Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2003: 19

Makt og demokrati

Til innholdsfortegnelse

12 Nasjonal symbolmakt og «Norge» som internasjonal merkevare

Siden tidlig på 1990-tallet har «Norge» blitt bygget opp som en internasjonal merkevare, som et spesielt fredselskende og givervennlig land med særskilte oppgaver i verdenspolitikken. Merkevarebyggingen foregår gjennom «engasjementspolitikken» – arbeidet for konfliktløsning, fred, demokrati og menneskerettigheter – rundt omkring i verden. Bildet av Norge som en moralsk og humanitær stormakt har blitt et nytt nasjonalt symbol, på linje med andre symboler som former nordmenns nasjonale identitet. Noen av de disse nasjonalsymbolene er i dag i ferd med å gå tapt.

Symboler har makt fordi det knytter seg tenkemåter, assosiasjoner og følelser til dem. De virker samlende i noen retninger og trekker grenser i andre. Symbolene virker gjennom en kulturell og emosjonell resonansbunn som ofte er stilltiende og innforstått, men som også blir brukt bevisst for å påvirke tanker og følelser.

Det er store forskjeller mellom land i karakteren og betydningen av nasjonale symboler. I Norge er den nasjonale symbolmakten preget av et historisk sammenfall mellom nasjonsbygging og demokratisering. Kirken, monarkiet og fedrelandet er institusjoner og begreper med stor symbolsk kraft. De danner kjernen i en form for postkolonial identitet etter 1814 og 1905 og er forbundet med en uavhengig forfatning, frigjøring fra utenlandsk herredømme og utvikling av folkestyre. Flere av de institusjonene som tidligere har vært viktige for nordmenns identitet er i dag utfordret som nasjonale symboler. Dette har blant annet å gjøre med at de har vansker med å tilpasse seg nye utviklingstrekk og at befolkningens sammensetning er i endring

Mens noen symboler er i ferd med å miste sin kraft som nasjonale identitetsmarkører, kommer nye til. Merkevaren «Norge» er et slikt nytt nasjonalt symbol som har betydning i dannelsen av nordmenns identitet.

12.1 Norge som humanitær stormakt

I løpet av et par tiår er tre av nasjonalstatens viktigste kjennetegn – politisk styring, nasjonale økonomier og rettsordning – blitt transnasjonalisert. Det vil si at de overskrider statsgrensene både på europeisk og globalt nivå. De nasjonale demokratiene blir stilt overfor helt nye utfordringer når tidligere nasjonale politikkområder skal ivaretas på internasjonalt nivå. Stater kan velge ulike strategier for å tilpasse seg de nye internasjonale vilkårene, passivt eller offensivt.

Byggingen av «Norge» som internasjonal merkevare er en slik offensiv norsk tilpasningsstrategi. Den foregår gjennom den internasjonale engasjementspolitikken omkring demokrati, menneskerettigheter, konfliktløsning og fred.

Siden tidlig i 1990-årene er engasjementspolitikken blitt en bredere ramme omkring bistands- og utviklingspolitikken. Både solidaritetsorganisasjoner og norsk diplomati engasjerte seg i kamp for demokrati og menneskerettigheter i Midtøsten, Øst- og Sentral-Europa, Latin-Amerika og det sørlige Afrika. I Midtøsten ble Oslo-avtalen et gjennombrudd for direkte kontakt mellom Israel og PLO, etterfulgt av norsk mekling og tilrettelegging av forhandlinger i en rekke konfliktsituasjoner forskjellige steder i verden. Den internasjonale miljøpolitikken ble sterkere markert, og spørsmålet om menneskerettigheter ble koblet til bistandspolitikken.

