Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2011: 15

Rom for alle— En sosial boligpolitikk for framtiden

Til innholdsfortegnelse

Del 1
Mandat, innledning og sammendrag

1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

1.1 Mandat og sammensetning

Boligutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 21. mai 2010, og ble gitt følgende mandat:

«Innleiing
Norsk bustadpolitikk blir ofte karakterisert som vellukka. Åtte av ti eig sin eigen heim. Den private bustadmassen er generelt særs godt halden ved like og Noreg er i verdstoppen når det gjeld bustadareal per person. I ein femtiårsperiode frå andre verdskrig vart subsidiane i bustadpolitikken retta inn mot å auke bustadbygginga. Husbanken ga subsidierte lån til bustadbygging til folk flest. På midten av 1990-talet vart Husbanken sin subsidieprofil lagt om. Heretter vart subsidiane løyvde som selektive tilskot til konsumentar og til prioriterte kvalitetar i bustadbygginga. Med St. meld. nr. 23 (2003 – 2004) Om boligpolitikken vart den sosiale profilen i bustadpolitikken stadfesta og velferdsforankringa tydeleggjort.
Enkelte grupper og hushald har, av ulike årsaker, ikkje fått ta del i den generelle velstandsauken i Noreg. Ikkje minst er dette synleg innanfor bustadpolitikken. Arbeidet med bustadløyse har særleg vist dette. Riksrevisjonen retta i sin forvaltingsrevisjon i 2008 kritikk mot innsatsen overfor mot vanskelegstilte på bustadmarknaden. Det vart peika på manglar med den statlege styringa og den kommunale gjennomføringa av bustadpolitikken.
Mandat for utvalet
Utvalet skal drøfte og gje tilrådingar på korleis sentrale oppgåver i den sosiale bustadpolitikken skal møtast i åra framover. Arbeidet kan organiserast etter følgjande tredeling:
  • Viktige utfordringar

  • Status for arbeidet

  • Tiltak for å betre måloppnåinga

Tiltak det blir gjort framlegg om må synleggjere budsjettmessige kostnader. Det må også bli gjort framlegg om tiltak innanfor budsjettnøytrale rammer. Spørsmål knytte til skattlegging av bustader er ikkje ein del av mandatet.
Utvalet skal særleg vurdere følgjande bustadpolitiske problemstillingar og utfordringar:
Rollefordelinga
Arbeid, utdanning, helse og bustad er dei fire grunnpilarane i velferdspolitikken. Desse velferdskomponentane må sjåast i samanheng. Bustadpolitikken er avhengig av god samordning med andre politikkområde. Til skilnad frå dei andre politikkområda er den sosiale bustadpolitikken i lita grad lovregulert, men byggjer på måloppnåing gjennom øyremerka tilskot, låneordningar, bustøtte, informasjon og kompetanseoppbygging. Kommunane har hovudansvar for gjennomføringa av den sosiale bustadpolitikken. Riksrevisjonen (2008) peika på fleire problem med gjennomføringa av bustadpolitikken. Problema er ikkje åleine knytte til spørsmål om økonomiske rammer, men også om organiseringa og forvaltinga av det bustadsosiale arbeidet.
I lys av dette skal utvalet sjå på følgjande:
  • kva rolle bustaden bør ha i eit velferdspolitisk perspektiv

  • kommunane si rolle og organisering av oppgåvene i den sosiale bustadpolitikken

  • den statlege styringa og juridiske forankringa av bustadpolitikken

Bustadbehov
Demografiske endringar i åra framover tilseier mellom anna at det vert fleire eldre. Mange av desse vil ha behov for tilrettelagde bustader. I bustadsektoren vil det også vere utfordringar knytte til personar med funksjonsnedsettingar, unge i etableringsfasen, flyktningar, bustadlause og økonomisk vanskelegstilte generelt.
Utvalet skal vurdere
  • kva utfordringar som gjer seg gjeldande i forhold til bustadbehov for ulike grupper vanskelegstilte både i sentrale strok og i område med lågt folketal

  • korleis statleg og kommunal innsats kan innrettast for å kome utfordringane best mogleg i møte

Utleigemarknaden
Undersøkingar har vist at leigarar har dårlegare levekår enn eigarar. For grupper med låge inntekter og for personar med eventuelle tilleggsvanskar er leigemarknaden ofte einaste moglegheit. Utvalet skal sjå på korleis leigemarknaden i Noreg fungerer. Det er særleg interessant å få kasta lys over butilhøve og levekår for dei mest utsette gruppene.
Utvalet skal:
  • drøfte bustadpolitiske utfordringar og eventuelle tiltak knytte til den private leigemarknaden både i sentrale strok og i område med lågt folketal

Det er vidare naudsynt med ein gjennomgang av den kommunale utleigesektoren.
Utvalet skal:
  • drøfte styringa og organiseringa av subsidiar retta inn mot den kommunale utleigesektoren

Utvalet skal særleg ta utgangspunkt i korleis kommunane
  • skaffar bustader til vanskelegstilte

  • fastset husleige

  • bruker økonomisk sosialhjelp til bustad og kommunal bustøtte

  • vurdere tiltak, innanfor gjeldande budsjettrammer, for å sikre nettotilvekst av utleigebustader

