NOU 2013: 5

Når det virkelig gjelder…— Effektiv organisering av statlige forsterkningsressurser

Til innholdsfortegnelse

3 Risiko og trusselbilde

3.1 Utviklingstrekk

Norge har blitt rammet av en rekke alvorlige hendelser de siste årene. Angrepene 22. juli 2011, flom kombinert med svikt i telenettet, ekstremvær, spredning av vulkan-aske fra Island og pandemi illustrerer bredden og utfordringene i samfunnssikkerhetsarbeidet og understreker behovet for å styrke arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap.

Samfunnsutviklingen medfører at tverrsektorielle avhengigheter stadig øker og blir mer komplekse. Samtidig stiller sårbarheten i samfunnet nye krav til forebygging og håndtering av uønskede hendelser. Det er derfor særlig viktig å arbeide for å redusere sårbarheten innenfor kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner for å kunne opprettholde ordinær drift. En kompliserende faktor er at også flere infrastrukturer er koblet sammen på tvers av landegrenser, og at arbeidet med å sikre kritisk infrastruktur dermed har en grenseoverskridende faktor. Økende grad av kompleksitet i samfunnet og avhengigheter på tvers av sektorer innebærer også et stort behov for samarbeid på tvers av ansvarsområder, både når det gjelder det forebyggende beredskapsarbeidet og i krisehåndtering.

Forsvaret har blitt mer avhengig av det sivile samfunn når det gjelder tilførsel av kompetanse og leveranser av varer, tjenester og teknologi. Evnen til smidig samarbeid med det sivile samfunn er følgelig blitt stadig mer sentral for Forsvaret. Dette gjelder både i en normalsituasjon, under kriser og i krig. Også i flernasjonale operasjoner utenfor Norges grenser er det økte krav til samarbeid og samordning med sivile aktører. Det krever fleksibilitet kombinert med ryddighet omkring roller og ansvar. Samfunnet blir preget av et stadig større mangfold; etnisk, kulturelt, språklig, kunnskaps- og erfaringsmessig. Forsvaret har som målsetting å gjenspeile samfunnets mangfold i sterkere grad. Dette er viktig både fordi det vil bedre Forsvarets forutsetninger for å håndtere komplekse utfordringer og fordi det vil styrke Forsvarets legitimitet og forankring i befolkningen.

Revisjon av Forsvarets forsvars- og beredskapsplaner

Etter den kalde krigens slutt fikk Forsvarets operative planverk og beredskapsordninger knyttet til sikkerhetspolitisk krise og krig beskjeden oppmerksomhet, både nasjonalt og i NATO. Regjeringen har nå igjen satt fokus på denne type planarbeid. Arbeidet skyldes ikke endringer i det sikkerhetspolitiske bildet, men reflekterer et behov for å oppdatere beredskapsarbeidet for mer omfattende kriser. Sentralt i arbeidet står gjennomgangen av Forsvarets operative planverk knyttet til forsvar av Norge.1

Sivil-militær samhandling

Forsvaret disponerer betydelige ressurser som det sivile samfunn kan gjøre seg nytte av i flere sammenhenger. Forsvarets ressurser må kunne settes inn hurtig og effektivt dersom politiet anmoder om bistand. Tidlig varsling om mulig behov for bistand er avgjørende for å starte nødvendige forberedelser og redusere responstiden så mye som mulig.

Forsvarsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet har i lys av erfaringene fra 22. juli iverksatt en gjennomgang av bistandsinstruksen med vektlegging på hvordan prosedyrer knyttet til bistand fra Forsvaret kan gjøres enda mer effektive, samtidig som ansvar og juridiske rammer ivaretas. Gjennomgangen fokuserer blant annet på bedret samhandling mellom Forsvaret og politiet gjennom nye bestemmelser om øvelser, bestemmelser om tidlig varsling og forberedelser, klargjøring av de prosedyrer som gjelder i hastetilfeller, samt sammenslåing og forenkling av bistandskategoriene. Intensjonene i den nye bistandsinstruksen ble øvet under siste øvelse Gemini. Det er i tillegg satt i gang et arbeid med sikte på en lovforankring av Forsvarets bistand til politiet. Det vises for øvrig til Den særskilte komités vedtak VI:

«Stortinget viser til regjeringens gjennomgang av bistandsinstruksen og legger til grunn at samhandlingen mellom politi og forsvar videreutvikles og forsterkes».2

3.2 Nasjonalt risikobilde

I arbeidet med å bidra til en bedre oversikt over risiko og sårbarhet i samfunnet, har Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) utarbeidet et nasjonalt risikobilde (NRB).3

NRB beskriver analyser av scenarioer innenfor 14 ulike risikoområder fordelt på tre hovedkategorier; naturhendelser (ekstremvær, flom, fjellskred, influensaepidemi, skogbrann, solstorm og vulkanutbrudd), store ulykker (farlige stoffer, skipsulykker, atomulykker og offshoreulykker) og tilsiktede handlinger (terrorangrep, sikkerhetspolitiske kriser og cyberangrep).

