Meld. St. 2 (2020–2021)

Revidert nasjonalbudsjett 2021

Til innholdsfortegnelse

1 Hovedlinjer i den økonomiske politikken og utsiktene for norsk økonomi

Koronapandemien har preget Norge og verden sterkt det siste året. Koronaviruset rammer liv og helse, og smitteverntiltakene rammer sosial og økonomisk aktivitet. Konsekvensene har vært store for mange personer og bedrifter, og for norsk og internasjonal økonomi. Det er utsikter til at omfattende vaksinering vil gi kontroll med pandemien i løpet av de nærmeste månedene. Usikkerheten er likevel betydelig, og nye virusvarianter, utfordringer med vaksineleveranser og smittesituasjonen i andre land kan forsinke veien ut av pandemien. De langsiktige virkningene av viruspandemien kjenner vi ennå ikke omfanget av.

Mest sannsynlig vil smitteverntiltakene kunne trappes gradvis ned de nærmeste ukene og månedene og samfunnet gjenåpnes. I løpet av sommeren vil trolig veksten i norsk økonomi skyte fart, og mange permitterte kan komme tilbake i jobb. Samtidig kan det fortsatt i perioder være nødvendig med lokale smitteverntiltak i områder med større utbrudd.

For å begrense skadevirkningene av pandemien for bedrifter og arbeidsplasser er det satt inn svært omfattende økonomiske tiltak. Målet har vært å bidra til at bedrifter som ellers er sunne og levedyktige, ikke skal bukke under som følge av virusbekjempelsen. Slik trygger vi lønnsomme arbeidsplasser og verdiskaping, og vi unngår at høy arbeidsløshet får varig feste.

Krisen har rammet skjevt. Mens store deler av befolkningen har trygg jobb og nytt godt av lav rente, har andre blitt permittert eller mistet jobben. Krisen har særlig rammet de med lite utdanning og svak tilknytning til arbeidslivet. Det er derfor satt inn store tiltak for å kompensere personer som har mistet jobb og inntekt. Strenge smitteverntiltak og begrenset aktivitet på skoler og studiesteder har også fått negative konsekvenser for mange. Regjeringen foreslår forsterkede tiltak for sårbare grupper og elever og studenter.

De økonomiske tiltakene bør trappes ned i løpet av gjenåpningsperioden for å stimulere til aktivitet og økt sysselsetting. Det er viktig å forhindre at tiltak virker passiviserende når aktiviteten kan ta seg opp, noe som kan forsterke og forlenge de negative konsekvensene av pandemien. Samtidig må det tas hensyn til usikkerhet om tempoet i gjenåpningen. Regjeringen foreslår i revidert budsjett økte bevilgninger til kommunene og helsesektoren for å kunne håndtere pandemien og smittevern. De brede støtteordningene for husholdninger og bedrifter foreslås forlenget utover perioden vi nå ser for oss at de strenge smitteverntiltakene vil gjelde. Det skaper forutsigbarhet for husholdninger og bedrifter.

Regjeringens mål er å håndtere pandemien slik at vi også fremover kan ha høy sysselsetting, lav arbeidsledighet, sunne offentlige finanser og et solid grunnlag for fortsatt gode velferdsordninger. Mange land har opplevd at økonomiske tilbakeslag gir langvarige konsekvenser med arbeidsledighet som biter seg fast på et høyt nivå. Vårt felles mål må være å unngå dette, og at vi skal komme ut av krisen med en velfungerende og vekstkraftig økonomi.

Regjeringens strategi for Norges vei ut av krisen oppdateres i denne meldingen, blant annet for å tydeliggjøre hvordan vi vil bekjempe negative langtidsvirkninger av krisen. Vi skal ta Norge trygt ut av koronakrisen. Vi skal sikre godt smittevern og god behandling i helsetjenesten. Samtidig skal vi få opp aktiviteten og folk tilbake i jobb. Vi skal skape mer og inkludere flere.

Utsikter til sterk vekst i norsk økonomi

Koronapandemien har gitt et tilbakeslag i norsk økonomi uten sidestykke i etterkrigstiden, men det går bedre i norsk økonomi nå enn i fjor vår. Det skyldes dels at smitteverntiltakene er innrettet litt annerledes, og dels at bedriftene i større grad har tilpasset kostnader og drift til situasjonen der det er mulig. Aktiviteten i økonomien er nesten tilbake igjen på nivået fra før krisen, og tallet på permitterte er kommet markert ned.

