3 Mål og prinsipper for skattesystemet

3.1 Generelt om skatte- og avgiftssystemets rolle og utforming

Skatteutvalget peker på at skatte- og avgiftssystemet gjerne blir tillagt tre hovedoppgaver:

• Offentlige inntekter. Skatter og avgifter finansierer offentlig virksomhet og overføringer.

• Fordeling. Skattesystemet utformes for å påvirke fordelingen av inntekt og formue mellom personer.

• Korrigering av markedssvikt. Noen skatter og avgifter kan fremme en mer effektiv ressursbruk, for eksempel miljøavgifter. Ved å sette en pris på negative, eksterne virkninger av ulike aktiviteter vil bedrifter og husholdninger endre sin atferd i ønsket retning.

Skatte- og avgiftssystemet kan i en del sammenhenger også bli brukt til å oppnå andre mål. Utvalget mener skattesystemets oppgave med å sikre inntekter til det offentlige på en effektiv måte kan komme i konflikt med ønsker om å bruke skattesystemet til å oppnå andre mål. For et gitt nivå på de offentlige inntektene vil skattelettelser til noen utvalgte grupper innebære at skattene for andre må øke. Det kan øke de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattesystemet. Alternativet er å finansiere disse skattelettelsene med kutt i offentlige utgifter, normalt på områder som rammer andre enn dem som nyter godt av skattelettelsen. Det er dermed ikke mulig å bruke skattesystemet aktivt til å oppnå mange mål uten at en enten reduserer ambisjonsnivået for hva offentlig sektor skal drive med, eller er villig til å la noen betale gjennom høyere skatter eller reduserte ytelser. I tillegg mener utvalget at skattesystemet gjerne er mindre egnet for å oppnå mål enn andre mer direkte virkemidler.

Utvalget framhever at de fleste skatter og avgifter vrir ressursbruken i uønsket retning, selv om skatter og avgifter i enkelte tilfeller kan føre til mer effektiv bruk av samfunnets ressurser, for eksempel dersom avgiften fører til reduksjon av miljøskadelige utslipp. Andre skatter påvirker ikke økonomiske valg og er derfor nøytrale. Utvalget trekker opp følgende retningslinjer for hvordan skatte- og avgiftssystemet bør utformes:

• Først benyttes markedskorrigerende skatter, først og fremst fordi det bidrar til en mer effektiv ressursbruk. I tillegg kan det gi inntekter til det offentlige.

• Deretter benyttes nøytrale skatter så langt det er mulig, dvs. skatter som ikke påvirker produsenters og forbrukeres økonomiske valg. Eksempler på dette er grunnrenteskattene i petroleums- og vannkraftsektoren.

• Til slutt brukes vridende skatter for å oppnå det ønskede nivået på skatteinntektene og på inntektsfordelingen.

I praksis kommer en ikke utenom vridende skatter for å dekke finansieringsbehovet til det offentlige og for å oppnå den ønskede omfordeling av inntekter. Ved utformingen av vridende skatter er det isolert sett ønskelig å få det samlede effektivitetstapet så lavt som mulig, men en må samtidig ta hensyn til fordelingsvirkningene av skattesystemet. I praksis må myndighetene avveie hensynet til effektiv ressursbruk og hensynet til fordeling, ettersom økt vektlegging av det ene hensynet kan gjøre det vanskeligere å oppnå det andre.

Utvalget trekker også frem retningslinjer for hvordan de vridende skattene bør utformes for å holde de samfunnsøkonomiske kostnadene så lave som mulig:

• Det bør være høyere skattesatser i de markedene der tilbud eller etterspørsel påvirkes lite av skatten, enn i markeder der påvirkningen er stor.

• Det er bedre å ha lave skattesatser på flere ulike og relativt brede skattegrunnlag enn å ha høye skattesatser på få og smale skattegrunnlag. Det skyldes at effektivitetstapet ved beskatning øker mer enn proporsjonalt med skattesatsen.

• Skatter og avgifter bør i minst mulig grad påvirke produksjonsbeslutningene, dvs. at produksjonen bør innrettes slik at den samlede verdiskapingen blir størst mulig for en gitt tilgang på innsatsfaktorer.

