NOU 2013: 5

Når det virkelig gjelder…— Effektiv organisering av statlige forsterkningsressurser

Til innholdsfortegnelse

6 Vurderinger av dagens organisering og anvendelse av statlige forsterkningsressurser

6.1 Statlig forsterkning

Erfaringer har vist at det er behov for statlige forsterkningsressurser som kan bistå ved redningsaksjoner og annen katastrofeinnsats, på tvers av sektorer. Eksempler fra de senere år er skogbrannen i Froland 2008 og ekstremværet «Dagmar» 2011.

Boks 6.1 Frolandsbrannen

Skogbrannen i juni 2008 er den største skogbrannen i Norge i nyere tid. Den varte i tretten dager og omfattet et totalt brannområde på rundt 27 000 mål. Det ansvarlige brannvesen med støtte av 9 andre brannvesen, fikk statlig forsterkning både av skogbrannhelikopter, Sivilforsvaret og Heimevernet, utover bistand fra Luftforsvaret og frivillige.1 Under brannen ble de ulike forsterkningsressurser benyttet på ulik måte basert på sine ulike kapasiteter, herunder Sivilforsvaret med brannutstyr og skogbrannkompetanse, Heimevernet med store mannskapsstyrker og stor utholdenhet under egen kommando og kontroll, Røde Kors for førstehjelp og logistikkbistand, frivillige med lokalkjennskap og eget materiell.

1 Skogbrannberedskap og håndtering av den senere tids skogbranner i Norge, rapport fra arbeidsgruppe 2008.

Boks 6.2 Ekstremværet «Dagmar»

Ekstremværet Dagmar rammet Norge, Sverige og Finland 25. og 26. desember 2011. I etterkant av stormen kom det store nedbørsmengder flere steder, og dette medførte skred og andre skader. I underkant av 421 000 kunder var uten strømforsyning i mer enn én time. Over 35 000 kunder var uten strøm i mer enn 24 timer, og over 10 000 i mer enn 48 timer. De økonomiske konsekvenser av ekstremværet gjør at Dagmar er den stormen som har hatt størst skadeomfang siden nyttårsorkanen i 1992. Dagmar gjorde skade over store deler av landet, men over 70 prosent av skadene er meldt fra Møre og Romsdal og Sogn og Fjordane.1

Både frivillige ressurser, Heimevernet og Sivilforsvaret ytte bistand under hendelsen. I Møre og Romsdal bistod 70 mannskaper fra Heimevernet.2 Det ble også brukt Heimevernsoldater i forbindelse med etablering av samband i Sogn og Fjordane. Redusert fremkommelighet og stengte kommunikasjonslinjer medførte at de lokale frivillige forsterkningene i flere områder var den primære forsterkningen til kommunene.

1 DSB erfaringsnotat 2012.

2 Oppdrag til HV-11 gitt i ordre fra FHO 26.12.2011; HV-11 skal støtte Kraftselskapenes ryddeoperasjon med HV – mannskaper på SUNNMØRE. Bistanden gjelder fra DTG 26. desember og inntil behovet for støtte ikke lengre er tilstede.

Det er ikke samfunnsøkonomisk fornuftig at det bygges opp ressurser i alle etater for å kunne ivareta alle oppgaver ved store og komplekse hendelser som oppstår sjelden. Slike ressurser i form av materiell, personell og kompetanse bør derfor forvaltes av de statlige forsterkningsressursene.

Hvilke operative behov som skal dekkes av en samlet grunnberedskap med statlig forsterkning, bestemmes av det risikobildet samfunnet til enhver tid står ovenfor. Hovedprinsippet er at lokale og regionale ressurser skal være anvendt før statlig forsterkning inntrer, og at statlig forsterkning ikke skal uthule den foreskrevne og forventede robusthet i grunnberedskapen. Det må være en klar rolletenkning og gjensidig forståelse mellom grunnberedskap, frivillige redningsorganisasjoner og statlige forsterkningsressurser. I tillegg er det viktig at forventningsavklaringer gjøres både innenfor og på tvers av sektorer som et ledd i forebyggende arbeid. Da slipper man at det under en krise oppstår usikkerhet om hvilke ressurser som finnes lokalt og hvilke man eventuelt må innhente fra regionalt eller nasjonalt nivå. Dette skaper videre grunnlaget for å oppnå en styrkeøkonomisering gjennom å sette sammen kompletterende ressurser fra lokalt, regionalt og nasjonalt nivå, også i en tidlig fase i en hendelse.