Den norske utviklingshjelpen hadde tradisjonelt to pilarer. På den ene siden overføring av kapital, kunnskap og teknologi. På den annen side, fra 1970-tallet, arbeid for et mer rettferdig bytteforhold mellom rike og fattige land gjennom en ny økonomisk verdensorden. Utover på 1990-tallet ble denne utviklingsstrategien endret. Det ble lagt større vekt på indre forhold i utviklingslandene, både i form av demokratisk styresett og økonomiske og administrative institusjoner. Den globale engasjementspolitikken fikk større bredde gjennom pengebidrag og fredsforsøk, samtidig som bistandens mottakerland ble tillagt ansvar for sine interne forhold.

Den brede engasjementspolitikken ble drevet av en aktiv stats- og utenriksledelse, og den utnyttet Norges fortrinn i internasjonal politikk – et lite land uten kolonial fortid i et fredelig hjørne av verden. Idealismen som varemerke ville vært vanskeligere for land med større maktpolitisk evne og tradisjon. Dette var grunnlaget for bildet av Norge som en «humanitær stormakt».

Den idealistiske profilen var samtidig interessepolitikk, og slik ble den solgt innad i et mer nøkternt embetsverk. Når norsk næringsliv ble trukket inn i utviklingspolitikken ble norske økonomiske interesser samtidig ivaretatt. Men enda viktigere var de politiske interessene som engasjementspolitikken fremmet. Den førte til internasjonal anerkjennelse og adgang til sentrale fora og storpolitiske aktører. Dermed ivaretok engasjementspolitikken diplomatiske interesser som var særlig viktige etter Norges andre nei til EU-medlemskap.

Da bistand ble lagt inn i en større engasjementspolitisk pakke, fikk Utenriksdepartementet styrket sin posisjon på et bredere felt. Utviklingshjelp var ikke lenger en sektor i utkanten av norsk utenrikspolitikk, men inngikk i en strategi som omfattet et større knippe av merkesaker. Denne linjen er forlenget med det aktuelle forslaget om å innlemme NORAD i Utenriksdepartementet.

12.2 Nasjonalkorporatismen

Utformingen og iverksettingen av engasjementspolitikken foregår i en korporativ samarbeidsstruktur, der statsapparatet, frivillige organisasjoner og forskningsinstitusjoner samarbeider om et nasjonalt prosjekt. Utviklingen av denne «nasjonalkorporatismen» har foregått i en periode da korporative strukturer ellers er gått tilbake og langt på vei er erstattet med lobbyisme og mediestrategier.

Fra statsmaktens side er det viktige begrunnelser for å trekke organisasjoner og forskningsmiljøer tettere inn i bistands- og utenrikspolitikken. Det gir et lite land med begrensede ressurser mulighet til å gjøre mer. Frivillige organisasjoner og forskningsinstitutter har ofte høy kompetanse og et stort kontaktnett og kan supplere utenriksforvaltningen når det gjelder initiativ og oppgaver. Samtidig har institusjonene legitimitet i det norske samfunnet når det er behov for politisk støtte og pengeinnsamling.

Sett fra organisasjonene og forskningsinstituttenes side er samarbeidet en vei til utfordrende oppdrag, finansiering og ekspansjon. Det de taper i uavhengighet vinner de i vekstmuligheter, offisiell betydning og budsjett-tilskudd. Bistand har ikke minst blitt innbringende for konsulentbransjen. Derfor har de organiserte interessene også vært en pressgruppe i framveksten av engasjementspolitikken.

Makt og innflytelse går ikke bare én vei i korporative samarbeidsforhold. Oslokanalen i Midtøsten illustrerer en vev av forbindelser mellom private og offentlige aktører, så vel som private forbindelser mellom aktørene. Kanalen kom i stand nettopp fordi den var uoffisiell og dermed beskyttet mot innsyn og lekkasjer i en avgjørende fase. Fafo ble senere en sentral aktør på innsiden i utformingen av norsk Midtøsten-politikk, med garantier for støtte til sine egne prosjekter.

Engasjementspolitikken er blitt Norges internasjonale varemerke fra 1990-tallet. Selve bildet av Norge både hjemme og ute ble formet i et knippe av moralske prosjekter. Samtidig er disse prosjektene drevet av interessebaserte motiver og overveielser, både i den norske utenriksledelsen og blant de ikke-offisielle aktørene som er koblet inn.