  • gå gjennom regelverk for ikkje-kommersielle bustader og eventuelt gjere framlegg om lovendringar eller ny lov, medrekna vurdere tiltak for å sikre at tilskot til ikkje-kommersielle bustader blir brukte etter føremålet

Bustadløyse
Arbeidet med bustadløyse har vore forankra i «Prosjekt Bostedsløse» (2001 – 2004) og den nasjonale strategien «På vei til egen bolig» (2005 – 2007). Arbeidet er no ein del av drifta til Husbanken. Arbeidet har tilført kunnskap om kva som skaper bustadløyse og om bustadlause sine levekår. Det går fram av siste teljing av bustadlause i Noreg (2008) at majoriteten (59 pst.) er avhengige av rusmiddel og at ein av tre truleg har ei psykisk liding. For å lukkast med busettinga av bustadlause må kommunane disponere nok bustader med tilrettelagde tenester. Dette krev eit breitt samarbeid på tvers av sektorar og forvaltingsnivå.
Utvalet skal
  • gjere opp status over arbeidet med bustadlause

    • vurdere korleis fleire varige bustadløysingar, også med tilrettelagde tenester, kan skaffast for bustadlause og andre med samansette problem, mellom anna dei som kjem frå institusjonar

Bustaden som ramme for barn sine oppvekstvilkår
Barn blir hardt ramma av fattigdom. Nokre barnefamiliar i kommunalt disponerte bustader opplever dårleg bumiljø og dårleg fysisk standard. Mange familiar blir buande i fleire år i bustader som er meinte å vere gjennomgangsbustader. Barnefamiliar bur også i mellombelse butilbod.
Utvalet skal
  • skildre utfordringane knytte til busetting for fattige barnefamiliar

  • vurdere og drøfte tiltak for å sikre gode butilhøve for fattige barnefamiliar

Kartlegging av ressursbruk
Å få kartlagt den offentlege ressursbruken, både den statlege og kommunale, knytt til den sosiale bustadpolitikken, vil vere eit viktig utgangspunkt for å vurdere moglege nye tiltak, og for å vurdere høvet for omdisponering innanfor gjeldande rammer.
Utvalet skal
  • kartleggje den offentlege ressursbruken knytt til den sosiale bustadpolitikken, både i staten og i kommunane

Heimel til å ta opp andre problemstillingar som utvalet finn relevant»

Utvalget ble bedt om å levere sin innstilling innen 15. juni 2011. Den endelige datoen ble senere satt til 11. august. Utvalget avsluttet sitt arbeid primo juni 2011.

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

  • Ordfører Bjørn Arild Gram, Steinkjer (leder)

  • Fylkesmann Kirsti Kolle Grøndahl, Buskerud

  • Forskningsleder Viggo Nordvik, Oslo

  • Forskningsleder Inger Lise Skog Hansen, Oslo

  • Professor Jan Fridthjof Bernt, Ulset

  • Rådmann Inger Østensjø, Stavanger

  • Boligsjef Roar Stangnes, Tromsø

  • Administrerende direktør Øystein Johannesen, Bergen

  • Konsernsjef Martin Mæland, Oslo

  • Lærer/stortingsrepresentant Lene Vågslid, Dalen

Bjørn J. Pedersen, Husbanken, har vært observatør. Husbanken har også bidratt med innspill og analyser i arbeidet.

Sekretariatet har bestått av prosjektleder Mariann Jodis Blomli (leder), seniorrådgiver Kim Christian Astrup, seniorrådgiver Benedikte Endresen, seniorrådgiver Ane Seip Flaatten og seniorrådgiver Per-Erik Torp, alle Kommunal- og regionaldepartementet.

1.2 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt 12 møter, hvorav to gikk over to dager. Ett av møtene ble avviklet som et seminar med utvalgte kommuner – Stavanger, Hamar, Arendal, Lierne, Oslo og Malvik og med andre offentlige etater og interesseorganisasjoner – NAV, Namsfogden i Oslo, Leieboerforeningen, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) og Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO). Sekretariatet har i tillegg hatt møter med en rekke statlige aktører, kommuner og interesseorganisasjoner.

Utvalget har lagt vekt på å innhente ny kunnskap om boligmarkedet og om hvilke muligheter vanskeligstilte har til å skaffe seg bolig. Flere av utredningene har gitt dokumentasjon som dels er positivt overraskende og dels urovekkende. Funnene utgjør en del av grunnlaget for utvalgets anbefalinger for den sosiale boligpolitikken for framtiden.

Utvalget har bestilt følgende utredninger og analyser:

  1. Retten til bolig og oppfølgingstjenester, Kjellevold, A. Universitetet i Stavanger 2011 (vedlegg 1)

  2. Den boligsosiale vendingen, Sørvold, J. NOVA 2011 (vedlegg 2)

  3. Barn i familjer med låga innkomster och deras boendeförhollanden, Magnusson Turner, L. NOVA 2011

  4. Boforhold blant lavinntektsfamilier. En gjennomgang av norsk og internasjonal litteratur, Magnusson Turner, L. og K. Stefansen. NOVA 2011