6.2 Betraktninger omkring prinsippene for krisehåndtering

Prinsippene om ansvar, likhet, nærhet og samvirke ligger fast. Hensikten med prinsippene er nettopp å styrke håndteringsevnen. Ved å fokusere isolert på det enkelte prinsipp uten å se dem i sammenheng, kan man oppleve en motsatt effekt. Eksempler på slike kontra-produktive effekter som må unngås, er at prinsippet om nærhet ikke må medføre at man håndterer en hendelse kun med lokale ressurser så lenge at man mister kontrollen før man ber om nødvendig bistand. Prinsippet om ansvar bør likeledes ikke resultere i at uklarheter om ansvarsforholdet passiviserer beslutningstakere, og prinsippet om likhet ikke må begrense evnen til å oppdragstilpasse sin organisasjon.

Utvalget merker seg at man i Danmark benytter ytterligere to prinsipper som forebygger slike uønskede effekter, nemlig fleksibilitetsprinsippet, som innebærer at man skal kunne oppdragstilpasse og sette sammen ulike elementer basert på hva situasjonen krever, og handlingsprinsippet som innebærer at man i uoversiktelige situasjoner heller skal eskalere innsatsen, «tenke stort tidlig», for deretter å nedskalere når situasjonen er avklart.1

Riktig anvendt har samvirkeprinsippet, som ble introdusert gjennom Meld. St. nr. 29, i seg et potensiale for å motvirke slike uønskede effekter, gjennom å ansvarliggjøre enhver aktør til å kjenne til og forstå hvilke ressurser man i felleskap kan trekke på. Dette forutsetter imidlertid at man setter samvirke i system på en måte som muliggjør en helhetlig koordinering og ledelse på tvers av sektorer.

Utvalget mener at en katastrofe som inntreffer akutt vil utfordre prinsippene for krisehåndtering på en annen måte enn ved de mindre og mellomstore hendelser. Det må være etablert strukturer og rutiner som sikrer at et nødvendig «taktskifte» foretas i en slik hendelse, slik at en hurtig og hensiktsmessig varsling og mobilisering foretas, og velfungerende styring og koordinering etableres på tvers av sektorer.

6.3 Prinsipielle avklaringer

6.3.1 Folkerettslige betraktninger

Utvalget skal vurdere ulike former for sammenslåinger, samordning og effektiviseringstiltak, og herunder også vurdere om det er behov for mer prinsipielle avklaringer knyttet til nærmere samarbeid mellom Heimevernet, Politireserven og Sivilforsvaret.

Utvalget har 11. februar 2013 innhentet uttalelse om folkerettslig status for personell ved integrering av Heimevernet, Sivilforsvaret og Politireserven fra gjesteforsker Morten Ruud, Institutt for offentlig rett, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo, se vedlegg 2.

Når det gjelder spørsmålet om mulig integrering av de tre etatene Heimevernet, Politireserven og Sivilforsvaret i en felles organisasjon, ser utvalget bort fra dette alternativet, fordi man foreslår å avvikle Politireserven.

Når det gjelder en eventuell sammenslåing av Heimevernet og Sivilforsvaret, anser utvalget det som uaktuelt at HV med oppgaver i invasjonsforsvaret, skal være del av en «sivil» organisasjon i krigstid. Med tanke på folkerettslige utfordringer har utvalget derfor bare vurdert konsekvensene av at Sivilforsvaret legges inn under Forsvaret. Det er ingen folkerettslige betenkeligheter med dette i fredstid. Morten Ruud anfører i sin betenkning, at spørsmålet om folkerettslig beskyttelse kommer på spissen i krigstid hvis Heimevernet og Sivilforsvaret er samlet i en felles organisatorisk overbygning, men fortsatt har sine opprinnelige oppgaver; dvs Heimevernet sine militære forsvarsoppgaver og Sivilforsvaret sine klassiske sivilforsvarsoppgaver. Militært personell i krig får status som stridende ihht Genèvekonvensjonen. Utvalget går ikke nærmere inn på virkningene av dette.