Departementet deler utvalgets syn på hvordan skatte- og avgiftssystemet bør utformes for å begrense de samfunnsøkonomiske kostnadene. I Norge har skatte- og avgiftssystemet langt på vei vært bygget på disse prinsippene siden skattereformen i 1992. Grunnrenteskattene innenfor petroleum og kraftverk er utformet for å virke nøytralt på investeringsbeslutningene og trekker inn store skatteinntekter. Videre er det todelte inntektsskattesystemet, med lavere skattesats på kapitalinntekter enn arbeidsinntekter, bl.a. begrunnet med at kapital er mer mobil over landegrensene enn arbeidskraft, jf. første retningslinje for utformingen av vridende skatter.

Regjeringen legger stor vekt på at de skattemessige rammebetingelsene bør være mest mulig stabile og forutsigbare. Særlig for næringsvirksomhet og investeringer kan hyppige og svakt begrunnede endringer i skattereglene være skadelig. Regjeringen mener et nødvendig utgangspunkt for stabile skattemessige rammebetingelser er å basere skattleggingen på gode, gjennomgående prinsipper, som de ovennevnte prinsippene.

3.2 Prinsipper for kapitalbeskatningen

3.2.1 Generelt om kapitalbeskatningen

Skatteutvalget har særlig konsertert seg om hvordan kapitalbeskatningen bør utformes. Utvalget mener det er viktig at kapitalbeskatningen utformes mest mulig nøytralt. Det innebærer bl.a. at skattesystemet bør behandle ulike investeringer, næringer, virksomhetsformer og finansieringsmåter så likt som mulig. Dess mer nøytralt et skattesystem er, desto mer effektiv vil bruken av ressurser være og desto lavere blir de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning.

Utvalget avviser konkurransenøytralitet som prinsipp for utformingen av skattesystemet. Konkurransenøytralitet innebærer at rammebetingelsene for hver enkelt næring bør tilsvare (de beste) rammebetingelsene for de samme næringene i sammenlignbare land. Utvalget peker på to tungtveiende argumenter mot en politikk som favoriserer visse næringer. Det ene er faren for manipulasjon. En skattepolitikk som favoriserer enkelte bedrifter eller bransjer, gir generelt alle næringer insentiv til å gjennomføre tiltak som gjør at de framstår støtteberettiget. Det andre argumentet er at næringsdiskriminerende politikk kan føre til en ineffektiv næringsstruktur. Det kan skje enten ved at man fryser eksisterende næringsstruktur, og dermed hindrer framveksten av nye lønnsomme næringer, eller ved at man forsøker å plukke framtidens «vinnernæringer». Erfaringer viser at forsøk på å identifisere «vinnernæringer» lett kan føre til kostbare feilsatsinger fra myndighetene.

Utvalget mener at en bør begrense innlåsingseffekter av kapitalbeskatningen, dvs. at kapital låses inn i eksisterende anvendelser til tross for at den kan anvendes bedre andre steder. Innlåsing vil unngås ved løpende beskatning av all kapitalavkastning. Utvalget mener imidlertid det vil være praktiske og administrative problemer med løpende beskatning, og at realisasjonsbasert beskatning derfor bør være utgangspunktet for inntektsbeskatningen av kapital.

Departementet mener nøytralitet bør være førende for utformingen av kapitalbeskatningen. Likebehandling av investeringer, virksomhetsformer og finansieringsmåter har vært et grunnleggende prinsipp ved de to siste skattereformene i Norge. Følgende prinsipper har ligget til grunn siden skattereformen i 1992:

• Nøytralitet. Likebehandling av bl.a. ulike eierformer, spareformer og investeringer.

• Symmetri. Inntekter og tilhørende kostnader bør behandles likt.

• Kontinuitet. Kapitalens skattemessige stilling bør ikke endres ved arv, gave, fusjon mv.

• Samordning. Resultatutjevning over tid og mellom ulike virksomheter (underskudd bør kunne føres til fradrag mot overskudd).

• Lave skattesatser for å redusere effektivitetstapet ved beskatning, motivet til skatteomgåelser og lønnsomheten av skatteplanlegging.

• Brede skattegrunnlag som samsvarer med faktiske inntekter. Det bidrar til effektiv ressursbruk.