  5. Boligtilskudd til etablering. Søkernes boligkarriere 2006 – 2008, Barlindhaug, R. NIBR 2011

  6. Demografisk utvikling og boligbyggingsbehov, Barlindhaug, R. NIBR 2011

  7. Eierskapspotensialet til vanskeligstilte grupper på boligmarkedet, Aarland, K. NOVA 2011 (utrykt vedlegg)

  8. Evaluering av tilskudd til etablering og tilpasning av bolig, Asplan Viak og Agenda Kaupang 2011

  9. Prinsipielt om boligpolitikk: Bolig, velferdsstat og rettferdig fordeling, Bojer, H. 2011

  10. Prisdannelsen i det norske leiemarkedet: en teoretisk og empirisk analyse av hovedmekanismer generelt og utsatte grupper spesielt, Røed Larsen, E. og D. E. Sommervoll, BI 2011 (utrykt vedlegg)

  11. Sosial boligpolitikk i Norge – kartlegging av offentlig ressursbruk, Kvinge, J. og P. Medby NIBR 2011

Utredningene kan lastes ned fra Kommunal- og regionaldepartementets internettsider.

Utvalget har i tillegg hentet inn data fra Norsk Eiendomsinformasjon om kommunenes bruk av 10-prosentregelen i borettslag, og beregninger fra Statistisk sentralbyrå om lavinntektsgrupper i det private leiemarkedet og om omfang og sammensetning av vanskeligstilte på boligmarkedet. Norges Bank har gjort statistiske beregninger på startlånkunders risikoutsatthet. Utvalget har sendt ut spørreskjema til flere kommuner, og svar fra disse er benyttet i arbeidet.

1.3 Rammer for utredningen

Utvalget ser mandatet først og fremst som et oppdrag om å gi anbefalinger om tiltak for å bedre situasjonen for vanskeligstilte på boligmarkedet. Det er kommunene som er den sentrale boligpolitiske aktøren, og staten skal legge til rette for at de boligpolitiske målene kan nås.

Boligpolitikken har mange tilgrensende politikkområder, og den generelle boligpolitikken favner bredere enn vanskeligstilte på boligmarkedet. Utvalget er eksplisitt bedt om ikke å vurdere spørsmål om skatt på bolig. Derfor har utvalget tatt utgangspunkt i gjeldende skattesystem, men vil understreke at skattepolitikken er viktig for situasjonen på boligmarkedet. Det er også makroøkonomiske faktorer som konjunkturer, sysselsetting og renter, men også dette er forhold utvalget ikke har gått nærmere inn i.

Spørsmål om den generelle boligforsyningen er ikke en del av mandatet, men utvalget vil understreke at den demografiske utviklingen og takten i boligbyggingen er viktig for hvor mange som til enhver tid sliter på boligmarkedet. Jo større boligmassen er i forhold til befolkningen, jo større vil mulighetene være for å finne seg en bolig. Bygges det ikke nok boliger, er det en risiko for at omfanget av vanskeligstilte vil øke, uavhengig av den boligsosiale innsatsen.

Det er anslått at antall innbyggere over 16 år vil øke med 775 000 i neste 20-årsperiode. Ut fra dette anslås det å være behov for 500 000 nye boliger fram til 2031, altså behov for minst 25 000 flere boliger i året. I tillegg må avgangen av boliger dekkes opp. Mer enn en tredjedel av befolkningsveksten forventes å komme i Oslo- og Akershusområdet, med en vekst på rundt 34 pst. Også i Agder og Rogaland forventes det høy befolkningsvekst. Igangsettingen av nye boliger vil kunne være mer følsom for økonomiske konjunkturer i pressområder enn i andre deler av landet. Eksempelvis var nesten 29 pst. av igangsatte boliger ved inngangen av 2005 i hovedstadsområdet. Ved inngangen av 2010 var bare 16 pst. av igangsatte boliger i dette området. Dette viser at det er store variasjoner i boligbyggingen i området, men at det uansett ser ut til å være en for lav bygging sammenlignet med forventet demografisk utvikling.

Nesten to tredjedeler av den forventede befolkningsveksten kommer i form av økt antall personer over 60 år. En aldrende befolkning har betydning for hva slags type boliger det er behov for, fordi en høyere andel vil ha redusert funksjonsevne. Bare ti pst. av boligene har i dag full tilgjengelighet.

Boligbyggingen retter seg i liten grad inn mot vanskeligstilte generelt, med unntak av at nye boliger skal ha god tilgjengelighet. Brukte boliger har normalt lavere priser, slik at bruktboligmarkedet ofte vil være det mest relevante for personer med lave inntekter. Boligbyggingen kommer vanskeligstilte til gode enten når det bygges målrettet for denne gruppen eller når eksisterende boliger blir frigjort for dem. Utfordringene i den sosiale boligpolitikken i årene framover må i hovedsak søkes løst i den eksisterende boligmassen. Dette gjelder for økonomisk vanskeligstilte, personer med nedsatt funksjonsevne og andre med behov for tilpassede boliger. Det må likevel understrekes at det er behov for en tilstrekkelig høy boligbygging framover, i tillegg til boliger rettet inn mot ulike målgrupper i boligpolitikken.