Ved vurderingen av om Sivilforsvaret bør legges under en felles organisatorisk overbygning med Heimevernet, fremhever Ruud at det springende punkt folkerettslig vil være hvilke konsekvenser dette vil få for den folkerettslige beskyttelsen til Sivilforsvaret i krig, både med hensyn til personell, materiell og oppgaver. Utgangspunktet er at personell og utstyr som benyttes utelukkende til sivilforsvarsoppgaver, har krav på respekt og beskyttelse, uavhengig av hvordan disse oppgavene er organisert, dvs uavhengig av om sivilforsvaret er underlagt det militære apparat, eller er en rent sivil organisasjon. Hva som er Sivilforsvarsoppgaver er definert i artikkel 61 i kapittel VI i Første tilleggsprotokoll av 20. juni 1977 til Genèvekonvensjonen av 12. august 1949. Ruud peker på at når det gjelder beskyttelse av Sivilforsvaret så er det oppgavene som er beskyttet, og som en konsekvens av dette personell og utstyr, men i stor grad uavhengig av organisasjonsformen. Så lenge sivilforsvarspersonell utfører anerkjente sivilforsvarsoppgaver er de altså beskyttet, uansett om de er organisert sivilt eller militært. Protokollen legger til grunn at sivilforsvarsoppgaver også skal kunne utføres av militære enheter og militært personell, uten at det fratar dem krav på beskyttelse. Det er først når personell og utstyr, i tillegg til å benyttes til sivilforsvarsoppgaver, også benyttes til aktive stridshandlinger eller andre handlinger til skade for fienden, at beskyttelsen opphører. Utvalget viser til vedlegg 2 for detaljene i Ruuds betenkning.

Etter dette vil det være mulig å slå sammen Sivilforsvaret og Heimevernet til én organisasjon, med bibehold av den folkerettslige beskyttelsen av sivilforsvars-oppgavene. Utvalget anser imidlertid dette som lite hensiktsmessig av grunner som omtales i det følgende.

6.3.2 Oppgaver i fredstid, krise og krig

Figur 6.1 

Figur 6.1

Figur 6.1 illustrerer at grunnberedskapen ligger fast i hele spekteret fra fredstidshendelser til krise og krig.

Sivilforsvaret som statlig forsterkning vil i enkelte mindre, ekstraordinære hendelser kunne bistå med utvalgte kapasiteter, men i hovedsak nyttes i hendelser som er større i volum og/eller kompleksitet. Gitt dagens lovgivning endrer rollen i krig seg noe for Sivilforsvaret, gjennom endring i myndighets- og ansvarsområdet. Forsvaret er dimensjonert og innrettet for å håndtere hendelser i krig, men en rekke kapasiteter er relevant forsterkning i et spekter av uønskede hendelser i fredstid. Internasjonal forsterkning under sivil ledelse er primært relevant for hendelser i fredstid, med tilsvarende militær forsterkning gjennom NATO i krig.

6.4 Ledelse av store, sivile hendelser som krever statlig forsterkning

6.4.1 Anmodning om statlig forsterkning

En rekke ulike aktører kan anmode om statlig forsterkning. Nødetatene er de primære brukere, men også kommuner, Kystverket, Mattilsynet og andre kan be om slik bistand. Det eksisterer i dag en rekke samarbeidsavtaler som beskriver hvilken type bistand som kan gis under hvilke forutsetninger. God gjensidig rolleforståelse mellom dem som anmoder om bistand og den som yter bistand, skaper forutsigbarhet og vurderes som vesentlig. Forhåndsavtalte rutiner og prosedyrer gir raskere innsats. Hensiktsmessig delegasjon av myndighet og døgnbemannede, kompetente vaktordninger er likeledes sentralt for en rask og riktig respons for å møte et oppstått behov. Den som anmoder om bistand skal fortrinnsvis beskrive situasjonen konkret, mens den som mottar en slik anmodning må være i stand til å vurdere og avgjøre hvordan forsterkningsressursen best kan imøtekomme behovet for bistand i den situasjonen som foreligger. Faktorer som må vurderes ved anmodning om bistand kan være hjemmelsgrunnlag og legitimitet, sikkerhetsvurderinger og styrkeøkonomisering. Utvalget vil understreke betydningen av tidlig varsling fra ansvarlig etat, slik at relevant forsterkningsressurs kan starte sine forberedelser og legge grunnlaget for en riktig sammensatt og dimensjonert forsterkning dersom det blir behov for det. God kommunikasjon mellom partene vil være vesentlig.

