1 Innledning
1.1 Utvalgets mandat og sammensetning
Inndragningsutvalget ble nedsatt av Justisdepartementet ved brev 31. august 1995. Utvalget ble gitt følgende mandat:
«Inndragning av utbytte er et vesentlig element i bekjempelsen av profittmotivert kriminalitet og et særlig viktig virkemiddel mot organisert kriminalitet. Målet er at kriminalitet ikke skal lønne seg. Utbytte fra kriminelle handlinger må heller ikke få danne startkapital til ny kriminell virksomhet. Justisdepartementet har på denne bakgrunn besluttet å nedsette et utvalg som skal utarbeide tiltak for å gjøre inndragning av utbytte fra straffbare handlinger til et sterkere kriminalpolitisk virkemiddel.
Utvalget bes belyse og drøfte ulike problemstillinger knyttet til praktiseringen av inndragningsreglene. Utvalget bør kartlegge og analysere
problemer knyttet til politiets etterforskning av den økonomiske siden av det straffbare forhold,
om påtalemyndigheten for sjelden nedlegger påstand om inndragning eller ikke i tilstrekkelig grad begrunner inndragningspåstanden,
domstolenes behandling av inndragningsspørsmålet,
fullbyrdelsen av inndragningskravet.
Videre skal utvalget vurdere endringer i inndragningsreglene. Dette gjelder både de materielle og de prosessuelle regler om inndragning av straffbart utbytte.»
Fristen for den delen av mandatet som gjelder praktiseringen av gjeldende inndragningsregler var 1. mai 1996, mens fristen for vurderingen av evt. lovendringer ble satt til 1. september 1996.
Utvalget har hatt følgende sammensetning:
Høyesterettsdommer Lars Oftedal Broch (leder)
Førstelagmann dr. juris Magnus Matningsdal
Statsadvokat Kjerstin Kvande, Riksadvokaten
Politiinspektør Knut Smedsrud, Oslo Politikammer
Politiinspektør Anne Liv Jacobsen, Justisdepartementet
Avdelingsdirektør Merete Smith, Justisdepartementet
Rådgiver Trond Eirik Schea, Finansdepartementet, har vært utvalgets sekretær.
1.2 Utvalgets arbeid
Utvalget har i perioden 13. september 1995 til 17. september 1996 avholdt 22 møter.
Den 2. mai 1996 avga utvalget delutredningen Praktiske tiltak for økt bruk av inndragning av vinning.
Mht. opplysninger utvalget har innhentet, nevnes følgende særskilt:
For å kartlegge politiets praktisering av reglene om inndragning av vinning, sendte utvalget i oktober 1995 brev til samtlige politidistrikter med 18 spørsmål vedrørende forskjellige forhold ved politidistriktenes praksis. Spørsmålene måtte dels besvares med opplysninger om faktiske forhold ved politidistriktet, og dels ut fra vurderinger foretatt av respondentene. Spørsmålene er gjengitt som vedlegg 1 til utredningen. 40 av de 54 politidistriktene returnerte spørsmålsbrevet i utfylt stand. Ett av disse politidistriktene hadde besvart spørsmålene på en slik måte at det må legges til grunn at svarene ikke gir uttrykk for situasjonen ved distriktet (det ble svart «0» eller «-» på samtlige spørsmål). Utvalget anser dette politidistriktet for ikke å ha besvart spørsmålene, slik at antallet svar det vises til i utredningen er 39.
For å kartlegge domstolenes behandling av inndragningsspørsmålet, har utvalget gjennomført en undersøkelse av rettspraksis i perioden 1. januar 1994 til 30. juni 1995 ved Borgarting, Gulating og Hålogaland lagmannsrett. Videre er praksis i perioden 1. juli 1994 til 30. juni 1995 ved Bergen og Oslo byrett samt Nord-Troms herredsrett undersøkt. Ved disse domstolene er både forhørsretts- og meddomsrettsdommene gjennomgått.
Utvalget har videre mottatt opplysninger fra Statens Innkrevingssentral om denne institusjonens behandling av inndragningskrav på fullbyrdingsstadiet. Opplysningene er dels gitt av direktør Per Waage i form av en innledning på et av utvalgets møter, og dels i form av skriftlige svar fra SI på forespørsler fra utvalget. De skriftlige svarene består stort sett i forskjellige bearbeidelser av en datamengde som omfatter alle rettskraftige inndragningskrav etter strl. § 34 som er registrert i SI fra opprettelsen i 1990 og frem til tre ulike tidspunkter rundt årsskiftet 1995 - 1996. Videre har utvalgets sekretær besøkt SI og hatt samtaler med tilsatte som arbeider med fullbyrding av inndragningskrav.