Stat og kommune må bestrebe seg på å redusere saksbehandlingstiden i plan- og byggesaker. Det må til enhver tid være et tilstrekkelig antall byggeklare tomter og god tomteutnyttelse. Utbyggerne tar til syvende og sist beslutningene om å igangsette boligbygging, og dette gjør de ut fra lønnsomhetsbetraktninger. Byggenæringen må forventes å bygge effektivt og redusere omfanget av byggfeil slik at boliger ikke blir unødvendig dyre. Det er målkonflikter i boligbyggingen, for eksempel ønsket om tilførsel av rimelige boliger i markedet og ønsket om økt tilgjengelighet og redusert energibruk. Dette er temaer som har betydning for den sosiale boligpolitikken, men som utvalget ikke har gått nærmere inn på. Disse problemstillingene må drøftes i en videre ramme enn mandatet.

Utvalget er bedt om å se på situasjonen i både pressområder og områder med lave folketall. Den anslåtte befolkningsveksten vil ikke være likt fordelt over hele landet, og behovet for nye boliger ventes derfor å variere fra region til region. Flyttestrømmer og tendenser til sentralisering kan bety at boliger blir stående tomme i deler av landet. Utvalget har registrert at mange utkantkommuner har problemer med boligbygging i slike områder, blant annet som følge av at byggekostnadene overstiger boligens markedsverdi. Boligpolitikken kan representere en viktig utviklingsfaktor i områder med lavt folketall. Det distriktspolitiske målet om at alle skal kunne bo hvor de ønsker i landet er viktig, men må begrunnes ut fra andre hensyn enn en sosial boligpolitikk. De store boligsosiale utfordringene finnes først og fremst i byer og tettsteder. Det har derfor ikke vært naturlig for utvalget å diskutere tiltak for boligbygging i områder der dette ikke kan begrunnes ut fra boligsosiale hensyn.

2 Innledning og sammendrag

2.1 Innledning

Å ha et sted å bo er en forutsetning for helse, utdanning, arbeid og samfunnsdeltakelse. Den største utfordringen i den sosiale boligpolitikken i dag er at langt fra alle bor godt og trygt. For enkelte er ikke tilgang til bolig tilstrekkelig. Også et tilbud av tjenester vil være nødvendig for å kunne bo.

Koblingen mellom bolig og tjenester skaper de største utfordringene for gjennomføringen av en sosial boligpolitikk. Både på kommunalt og statlig nivå viser det seg at koordinering og samordning av tjenester er krevende. Utvalget anslår at rundt 150 000 personer kan karakteriseres som vanskeligstilte på boligmarkedet. Flere må få en bolig og et hjem å organisere sine liv ut fra. Derfor må kommunene gis et større handlingsrom, samtidig som det boligpolitiske ansvaret tydeliggjøres.

Det er i kommunene folk bor og utfordringene må derfor løses lokalt. Kommunene er både samfunnsutviklere og tjenesteleverandører, og har knappe ressurser. De står overfor store velferdsoppgaver, ikke minst på grunn av demografiske endringer. Å løse disse oppgavene krever oppmerksomhet om den enkeltes boligsituasjon, og evne til å finne helhetlige og individuelt tilpassede løsninger som både ivaretar bolig, behov for omsorg, kvalifisering eller annet. Dette er oppgaver som ikke bare er kostnadskrevende, men ofte også kompetansekrevende. Den sosiale boligpolitikken kan ikke løse oppgavene alene. Den boligpolitiske måloppnåelsen avhenger av at kommunene kan levere også på de andre velferdsområdene. Den sosiale boligpolitikken er således også en forutsetning for gjennomføring av en helhetlig og god velferdspolitikk.

Boligpolitikken som har vært ført har jevnt over vært god. Bredden i den, og satsingen på at flest mulig skal eie sin bolig, har gitt folk flest mulighet til å ta del i velstandsutviklingen. For dem som ikke har tatt del i denne utviklingen, er terskelen inn i boligmarkedet blitt stadig høyere. Boligmarkedet er dermed en sentral kilde til ulikhet, noe som underbygger behovet for en styrket offentlig innsats.

Utvalgets anbefalinger tar utgangspunkt i det gode boligsosiale arbeidet som gjøres i mange kommuner. Husbanken har vært gjennom en betydelig omstillingsprosess de siste 10 – 15 år, og er i dag en viktig boligsosial støttespiller for kommunene. Den framtidige sosiale boligpolitikken må bygge videre på dette når gapet mellom mål og resultater skal søkes redusert.

Det er god samfunnsøkonomi i å føre en aktiv og sosial boligpolitikk. Det viktigste er imidlertid anerkjennelsen av at alle trenger en bolig og et hjem for å kunne leve et verdig liv. Det skal være rom for alle.

2.2 Utvalgets hovedkonklusjoner

2.2.1 Bolig gir mer velferd

Alle har behov for et sted å bo og derfor må bolig være en sentral del av velferdspolitikken. Boligens betydning i velferdspolitikken kan synes underkommunisert. Ved bedre å ta hensyn til bolig i samfunnsplanleggingen generelt, og i det forebyggende boligsosiale arbeidet spesielt, kan levekår bedres for mange.

Bolig må, sammen med helse, utdanning og inntektssikring, forankres som den fjerde av velferdspolitikkens pilarer. Staten må opptre som én enhet i sin dialog og samarbeid med kommunene. Husbankens rolle som boligsosial støttespiller for kommunene må forsterkes og videreutvikles. Husbanken bør også gis en rolle som samordner av statlig politikk overfor kommunene. I dette arbeidet må veiledning og dialog mellom Husbanken og kommunene være utgangspunktet for gode lokale løsninger. Kommunene må ha klarere juridiske rammer for sitt boligsosiale ansvar. Samtidig må de sikres økonomiske rammer som gjør det mulig å ivareta ansvaret.