6.4.2 Ledelse, koordinering og styring

Det er grunnleggende forskjeller mellom det sivile samfunns og Forsvarets ledelse, koordinering og styring av uønskede hendelser.

Forsvarets egenart gir andre muligheter for å utøve styring og ledelse under en krise enn hva det sivile samfunns mangfold og sektoriserte innretning gir.

Forsvarets ledelsessystem er standardisert, enhetlig og utøves av øvet og forhåndsdefinert personell som ivaretar ulike funksjoner. Videre utøves ledelsen over militære styrker, egne eller andre, som er kjent med systemet.

I motsetning til Forsvaret, er den sivile del av samfunnet innrettet for primært å ivareta andre oppgaver enn krisehåndtering. En rekke ulike aktører får ledelsesansvar ved ulike hendelser, eller i ulike faser av samme hendelse. De ulike prosedyrer, terminologi og ledelsesprinsipper som benyttes i de ulike etater, er i liten grad harmonisert. Dette skaper utfordringer ved tverrsektorielt samarbeid i krisehåndteringen. Myndighet på sivil side utøves gjennom koordinering, i motsetning til i Forsvaret som har kommandomyndighet over underlagte styrker. Dette innebærer at man ikke ukritisk kan overføre erfaringer og praksis fra militær krisehåndtering til sivil sektor, men enkelte militære prinsipper kan ha relevans og overføringsverdi.

Til tross for grunnleggende ulikheter mellom de ulike aktørene på sivil side, mener utvalget at man på flere områder har felles utfordringer innenfor ledelse, koordinering og styring av en hendelse. Dette gjelder i særlig grad ved grenseoverskridende hendelser, geografisk eller tverrsektorielt.

Lokale hendelser og regional koordinering

Utvalget er av den oppfatning at samvirket mellom nød- og redningsetatene, frivillige organisasjoner og statlige forsterkningsressurser på lokalt nivå gjennomgående fungerer godt. Det er et forbedringspotensial når det gjelder tidlig varsling og informasjonsdeling. Videre er det et inntrykk at kjennskap til ressursoversikter og gjensidig innsikt i de ulike etater og organisasjoner varierer blant de ulike nødmeldesentraler og lokale redningssentraler. Utvalget har forventning til at den pågående revisjon av blant annet de lokale redningssentraler med foreslått samvirkeråd, vil bidra til å forbedre disse forholdene.

Nasjonal styring og ledelse av større hendelser

Samfunnet forventer en nasjonal velfungerende ledelse, god styring og effektiv koordinering av ressurser som settes inn i håndteringen av større ulykker og katastrofer.

Aktuelle tiltak i forbedringen av styring, ledelse og koordinering av hendelser som involverer forsterkningsetatene

Utvalget har i kap 6.2 beskrevet nødvendigheten av at en overordnet ledelse kvalitetssikrer at de nødvendige tiltak ved en uønsket hendelse blir iverksatt, herunder formidling av situasjonsbildet, tidlig varsling av aktuelle ressurser og tilpasset eskalering av innsatsen. Dette er funksjoner som på en velfungerende måte utøves av Hovedredningssentralen innenfor redningstjenesten i dag. Det anbefales å vurdere hvordan gode erfaringer fra en slik velfungerende struktur kan ha overføringsverdi til andre ledelsesapparat. Videre forventes det at etablering av et nasjonalt, operativt hovedkvarter for politiet kan være et viktig skritt i utviklingen av en nasjonal håndteringsevne i hendelser som ledes av politiet. Utvalget vil også i sine anbefalinger peke på at DSB sin rolle som nasjonal ledelse av Sivilforsvaret må klart defineres.

Utvalget vurderer Fylkesmannens samordningsrolle som sentral i en rekke hendelser som ikke er redningstjeneste. Ved ulike risikobilder kan det fort tenkes situasjoner der Fylkesmannens samordningsrolle blir av den største betydning, for eksempel ved alvorlige naturhendelser. I den forbindelse vil utvalget understreke viktigheten av at Fylkesberedskapsrådet er tilstrekkelig robust og har den nødvendige bredde i fagkompetansen for å utøve sin rolle effektivt.