Deler av økonomien – særlig tjenesteytende næringer der virksomheten er basert på at mange samles, slik som restauranter, hoteller, reiseliv og kultur – står fortsatt i en krevende situasjon. I disse næringene, som utgjør 10 pst. av verdiskapingen og 17 pst. av sysselsettingen, har aktiviteten falt med rundt 30 pst. siden før pandemien. I øvrige næringer har det samlet sett vært en viss oppgang. Norsk næringsliv drar nytte av høyere oljepris og økt etterspørsel fra utlandet.

Også ute går det bedre enn i fjor vår, på tross av strenge smitteverntiltak. Flere av våre handelspartnere har begynt å lette på en del av tiltakene. Oppdaterte prognoser fra IMF og OECD tilsier at den internasjonale oppgangen kommer raskere enn tidligere lagt til grunn. Veksten i BNP hos våre handelspartnere anslås nå til 4,4 pst. i år og 3,7 pst. neste år.

Ifølge OECD og IMF er Norge blant de landene som så langt er kommet best ut av pandemien, både når det gjelder helsemessige konsekvenser og utslagene i økonomien. Tjenestenæringer som er blitt hardt rammet, utgjør en mindre andel av norsk økonomi enn i mange andre land. Men også i Norge rammes mange bedrifter i tjenestenæringene hardt. Til tross for omfattende økonomiske kompensasjonsordninger, må vi være forberedt på flere konkurser når de økonomiske tiltakene trappes ned. En del virksomheter vil neppe komme tilbake til aktiviteten fra før pandemien.

Arbeidsledigheten har falt betydelig siden i fjor vår, men er fortsatt klart høyere enn før pandemien. Økningen skyldes i hovedsak flere permitterte i tjenestenæringer med kraftig omsetningsfall, hvor lavtlønnede og personer med lav eller ingen utdanning er overrepresentert. Det er særlig overfor disse arbeidstakerne og disse bedriftene de omfattende og målrettede kompensasjonsordningene har vært viktige. Det er grunn til å tro at mange permitterte raskt vil komme tilbake i jobb igjen, og ledigheten kan gå vesentlig ned, etter hvert som smitteverntiltakene blir lettet på. Det er likevel en fare for at yrkesdeltakelsen kan gå varig ned som følge av pandemien. Regjeringen foreslår i revidert budsjett særskilte tiltak for unge, langtidsledige og andre utsatte grupper.

Mange har fått penger til overs som følge av at renten er satt ned, sparte transportutgifter og lavere utgifter til for eksempel restaurantbesøk og utenlandsreiser. Husholdningenes sparerate var historisk høy i fjor. Analyser fra Norges Bank tyder på at den økte sparingen primært skyldes smitteverntiltak og smittefrykt. Det trekker i retning av at konsumet kan øke mye og bli en betydelig vekstmotor når smitteverntiltakene kan lettes på.

At mange har klart seg godt økonomisk, gjenspeiles i høy temperatur i boligmarkedet. Betalingsviljen for bolig er blitt trukket opp av rekordlave utlånsrenter og høy sparing. Det er en risiko for at høy boligprisvekst, særlig i kombinasjon med svært lave renter, kan virke selvforsterkende og bidra til at husholdningenes gjeld skyter fart fra et allerede høyt nivå.

Hvor raskt den økonomiske aktiviteten vil ta seg opp fremover, avhenger i stor grad av hvor raskt vaksineringen går og hvor tidlig smitteverntiltak kan fases ut. Ofte har økonomiske kriser vært utløst og forsterket av finansielle ubalanser som har bygd seg opp i forkant. Denne krisen er annerledes. Etter hvert som smitteverntiltak lettes på, vil trolig aktivitet og sysselsetting ta seg raskt og kraftig opp. I kapittel 2 i denne meldingen vises tre scenarioer for utviklingen i fastlands-BNP gjennom 2021 og 2022, og forskjellen mellom dem springer ut av smitteutviklingen. I alle de tre scenarioene nærmer vi oss trendbanen fra før krisen mot slutten av 2022. I de mest optimistiske scenarioene kommer mye av gjeninnhentingen allerede rundt sommeren, i det pessimistiske ikke før neste år. Hovedbildet er likevel at vi får kontroll med pandemien gjennom vaksinering i løpet av de kommende månedene, og at fastlands-BNP vil vokse med 3¾ pst. både i år og neste år. Et slikt vekstbilde legger til rette for at ledigheten kommer tilbake til lave nivåer i løpet av neste år.

Bak dette bildet ligger en nokså ulik utvikling i enkeltnæringer. Så lenge store deler av verdens befolkning ikke er vaksinert og før vi får kontroll med pandemien, vil det trolig være nødvendig med restriksjoner og redusert reiseaktivitet. Noen næringer kan dessuten oppleve langvarig lavere etterspørsel som følge av endringer i reisevaner, handlevaner og at møter i større grad vil bli avholdt digitalt. For reiseliv og persontransport kan det innebære langvarig lavere etterspørsel. Det samme kan gjelde den delen av varehandel som ikke har nettbaserte løsninger.

