NOU 2013: 5

Når det virkelig gjelder…— Effektiv organisering av statlige forsterkningsressurser

Til innholdsfortegnelse

2 Folkerettslig status for personell ved integrering av heimevernet, politireserven og sivilforsvaret i en felles organisasjon

Morten Ruud gjesteforsker, Institutt for offentlig rett, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo

2.1 Utgangspunkter

Jeg er bedt om å vurdere konsekvensene mht folkerettslig status ved en mulig integrering av Heimevernet, Politireserven og Sivilforsvaret i en felles organisasjon.

En slik integrering kan selvsagt skje på flere måter, og jeg antar Utvalget vurderer ulike alternativer. Spørsmålet om folkerettslig beskyttelse kommer på spissen dersom Heimevernet og Sivilforsvaret samles i en felles organisatorisk overbygning, men forutsettes i krigstid fortsatt å ha sine opprinnelige oppgaver; dvs Heimevernet som del av det militære forsvar (invasjonsforsvar), og Sivilforsvaret med klassiske sivilforsvarsoppgaver.

Så lenge HV skal være en del av det militære forsvar, må utgangspunktet være at HV inngår i den militære organisasjon. Det kan vanskelig sees som en aktuell løsning at et HV med oppgaver i invasjonsforsvaret skal være del av en «sivil» organisasjon. En eventuell integrering av de tre organisasjonene må i så fall skje ved en eller annen form for integrering i et system hvor i alle fall overordnet organisasjon og rulleføring finner sted i et militært system. Folkerettslig blir da det springende spørsmål hvilke konsekvenser dette får for Sivilforsvaret, og den folkerettslige beskyttelse dette har både med hensyn til personell, materiell og oppgaver.

2.2 Status som lovlig stridende

Utgangspunktet for hvem som anses som lovlig stridende fremgår av Første tilleggsprotokoll av 10. juni 1977 (P I) til Genèvekonvensjonene av 12. august 1949. Den sentrale bestemmelsen er PI artikkel 43:

  1. The armed forces of a Party to a conflict consists of all organized armed forces, groups and units which are under a command responsible to that Party for the conduct of its subordinates, even if that Party is represented by a government or authority not recognized by the adverse Party. Such armed forces shall be subject to an internal disciplinary system which, inter alia, shall enforce compliance with the rules of international law applicable in armed conflict.

  2. Members of armed forces of a Party to a conflict (other than medical personnel and chaplains covered by Article 33 of the Third Convention) are combatants, that is to say, they have a right to participate directly in hostilities.

  3. Whenever a Party to a conflict incorporates a paramilitary or armed law enforcement agency into its armed forces it shall so notify the other Parties to the conflict.

Status som lovlig stridende har to viktige konsekvenser:

  • Man har rett til å delta I kamphandlinger, dvs man kan ikke straffes for de handlinger man utfører som lovlige kamphandlinger1

  • Ved eventuell tilfangetakelse har man krav på status og beskyttelse som krigsfange2.

Hovedkravet er at styrkene står under en militær kommandostruktur som er ansvarlig overfor statens øverste myndigheter, og at man er underlagt et disiplinærsystem som blant annet skal sikre etterlevelse av krigens lover. 3

Ved en inkorporering av Politireserven og Sivilforsvaret i en militær organisasjon, vil også dette personellet i utgangspunkt få status som lovlig stridende. De vil da også være lovlige angrepsmål, med mindre det foreligger særskilte regler som gir beskyttelse. For sivilforsvarspersonell finnes slike regler, som jeg kommer tilbake til nedenfor. Men ved en eventuell tilfangetakelse, vil de uansett ha krav på status som krigsfanger.

Artikkel 43 para 3 åpner for muligheten til å innlemme «ikke-militære» enheter i de væpnede styrker. Dette kan være aktuelt dersom Politireserven (eller for den saks skyld ordinære politienheter) i en gitt situasjon ønskes brukt i forsvarssammenheng.

2.3 Beskyttelse av sivilforsvaret

P I kapittel VI gir regler om beskyttelse av sivilforsvaret. Disse reglene var nye i 1977, det finnes ingen særskilte bestemmelser om sivilforsvar i 1949-konvensjonene.

Artikkel 61 inneholder en definisjon av hva som skal anses som sivilforsvar/sivilforsvarsoppgaver.

Artikkel 62 gir den generelle regel om beskyttelse av sivilforsvarsorganisasjoner, -personell og –utstyr. Sivilforsvaret (personellet og materiellet) skal respekteres og beskyttes, og skal gis muligheten til å utføre sine oppgaver unntatt i tilfelle av tvingende militær nødvendighet («imperative military necessity»). Artikkel 62 må sees i sammenheng med artikkel 65 om opphør av beskyttelse. Bestemmelsene lest i sammenheng har store likhetstrekk med reglene om beskyttelse av sanitetspersonell. Sivilforsvarets beskyttelse skal bare kunne opphøre hvis personell og eller materiell benyttes til handlinger eller gjøremål som ligger utenfor deres naturlige oppgaver og er skadelig for fienden («acts harmful to the enemy»).

