekt i gjennomsnitt mangler for å bli løftet over lavinntektsgrensen. Lavinntektsgapet har vært forholdsvis stabilt siden 2005 og ligget på mellom 16 og 17 pst. Rundt 2000-årsskiftet var imidlertid gapet noe lavere. Når lavinntektsgapet er på 17 pst., slik det var i 2017, betyr dette at om lag halvparten av alle personer i lavinntektsgruppen hadde en inntekt som tilsvarte minst 83 pst. av lavinntektsgrensen.

En tredje alternativ tilnærming er å knytte fattigdom opp mot forbruk, fremfor inntekt. Forbruksinstituttet SIFO har med utgangspunkt i sitt referansebudsjett for forbruksutgifter utviklet et minimumsbudsjett. Kostnadene ved å dekke dette minimumet forstås som et uttrykk for hvilken inntekt som må til for å tilegne seg dette minimumet. Med denne tilnærmingen reduseres andelen «fattige» til 5,1 pst. i 2015. Andelen barn i «fattige» familier reduseres til 4 pst. i samme år.1

Det vedvarende lavinntektsmålet kan også kritiseres for å ikke ta hensyn til befolkningens oppsparte midler, som gir konsummuligheter i perioder med lavere inntekter. Tall fra 2017 viser at dersom man ekskluderer personer med finansformue per forbruksenhet over lavinntektsgrensen (for en enslig person ble dette beløpet satt lik 221 000 kroner i 2017), reduseres andelen med årlig lavinntekt fra 11,2 pst. til 9,3 pst. Den største reduksjonen er blant aleneboende minstepensjonister.

Mål på vedvarende lavinntekt tar heller ikke høyde for tilskuddet til kjøpekraft som norske husholdninger mottar gjennom det offentlige tjenestilbudet. Alternativet til å få gratis eller subsidierte tjenester fra det offentlige vil være å dekke disse tjenestene av egen lomme. Behovet for, og forbruket av, offentlige tjenester vil variere med husholdningenes sammensetning. Barnefamilier vil for eksempel ha større behov for barnehage og skole, mens husholdninger med to voksne ikke har behov for dette. Forskere i Statistisk sentralbyrå har forsøkt å kartlegge hva det betyr for den målte inntektsulikheten at enkelte tjenester betales eller subsidieres av det offentlige. Tjenestene som dekkes i disse studiene, er barnehager/førskole, grunnskole og videregående skole, primærhelsetjenesten og omsorg for eldre og funksjonshemmede. Studiene viser at andelen som lever med lavinntekt i Norge mer enn halveres, fra 9,5 til 4,2 pst., dersom verdien av kommunale tjenester regnes med.2,3

1 Borgeraas, E. (2017). Forbruksbasert fattigdomsmål – forbrukstilnærming til barnefattigdom. SIFO Prosjektnotat. Nr. 7/2017

2 Aaberge, R., A. Langørgen & P. Lindgren (2017). The Distributional Impact of Public Services. A. B. Atkinson, A. C. Guido & E. Marlier (Red.). Monitoring social Europe. Kap. 8. Luxembourg: Eurostat.

3 Forfatternes oppdaterte tall for 2012 viser en reduksjon på 45 pst. Og for 2015 på 40 pst. Tallene for 2015 kan være påvirket av unormalt høyt uttak av utbytte som følge av tilpasning til endring i skattesystemet.

Institutt for samfunnsforskning (ISF) har i et større prosjekt belyst den sosiale mobiliteten blant norskfødte med innvandrerforeldre.26 De siste 40 årene har Norges befolkning økt betydelig, blant annet som følge av innvandring. I 2017 utgjorde personer med innvandrerbakgrunn27 om lag 17 pst. av befolkningen. Innvandrere totalt sett har lavere utdanning og sysselsettingsgrad enn majoritetsbefolkningen, og er overrepresentert i lavinntektsstatistikken. ISFs studie viser imidlertid at etterkommere av innvandrere gjør det betydelig bedre enn innvandrere i utdanningssystemet – de har lavere frafall fra videregående skole, og tar i langt større grad høyere utdanning. Sammenlignet med den øvrige befolkningen ser man samtidig store forskjeller blant etterkommerne. Innvandrerne har høyere frafall fra videregående enn majoriteten, og de er også overrepresentert i høyere utdanning. Det er særlig kvinners deltakelse i høyere utdanning som bidrar til å trekke opp mobiliteten blant etterkommerne. Også når man ser på yrkesdeltakelse, gjør etterkommere av innvandrere det vesentlig bedre enn innvandrerne sett under ett.