De økonomiske utsiktene er nærmere omtalt i kapittel 2.

Svært omfattende økonomiske tiltak som gradvis vil bli trappet ned

De omfattende økonomiske støttetiltakene har brakt bruken av oljeinntekter i 2021, målt ved det strukturelle oljekorrigerte underskuddet, opp til 3,7 pst. av fondskapitalen. Det er på nivå med uttaket i 2020. Oljepengebruken i 2021 anslås nå til 402,6 mrd. kroner, nær 90 mrd. kroner mer enn budsjettforslaget i fjor høst. Budsjettindikatoren, som måler endringen i bruken av oljepenger fra ett år til det neste målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge, anslås nå til 0,6 pst. i 2021, etter at den var på hele 3,9 pst. i 2020. De midlertidige endringene i petroleumsskattesystemet har også bidratt til å holde etterspørselen i økonomien oppe. Den finanspolitiske innsatsen under koronapandemien har ingen parallell i de femti årene beregningene for budsjettindikatoren omfatter.

Oppsparte midler i Statens pensjonsfond utland har gitt stor økonomisk handlefrihet til å motvirke de negative konsekvensene av pandemien. I tråd med handlingsregelen har vi midlertidig økt bruken av fondsmidler, slik at den brå nedturen skal få minst mulig skadevirkninger på lang sikt. Handlingsregelen sier at bruken av oljepenger skal tilpasses situasjonen i økonomien, mens den langsiktige rettesnoren er at uttaket over tid skal følge den forventede realavkastningen av fondet på 3 pst.

Regjeringens strategi for veien ut av krisen er å kompensere når det er nødvendig, men trappe ned de økonomiske tiltakene for å gi insentiver til aktivitet så snart smittesituasjonen og smitteverntiltakene gjør det er mulig.

Så lenge det er smitteverntiltak som griper sterkt inn i den økonomiske aktiviteten, vil det være behov for økonomiske tiltak. Vi har nå de støtteordningene vi trenger. Regjeringen foreslår nå å forlenge kompensasjonsordningen, lønnsstøtteordningen og lånegarantiordningen. Den generelle kompensasjonsordningen for næringslivet foreslås forlenget ut oktober (juli/august og september/oktober), men i en nedtrappet versjon som gir sterkere insentiver til aktivitet. Regjeringen ber dessuten om fullmakt til å avvikle ordningen fra september dersom gjenåpningen av samfunnet har kommet tilstrekkelig langt på nasjonalt nivå. Tidsrommet for når lønnsstøtteordningen kan benyttes, foreslås utvidet i to måneder, til 31. august. I tillegg forlenges andre støtteordninger rettet mot næringslivet, kulturlivet og transport. De viktigste utvidelsene i folketrygden for ledige og permitterte er allerede forlenget til 1. oktober. Regjeringen foreslår nå at også særreglene for sykepenger, omsorgspenger og arbeidsavklaringspenger forlenges til 1. oktober. Kapittel 4 gir en samlet fremstilling av støttetiltakene det siste året, herunder behovet for tiltak i den siste fasen av krisen.

Støtteordningene skal virke så lenge aktiviteten holdes nede av smitteverntiltak. Dersom støtteordningene varer ved lenge, kan de virke passiviserende og svekke insentiver til aktivitet og omstilling. Offentlige støtteordninger for å forsøke å fremskynde noe som markedet løser raskere og bedre, bør unngås. Etter mer enn ett år med offentlige støtteordninger i et omfang vi aldri tidligere har sett, må næringslivet etter hvert tilbake til normalen der investerings- og ansettelsesbeslutninger baseres på forventninger om egen inntjening.

Regjeringen tar grep for å bekjempe negative langtidsvirkninger av krisen. Bant annet foreslås nye tiltak for økt kompetanse og for å ta igjen tapt progresjon i skole, voksenopplæring og barnehage. Det foreslås også nye omfattende tiltakspakker rettet mot sårbare grupper og psykisk helse.

I mai i fjor la regjeringen frem en strategi for «Norges vei ut av krisen». Den ble oppdatert i nasjonalbudsjettet, og oppdateres på nytt i denne meldingen. Hovedpunktene er:

  • 1. Få folk i jobb. Vi skal få ledigheten ned og inkludere flere i arbeidslivet. Vi må unngå at de som ble ledige under koronakrisen, blir stående varig utenfor. Det er behov for å legge til rette for særlig hardt rammede næringer som reiseliv, uteliv og transport, og tiltak rettet mot de med lav utdanning, unge og innvandrere.