Risikoområdene med tilhørende scenarioer dekker ikke alle utfordringer samfunnet står ovenfor, men må betraktes som et utgangspunkt for det nasjonale risikobildet. DSB vil kontinuerlig arbeide videre med sikte på å kunne legge frem et så oppdatert og aktuelt dokument som mulig.

Figur 3.1 

Figur 3.1

Det nasjonale risikobildet må imidlertid ikke oppfattes som en statisk sannhet. Både sannsynlighet og konsekvensvurderinger innebærer usikkerhetsfaktorer.

De ulike scenarier innbefatter ulike ansvarlige etater og ledelsesapparat, med gjennomgående krav til tverrsektorielt samvirke og utfordringer innenfor ledelse og styring. De har videre som fellestrekk at konsekvensene i stor grad kommer på lokalt nivå og at de i ytterste konsekvens truer vår samfunnskritiske infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner. Utvalget mener at Nasjonalt risikobilde er et viktig dokument i diskusjonen om i hvilke situasjoner det vil være aktuelt å benytte statens forsterkningsressurser, og det bør derfor også være dimensjonerende i forhold til organisering og dimensjonering av ressursene.

3.3 Regionale og lokale risikobilder

Kommunene er pålagt å gjennomføre en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse på lokalt nivå. Dette er kort beskrevet i kapittel 4.2. På regionalt nivå følger fylkesmannen opp det regionale risikobildet, blant annet som følge av fylkesmannens generelle ansvar for samordning og koordinering av det regionale samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet. Fylkesmannens ansvar er kort beskrevet i kapittel 4.3. De regionale risiko- og sårbarhetsanalysene tar utgangspunkt i det nasjonale risikobildet og den metode som er benyttet for å utarbeide dette, men er tilpasset særskilte regionale utfordringer. Eksempel på en slik særskilt utfordring er Åkneset i Tafjorden i Møre og Romsdal.

Boks 3.1 Åkneset

Flere av landets fylker definerer fjellskred1 som en hendelse med høy risiko. På Vestlandet vies temaet særlig oppmerksomhet i risiko- og sårbarhetsanalyser. Fjellpartiene ved Åkneset og Hegguraksla (Tafjord) i Møre og Romsdal er blant fjellskredobjektene i Vest-Europa med størst skadepotensial. Dersom det inntreffer et skred i dette området, kan strandlinja i ti kommuner bli berørt. I 2004 ble det etablert et interkommunalt prosjekt for å ivareta geofaglige undersøkelser, overvåking og beredskap, samt varsling og kommunikasjon med befolkningen. Dette prosjektet ble i 2009 reetablert som Åknes/ Tafjord Beredskap IKS (beredskapssenter). Åkneset har sprekker i fjellet som hvert år utvider seg med noen få cm til over ti cm. Overvåkingsdata fra fjellet blir kontinuerlig overført til beredskapssenteret. Befolkningen varsles gjennom tyfoner. Politiet har ansvar for å iverksette evakuering fra risikosonen.2 Sivilforsvar og Heimevern kan bistå Politiet med dette.

1 Store fjellskred i Norge. Utredning for Landbruks- og matdepartementet på vegne av 6 departementer, utarbeidet av: Norges geologiske undersøkelse, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Statens landbruksforvaltning, Statens vegvesen, Jernbaneverket og Statens kartverk, 16.10.2006.

2 Nasjonal sårbarhets og beredskapsrapport (NSBR) 2010, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) 2010 ISBN: 978-82-7768-227-3.