Også internt i embetene bør det legges til rette for at Fylkesmannen som organisasjon er tilstrekkelig robust til å ivareta sine oppgaver i en innledende fase. Det forventes i praksis at beredskapsfunksjonen ved embetene ivaretas døgnkontinuerlig, særlig på grunn av behovet for at embetene raskt kan rapportere til sentralt hold, uten at det er bevilget midler for å etablere ordninger som sikrer at beredskapsansvarlige er tilgjengelig utover ordinær kontortid.

Ved uønskede hendelser vil Fylkesmannen tidlig kunne skaffe seg et overblikk over situasjonen i sitt fylke og benytte sitt omfattende kontaktnett. Embetene vil derved tidlig kunne begynne å planlegge for samordning i en eventuell senere innsats. Fylkesmannsembetene er dessuten forutsatt å fungere som informasjonsknutepunkt. Alle hendelser finner sted i en kommune, og fylkesmannen ivaretar kommunekontakten som blant annet er viktig for å kunne rapportere status til sentrale myndigheter. Det kan nevnes at DSB ved aktuelle hendelser forventer at embetene raskt skaffer seg et helhetlig situasjonsbilde for sitt fylke og melder dette tilbake til DSB som derved i løpet av kort tid kan få en oppdatert oversikt over situasjonen i hele landet. Fylkesmannen forutsettes dessuten tidlig å motta varsler, for eksempel ekstremværvarsler fra Meteorologisk institutt og meldinger om flom eller strømbrudd fra NVE eller andre, og videresende disse.

Fravær av felles terminologi og prosedyrer blant etater som arbeider sammen i en hendelse skaper utfordringer mellom de berørte etater og innebærer at forsterkningsetatene må forholde seg til ulike prosedyrer og terminologi ved ulike hendelser. Utvalget anbefaler at det arbeides for en økt harmonisering og likhet blant etatene innenfor ledelse, styring og koordinering av hendelser. Dette arbeidet må innbefatte ressursoversikter, etablering og deling av situasjonsbilder, IKT støtteverktøy, terminologi og prosedyrer. Tverrsektoriell utdanning på de ulike nivå bør fortsatt være et satsningsområde i dette arbeidet.

6.5 Sivilforsvaret

6.5.1 Utvalgets vurderinger

Sivilforsvaret er den eneste statlige etat som har forsterkning som sitt hoved ansvarsområde og den oppleves gjennomgående å være godt integrert i redningstjenesten med et utviklet beredskapsnettverk. Utvalget ønsker å videreutvikle Sivilforsvaret som en statlig, sivil og folkerettslig beskyttet etat med tverretatlig forsterkning som sitt primære ansvarsområde.

Uttalelser utvalget har hentet inn, viser at nødetatene, og særlig politiet, er fornøyde med den forsterkningsressursen Sivilforsvaret utgjør. Det er utvalgets oppfatning at Sivilforsvaret har god tillit blant befolkningen, i den grad de kjenner til etaten.

Gjennom sin desentraliserte struktur med 20 distriktskontor og over 300 avdelinger kjennetegnes Sivilforsvaret ved lokal tilstedeværelse og lokal rekruttering. Dette gjelder også områder i landet hvor frivillige organisasjoner ikke er representert eller fungerer optimalt.

Utvalget oppfatter at Sivilforsvaret har en god beredskapskultur med mange erfarne og motiverte ansatte og tjenestepliktige som er opptatt av å gjøre en god jobb, til tross for begrensede ressurser.

Innsatserfaringene viser at avdelingene gjennomgående har kort responstid, samt utviser evne til å forsterke i mange ulike situasjoner og hendelser.

Sivilforsvaret bærer egne kostnader ved innsats, der ikke annet er fastlagt i avtaler for særskilte situasjoner, som akutt forurensning og søk etter antatt omkomne personer.

Det er utvalgets oppfatning at det er for store variasjoner mellom distriktene hva angår rolleforståelse og utøvelse av samfunnsoppdraget. Det må etableres og praktiseres klarere ansvarsforhold, herunder i grenseområdet mot de frivillige organisasjoner og når det gjelder utøvelsen av samvirkerollen.