  • 2. Ny vekst i private bedrifter. Vi skal bidra til ny vekst, omstilling og nyskapning, og legge til rette for at det skapes flere arbeidsplasser i hele landet.

  • 3. Sammen ut av krisen. Vi skal ta ekstra godt vare på de som har hatt det vanskeligst gjennom krisen. Vi skal yte ekstra innsats for ensomme eldre, ivareta volds- og overgrepsutsatte barn, støtte barn og unge med psykiske helseutfordringer, fremme integrering og tette kunnskapshull i utdanningen.

  • 4. Bygge kompetanse. Vi skal sørge for at flere fullfører videregående skole og at flere får den kompetansen som morgendagens arbeids- og næringsliv trenger. Det gjelder også de som er blitt permittert eller arbeidsledige som følge av pandemien.

  • 5. Grønn omstilling. Vi skal legge til rette for at næringslivet kan skape grønne jobber og en mer bærekraftig fremtid på veien ut av krisen.

  • 6. Forsterket internasjonalt samarbeid. Vi skal fortsette Norges internasjonale engasjement, særlig innen vaksine, handel, utvikling, klima og beredskap. Morgendagens utfordringer må løses i samarbeid med andre land.

Strategien strekker seg lenger enn inneværende år og har til hensikt å begrense de negative langtidsvirkningene av krisen og skape muligheter for ny vekst. En avgjørende forutsetning er at den offentlige pengebruken knyttet til pandemien trappes kraftig ned når smitteverntiltakene tas ned, både for å skape rom for vekst og omstilling i privat sektor og for å ivareta langsiktig økonomisk bærekraft.

Offentlige utgifter i Norge var på et høyt nivå allerede før koronakrisen, og krisehåndteringen bør ikke bidra til et varig løft i utgiftsnivået. I budsjettet for 2020 var det opprinnelig anslått at de offentlige utgiftene ville tilsvart 57,6 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, opp fra 55,4 pst. i 2000. Som følge av krisehåndteringen er utgiftsandelen løftet til 65,4 pst. i 2020 og 64,6 pst. i 2021. Det er svært høye nivåer sett i historisk og internasjonal sammenheng.

Også utenom koronatiltak har oljepengebruken økt siden regjeringens opprinnelige budsjettforslag. Det må blant annet ses i sammenheng med stortingsbehandlingen av budsjettet før jul, samt økte bevilgninger til alderspensjon og deltakelse i EU-programmer siden årsskiftet. I revidert budsjett foreslår regjeringen også utgiftsøkninger utenom koronatiltak, blant annet som følge av anslagsendringer i folketrygden.

Med utsikter til god vekst i økonomien i andre halvår er det ikke behov for nye generelle finanspolitiske stimuleringstiltak nå. Når smitteverntiltakene er fjernet, vil trolig mye aktivitet ta seg opp. En rask nedtrapping av den ekstraordinære offentlige pengebruken vil bidra til å hindre at presset i økonomien blir for høyt når krisen er over, og legge til rette for vekst og nye arbeidsplasser i privat sektor.

Ser vi årene 2020 og 2021 under ett, kan den ekstra bruken av oljepenger under pandemien anslås til om lag 270 mrd. kroner, sammenlignet med om vi hadde ført en nøytral budsjettpolitikk. Pengebruken må også ned igjen for å unngå at krisehåndteringen bidrar til et varig løft i det offentlige utgiftsnivået, som var høyt allerede før koronakrisen. Oljepengebruken som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien har økt fra i gjennomsnitt om lag 8 pst. i årene 2016-2019 til over 12 pst. i 2021.

Til tross for den ekstraordinære pengebruken under pandemien vokste Statens pensjonsfond utland med vel 800 mrd. kroner gjennom fjoråret, etter betydelig oppgang mot slutten av året. Fondsverdien var vel 10 900 mrd. kroner ved årsskiftet, om lag 600 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2021. Fondet har gått videre opp med rundt 200 mrd. kroner etter årsskiftet. De store svingningene i fondsverdien gjennom fjoråret understreker viktigheten av at pandemien ikke leder til et varig høyere fondsuttak. Både av hensyn til bærekraft i offentlige finanser og usikkerhet i fremtidig fondsverdi bør bruken av oljepenger bringes markert ned i årene fremover. En forutsetning for å kunne bruke mer i dårlige tider er at det brukes mindre i gode tider. Samlet sett har regjeringen brukt om lag 300 mrd. kroner mindre i perioden 2014-2021 enn en bruk tilsvarende den langsiktige rettesnoren i handlingsregelen.

Vi har et ansvar for å ta vare på fellesskapets verdier selv om det er krise. Det som finansieres i dag, vil måtte betales av fremtidige generasjoner.