Departementeter enig med utvalget i at næringsnøytralitet i utgangspunktet bør prioriteres framfor konkurransenøytralitet.

3.2.2 Særlige problemstillinger i en åpen økonomi

I en åpen økonomi vil virkningene av kapitalbeskatningen avhenge av om den er utformet etter residensprinsippet eller kildeprinsippet. Residensprinsippet innebærer at kapitalinntekten skattlegges etter reglene og satsene som gjelder i kapitaleierens hjemland, uavhengig av hvor kapitalen er investert. Kildeprinsippet innebærer at kapitalinntekten skattlegges etter reglene som gjelder i landet der inntekten er opptjent, uavhengig av hvor kapitaleieren er bosatt. Mens kapitalbeskatning etter residensprinsippet fungerer som skatt på innenlandsk sparing, fungerer kapitalbeskatning etter kildeprinsippet som skatt på innenlandske investeringer.

Skatteutvalget argumenterer for at residensprinsippet bør være rettesnoren for kapitalbeskatningen i en liten, åpen økonomi som Norge. En viktig grunn til dette er at kapitalen er mer mobil over landegrensene enn personer. Kildebeskatning av kapital vil redusere investeringene innenlands. Lavere kapitalmengde per sysselsatt vil over tid slå ut i lavere arbeidsproduktivitet og dermed lavere lønnsnivå. Det som i utgangspunktet er en skatt på kapitaleierne, vil da helt eller delvis bli veltet over på lønnstakerne gjennom lavere lønn. Residensbeskatning av kapital vil derimot ikke gi et motiv til å redusere investeringene innenlands. Residensbeskatningen kan kun unngås ved å bosette seg i et annet land.

Selv om utvalget argumenterer for at residensprinsippet bør være rettesnoren i beskatningen, mener de at administrative hensyn gjør det nødvendig å avvike fra residensprinsippet i en del tilfeller, særlig innenfor selskapsbeskatningen. En konsekvent residensbeskatning skulle blant annet medført at reglene for deltakerligning av overskudd i norskkontrollerte selskap i lavskatteland (NOKUS-reglene) skulle omfattet all avkastning i utlandet, uavhengig av i hvilket land investeringen er foretatt og uavhengig av størrelsen på den norske eierandelen. Det ville vært administrativt uhåndterlig, og utvalget anbefaler derfor ikke dette.

Departementet mener det er fornuftig å basere skattesystemet på residensprinsippet. Det gjør at verken nordmenn eller utlendinger blir motivert til å investere utenlands framfor å investere i Norge. Gis det i tillegg fullt kreditfradrag (fradrag i skatt) for betalt skatt i kildelandet ved utenlandske investeringer, vil en oppnå kapitaleksportnøytralitet. Det innebærer at norske investorer står overfor samme effektive beskatning ved investeringer i alle land, og at investoren dermed fordeler investeringene mellom land ut fra hva som gir høyest avkastning før skatt.

Departementet mener residensprinsippet og kapitaleksportnøytralitet er gode idealer, men at det i en del tilfeller ikke er mulig eller ønskelig å etterleve disse idealene. Eksempelvis krever kapitaleksportnøytralitet at det gis fullt kreditfradrag, uavhengig av skattenivået i utlandet. Det vanlige er imidlertid å begrense kreditfradraget oppad til beregnet skatt i bostedslandet. Ubegrenset kreditfradrag vil gi kildelandene sterke insentiver til å skattlegge utlendingers inntekt høyt. På den måten kan kildelandet tiltrekke seg skatteinntekter fra bostedslandet uten at selskapenes samlede skattebelastning øker. For å unngå slik overføring av skatteinntekter til utlandet er det nødvendig å begrense kreditfradraget, slik de fleste land gjør.

En bør også avvike fra residensprinsippet når det foreligger landspesifikk grunnrente (f.eks. tilgang på verdifulle naturressurser), noe utvalget selv nevner. Slik grunnrente kan skattlegges uten at det går ut over lønnsomheten av investeringene. Potensialet for å innhente grunnrente bør derfor utnyttes i størst mulig grad. Det vil redusere behovet for å innføre andre vridende skatter.