Boks 5.5 Muligheter og levekår i Norge 1980–2020

Den enkeltes levekår som voksen påvirkes av hvilke muligheter man har i livet, og hvordan den enkelte evner å benytte seg av disse. Over tid har nordmenns muligheter langs mange dimensjoner blitt bedre – det gjelder blant annet innenfor utdanning, helse, fritid, forbruk, inntekt og boforhold. Figur 5.10 viser hvordan en rekke levekårsindikatorer har utviklet seg for norske menn og kvinner de siste 40 årene. Figuren viser gjennomsnittlige verdier for norske menn, kvinner og husholdninger fra et år rundt henholdsvis 1980, 2000 og 2020. Unntaket er tallene for tid brukt på husarbeid som er fra henholdsvis 1970, 1990 og 2010, og boutgifter hvor nyeste oppdaterte tall er fra 2012.

På 1980-tallet var det et fåtall av både kvinner og menn som hadde høyere utdanning – under 10 pst. for kvinner, og litt over 13 pst. for menn. Over halvparten av kvinnene hadde grunnskole som høyeste fullførte utdanning på denne tiden, og over 40 pst. av mennene. De fleste, 74 pst., eide sin egen bolig. 14 pst. av forbruksutgiftene i en vanlig husholdning gikk med til bolig, mens 20 pst. av inntekten ble brukt på mat. Det var betydelige forskjeller mellom kvinner og menn: Menn var i større grad yrkesaktive, de tjente mer og brukte mindre tid på husarbeid. Samtidig kunne menn forvente å leve betydelig kortere: drøyt 72 år, mot nesten 80 år for kvinner. Om lag 10 pst. av befolkningen hadde så lav inntekt at de kunne regnes som en del av gruppen med vedvarende lavinntekt.

20 år senere, på 2000-tallet, hadde flere fått høyere utdanning, og det var like store andeler med høyere utdanning blant kvinner og menn. Dette gjenspeiles i stor grad i at andelen som avsluttet skolegangen etter grunnskolen, hadde gått ned sammenlignet med 1980-tallet. Noe færre menn enn i 1980, men flere kvinner, var i jobb. Pensjonsgivende inntekt for menn hadde økt i realverdi med 20 pst. sammenlignet med 1980, mens kvinners pensjonsgivende inntekt hadde økt med 67 pst. Dermed hadde kvinnene hentet inn en del av mennenes inntektsforsprang. Også på hjemmebane hadde ting jevnet seg noe ut – menn brukte litt mer tid på husarbeid enn 20 år tidligere, men viktigst var det at kvinner hadde redusert sin tidsbruk på husarbeid med over en time per dag i løpet av 20-årsperioden fra 1970 til 1990. Til gjengjeld brukte kvinner en knapp time mer enn i 1970 på inntektsgivende arbeid i løpet av en gjennomsnittsdag.