Det er viktig for risikoerkjennelse og krisehåndteringsevne at det er en sammenheng mellom risiko- og sårbarhetsanalysene på de ulike nivåene. Dette krever samarbeid og samhandling mellom alle aktører innenfor de ulike risikoområdene og mellom de ulike nivåene. En transportulykke utenfor vei med mange skadede vil ikke få en fremtredende plass i et nasjonalt risikobilde, selv om et slikt scenario vil være en stor utfordring regionalt og være nærmest uhåndterlig lokalt der det ikke finnes tilstrekkelig med ressurser. I tillegg vil ulik geografi og demografi innebære at samme type hendelse vil ha ulike konsekvenser i ulike deler av landet. Samfunnet og media har lav tålegrense for mangler i håndteringsevnen ved kriser, og det forventes at ansvarlige myndigheter tar nødvendige grep. Dette må prege både grunnberedskapen og utviklingen av de statlige forsterkningsressursene i regionen.

3.4 Dagens kompetanse i lys av morgendagens utfordringer

I et moderne, teknologibasert samfunn med økende kompleksitet vil det være en kontinuerlig utfordring å vedlikeholde og forsterke samfunnssikkerheten, og ha en beredskap som er tilpasset neste krise. Det etablerte risikobildet vil være skiftende og dynamisk, både hva angår sannsynlighet og konsekvens. Trusselbildet knyttet til ondsinnede handlinger vil påvirkes av internasjonale forhold. Befolkningens forventninger til velfungerende samfunnsfunksjoner er høye, også ved en uønsket hendelse. Erfaring viser at uønskede hendelser i stor grad er uventede. Både naturutløste og menneskeskapte hendelser kan gi nasjonale og internasjonale konsekvenser samfunnet ikke har forutsett. Omfattende økonomiske kriser kan også ha internasjonale virkninger for kritiske samfunnsfunksjoner. Samtidig har vi som nasjon et forholdsvis lavt antall store, uønskede hendelser og det er til dels langt imellom dem. Dette gjør det vanskelig å lære av krisene. Det er utvalgets oppfatning at de ulike beredskapsorganisasjoner i liten eller varierende grad har systemer og mekanismer som ivaretar læring av de erfaringer som gjøres i håndtering av hendelser.

På engelsk snakker man ofte om begrepet «lessons learned». Oversatt til norsk kan «lessons» ses på som hendelser, erfaringer eller konkret kunnskap som har oppstått som et resultat av slike prosesser. Begrepet «learned» kan enkelt oversettes til «lært». Samlet sett er det altså snakk om læringsprosesser som medfører en relativt varig endring av atferd basert på erfaringer man har gjort seg.

I Norge har begrepet «læringspunkter» blitt brukt som begrep på identifiserte funn i alt fra svikt i planverk og rutiner, til svikt i vurderinger og beslutninger, og for operasjonelle prosedyrer som er mangelfulle eller ikke fungerer etter hensikten. Det kan også være læringspunkter knyttet til at håndteringen fungerte godt og effektivt.

Det er imidlertid viktig å skille mellom det som er «lessons identified», elementer som de nevnt ovenfor, og det som er «lessons learned». Varig endring av atferd skjer kun i de tilfeller der læringspunkter som er identifisert, blir omsatt til anvendt kunnskap hos de som har gjort endringen eller hos andre.

En strukturert metode for å innhente og bearbeide erfaringer fra kriser og hendelser bør være et viktig element i arbeidet med å forbedre samfunnets evne til å håndtere kommende kriser. Dette forutsetter at det trekkes generiske lærdommer fra spesifikke erfaringer, slik at det oppnås en reell forbedring fremfor bare å tilpasse beredskapen til hendelser som har skjedd. Utvalget mener en utvikling av et strukturert arbeid med å innhente, bearbeide og tilbakeføre erfaringer fra krisehåndtering nasjonalt og internasjonalt må settes i gang. Viljen til og ønsket om å både lære fra seg og lære er økende blant beredskapsaktører, og det er viktig at det legges bedre til rette for systematisk erfaringslæring. Dette krever nye arenaer, både for å tilegne seg og dele kunnskap. Et slikt arbeid må sees i sammenheng med relevant forskning og utvikling, og ny kunnskap må implementeres på tvers av nivåer og sektorer. Utvalget er kjent med at DSB har startet prosessen med å se på et system for erfaringslæring innenfor brann- og redningsområdet og antar at det i fremtiden vil kunne være mulig å overføre erfaringer fra dette systemet til andre områder.

Fotnoter

1.

St.prp. nr. 73 S (2011-12), Et forsvar for vår tid, pkt 2.1.3.3, Forsvarsdepartementet.

2.

Meld. St. 29 (2011–2012): Samfunnssikkerhet, Justis- og beredskapsdepartementet.

3.

Nasjonalt risikobilde (NRB) 2012, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

Til dokumentets forside