2.2.2 Et boligsosialt løft i kommunene

Kommunene er iverksettere og gjennomførere av den sosiale boligpolitikken. Innsatsen vil gi flere resultater ved bedre intern organisering og planlegging, økt kommunalt handlingsrom, høyere boligsosial kompetanse – og ikke minst sterkere kommunalt eierskap til oppgavene.

Et boligsosialt løft er mulig dersom det blir lagt til rette for at kommunene kan løse oppgavene de er pålagt. Det boligsosiale arbeidet er sammensatt, krevende og fordrer eierskap og kompetanse. Dette er viktig for at kommunene skal utnytte handlingsrommet sitt. Husbanken skal bidra, men kommunene må selv være pådriver i arbeidet.

Forebygging er viktig. Kommunene bør sette mål for det boligsosiale arbeidet og integrere det i øvrig planverk. Stadig mer krevende velferdsoppgaver skal finne sin løsning i og av kommunene. Derfor må kommunene gis utvidet handlingsrom gjennom flere boliger for de mest utsatte gruppene, økte midler til kompetanse og tjenesteoppfølging og mer fleksible tilskuddsordninger.

Den kommunale utleiesektoren bør i størst mulig grad være et tilbud for en kort periode. Samtidig må boligkvalitet og bomiljø bli bedre, og midler til vedlikehold må sikres. En betydelig satsing på boliger for personer med rusavhengighet, psykiske lidelser og dobbeltdiagnoser, sammen med bedre oppfølgingstjenester, skal gi kommunene bedre muligheter til å løse de største boligsosiale utfordringene.

2.2.3 Boligeie for flere vanskeligstilte

Boligeie har mange fordeler og bør bli mulig for flere enn i dag. Dette gjelder særlig for personer med stabil, om enn lav inntekt. Dagens leiemarked kan forsterke problemene for vanskeligstilte. For mange vil boligeie derfor være både et bedre og rimeligere alternativ. Det er stort potensial for eieretablering blant vanskeligstilte, dersom de skjermes bedre mot risiko. Gjennom en mer fleksibel bruk av startlån, boligtilskudd og tapsfond, vil det være økonomiske og sosiale gevinster å hente for den enkelte, for det offentlige og for samfunnet som helhet. I stor grad er dette mulig å få til innenfor gjeldende bevilgninger og regelverk. Bostøtten er en målrettet og effektiv ordning for husstander med lave inntekter og høye boutgifter. Utvalget mener bostøtten bør styrkes, i første omgang for vanskeligstilte barnefamilier.

2.2.4 Et mer velfungerende leiemarked

Det er mange utfordringer i det private leiemarkedet. Dette er imidlertid et marked det er vanskelig å regulere. Med gjeldende skatteregler vil leiemarkedet i stor grad være et gjennomgangsmarked, men det er viktig å ta grep for å sikre bedre vilkår for leierne. Både det private leiemarkedet og den kommunale utleiesektoren må utvikles for å bli bedre tilpasset beboernes behov.

Det er betydelig press i leiemarkedet. Studenter konkurrerer ofte ut svakere grupper. Derfor foreslås det økt tilskudd til etablering av studentboliger. Dette er et målrettet tiltak for å øke tilbudet av ikke-kommersielle boliger i leiemarkedet. Det bør også stimuleres til større innslag av seriøse og profesjonelle utleiere. Dette kan eksempelvis være private utleiere med en tydelig, sosial profil, som leier ut til utsatte grupper eller personer med lave inntekter.

Det er viktig å styrke leiernes muligheter til å ivareta sine rettigheter. Husleietvistutvalget bør utvides, og det bør legges til rette for en nasjonal leieboerforening.

2.3 Sammendrag

2.3.1 Del II Bolig og velferd

I kapittel 3 Bolig og velferd understrekes det at om vi bor, hvordan vi bor og hvor vi bor, er faktorer som har betydning for velferd og levekår. Det er et premiss i boligpolitikken at alle skal ha mulighet for et varig og funksjonelt botilbud, uavhengig av livsførsel og mulighetene til å mestre et selvstendig liv. Derfor må det ligge til grunn for politikkutformingen at alle kan bo.

Hjemmet, og rammene rundt, er helt avgjørende for barns oppvekstvilkår. Dårlige boforhold kan særlig for barn være starten på en marginaliseringsprosess. Kommunen må ha som mål å legge til rette for sosial inkludering og sikre gode levekår for barn og unge. Både stat og kommune må ta ansvar og yte innsats i dette arbeidet.

Målet om at flest mulig skal kunne eie boligen sin er en hjørnestein i boligpolitikken. Åtte av ti eier boligen sin i dag, en andel som har vært mer eller mindre uendret i flere tiår. Eierlinja er understøttet av gunstig beskatning av bolig.

Det å skaffe seg en bolig er først og fremst et personlig ansvar. I tillegg til å være et hjem er boligen også et formues- og investeringsobjekt. Dette er noe av årsaken til at boligsektoren i liten grad er en del av det generelle tilbudet av velferdstjenester, selv om bolig er viktig for folks velferd. I kapittel 4 Boligmarkedets rammer for en sosial boligpolitikk redegjøres det for at boligmarkedet kan bidra til å sikre gode boforhold for store grupper, men også være kilde til ulikhet. Det skaper og forsterker økonomisk ulikhet mellom generasjoner, mellom ulike deler av landet, og mellom eiere og leiere.