Når vi nærmer oss 2020-tallet,1 ligger pensjonsgivende inntekt for menn om lag 45 pst. over 1980-nivået, målt i realverdi. Kvinners pensjonsgivende inntekt har økt med om lag 150 pst., og utgjør dermed to og en halv gang nivået fra 1980. Menns inntektsforsprang har krympet fra 52 pst. til 18 pst.2 Om lag 13 pst. av befolkningen regnes som en del av lavinntektsgruppen. Det er mange og sammensatte grunner til at andelen med vedvarende lavinntekt har økt, disse er omtalt i kapittel 5.3.2. Menn kan forvente å leve i drøyt 81 år, 9 år lenger enn i 1980, og kvinner i 85 år, fem år lenger enn i 1980. Nå har flere kvinner enn menn høyere utdanning: 39 mot 30 pst. Andelen med bare grunnskole har sunket til om lag 25 pst. for begge kjønn. 77 pst. eier sin egen bolig. På 2020-tallet er det fortsatt en noe høyere andel menn enn kvinner som er sysselsatt, og tidsbruken i inntektsgivende arbeid en gjennomsnittsdag er om lag en time mer for menn enn for kvinner (2010-tall). Både menn og kvinner har mer fritid i 2010 enn i 1990 og 1970. Fritiden økte fra om lag fem timer per dag i 1990 til over seks timer per dag i 2010. Menn og kvinner bruker nå nesten like mye tid på husarbeid.

Generelt sett ser vi da at nordmenn lever lenger, har høyere utdanning og inntekt, og har mer fritid i dag enn på 1970- og 1980-tallet. Nordmenns gjeldsbelastning og andel av forbruket som benyttes til bolig har økt, mens andel av inntekten som går til mat, har gått ned. Til tross for at vi gjennom de siste 30 årene har sett noen tendenser til økt inntektsulikhet på makronivå, har det vært en betydelig utjevning av tilgangen på økonomiske ressurser mellom enkeltgrupper, særlig mellom menn og kvinner. Jevnere fordeling av muligheter kan bidra til bedre levekår for flere.

Figur 5.10 Muligheter i Norge 1980–2020.1

Figur 5.10 Muligheter i Norge 1980–2020.1

1 Listen nedenfor gir en nærmere beskrivelse av indikatorene som er gjengitt i figur 5.10.

– Forventet levealder: Forventet levealder ved fødsel. 1976–1980, 1996–2000 og 2019.

– I jobb: Andel sysselsatte. AKU. 15–74 år. Prosent. 1980, 2000 og 2019.

– Høyere utdanning: Andel personer 16 år og over med universitets- og høyskolenivå som høyeste fullførte utdanning. 1980, 2000 og 2019.

– Timer brukt på husarbeid: Antall timer og minutter i løpet av et døgn brukt på husarbeid, vedlikeholdsarbeid og omsorgsarbeid. SSBs tidsbruksundersøkelse. 1970, 1990 og 2010.

– Andel barn i barnehage: Barnehagedekning, 1–5år. 1980, 2000 og 2019.

– Matutgifter: Utgifter til matvarer som andel av husholdningenes disponible inntekt. 1978, 2000, 2019.

– Boutgifter: Utgift til bolig, lys og brensel per husholdning, som andel av forbruksutgifter. 1974–1976, 2000 og 2012.

– Pensjonsgivende inntekt: Median pensjonsgivende inntekt. Fra 2015 er uføretrygd pensjonsgivende inntekt. 1986–2018. 2018-kroner.

– Andel personer med lavinntekt: Andel personer med lavinntekt. EU-skala 60 pst.1986–2018. Prosent.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

1 Tallene gjelder 2018/2019.

2 Forspranget er regnet som differansen mellom menns og kvinners inntekter som andel av mennenes inntekt.

Frischsenteret har gjennom flere artikler dokumentert endringer i den sosiale mobiliteten i Norge over tid. I studien Economic Mobility Under Pressure, sammenlignes den sosiale mobiliteten til barn født i Norge i årskullene 1952–1957 og 1970–1975. Sosial mobilitet er i denne studien operasjonalisert som samvariasjonen mellom foreldenes inntekter og sønnene og døtrenes utfall langs flere sosioøkonomiske variabler, herunder inntekt, sysselsetting, familieformasjon og dødelighet. For gutter født i perioden 1952–1975 har det vært en relativ stabil utvikling i inntektsmobiliteten, mens den har falt for jenter i de samme kohortene. Svekket inntektsmobilitet blant jenter må ses i sammenheng med kvinners inntog i arbeidsmarkedet som løftet inntektsmobiliteten for kvinner født på 50-tallet. Uavhengig av kjønn finner studien samtidig at det har vært en gradvis forverring i den økonomiske mobiliteten for de som er født i de fattigste familiene. Et eksempel er sysselsetting: For gutter født i 1952 som tilhørte de 5 pst. av husholdningene med lavest inntekt, var sannsynligheten for sysselsetting i alderen 34–40 år 9 pst. lavere enn for de som tilhørte de 5 pst. av husholdningene med høyest inntekt. For barn født i 1975 var denne forskjellen økt med 10 prosentenheter, til 19 pst.