Pengepolitikken har vært svært ekspansiv under pandemien. I mai i fjor satte Norges Bank styringsrenten ned til null, mot 1,5 pst. før virusutbruddet. Det er det laveste nivået for styringsrenten noensinne. Lavere rente bidro raskt til å bedre likviditeten for husholdninger og næringsliv med gjeld i krisens første fase. Samtidig virket også finanspolitikken raskt, kraftfullt og målrettet, blant annet gjennom pengeoverføringer til husholdninger og bedrifter.

Krisen har rammet næringslivet skjevt. Mens noen bedrifter har måttet redusere aktiviteten som følge av smitteverntiltak, har mange klart seg godt eller til og med kommet styrket ut av krisen. De ekstraordinære, statlige støtteordningene har vært innrettet særskilt for å motvirke inntektstap for de som er hardt rammet av smitteverntiltakene. Flere av støtteordningene er laget slik at støtten faller når aktiviteten tar seg opp. Og tilsvarende, dersom krisen forverres, ville de etablerte ordningene og andre tiltak automatisk gi økte overføringer til dem som opplever svikt i inntektene. Disse egenskapene ved støtteordningene gjør denne delen av finanspolitikken ganske presis og fleksibel. Renten virker derimot bredt, og virkningen av en ekspansiv pengepolitikk avtar ikke automatisk.

Usikkerheten i den økonomiske utviklingen er fortsatt stor. Finanspolitikken kan, særlig gjennom overføringer til privat sektor, men også gjennom økt offentlig aktivitet, være forholdsvis godt egnet til å håndtere en eventuell svakere utvikling i produksjon og sysselsetting i tiden fremover. Derimot er finanspolitikken ikke like egnet til å stramme til raskt når det krever redusert offentlig aktivitet eller reduserte overføringer som ikke er av ekstraordinær karakter. Trolig er pengepolitikken bedre egnet til å håndtere en uventet sterk økonomisk utvikling og eventuelle finansielle ubalanser som bygger seg opp. Norges Bank har varslet at styringsrenten mest sannsynlig vil bli satt opp fremover, og at oppgangen vil starte i andre halvår i år.

Regjeringen nedsatte et offentlig utvalg under ledelse av Jon Gunnar Pedersen som fikk i oppdrag å vurdere konsekvenser av virusutbruddet, smitteverntiltakene og de økonomiske mottiltakene for utviklingen i norsk økonomi frem mot 2025. Utvalget leverte sin innstilling i slutten av mars (NOU 2021: 4 Norge mot 2025 – Om grunnlaget for verdiskaping, produksjon, sysselsetting og velferd etter pandemien). Utvalget har blant annet pekt på at koronatiltakene må trappes ned i takt med smitteverntiltakene, og særlig må man unngå å videreføre tiltak som gir uheldige insentiveffekter. Utvalget fremhever dessuten at den høye oljepengebruken må trappes ned igjen for å sikre langsiktig bærekraft i statsfinansene. Mange av utvalgets vurderinger har et lenger perspektiv enn 2025, og utvalget minner om at utfordringene vi hadde før koronakrisen, er der fortsatt. Målet om å utvikle et bærekraftig velferdssamfunn med reduserte klimagassutslipp er ikke blitt mindre aktuelt. Nå må vi i tillegg håndtere ettervirkningene av krisen vi er inne i. Da må vi unngå at tiltak som iverksettes nå, forsterker de langsiktige utfordringene. Det er redegjort nærmere for utvalgets rapport i avsnitt 4.1.

Budsjettpolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.1, mens pengepolitikken omtales i avsnitt 3.3. Den økonomiske krisehåndteringen og støtteordningene oppsummeres i kapittel 4, hvor det også redegjøres nærmere for behovet for tiltak i den siste fasen av krisen og regjeringens strategi for veien ut av krisen.

Kommunenes økonomi

En god og forutsigbar kommuneøkonomi er avgjørende for et godt tjenestetilbud til innbyggerne og viktig for å møte et økt behandlingsbehov i helsetjenestene som følge av pandemien. Koronapandemien har betydelig innvirkning på kommunesektorens inntekter og utgifter i både 2020 og 2021. Regjeringen har hatt tett dialog med partene i Kommune-Norge, og har bevilget betydelige ekstra midler for å kompensere sektoren for de økonomiske virkningene av pandemien.