Til tross for at det offisielt er uttalt at det er fredstidshendelser som skal være dimensjonerende, er Sivilforsvaret fremdeles gjennom lov forankret i krigskonseptet med tilhørende oppgaver som binder ressurser til dette formål. Utvalget er av den oppfatning at etaten ikke ennå har fullført transformasjonen fra å være primært en krigsorganisasjon til en moderne og tidsriktig samfunnssikkerhetsforsterkning, til tross for at den har gjennomført en rekke omstillinger. Utvalget peker på at Sivilforsvarets ressurser og rammebetingelser ikke har gitt rom for den omfattende omleggingen som et sårbart samfunn med skiftende risikobilder krever. Utvalget mener at Sivilforsvaret må gis rammebetingelser som setter etaten i stand til å innrette seg mot uønskede hendelser i fredstid. Det innebærer omfattende endringer, og utvalget foreslår å tydeliggjøre dette gjennom å gi etaten et nytt navn. Gjennom dette ønsker utvalget å signalisere at «det nye sivilforsvaret» frigjøres fra krigstidsoppgavene. Utvalget foreslår at «Statens beredskapsstyrke» blir det nye navnet, men her kan det være ulike meninger og utvalget er åpen for at andre forslag kan være bedre.

Utvalget mener at DSB fortsatt skal ha overordnet ledelse av det nye sivilforsvaret. Nåværende ordning synes imidlertid ikke å fungere optimalt for Sivilforsvaret; det mangler en tydelig operativ ledelse og et overordnet operativt miljø under situasjoner hvor flere distrikter involveres. Videre fremstår ansvarsforholdet mellom DSB og distriktene noe uklart, spesielt innenfor styring og ledelse. Oppdrags- og rapporteringsstrukturen fremstår som ufullstendig og utilstrekkelig operasjonalisert.

Kompetansebehovet for tjenestepliktige og fast ansatte må defineres og opplæringen styrkes. Kompetansen blant de tjenestepliktige er i dag begrenset og blant de fast ansatte svært variabel. Grunnopplæringen blir ikke fulgt opp med tilstrekkelig vedlikeholdstrening. Dette er bekymringsfullt, både med hensyn til å sikre en tilstrekkelig handlingskompetanse i avdelingene og ved distriktene, og for å sikre en forsvarlig ivaretakelse av helse-, miljø- og sikkerhet for de som pålegges tjeneste.

Rekrutteringsordningen har potensiale for forbedring og rasjonalisering, samtidig som dagens mangfold av tjenestepliktige mht kjønn, alder og bakgrunn fremstår som en styrke. Utvalget er av den oppfatning at volumet på dagens struktur bør reduseres. En fredsmessig dimensjonering og betydningen av økt innsatserfaring hos den enkelte, tilsier at den operative styrken kan halveres. Dette vil frigjøre ressurser som kan sikre en bedre grunnutdanning og økt vedlikeholdstrening og øving. En økning av tjenesteplikten forutsetter bedre betingelser for de tjenestepliktige, herunder revisjon av dagens reglement for lønn og godtgjørelse for tjenestepliktig personell

Det fremstår tydelig at det er et behov for investeringer i utstyr og materiell for å løse tiltenkte oppgaver, spesielt for å styrke evnen til å håndtere store hendelser.

Utvalget vil i det følgende vurdere ulike sider av etaten nøyere.

Sivilforsvarets rolle og oppgaver

Som beskrevet i Sivilbeskyttelsesloven av 20102 er Sivilforsvarets oppgaver fremdeles primært forankret i krigstidsforhold. Samtidig er det offisielt uttalt at dimensjonerende forhold skal være hendelser i fredstid. Prinsippet om at både oppgaver, organisasjon og utrustning skal være gjennomgående for hele spekteret av hendelser fra fred, krise og krig, tilsier at man kan betrakte krig som «den ultimate krise», og ikke videreføre oppgaver som eksklusivt er forbeholdt krigstidsforhold.