Graden av inntektsmobilitet varierer ikke bare mellom de ulike inntektsgruppene. Én studie viser at det også er synlige forskjeller i inntektsmobiliteten på tvers av kommuner, særlig for barn som vokser opp i lavinntektsfamilier.28,29 Studien viser at inntektsmobiliteten, i absolutt forstand, er lavere i mer sentrale kommuner enn i mindre sentrale kommuner. Studien fra 2018 viser at kommunene med høyest absolutt mobilitet var konsentrert i vestlandsfylkene Rogaland, Hordaland, Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal. Dette er kommuner hvor inntektene har økt forholdsvis mye de siste 30 årene, blant annet som følge av petroleumsvirksomheten. Studien viser også at kommunene med høy inntektsmobilitet ofte hadde mindre inntektsulikhet, mindre frafall fra videregående opplæring, mindre voldskriminalitet og færre enslige forsørgere.

5.5 Økonomisk ulikhet, tillit og samfunnsinstitusjonenes funksjonsmåte

I faglitteraturen er det gjort flere forsøk på å belyse mulige sammenhenger mellom fordelingen av økonomiske ressurser og andre samfunnsforhold som for eksempel graden av tillit, politisk polarisering og økonomisk vekst. Det er krevende å avdekke slike koblinger, blant annet fordi man må kontrollere for et bredt spekter av bakenforliggende faktorer. Stor institusjonell variasjon mellom land kan også innebære at resultater fra ett land ikke er direkte overførbare til et annet.

En studie av et utvalg OECD-land avdekker en samvariasjon mellom inntektsulikheten i et land og graden av inntektsmobilitet, se figur 5.11. Som figuren viser, er det oftere en svakere sammenheng mellom far og sønns inntekt som voksne i land med små inntektsforskjeller (for eksempel Danmark, Finland og Norge), enn i land med store inntektsforskjeller (for eksempel Brasil, Kina og USA). Det kan være flere årsaker til dette. For det første innebærer større inntektsspredning at man må gjøre et større inntektshopp for å utvise mobilitet. For det andre viser OECD30 at befolkningens utdanningsvalg påvirkes av inntektsulikheten: Gjennomsnittsmål for OECD-landene viser at en økning i inntektsulikheten reduserer sannsynligheten for at et barn fra en familie med lav utdanning gjennomfører høyere utdanning. I land hvor ulikheten er høy, pleier også matematikk- og leseferdighetene å være lavere blant barn med lavt utdannede foreldre. OECD finner også negativ samvariasjon mellom inntektsulikhet og arbeidsmarkedstilknytning, det vil si at høyere ulikhet går sammen med en lavere sannsynlighet for at personer med lavt utdannede foreldre har lønnsinntekt.

Figur 5.11 Inntektselastisitet1 mellom far og sønn og Gini-indeks for inntekt etter skatt.2

Figur 5.11 Inntektselastisitet1 mellom far og sønn og Gini-indeks for inntekt etter skatt.2

1 Inntektselastisiteten antar enn verdi mellom 0 og 1 og er her et mål på samvariasjonen mellom far og sønns inntekt i en gitt alder. En høy elastisitet mellom far og sønns inntekt innebærer at sønner av fedre med høy (lav) inntekt ofte selv har høy (lav) inntekt i voksen alder, og at denne samvariasjonen er sterk relativ til variasjonen i foreldres inntekt. Høy elastisitet utrykker følgelig lav mobilitet mellom generasjoner. En lav elastisitet peker i retning av høy mobilitet.