Basert på anslag fra arbeidsgruppen som har kartlagt økonomiske konsekvenser av covid-19-situasjonen for kommunesektoren, samt oppdaterte anslag for skatteinntekter og utgiftsdeflator, anslås det nå at kommunesektoren er kompensert med om lag 2 mrd. kroner utover de anslåtte virkningene av pandemien i 2020. For 2021 er det bevilget og foreslått 16 mrd. kroner for å kompensere kommunesektoren for merutgifter og mindreinntekter, inkludert forslagene regjeringen nå fremmer. Regjeringen vil komme tilbake med en ny vurdering av kompensasjon for merutgifter og mindreinntekter i kommunesektoren i 2021 på bakgrunn av arbeidsgruppens augustrapport.

Ved inngangen til 2020 var kommuneøkonomien solid etter flere år med god vekst i kommunesektorens frie inntekter. Foreløpige regnskapstall viser et sterkt netto driftsresultat for kommunesektoren i 2020, og antall kommuner i ROBEK-registeret har holdt seg lavt. Korrigert for midlertidige tiltak, herunder koronatiltakene, anslås både samlede inntekter og frie inntekter i 2020 å ha økt betydelig sterkere enn det ble lagt opp til høsten 2019, og anslagene er også oppjustert siden Nasjonalbudsjettet 2021.

Også for 2021 anslås det nå betydelig inntektsøkning. Inntektene fra skatt på inntekt og formue i 2021 er oppjustert med 3,2 mrd. kroner siden saldert budsjett. Kommunesektorens samlede inntekter anslås å øke reelt med 9,0 mrd. kroner i 2021 og de frie inntektene reelt med 5,9 mrd. kroner i 2021.

I Kommuneproposisjonen 2022 signaliserer regjeringen en realvekst i kommunesektorens frie inntekter i 2022 på mellom 2,0 og 2,4 mrd. kroner.

Kommuneøkonomien er nærmere omtalt i avsnitt 3.2.

Skatte- og avgiftsopplegget

Regjeringen foreslår enkelte endringer i skatte- og avgiftsreglene som samlet reduserer provenyet med om lag 1,0 mrd. kroner påløpt og knapt 0,9 mrd. kroner bokført i 2021. Av dette er 0,6 mrd. kroner knyttet til midlertidige tiltak i pandemihåndteringen. Helårsvirkningen av lettelsene er vel 0,1 mrd. kroner.

Regjeringen foreslår å forlenge den midlertidige reduksjonen i den lave satsen i merverdiavgiften til og med 30. september 2021. Pandemien i kombinasjon med strenge smitteverntiltak har gitt kraftig redusert omsetning og inntjening for virksomheter i reiselivet og persontransporten. Når samfunnet gradvis åpner mer opp igjen, kan forlenget redusert merverdiavgiftssats gi slike virksomheter et ekstra løft. Samtidig må de økonomiske tiltakene tilpasses den nye situasjonen, noe som tilsier at også dette tiltaket fases ut.

Videre foreslår regjeringen en strategi for gradvis avvikling av den midlertidige ordningen med utsatt betaling av skatte- og avgiftskrav.

Regjeringen ønsker å legge til rette for at virksomheter i oppstarts- og vekstfasen skal kunne tiltrekke seg kompetent arbeidskraft og styrke ansattes medeierskap for å fremme verdiskapingen. Regjeringen fikk derfor innført en ny og særskilt gunstig ordning for skattlegging av opsjoner til ansatte i små, nystartede selskap fra 2018. Ordningen ble utvidet i forbindelse med statsbudsjettet for 2020 og Revidert nasjonalbudsjett 2020, men det viser seg at ordningen likevel er relativt lite brukt. Departementet vil sende på høring forslag til en ny, enklere og gunstigere ordning for ansatteopsjoner for selskap i oppstarts- og vekstfasen, med sikte på at den nye ordningen skal gjelde fra 2022.

Regjeringen ønsker at pensjonister som har minstenivået i alderspensjonen for enslige og ikke har andre inntekter, ikke skal betale skatt. For at dette fremdeles skal være tilfellet i 2021 etter at minste pensjonsnivå er økt, må skattereglene for pensjon justeres. Regjeringen foreslår derfor å øke satsen for minstefradraget i pensjonsinntekt fra 32 til 37 pst.

Regjeringen foreslår å innføre avgift på viltlevende marine ressurser (fiskerier). Forslaget har vært på høring og følger opp Stortingets anmodningsvedtak nr. 554.

Det foreslås å innføre særavgift på nye nikotinvarer som for eksempel e-sigaretter. Forslaget har vært på høring. Regjeringen foreslår også at unntaket for merverdiavgiftsplikt for akupunktur, naprapati og osteopati forlenges til 1. januar 2022 i påvente av en eventuell autorisasjon av disse gruppene.