Prosjektleder Eivind Skjelvig ved Politiets Datatjeneste har gitt utvalget en redegjørelse for og demonstrasjon av en foreløpig versjon av datasystemet BL 96, som er tenkt plassert i politidistriktene som saksbehandlingsverktøy ved etterforsking.
I tiden 28. februar til 1. mars 1996 gjennomførte utvalget en studietur til Nederland for å skaffe seg kjennskap til landets nye bestemmelser om inndragning av vinning og såkalt finansiell etterforsking, samt forskjellige spørsmål knyttet til praktiseringen av disse bestemmelsene, kompetanseoppbygging m.v. Utvalget fikk presentasjoner fra flere representanter for nederlandsk politi og påtalemyndighet, den særskilte fullbyrdingsenheten for inndragningskrav, utdanningsenheten for politietterforskere og andre offentlige myndigheter.
Videre hadde utvalgets leder, medlemmene Matningsdal og Smedsrud samt sekretæren et møte med lederen av enheten med ansvar for inndragning i den sentrale påtalemyndigheten i England 6. juni 1996. I møtet ble det redegjort for de engelske reglene om inndragning av vinning samt praktiseringen av dem.
1.3 Oversikt over fremstillingen
Utvalget har som nevnt tidligere avgitt en delutredning om praktiseringen av gjeldende inndragningsregler. Utvalget ser det som hensiktsmessig å innta dette arbeidet som en del av den endelige utredningen, dog slik at det er foretatt enkelte endringer av fremstillingsmessig art. Inneværende utredning omfatter dermed utvalgets samlede arbeid.
Utredningens Del I, som i sin helhet er hentet fra nevnte delutredning, omhandler praktiseringen av inndragningsreglene etter gjeldende rett. Utvalgets forslag til lovendringer fremsettes i utredningens Del II.
I kapittel 2 drøftes hensyn bak reglene om inndragning av vinning. Kapittel 3 gir en historisk oversikt over utviklingen av reglene.
I kapittel 4 redegjøres det for gjeldende rettsregler om inndragning av vinning. Hovedvekten er lagt på materielle regler, men også regler om straffeprosessuelle tvangsmidler for å sikre inndragningskrav omtales.
Rettsregler om alternative muligheter til å frata gjerningspersonen vinningen (vindikasjon, erstatning, administrative reaksjoner i skatte- og avgiftssaker og administrativ vinningsavståelse) omtales i kapittel 5.
Kapittel 6 gir en oversikt over forskjellige kategorier profittmotivert kriminalitet hvor inndragning er en aktuell måte å frata gjerningspersonen vinningen. Så langt det er praktisk mulig, gis også anslag og indikasjoner på hvor stor vinning disse kriminalitetskategoriene samlet medfører. Det gis videre oversikt over det samlede omfanget av bruken av inndragning etter strl. § 34, basert på opplysninger om antall og omfang av rettskraftige inndragningskrav.
I kapittel 7beskrives og drøftes politiets etterforsking med sikte på inndragning av vinning. Kapitlet refererer seg til utvalgets mandat om å kartlegge og analysere problemer knyttet til politiets etterforsking av den økonomiske siden av det straffbare forhold. Kapitlet har en generell drøftelse av forholdet mellom etterforsking mht. spørsmålet om straff og etterforsking med sikte på inndragning. Videre drøftes hvor ofte det etterforskes med sikte på inndragning i saker hvor dette kan være en aktuell reaksjon. Utvalget finner at det på langt nær etterforskes med sikte på inndragning i alle saker hvor det er grunn til det, og drøfter mulige årsaker til dette. Det drøftes også hvordan det etterforskes med sikte på inndragning av vinning, og det pekes på problemer knyttet til vanlig etterforskingspraksis i dag. Utvalget fremsetter en rekke forslag til tiltak for å oppnå at etterforsking med sikte på inndragning av vinning foretas hyppigere og på en mer effektiv måte.
Kapittel 8 omhandler påtalemyndighetens arbeid i tiltale- og domstolsfasen i forhold til krav om inndragning av vinning. Utvalgets mandat om å kartlegge og analysere om påtalemyndigheten for sjelden nedlegger påstand om inndragning eller ikke i tilstrekkelig grad begrunner denne påstanden, er primært ment ivaretatt i dette kapitlet, men også kapittel 8 gir opplysninger av interesse i denne sammenheng. I kapitlet drøftes bl.a. påtalemyndighetens bevisføring, prosedyre og påstand for så vidt gjelder inndragning av vinning. Også bruken av rettsmidler for å forfølge inndragningskrav omtales. Utvalget fremsetter enkelte forslag til tiltak for å oppnå en bedre behandling av inndragningskrav fra påtalemyndighetens side i disse fasene i inndragningssakene.