Dette bildet av Norge som et idealistisk godhetsregime har blitt et nytt nasjonalsymbol som er med på å forme nordmenns selvbilde og nasjonale identitet.

12.3 Nasjonale symboler og nasjonal identitet

I nasjonale krisesituasjoner og i viktige politiske saker blir det ofte kamp om symbolene. Stridende grupper vil forsøke å utnytte dem som virkemidler til å fremme sine egne mål. Slik symbolkamp fant sted under krigen. Idag finner den sted blant annet i debattene om innvandring og Norge som et flerkulturelt samfunn og i striden om norsk EU-medlemskap.

Spørsmålet om norsk medlemskap i EU dreier seg om konstitusjonell uavhengighet og om Stortingets myndighet og kompetanse i forhold til overnasjonale organer. Både i 1963, 1972 og 1994 mente både tilhengere og motstandere av norsk medlemsskap at deres standpunkt var best egnet til å ivareta nasjonale interesser. Motstanderne påberopte seg en uavhengighetslinje fra 1814 til 1905, der den nasjonale suvereniteten sto i sentrum. Det var denne linjen de offisielle nasjonale symbolene var knyttet til. Tilhengerne på sin side argumenterte med at nasjonen hadde politiske og økonomiske fordeler av et forpliktende internasjonalt samarbeid som det også var tradisjon for.

Den nasjonale symboltradisjonen er i kontinuerlig forandring. Internasjonaliseringen setter den under press, men bidrar også til å forsterke den som en forsvarsreaksjon mot krise og usikkerhet.

Kunst og kultur inngår som viktige deler av denne nasjonale symboltradisjonen. En egen kunst og litteratur er noe et land trenger for at nasjonens identitet skal tre fram. Derfor blir kunstlivet vernet av det offentlige, med støtteordninger, innkjøp og subsidier. Kunsten fungerer også som et vindu mot utlandet, den vitner om nasjonens skaperkraft og om nasjonal suverenitet. Litteratur og kunst får plass i utenrikspolitiske strategier for å markedsføre Norge i utlandet.

Den allment aksepterte litteraturen bringes videre fra generasjon til generasjon gjennom skoleverket, lesebøker, antologier og praktutgaver. Litteraturen får dermed en samfunnsbevarende kraft, til tross for at den i svært mange tilfeller springer ut av den motsatte hensikten, å være samfunnskritisk. Den kan være samfunnskritisk ved å «sette problemer under debatt», og skildre maktforhold og maktmisbruk, opprør og undertrykkelse, sosiale begrensninger og tabubelagte emner. Her ligger diktningens makt i Norge.

Nasjonsbyggingen på slutten av 1800-tallet skapte et norsk poetokrati, dikterpolitikere som kjempet for nasjonal frigjøring og rettferdighet. Det kaster lange skygger, mer enn hundre år etterpå. 1970-årenes marxist-leninistiske bevegelse ble det siste skudd på stammen, men etter ml-bevegelsens sammenbrudd har feltet forblitt åpent. Det forhindrer ikke at enkeltstående forfattere får et gjennomslag for politiske oppfatninger.

De viktigste nasjonale grunnsymbolene, knyttet til institusjoner som monarkiet, forfatningen og kirken, er alle satt under sterkere press. Flagget og nasjonaldagsfeiringen har tilpasset seg et mer flerkulturelt samfunn. Kongesymbolet har tilpasset seg en demokratisert samtid, men befinner seg i en stadig sterkere spenning mellom det trivielle og det opphøyde

I norsk historie har statskirken bidratt til å gi statsmakten folkelig legitimitet, tilpasset styreformene fra enevelde til demokrati. Kirken har vært både lokal og nasjonal samtidig. Med utviklingen av et flerreligiøst samfunn er statskirkeordningen kommet under sterkere press. Prinsippet om en statskirke er utfordret fra en offensiv koalisjon av humanetikere og minoritetsreligioner. Innad i kirken er det stor usikkerhet, mens folkeflertallet ønsker å beholde kirkens offisielle forrang.