2 Gini-indeksen beskriver inntektsfordelingen i det aktuelle landet på midten av 1980-tallet eller begynnelsen av 1990-tallet. Figuren antyder at det er svakere sammenheng mellom far og sønns inntekt i en gitt alder, i land hvor ulikheten (Gini-indeksen) er lav.

Kilde: OECD (2018). A Broken Social Elevator? How to Promote Social Mobility.

Økonomisk vekst er en sentral forutsetning for økt levestandard. Økonomisk vekst alene er imidlertid ikke tilstrekkelig for å sikre en likere fordeling. Forholdet mellom økonomisk vekst og fordeling er viet mye oppmerksomhet. I de nordiske landene har man i lang tid klart å kombinere økonomisk vekst og relativt jevn fordeling av inntektene. I andre land, som for eksempel USA, har medianinntekten nesten ikke økt siden 1990, mens de høyere inntektene har økt markant og den økonomiske veksten har vært relativt høy. Forholdet mellom økonomisk vekst og fordeling er sammensatt og påvirkes av sosiale og institusjonelle forhold i det enkelte land. På den ene siden kan utsiktene til høy fortjeneste styrke insentivene til å jobbe, investere i humankapital, ta risiko og drive frem innovasjon. På den andre siden kan store inntektsforskjeller blant annet føre til underinvestering i utdanning. Det gjør isolert sett at den samlede økonomiske aktiviteten blir lavere.

Mellommenneskelig tillit og tillit til styringsinstitusjoner er viktig for den sosiale bærekraften i et samfunn. Gjennom koronapandemiens første faser har flere land med høyere mellommenneskelig tillit og tillit til styringsinstitusjoner hatt mindre omfattende smittespredning og lavere dødelighet, enn i land hvor tilliten er lav. Samhold og tillit reduserer kostnadene til kontroll og rettshåndhevelse og legger til rette for at markeder, demokrati og rettsstat kan fungere effektivt.

I en rekke OECD-land har man over tid observert avtakende tillitsnivåer. Om dette er direkte resultat av økende inntektsulikhet, er imidlertid vanskelig å stadfeste. En studie fra IMF som baserer seg på data fra USA og en rekke europeiske land, konkluderer likevel med at økonomisk ulikhet har tydelig innvirkning både på graden av mellommenneskelig tillit og tilliten til styringsinstitusjonene i et land, særlig hvis det oppstår store forskjeller mellom personer med ellers like kvalifikasjoner.31

Store forskjeller i de sosioøkonomiske rammebetingelsene i et samfunn kan også gi enkeltpersoner makt og innflytelse som strider mot demokratiske idealer. Studier fra USA viser for eksempel at politikkutfall i liten grad sammenfaller med de politiske preferansene til personer med lave inntekter.32,33 Ulik ivaretakelse av politiske interesser på tvers av økonomiske skillelinjer trekkes frem som en mulig forklaring på økende mistillit mot de sentrale amerikanske styringsinstitusjonene. Enkelte studier har også knyttet økt inntektsulikhet opp mot gryende mistillit mot internasjonale organisasjoner og samarbeidsavtaler, og økt innslag av proteksjonistisk politikk i noen land.34 Andre peker på at økt ulikhet reduserer samfunnets sammenbindingskrefter (den sosiale kohesjonen35), samfunnsmedlemmenes opplevelse av «å være i samme båt» og deres støtte til kollektive prosjekter.

Oppslutningen om sentrale styringsinstitusjoner avhenger av at befolkningen kan orientere seg om samfunn og politikk. Informasjonskløfter oppstår når folk har ulik tilgang på relevant informasjon. Digital teknologi er i dag blitt avgjørende for informasjonstilgang på mange områder. Studier peker på at digital kompetanse og digitale brukermønstre i noen grad følger sosiale bakgrunnsvariabler, særlig utdanning, og at dette kan bidra til forskjeller i enkeltgruppers gjennomslagskraft i det politiske systemet.36 Fra skoleåret 2020/2021 tas nye læreplaner for grunnskolen og videregående opplæring i bruk. Læreplanene legger opp til å styrke elevenes digitale ferdigheter og vektlegger kritisk tenkning og digital dømmekraft.