I kapittel 9 drøftes domstolenes inndragningspraksis, jf. det tilsvarende punktet i utvalgets mandat. Det redegjøres for Høyesteretts bruk av kompetansen til å beslutte full eller delvis inndragning, og høyesterettspraksis om samordning av inndragning og straff. Hoveddelen av kapitlet beskriver imidlertid underrettspraksis, basert på den ovennevnte undersøkelsen ved tre lagmannsretter og tre førsteinstanser. Beskrivelsen av underrettspraksis behandler saker om forskjellige lovbruddstyper hver for seg. Utvalget finner bl.a. at underinstansene har vært noe tilbakeholdne med å bruke inndragningskompetansen, og at Høyesterett i de senere årene har gått lenger enn underinstansene i å bruke denne kompetansen. Videre etterlater domsgrunnene, som ofte bare behandler inndragningskravet i et par linjer, inntrykk av at kravet gjennomgående blir stemoderlig behandlet. Det påpekes også enkelte forhold ved domskonklusjoner som skaper problemer mht. fullbyrdingen av inndragningskrav.
Kapittel 10 behandler fullbyrdingen av inndragningskrav, jf. punktet om dette i utvalgets mandat. Det redegjøres for rettsreglene om fullbyrdingen, herunder om internasjonalt samarbeid, og om de forskjellige aktørenes oppgaver på fullbyrdingsstadiet. Videre drøftes forholdet mellom rettskraftige inndragningskrav og innfordrede beløp. Det påpekes at dette forholdet i dag er lite tilfredsstillende. Utvalgets foreslår enkelte tiltak for å oppnå en mer effektiv fullbyrding.
I kapittel 11 oppsummeres utvalgets forslag til tiltak for å gjøre inndragning av vinning til et mer effektivt kriminalpolitisk virkemiddel mot profittmotivert kriminalitet, innenfor rammen av gjeldende rett. Forslagene må ses som et samlet praktisk program, der det enkelte tiltak forsterkes av de andre tiltakene. Det er derfor avgjørende at forslagene til tiltak gjennomføres samlet, og at de gis en organisasjonsmessig forankring som sikrer at de planmessig settes ut i livet. Utvalget kommer med forslag til hvordan dette bør gjøres.
En oversikt over rettstilstanden på området i enkelte andre land er gitt i kapittel 12. De land som omtales er Danmark, Sverige, Finland, England, Nederland, Tyskland, Sveits, Italia og USA.
I kapittel 13 drøfter utvalget forslag til endringer av de strafferettslige reglene om inndragning av vinning. Regelen om inndragning av vinning oppnådd ved en straffbar handling foreslås, med noen justeringer, videreført som lovens hovedregel. I tillegg foreslår utvalget innført regler som i visse tilfeller gjør unntak fra kravet til konkretisering av den straffbare handlingen som har ført til vinningen. Adgangen til å foreta inndragning etter disse reglene foreslås bare å inntre når en person er funnet skyldig i grovere straffbare handlinger som er av en slik karakter at de kan gi betydelig vinning. Reglene tar sikte på tilfeller hvor sannsynligheten er stor for at hele vedkommendes formue er ervervet ved straffbar virksomhet, men hvor den ikke kan tilbakeføres til noen konkret straffbar handling. Inndragning etter de foreslåtte reglene vil selvsagt ikke omfatte midler vedkommende har ervervet på lovlig måte eller med lovlig ervervede midler. Men utvalget foreslår adgang til å inndra all formue som vedkommende ikke kan sannsynliggjøre stammer fra lovlig erverv.
I kapittel 14 foreslås endringer i straffeprosessuelle regler av sentral betydning i saker om inndragning av vinning. Bl. a. foreslås enkelte endringer i reglene om etterforsking med sikte på inndragning, herunder reglene om tvangsmidler. Det foreslås også at retten gis kompetanse til å idømme inndragning ut over påtalemyndighetens påstand. Adgangen til å reise egen inndragningssak etter at straffansvaret er avgjort foreslås utvidet. I saker om inndragning etter de foreslåtte nye strafferettslige reglene, foreslår utvalget regler som gir adgang til effektiv innsamlig av finansielle opplysninger, og til å sikre fullbyrdingen av inndragningskravet.
Kapittel 15 har en oversikt over økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag. Bemerkninger til de enkelte bestemmelsene er gitt i kapittel 16.