Regjeringen foreslår også enkelte andre endringer, blant annet i reglene om anvendelse av midler i boligsparing for ungdom (BSU), regler for registrering av britiske avgiftssubjekt i Merverdiavgiftsregisteret, og oppheving av ansvarsregelen i skattebetalingsloven § 16-12. Videre foreslår regjeringen enkelte justeringer av, og tillegg til, reglene om kildeskatt på renter og royalty, blant annet for å avverge dobbeltbeskatning av norske deltagere i NOKUS-selskap.

Regjeringen varsler også at en tar sikte på å innføre en moderat produksjonsavgift på vindkraftverk fra 2022.

Skatte- og avgiftspolitikken er nærmere omtalt i kapittel 5 i denne meldingen og i Prop. 194 LS (2020–2021) Endringar i skatte- avgifts- og tollovgivinga m.m.

Sårbarheter i det norske finansielle systemet

Høy gjeld i husholdningene og høye eiendomspriser er de største sårbarhetene i det norske finansielle systemet. Under pandemien har den lave renten ført til kraftig vekst i boligprisene. Reduserte forbruksmuligheter og høy sparing i husholdningene har trolig også bidratt til prisoppgangen, og pandemien med utstrakt bruk av hjemmekontor kan ha økt betalingsviljen for bolig. Samtidig har gjeldsveksten i husholdningene økt litt siden i fjor sommer, og husholdningenes gjeldsbelastning er historisk høy.

Dersom boligprisveksten vedvarer og gjelden fortsetter å stige, kan finansielle ubalanser utløse et økonomisk tilbakeslag. Den høye gjelden gjør husholdninger sårbare for inntektsbortfall, økte renter og fall i boligprisene, selv om mer sparing har gitt mange husholdninger større finansielle buffere det siste året. Dersom mange husholdninger strammer inn på konsumet for å betjene gjelden, kan det påvirke bedriftenes inntjening og evne til å betjene sin gjeld, noe som igjen kan føre til tap i bankene.

I tråd med skjerpede kapitalkrav fra myndighetene har bankene styrket sin soliditet betydelig de siste årene, og det gjorde dem godt rustet til å møte krisen. Solide norske banker har kunnet fortsette å gi kreditt til bedrifter og husholdninger. Reduksjonen i det motsykliske kapitalbufferkravet og de midlertidige lettelsene i boliglånsforskriften ga bankene økt fleksibilitet overfor boliglånskundene, mens den statlige lånegarantiordningen har bidratt til å opprettholde lånetilbudet til bedriftene. Samtidig var den høye aktiviteten i boligmarkedet en del av bakgrunnen for å gå tilbake til ordinære fleksibilitetskvoter i boliglånsforskriften i fjerde kvartal i fjor.

Finansiell stabilitet er nærmere omtalt i avsnitt 3.4.

Sysselsettings- og inntektspolitikken

Selv om arbeidsledigheten nå er vesentlig lavere enn på samme tid i fjor, er det fortsatt mange arbeidsledige. For å sikre mot bortfall av inntekt for personer som er blitt permittert eller arbeidsledig, er flere midlertidige endringer i dagpengeregelverket videreført til 30. september 2021. Det gjelder både dagpengeperioden ved permittering, det reduserte kravet til tidligere inntekt, det reduserte kravet til tapt arbeidstid for å kunne motta dagpenger og den forhøyede dagpengesatsen for de med lavest dagpengegrunnlag.

Dagpengeperioden ved permitteringer må tilpasses situasjonen i arbeidsmarkedet. På samme måte som høy kompensasjon over tid kan ha uheldige virkninger, kan også adgang til å permittere ansatte over en lang periode innebære kostnader både for den enkelte og for samfunnet, ved å gjøre det vanskeligere for arbeidstakerne å komme tilbake i jobb og ved å utsette nødvendige omstillinger i økonomien. I takt med redusert smitte og økt vaksinering i befolkning ventes etterspørselen etter arbeidskraft å ta seg markert opp fremover. I samsvar med dette legger regjeringen til grunn at den maksimale periode med fritak fra lønnsplikt og dagpenger under permittering igjen blir 26 uker for permitteringer som iverksettes etter 30. juni 2021. Regjeringen vil vurdere varigheten på nytt dersom det blir behov for det. Regjeringen har besluttet å ikke innføre en arbeidsgiverperiode II fra 1. juni for permitteringer som har vart over 30 uker som tidligere varslet.

Regjeringen har lagt stor vekt på at arbeidsledige under pandemien skal få muligheten til å tilegne seg ny kompetanse. Som et midlertidig tiltak er det derfor mulig for permitterte og arbeidsledige å ta opplæring og samtidig beholde retten til dagpenger. Regjeringen har vurdert at det er behov for å endre og fornye regelverket som gjør det mulig å kombinere dagpenger med utdanning. I lys av dette har regjeringen derfor foreslått et nytt permanent regelverk fra 1. oktober 2021 som utvider muligheten for å kombinere dagpenger med opplæring og utdanning for helt arbeidsledige og permitterte.