Nordmenn og nordiske borgere har generelt stor tillit til ulike politiske institusjoner sammenlignet med andre europeere, men også hos oss har tilliten falt. Flere forskere har påpekt at det er kortere avstand mellom politikere og befolkningen i de nordiske landene enn i en del europeiske land, og at høye tillitsnivåer i noen grad kan forklares av disse landenes egalitære kulturer, og relativt små forskjeller i kombinasjon med sjenerøse velferdsordninger. Til tross for at nordmenn er i tillitstoppen i Europa, er det imidlertid synlige forskjeller i tilliten til de politiske institusjonene. Personer med lav utdanning og lave inntekter har generelt lavere tillit til styringsinstitusjonene enn de med høyere utdanning og høyere inntektsnivåer. Mellommenneskelig tillit og tillit til styringsinstitusjonene er også vesentlige forutsetninger for oppslutningen om likhetsskapende institusjoner som den norske velferdsmodellen.37 I den norske modellen rettferdiggjør inntektssikringsordningene og utjevnende velferdstjenester et forholdsvis høyt skattenivå. Dersom velferdssystemets evne til å jevne ut forskjeller i muligheter, deltakelse og levekår reduseres, kan også oppslutningen om skattenivået svekkes.38

5.6 Strategier for å skape muligheter, motvirke ulikhet og utenforskap

Regjeringen vil fortsette å jobbe for et samfunn med tillit, små forskjeller og muligheter for alle. Blir ulikheten i fordelingen av de økonomiske ressursene for stor, kan dette bidra til å forringe den enkeltes muligheter i livet og svekke viktige samfunnsinstitusjoner. Det er derfor et mål å redusere ulikhet og øke mulighetene for den enkelte til å delta og bidra i arbeids- og samfunnsliv.

Regjeringens strategi for å bevare et samfunn med små forskjeller er presentert i Granavolden-plattformen og i flere stortingsmeldinger, og fulgt opp i de årlige budsjettene. Regjeringen prioriterer å bekjempe fattigdom, særlig blant barnefamilier. Regjeringen har målrettet tatt tak i faktorene som bidrar til utenforskap og inntektsulikhet, og systematisk prioritert kunnskap, kompetanse og tiltak rettet mot de som står utenfor arbeidslivet. Statistikken viser at det er en klar sammenheng mellom økonomisk utenforskap og deltakelse i arbeidslivet. For å beholde et samfunn med små forskjeller er det avgjørende at de som kan arbeide, i størst mulig grad er i jobb. Utdanning gir kvalifikasjoner for å delta i arbeidsliv og grunnlag for sosial mobilitet. I et ulikhetsperspektiv er det også viktig at alle har grunnleggende kompetanse og ferdigheter, og at skole- og utdanningssystemet gir folk de kvalifikasjonene som arbeidslivet etterspør. Innvandrere er overrepresentert i lavinntektsstatistikken. Blant enkelte innvandrergrupper er utdanningen og sysselsettingen lav. God integrering er et viktig tiltak mot ulikhet og utenforskap, og utdanning betyr mer for sysselsetting i innvandrergruppen enn selve innvandringsbakgrunnen. En vellykket integreringspolitikk er avgjørende for bærekraften i vårt velferdssamfunn, se nærmere omtale i kapittel 9. Regjeringen tar sikte på å legge frem en stortingsmelding med en helhetlig politikk for å forebygge utenforskap og fremme inkludering av flere i arbeids- og samfunnsliv våren 2021.

Regjeringen vil følge opp FNs bærekraftsmål og egne målsetninger om å bevare et samfunn med små forskjeller og muligheter for alle med følgende strategi:

  • Tidlig innsats som metode: Barn og unge som sliter må få hjelp tidlig, slik at ingen blir hengende etter. Tidlig innsats i barnehage og skole er nøkkelen til kunnskap og mestring.