12.4 Kirkens makt på retur

I løpet av de siste to hundre årene har kirken og religionen mistet mye makt, juridisk, politisk og kulturelt. Innen skole og velferd er en rekke oppgaver overført fra kirken til statlige organer. Statskirkeordningen består fortsatt, men den er utfordret fra flere hold. Den er utfordret innenfra – fra de deler av kirken som ønsker større autonomi, fra ikke-religiøst hold og fra utviklingen mot et flerreligiøst samfunn. Innvandring av folkegrupper med en annen religion har skapt et større mangfold av livssyn i Norge, noe som har aktualisert debatten om religionsfrihet. Kristendommen har satt preg på normer og kulturelle tradisjoner i Norge gjennom tusen år, men de siste par tiårene har det blitt stadig mer kontroversielt å sette likhetstegn mellom det kristne og det nasjonale i Norge.

Kirken har tradisjonelt vært en konservativ maktbastion. Denne konservatismen er på vikende front, noe Makt- og demokratiutredningens eliteundersøkelse har vist. Kirkelederne framstår i dag som radikale og opposisjonelle i forhold til verdslige myndigheter. Blant samfunnets eliter er kirkelederne den gruppen som er mest opptatt av miljøvern og utviklingshjelp, mest skeptiske til overnasjonal myndighet og internasjonal storkapital, og mest opptatt av økonomisk utjevning og sosial trygghet. Denne radikalismen kan skyldes at likeverd, solidaritet og globalt engasjement er religiøse grunnholdninger. Det kan også ha sammenheng med at denne ledergruppen har bredere forankring i distriktene, mer kontakt med flere mennesker i vanskelige kår og større avstand til maktens sentrum, rikdom og hverdagsliv enn de fleste andre ledergrupper. Kirkelederne står på mange måter befolkningen nærmere i økonomi, bosted og erfaring enn resten av samfunnets lederskikt.

Utviklingen mot et flerreligiøst samfunn har aktualisert diskusjonen om statskirkeordningen. Det er blitt stadig vanskeligere å finne begrunnelser for at staten skal ha et religiøst grunnlag. I dag er det flere store trossamfunn utenfor statskirken. Det er omkring 70.000 registrerte muslimer i Norge. Det er 43.000 katolikker og 44.000 pinsevenner, mens de mange andre religiøse retningene har langt færre medlemmer. Human-Etisk Forbund har omtrent like mange medlemmer som de muslimske trossamfunnene i Norge.

Kirken har gradvis tilpasset seg et økende religiøst mangfold i det norske samfunnet. I en innstilling fra kirke/stat-utvalget som ble nedsatt av Kirkerådet i 1997 har hensynet til religionsfrihet fått bred plass. Posisjonen som nasjonalkirke har blitt problematisert innad i kirken. Det var en KrF-ledet regjering som godtok den første muslimske grunnskolen i Norge, og norske kirkeledere har deltatt aktivt i samarbeid med andre tros- og kirkesamfunn. Kirken har tilpasset seg offensive krav om formell likestilling med andre religioner, men er splittet i synet på hvorvidt statskirken og all offentlig fordelsbehandling for kirken bør avskaffes i religionsfrihetens navn. Statskirken har fortsatt karakter av folkekirke fordi den har oppslutning fra et stort flertall av befolkningen. Likevel er konfliktene rundt ordningen økende.

12.5 Monarkiet som nasjonalt symbol

I stabile tider er ikke kongen en maktfaktor i det norske beslutningssystemet. Monarkiet er et symbol på nasjonal enhet og er hevet over politiske skillelinjer og motsetninger mellom klasser og folkegrupper. Kongen har først og fremst hatt direkte politisk innflytelse i nasjonale krisesituasjoner som i 1940.