Foreløpige nasjonalregnskapstall viser at årslønnen økte med 3,1 pst. i 2020 for økonomien samlet. Nedgangen i sysselsettingen i 2020 kom særlig i yrker og næringer med lavt lønnsnivå, noe som isolert sett har bidratt til å øke det gjennomsnittlige lønnsnivået. Denne effekten vil delvis reverseres i år og neste år, etter hvert som flere permitterte med lavt lønnsnivå vil komme tilbake i jobb når aktiviteten i økonomien tar seg opp.

Årets lønnsoppgjør er et mellomoppgjør. Partene i frontfaget kom til enighet etter mekling. På bakgrunn av vurderinger gjort av NHO, i forståelse med LO, anslås årslønnsveksten i industrien samlet i NHO-området til 2,7 pst. i 2021. I denne meldingen legges det til grunn at sammensetningseffekter vil trekke ned gjennomsnittlig årslønn med om lag 0,3 prosentenheter i år, og at anslaget for årslønnsveksten for økonomien samlet blir 2,4 pst.

Sysselsettingspolitikken og det inntektspolitiske samarbeidet er nærmere omtalt i avsnitt 3.5.

Klimapolitikken

Selv om globale utslipp av klimagasser har gått betydelig ned under pandemien, er trolig det meste av nedgangen forbigående. Verdenssamfunnet står fortsatt overfor en stor utfordring med å redusere utslippene av klimagasser mer varig. Sammen med EU fører Norge en ambisiøs klimapolitikk som skiller seg ut i global sammenheng. Norge har forpliktet seg til å redusere utslipp med minst 50 pst. og opp mot 55 pst. i 2030 sammenliknet med 1990.

Regjeringen har hevet ambisjonsnivået i klimapolitikken og iverksatt viktige tiltak. I februar i år la regjeringen frem Klimaplanen for 2021-2030. Ett av de viktigste virkemidlene i denne planen er at regjeringen vil øke CO2-avgiften gradvis til 2 000 kroner per tonn CO2 frem mot 2030. Virkemidlene bør innrettes slik at klima- og miljømålene oppnås til lavest mulige kostnader for samfunnet.

I tillegg til prising av utslipp, er det også nødvendig å støtte forskning og utvikling av lav- og nullutslippsteknologi. Det gis støtte til kjøp og bruk av elbil blant annet gjennom betydelige avgiftsfritak. Vi ligger godt an til å nå det ambisiøse målet om at alle nye biler i 2025 skal være nullutslippsbiler. Dagens bilavgiftssystem er ikke bærekraftig, verken med hensyn til proveny eller miljø. Regjeringen presenterte prinsipper for bærekraftige bilavgifter i Nasjonalbudsjettet 2021.

Karbonopptak i skog, landareal og industriell karbonfangst vil være en viktig del av det grønne skiftet. Gjennom Langskip-prosjektet bidrar Norge til utvikling av teknologi for fangst og lagring av CO2. Norge bidrar også med betydelige midler til å redusere avskoging i tropene. I perioden 2008-2020 har Norge betalt 10 mrd. kroner for 320 mill. tonn reduserte CO2-ekvivalenter fra tropisk skog. Reduksjonen i perioden tilsvarer rundt halvparten av Norges klimagassutslipp i samme periode.

I Norges forsterkede klimamål for 2030 er nettoopptaket i skog- og arealbrukssektoren ikke regnet med, i motsetning til i EU. For Norge vil et mål identisk med EUs klimamål gi et vesentlig lavere ambisjonsnivå enn hva vi faktisk har meldt inn. Det skyldes at Norge har et stort CO2-opptak i den eksisterende skogen, langt større enn EU relativt sett, og at nettoopptaket av CO2 ventes å være vesentlig høyere i 2030 enn i 1990.

For 2050 er målet at Norge skal bli et lavutslippssamfunn. Dette målet innebærer utslippsreduksjoner på 90-95 pst. i 2050 sammenlignet med 1990. Flere land, blant annet EU, har satt mål om netto nullutslipp i 2050. Et tilsvarende mål for Norge ville resultert i et lavere ambisjonsnivå enn det eksisterende 2050-målet, som følge av vårt store CO2-opptak i stående skog. Fremskrivinger indikerer at nettoopptaket fra skog- og arealbrukssektoren vil holde seg høyt fremover, og over gjenværende utslipp i 2050.

Klimapolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.7, sammen med oppfølgingen av anmodningsvedtak om klimatiltak i budsjettet.

Til dokumentets forside