  • Flere må fullføre og bestå: I et samfunn som krever stadig mer formell kompetanse er det nødvendig at flere elever fullfører og består videregående opplæring. Regjeringen har som mål at 9 av 10 skal fullføre og bestå i 2030.

  • Lære hele livet: Skolesystemet skal gi alle en god grunnutdanning og den nødvendige kompetansen for å delta i arbeidslivet. Muligheter for kompetanseutvikling i løpet av arbeidslivet er viktig for at flere skal kunne stå lenger i jobb.

  • Høy sysselsetting og lav ledighet: Høy sysselsetting og et fleksibelt arbeidsliv er viktig for samlet verdiskapning og avgjørende for å redusere andelen som lever med lavinntekt. Inntektssikringsordningene må også utformes slik at de stimulerer til arbeid.

  • Vellykket integrering: Det viktigste for innvandrernes integrering er å styrke norskkunnskapene og kvalifikasjonene slik at de kan delta og bidra i arbeid og samfunnslivet.

  • Utjevning av sosiale helseforskjeller: Tiltak skal vurderes med hensyn til hvordan de påvirker livskvaliteten og helse i befolkningens og den sosiale fordelingen av helse.

  • Et godt og effektivt skattesystem: Skattesystemets viktigste bidrag til omfordeling er å finansiere brede og gode velferdstjenester og ordninger til sikring av inntekt. Skattesystemet skal også være vekstfremmende og legge til rette for styrket konkurransekraft og at det skapes flere nye og lønnsomme arbeidsplasser.

  • Et velfungerende trygdesystem: Trygdeordningene skal være et sosialt sikkerhetsnett. Samtidig må de ikke legge hindre i veien for deltakelse i arbeidslivet.

  • Høy tillit og åpenhet: Høy tillit, både mellom folk og til myndigheter, er viktig for en velfungerende økonomi og for den enkeltes livskvalitet. Åpenhet om myndighetenes arbeid bidrar til at befolkningen har tillit til beslutningene som tas.

Fotnoter

1.

World Bank (2018). Poverty and Shared Prosperity 2018: Piecing Together the Poverty Puzzle. Washington, DC: World Bank.

2.

World Bank (2020). Global outlook: Pandemic, recession: The global economy in crisis. Kap. 1, Global Economic Prospects. June 2020. Washington, DC: World Bank.

3.

Gini-koeffisienten er et vanlig mål på den generelle inntektsulikheten i et samfunn. Dersom alle har lik inntekt, er Gini-koeffisienten null. Dersom kun én person har hele inntekten i samfunnet, er Gini-koeffisienten 1.

4.

OECD (2020). How’s Life? 2020: Measuring Well-being. Paris: OECD Publishing

5.

Medianen finner vi ved å først sortere hele befolkningens inntekt i stigende rekkefølge og deretter finne det midterste tallet.

6.

Aaberge, R., A. Langørgen & P. Lindgren (2017). The distributional impact of public services. A.B. Atkinson, A.C. Guido & E. Marlier (Red.). Monitoring social Europe. Kap. 8. Luxembourg: Eurostat.

7.

Aaberge, R., et al. (2010). The distributional impact of public services when needs differ. Journal of Public Economics. 94(9–10): 549–562.

8.

Aaberge, R., J.H. Modalsli & O.L. Vestad (2020). Ulikheten – Betydelig større en statistikken viser. Eierinntekter, Skatt og Inntektsulikhet i Norge. SSB Analyse 2020/13.

9.

Balsvik, R., S. Jensen & K. Salvanes (2015). Made in China, sold in Norway: Local labor market effects of an import shock. Journal of Public Economics. 127(Juli): 137–144.

10.

Pareliussen J.K. et al. (2018). Income inequality in the Nordics from an OECD Perspective. Nordic Economic Policy Review 2018.

11.