En del husstander klarer ikke å skaffe seg bolig eller boforhold med en kvalitet som er samfunnsmessig tilfredsstillende. For eksempel tilbys ikke alltid de boligene folk har behov for. Det kan være fordi ingen ønsker å tilby boliger til den prisen økonomisk vanskeligstilte kan betale. Den sosiale boligpolitikken er nødvendig for å hindre uønskede utfall av markedsmekanismene.

I kapittel 5 Den sosiale boligpolitikken framgår det at dagens politikk ikke treffer dem som trenger det godt nok. En forsterket innsats er nødvendig for at bolig skal være en likeverdig del av den samlede velferdspolitikken, et korrektiv til fordelingspolitikken og et sikkerhetsnett for dem som ikke klarer å skaffe seg en tilfredsstillende bosituasjon på egen hånd.

Den offentlige innsatsen på politikkområdet har endret seg betydelig. Likevel er det behov for ytterligere tilpasninger. De muligheter og begrensninger som boligmarkedet gir må ligge til grunn for utformingen av den sosiale boligpolitikken. En sosial boligpolitikk handler også om tidlig innsats og forebyggende arbeid for å hindre at problemer forverres. En aktiv, koordinert og forebyggende innsats kan spare samfunnet for store kostnader, og vil bedre levekårene for vanskeligstilte.

2.3.2 Del III Vanskeligstilte på boligmarkedet

For å føre en målrettet sosial boligpolitikk må det finnes kunnskap om hvem som er vanskeligstilte på boligmarkedet og hvilke behov de har. I kapittel 6 Vanskeligstilte på boligmarkedet anslås det at rundt 150 000 personer har et boligbehov de ikke kan løse på egen hånd. Dette er husstander med lav inntekt og som har en utilfredsstillende bosituasjon. Anslaget er usikkert, men er en klar indikasjon på at det gjenstår store oppgaver i boligpolitikken i årene framover.

Nær en av tre vanskeligstilte på boligmarkedet har vært det i over tre år. Tre av fire har vedvarende lavinntekt. Aleneboende er overrepresentert og de fleste vanskeligstilte leier bolig. Flest vanskeligstilte på boligmarkedet bor i Oslo, noe som ikke kan forklares med boligmarkedspress alene. Mer enn halvparten av husstandene i hovedstaden består av aleneboende. Oslo har også den største andelen innvandrere i befolkningen, og den største andelen fattige. Mange som sliter på boligmarkedet har innvandrerbakgrunn. Veien ut av lavinntekt og fattigdom går ofte gjennom økt arbeidstilknytning. Analysen viser at en av tre vanskeligstilte ikke er yrkesaktive i det hele tatt.

Bostøtten er et virkemiddel i arbeidet med å forebygge og bekjempe fattigdom. Dagens regelverk tar ikke tilstrekkelig høyde for at barnefamilier, og særlig store barnefamilier, har behov for større og dyrere boliger. Bostøtten bør styrkes slik at flere barnefamilier med lave inntekter kan få hjelp til å betjene boutgiftene sine.

At mange ekskluderes fra boligmarkedet forklares ofte med høye boligpriser. De siste årene har det også vært uttrykt økt bekymring for høyt låneopptak, spesielt blant husstander med forholdsvis lave inntekter. I dag krever private kredittinstitusjoner 10 pst. egenkapital før lån innvilges. I kapittel 7 Eierlinja diskuteres fordeler og ulemper ved boligeie. Utvalget mener at fordelene ved boligeie er så store at eie må gjøres mulig for flere. Dette kan også være en måte å avlaste offentlige budsjetter på, ikke minst på lengre sikt. Beregninger viser at det, på tross av høye boligpriser, er et stort potensial for økt eierskap i befolkningen. Dette potensialet kan utløses ved å gi kommunene handlingsrom og mulighet til å bruke Husbankens ordninger mer fleksibelt og målrettet. Det anslås at rundt 40 pst. av bostøttemottakerne, som bor i privat leie, skal kunne komme økonomisk bedre ut som eiere. For bostøttemottakere i kommunale leieboliger anslås eiepotensialet å være på hele 50 pst. Samlet gjelder dette mer enn 30 000 personer. Beregningene er statiske, men gir likevel indikasjoner om et relativt stort uutnyttet potensial.

En forutsetning for økt eierskap blant vanskeligstilte er at risikoeksponeringen reduseres. Derfor foreslås det at startlånet kan brukes mer fleksibelt for de vanskeligst stilte. Startlån bør i større grad gis som fastrentelån, og løpetiden bør utvides til 50 år. For å redusere risikoen ved boligeie bør det åpnes for at de kommunale tapsfondene til startlånet i ekstraordinære situasjoner kan dekke personlige tap. Leie-til-eiemodeller bør i større grad settes i system og benyttes i et helhetlig boligsosialt arbeid. Særlig nyttig kan slike modeller være der det er usikkerhet rundt leiers betjeningsevne, men hvor det er forventet en positiv utvikling. For bedre å utnytte de statlige subsidiene som gis til etablering i eid bolig foreslår utvalget at tilskudd til etablering gjøres om til et rente- og avdragsfritt lån.