Art. 65 para 2 til 4 inneholder en oppregning av forhold som i denne sammenheng ikke skalm anses som handlinger til skade for fienden;

  • At sivilforsvarsoppgaver under kontroll og ledelse av militære myndigheter

  • At sivilforsvarpersonell samarbeider med militære mannskaper i utførelsen av sivilforsvarsoppgaver

  • At sivilforsvarets gjøremål tilfeldigvis også kommer militære ofre til gode

  • At sivilforsvarspersonellet bærer lette, personlige håndvåpen til egenbeskyttelse. (Denne bestemmelsen er meget lik den som gjelder for sanitetspersonell)

  • At sivilforsvarsorganisasjonen er organisert etter militært mønster («along military lines») og bygger på tvungen tjeneste.

Artikkel 65 gjelder etter ordlyden for sivile sivilforsvarsorganisasjoner («civilian civil defence organizations»). I dette ligger det en forutsetning om at det også kan finnes «militære» sivilforsvarsorganisasjoner, og dette er uttrykkelig regulert i artikkel 67. Bakgrunnen for dette er at det (i alle fall på 1970-tallet, da protokollen ble utarbeidet) var en rekke land som brukte militære styrker til utførelse av sivilforsvarsoppgaver.

Også militært sivilforsvarspersonell og –utstyr skal respekteres og beskyttes, så lenge dette er varig og utelukkende planlagt («permanently assigned and exlusively devoted»)for å utføre de sivilforsvarsoppgaver som er oppregnet i artikkel 61, og de ikke utfører noen andre militære oppgaver i løpet av konflikten. Det er uttrykkelig angitt at personellet ikke må ta direkte del i fiendtligheter, og heller ikke utføre handlinger utenfor sivilforsvarsoppgavene, som er til skade for fienden.

Igjen ser vi en klar sammenheng til de regler som gjelder for beskyttelse av militært sanitetspersonell. Sammenfatningsvis kan vi si at personell og utstyr som benyttes utelukkende til sivilforsvarsoppgaver har krav på respekt og beskyttelse, uavhengig av hvordan disse oppgavene er organisert, dvs uavhengig av om sivilforsvaret er underlagt det militære apparat, eller er en rent sivil organisasjon.

Egentlig er den eneste åpenbare forskjellen mellom militært og sivilt sivilforsvar at personellet vil få ulik status ved en tilfangetakelse. Militært sivilforsvarspersonell har krav på status og behandling som krigsfanger (som er regulert i Tredje Genèvekonvensjon),4 mens sivilt sivilforsvarspersonell anses som sivile, (som er regulert i Fjerde Genèvekonvensjon).

Artikkel 63 gir regler om sivilforsvaret på okkupert område. Artikkel 66 omhandler identifisering av sivilforsvarpersonell (både sivilt og militært), herunder beskrivelsen av sivilforsvarets beskyttelsesmerke; en blå trekant på orange bakgrunn. Jeg går ikke nærmere inn på disse bestemmelsene.

2.4 Oppsummering og konklusjon

En gjennomgang av regelverket viser at når det gjelder beskyttelse av sivilforsvaret, så er det oppgavene som er beskyttet, og som en konsekvens av dette personell og utstyr, men i stor grad uavhengig av organisasjonsformen. Protokollen legger til grunn at sivilforsvarsoppgaver skal kunne utføres av militære enheter og militært personell, uten at dette fratar dem krav på beskyttelse. Det er først når personell og utstyr, i tillegg til å benyttes til sivilforsvarsoppgaver, også benyttes til aktive stridshandlinger eller andre handlinger til skade for fienden, at beskyttelsen opphører.

Den eneste åpenbare forskjellen, er personellets status ved tilfangetakelse. Militært personell har krav på status som krigsfange, sivilt personell anses som sivile. Hvorvidt det ene eller annet er å foretrekke i en krigssituasjon er derimot ikke åpenbart. I noen tilfelle kan status og behandling som krigsfange gi bedre beskyttelse enn det sivile nyter godt av.

Fotnoter

1.

Dette er uttrykkelig sagt i art 43 para 2

2.

Dette følger også direkte av artikkel 44 para 1.

3.

Artikkel 43 suppleres av Tredje Genèvekonvensjon artikkel 4 A, men det er ikke nødvendig å gå inn på det i vår sammenheng, se nærmere Ruud: Innføring i krigens folkerett s. 200.

4.

Se nærmere The Handbook of International Humanitarian Law (ed: Dieter Fleck), 2. Utgave, Oxford 2008, s. 266.

Til dokumentets forside