Mens det engelske monarkiet har framstått som adelig, har det norske understreket sin folkelighet. Monarkiet i Norge har forsøkt å tilpasse seg egalitære norske normer og kongefamilien gir symbolske uttrykk for at monarkiet skal være et folkekongedømme. Slik møtes argumentet om at monarkiet er en foreldet og udemokratisk styreform med en symbolsk understrekning av at det ikke først og fremst er en styreform.

Gjennom signingsritualet ved kongeskifte – og andre høytider – smelter monarkiets og folkekirkens symbolmakt sammen. Til tross for at kongehuset har stor betydning for nasjonale symboler og ritualer, tyder opinionsundersøkelser på at monarkiet er svekket. Presset mot folkekirken og statskirkeordningen innebærer også et press mot kongedømmets posisjon, både fordi disse institusjonene er koblet sammen gjennom symboler og fordi de begge rammes av argumenter om utidsmessighet.

12.6 Nasjonalsymbolikk

I mellomkrigstiden gikk arbeiderbevegelsen til angrep på de nasjonale fellesskapssymbolene, som den anså som uttrykk for borgerlig ideologi. De nasjonale symbolene ble erstattet av proletære alternativer; det norske flagget ble skiftet ut med det røde flagget, nasjonalsangen med Internasjonalen, 17. mai med 1. mai og monarkiet med republikken. Med tiden ble imidlertid de offisielle nasjonale symbolene akseptert i Arbeiderpartiet. I omdannelsen fra en revolusjonær bevegelse til et statsbærende parti ble nasjonale symboler og ritualer gjort til redskaper i et samfunnsbyggende reformarbeid.

I dag er det ikke lenger noen klassestrid om den nasjonale symbolikken. Klassesamlingen om de nasjonale symbolene kan sies å være fullført. Symbolene som skiller sosiale grupper i dag går langs andre linjer – som hjeminnredning, klær, talemåter, matvaner, kulturorientering og navneskikker. Her ligger det fortsatt symbolsk klassemakt. De nasjonale symbolene derimot, har for lengst inntatt en posisjon som mer folkelige enn borgerlige, mens den proletære motsymbolikken er marginalisert.

Hva skjer i minoritetenes møte med nasjonalsymbolikken? Den samiske minoriteten i Norge har lenge sett på de nasjonale fellesskapssymbolene som problematiske. Dette ble forsterket etter at samene fikk Sametinget og en internasjonal status som urbefolkning. Samene har etablert sine egne nasjonale symboler, med flagg, nasjonaldag og drakter. Samtidig er den samiske befolkningen sterkt kongevennlig. Her har Norge noe av den samme dobbelte nasjonaliteten som vi finner i andre europeiske land der det også er regioner med helt separate kulturtradisjoner.

I forholdet til innvandrerbefolkningen har nasjonaldagsfeiringen blitt et inkluderende ritual. Denne dagen er en markering av Norge som et fritt og uavhengig land og ikke en markering av etnisk avskjerming. Nasjonaldagens konstitusjonelle bakgrunn – feiringen av Grunnloven – har forenklet inkluderingen av innvandrerbefolkningen i det nasjonale ritualet. Statsreligionen og folkekirken gir på sin side ikke grunnlag for en tilsvarende tilpasning. Flagget og barnetogene absorberer de nye befolkningsgruppene, mens folkekirken ikke gjør det.

Selv om de nasjonale symbolene har blitt fastholdt i overgangen mot et flerkulturelt samfunn, har det samtidig oppstått en sterkere forestilling om «norskhet» som et etnisk fenomen. «Etnisk norsk» er en betegnelse som ofte brukes i kriminaljournalistikken og som påføres nordmenn som tidligere ikke har oppfattet seg selv om en etnisk gruppe. Generelt bidrar et flerkulturelt statsborgerlig fellesskap til en mer etnisk orientert identitetsdannelse, slik situasjonen tidligere har vært i norsk-samiske områder. Mange av de nasjonale symbolene er likevel åpne og inkluderende fordi de primært er statsborgerlige.

Til toppen
Til dokumentets forside