I kapittel 8 Det private leiemarkedet legges det til grunn at det er forhold ved leiemarkedet i Norge som forsterker problemene til vanskeligstilte. Leiemarkedet fungerer annerledes enn eiemarkedet. Undersøkelser viser at vanskeligstilte og etniske minoriteter gjennomgående betaler høyere husleie enn andre. Det er både egenskaper ved utleier og leier som er årsak til disse utfordringene.

Utvalget mener det er mulig å bedre forholdene på leiemarkedet både gjennom å styrke vanskeligstilte leiere, og støtte profesjonelle, seriøse og sosiale utleiere. Kommunene bør bidra med boveiledning og hjelp til bomestring for dem som trenger det. Kommunal innleie og offentlig deleierskap kan gi økt økonomisk forutsigbarhet for utleiere som det offentlige ønsker å støtte. Det foreslås en frivillig sertifiseringsordning for utleiere, for å styrke seriøse utleieres posisjon i leiemarkedet. Utvalget peker også på at subsidiering av utleieselskaper med en tydelig sosial profil er en mulighet, og foreslår at modeller for utleie med sosiale formål utredes nærmere.

Husleietvistutvalget behandler saker raskere og rimeligere enn forliksrådet, og foreslås utvidet til å gjelde flere kommuner. Særlig viktig er det å prioritere etableringen av slike kontorer i områder med press på boligmarkedet. Mange leiere har et kortsiktig leieperspektiv, og mange har lav inntekt. Utvalget mener at medlemskontingenter gir et svakt økonomisk grunnlag for leieboerforeninger, og mener det er behov for offentlig støtte for å få en god, nasjonal leieboerforening.

Å eie bolig er ikke et alternativ for alle. I kapittel 9 Kommunal utleie framkommer det at for noen er kommunal bolig den mest egnede løsningen. Flere kommuner opplever at en stor konsentrasjon av beboere med ulike sosiale og helsemessige problemer i kommunale boliger, gir utfordringer i å opprettholde gode bomiljø. Dårlig kvalitet synes å være et større problem i den kommunale boligmassen enn ellers, og for mange er derfor ikke kommunal bolig nødvendigvis en vei ut av et dårlig boforhold. Mange kommuner har forsømt vedlikeholdet av boligmassen sin. Dette skaper problemer for personer som allerede er i en sårbar livssituasjon. Utvalget foreslår derfor at Husbanken bør stille vilkår om kommunalt vedlikehold ved tildeling av tilskudd utleieboliger. Det bør også innføres en tidsbegrenset støtteordning for å redusere vedlikeholdsetterslepet i den kommunale utleieboligmassen. Innretningen av en slik støtteordning må utredes nærmere.

Kommunene disponerer rundt 100 000 utleieboliger. Det er forskjeller på hvilke typer boliger kommunene disponerer, og i hvor stor grad boligene er målrettet mot spesielle grupper. Mange som tilfredsstiller kriteriene for å få kommunal bolig, avvises. Selv om det er et stort potensial for å øke gjennomstrømmingen i kommunale utleieboliger, og selv om kommunale boliger bare bør benyttes når det ikke finnes andre løsninger, har mange kommuner behov for flere utleieboliger. Utvalget foreslår at det gjennomføres en målrettet satsing med tilskudd til 500 boliger hvert år de neste fem årene for personer med rusavhengighet og psykiske lidelser.

I kapittel 10 Arbeidet med bostedsløshet gis det en gjennomgang av satsingsområdet. Bostedsløshet som politikkområde ble først løftet opp på den nasjonale dagsordenen i 1999. Arbeidet har siden den gang hatt stor politisk oppmerksomhet. Kartleggingene av bostedsløse viser likevel at tallene ikke går ned. Flertallet er rusavhengige og/eller har psykiske lidelser. Samtidig er det en utvikling i retning av at flere unge blir registrerte som bostedsløse. Den siste kartleggingen, som ble utført i 2008, viste også at det finnes barnefamilier som ikke har et fast bosted.

Den nasjonale strategien På vei til egen bolig (2005 – 2007) var rettet mot hindringene til en trygg bosituasjon, og i mindre grad om trekk ved individene selv. Hindringer kan være manglende samarbeid og svake rutiner i tjenesteapparatet ved overgang fra fengsel og institusjon. Unge vanskeligstilte, som enten står i fare for å bli bostedsløse eller er bostedsløse, har blitt viet mindre oppmerksomhet.

Utvalget foreslår en rekke tiltak i arbeidet med bostedsløshet. Stadig flere unge faller utenfor boligmarkedet og det foreslås å rette en særlig innsats mot denne gruppen. Det bør etableres flere bolig- og tjenestemodeller som ivaretar den enkeltes individuelle behov. En trygg bosituasjon må være en viktig del av behandlingen innen rus og psykisk helse. Det må stilles krav til kommunene om å ha beredskapsplaner dersom barnefamilier står i fare for å bli eller har blitt bostedsløse.

Oppfølgingstjenester tilpasset den enkelte er også en utfordring for mange kommuner. Et viktig verktøy for å samordne innsatsen fra flere tjenesteområder er individuell plan. Bolig er ofte er en aktuell innsatsfaktor i en individuell plan. Dette verktøyet bør benyttes aktivt.