Sortering gjennom ekteskap innebærer at personer med samme inntektsnivå i økende grad inngår partnerskap med hverandre. Slike trekk kan føre til at partnerskap på sikt blir en mindre utjevnende institusjon.

12.

Pareliussen J.K. et al. (2018). Income inequality in the Nordics from an OECD Perspective. Nordic Economic Policy Review 2018.

13.

Pareliussen, J.K. & P.O. Robling (2018). Demographic change and inequality trends in the Nordic countries. Nordic Economic Policy Review 2018.

14.

Gjelder for perioden 1995-2013.

15.

Hoen, M.F. (2016) Occupational crosswalk, data and language requirements. Working paper 1/2016. Frischsenteret.

16.

Ulltveit-Moe, K.H. et al. (2019). Opening the floodgates: Industry and occupation adjustments to labor immigration. CEPR Discussion Paper. Nr. 13670.

17.

Hoen, M.F., S. Markussen & K. Røed (2018). Immigration and social mobility. IZA Discussion Paper. Nr. 11904.

18.

I publikasjonen Økonomi og levekår for lavinntektsgrupper 2019 definerer SSB yrkestilknyttede personer som personer som har samlet yrkesinntekt (summen av lønnsinntekt og netto næringsinntekt) større enn to ganger folketrygdens grunnbeløp.

19.

Furuberg, J., et al. (2018). Lavinntekt og levekår i Norge: Tilstand og utviklingstrekk – 2018. NAV-rapport. Nr. 3/2018.

20.

SSB (2020). Livskvalitet i Norge 2020. SSB Rapporter 2020/35.

21.

OECD (2018). A Broken Social Elevator? How to Promote Social Mobility. Paris: OECD Publishing.

22.

Hyggen, C., I. Brattbakk & E. Borgeraas (2018). Muligheter og hindringer for barn i lavinntektsfamilier. En kunnskapsoppsummering. NOVA Rapport 11/18.

23.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet. (2017). Økte forskjeller – gjør det noe? Oppvekstrapporten 2017.

24.

OECD (2017). Educational Opportunity for All: Overcoming Inequality Throughout the Life Course. Paris: OECD Publishing,

25.

Se nærmere beskrivelse av utdanningsmobilitet i Norge i Meld. St. 13 (2018–2019) Muligheter for alle – fordeling og sosial bærekraft.

26.

Studien dekker innvandrere og etterkommere fra Pakistan, India, Marokko og Tyrkia. Innvandrere fra disse landene utgjorde de største gruppene av «fremmedarbeidere» på 1970-tallet.

27.

Det vil si personer som selv har innvandret og norskfødte med innvandrerbakgrunn.

28.

Nordberg-Schultz, M. & S. Østhus (2018). Geografiske forskjeller i inntektsmobilitet i Norge. Samfunnsøkonomisk analyse. Rapport nr. 31-2018.

29.

Studien er basert på personer født i årene 1978–1985.

30.

OECD (2015). In it Together: Why Less Inequality Benefits All. Paris: OECD Publishing.

31.

Gould, E. & A. Hizjen (2016). Growing apart, losing trust? The impact of inequality on social capital. IMF Working Paper Series. Nr. 16/176.

32.

Gilens, M. (2009). Preference gaps and inequality in representation. PS: Political Science and Politics. 42(2): 335–341.

33.

Gilens, M. & I. B. Page (2014). Testing Theories of American Politics: Elites, Interest Groups, and Average Citizens. Perspectives on Politics. 12(03): 564–581.

34.

Mayda, M.A. & D. Rodrik (2005). Why are some people (and countries) more protectionist than others? European Economic Review. 49(6): 1393–1430.

35.

Kohesjon er en vid samlebetegnelse for begreper som samhold, samhørighet og samfunnsmessigsolidaritet.

36.

Eimhjellen, I. & J. Ljungren (2017). Kollektiv handling i digitale medier: Nye digitale skillelinjer? Senter for forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor. Rapport 2017:3.

37.

NOU 2017: 2 Integrasjon og tillit.

38.

NOU 2009: 10 Fordelingsutvalget.

Til dokumentets forside