Utvalget har tro på at et godt boligsosialt arbeid kan styrke den enkeltes evne til selv å ta ansvar for egen bosituasjon. Råd og veiledning kan bistå brukere til å forvalte egen økonomi, men noen vil kunne ønske at kommunen tar ansvar for økonomisk forvaltning eller automatisk trekk for husleie. Et godt samarbeid mellom den enkelte kommune og NAV for avtaler om husleietrekk, er en viktig suksessfaktor for god bistand til økonomiforvaltning. Tvungen forvaltning bør kun benyttes når alt annet slår feil. Det er viktig at det framgår tydelig at tvungen forvaltning kan vurderes i tilfeller hvor det er klar og akutt fare for at personen vil miste sin bolig, og at tvungen forvaltning kan avgrenses til husleien.

2.3.3 Del IV Roller og organisering i boligpolitikken

Kommunene gjør en stor og viktig innsats for å hjelpe flere til en trygg bosituasjon, men arbeidet stiller store krav til god organisering og planlegging. Selv om situasjonen er ulik fra kommune til kommune, er det en del felles utfordringer. I kapittel 11 Boligsosialt arbeid i kommunene er det med utgangspunkt i utfordringene identifisert fem suksessfaktorer: Samordning, forankring og eierskap, overordnet strategi for det boligsosiale arbeidet, boligsosial kompetanse og økonomiske ressurser. Erfaringer fra enkeltkommuner viser at det finnes flere veier mot målet om et helhetlig og effektivt boligsosialt arbeid.

Kravene til samordning, organisering og planlegging vil øke i årene framover. Kommunene får stadig flere og mer differensierte oppgaver, og behovet for å se bolig som en del av den samlede velferdsportefølje øker. Et godt boligsosialt fagmiljø er viktig for å lykkes.

Alle kommuner med boligsosiale utfordringer må knytte mål og tiltak til arbeidet, og sikre at disse inngår som en integrert del i øvrig planverk. Bedre forebygging og en helhetlig tilnærming til den enkelte vil kunne gi besparelser, både innenfor det boligsosiale arbeidet og på andre velferdsområder. Det er behov for å utvikle bedre metoder for økonomiske analyser av sosial boligpolitikk. Husbankens virkemidler bør bli mer fleksible. Det vil gi kommunene større handlingsrom til selv å vurdere hvordan tilskuddene kan brukes på en mest mulig formålsrettet måte. Utvalget mener at det er avgjørende at kommunene finner sine løsninger ut fra sin situasjon.

I kapittel 12 redegjøres det for rollefordelingen mellom stat og kommune. Innenfor den sosiale boligpolitikken baserer statens styring seg i all hovedsak på å tilby økonomiske ordninger til prioriterte formål, og kompetanseoppbygging og veiledning gjennom Husbanken. Lovregulering av ansvaret er i mindre grad benyttet.

Alle innbyggere i en kommune har behov for et sted å bo. Derfor mener utvalget at boligen, på lik linje med helse, utdanning og inntektssikring, må være en sentral del av velferdspolitikken. Dersom kommunene skal være i stand til å løse sin boligpolitiske oppgave, forutsetter det en sterkere koordinering og oppmerksomhet fra statens side.

Husbanken har fått flere og kraftigere virkemidler til støtte for sitt boligsosiale arbeid overfor kommunene. Mange kommuner har tillit til Husbanken, og etatens tilretteleggerrolle oppleves som verdifull. Utvalget mener at Husbankens nye rolle må forsterkes og videreutvikles. Utvalget foreslår blant annet at Husbanken gis mandat til å samordne den statlige innsatsen innenfor den sosiale boligpolitikken.

Til tross for at det kommunale ansvaret i liten grad er forankret i lov, synes det å være enighet om at kommunene allerede har et ansvar for å skaffe boliger til vanskeligstilte som selv ikke er i stand til det. Utvalget mener at ansvaret bør tydeliggjøres og styrkes gjennom en klarere lovforankring. En sterkere lovforankring vil likestille det boligpolitiske feltet med andre velferdsområder. Utvalgets flertall foreslår videre en rett til nødvendig bistand til å få et forsvarlig botilbud. Midlertidige botilbud skal ikke gis for lenger enn totalt tre måneder. Utvalgets mindretall anser dette forslaget som en lovfestet rett til bolig. De viser til at det ikke er hensiktsmessig å detaljstyre kommunene ytterligere, og at en stadig større rettighetsfesting i den kommunale tjenesteytingen ikke er ønskelig.

2.3.4 Del V Økonomiske og administrative konsekvenser

I kapittel 13 Økonomiske og administrative konsekvenser belyses ulike følger av utvalgets forslag til tiltak. Mange av tiltakene er rettet inn mot å skape en mer effektiv og hensiktsmessig organisering rundt det boligsosiale arbeidet. Slike tiltak vil gi både økonomiske og administrative gevinster. Utvalgets samlede budsjettforslag anslås til drøye 850 mill. kroner, hvorav nær halvparten foreslås til en styrking av den statlige bostøtten. En samlet oversikt over utvalgets tiltak er vist avslutningsvis i kapitlet.

Til toppen
Til dokumentets forside