Befolkningsvarsling er et oppdrag som i sin opprinnelse var begrunnet i beskyttelse av befolkningen i krig. Ved senere vurderinger er dette tiltaket vurdert som relevant også i fredstid. Utvalget viser til den nylig avgitte rapporten om befolkningsvarsling3 med beskrivelse av en anbefalt innretning for en fremtidig befolkningsvarsling og slutter seg til denne. Utvalget ser det derimot ikke naturlig at ansvaret for å etablere og drive en slik befolkningsvarsling tillegges Sivilforsvaret. Dette ansvaret bør ses i sammenheng med krisekommunikasjon generelt og øvrige aspekter ved kommunikasjon med befolkningen i kriser, herunder utviklingen av selve konseptet befolkningsvarsling samt den teknologiske utviklingen på området.

Oppgaver med forvaltning, tilsyn og kontroll av tilfluktsrom er etter utvalgets oppfatning ikke en naturlig del av et moderne beskyttelseskonsept. Dagens ordning innebærer ressursinnsats, forvaltning og byråkrati for å videreføre et beskyttelsestiltak som hverken er relevant eller tilpasset samfunnets utfordringer og risikobilde. Tilsvarende vurderinger gjelder også de beskyttelsesrommene for sentrale og regionale myndigheter som fremdeles vedlikeholdes. Samfunnsøkonomiske og beredskapsmessige hensyn tilsier at slike anlegg avvikles og innsparte ressurser rettes mot forebygging og håndtering av sårbarhet beskrevet i det nasjonale risikobildet.

Sivilforsvarets bistand under evakuering i fredstid innebærer også en bistandsrolle i krise-krig. Det antas ikke å være hensiktsmessig at Sivilforsvaret skal inneha en annen rolle eller myndighet ved evakuering i krigstid enn ved tilsvarende i fredstid.

Sivilforsvarets forsterkning

Statistikk viser at Sivilforsvarets innsatser er knyttet både til akutte hendelser og hendelser som er varslet og eskalerer over tid. Innsatsene er i hovedsak relatert til brann, søk etter savnet og naturrelaterte hendelser. Oversikt over hvilke kapasiteter Sivilforsvaret har bidratt med, viser at det i stor grad er samme type støtte som etterspørres, uavhengig av hendelsestype.4Etablering av infrastruktur på et skadested, å understøtte ledelsesfunksjonen med infrastruktur, sambandsstøtte, logistikkstøtte, vannforsyning og vakthold er typiske oppdrag Sivilforsvaret har ivaretatt i ulike hendelser.

Statistikken viser at forsterkningen i hovedsak er etterspurt og levert i områder med begrenset infrastruktur. Utvalget merker seg at dette over tid har medført at Sivilforsvarets utstyr, kompetanse og erfaring knyttet til innsats i by og urbane strøk er svekket eller fraværende. Med tanke på at sannsynligheten er stor for at uønskede hendelser vil kunne inntreffe i byer og bynære områder, mener utvalget at en statlig forsterkningsstyrke bør innrettes for også å kunne operere i slike omgivelser.

I sum mener utvalget at sivilforsvarets forsterkningsrolle fremstår med en noe uklar profil og med udefinerte kapasiteter, samt at den nødvendige omdanning fra en krigsorganisasjon til en samfunnssikkerhetsorganisasjon ikke ennå er fullført.

Kompetansenivå blant tjenestepliktige, befal og ansatte

Dagens grunnutdanning for tjenestepliktige mannskaper setter klare begrensninger for hva slags oppgaver og materiell avdelingene besitter og kan anvende. Videre er det en forutsetning at lokal opplæring og vedlikeholdstrening både må vedlikeholde nivået fra grunnutdanningen og ivareta behovet for lokal tilleggsopplæring og spesialistkompetanse. Det gis uttrykk for bekymring fra Sivilforsvarets distriktssjefer knyttet til mannskapenes sikkerhet i innsats med dagens øvingsnivå og man ser en gradvis svekkelse av avdelingenes kompetanse. Det eksisterer heller ikke et kvalitativt måle- og rapporteringssystem for avdelingens operative evne.

Kompetansen blant de fast ansatte tjenestemenn fremstår til dels varierende. Det eksisterer ikke et strukturert kompetansehevingsprogram for de ansatte innenfor de operative fagdisipliner. Utvalget er av den oppfatning at kompetanse er grunnleggende for å få tillit som en verdifull samarbeidspartner i håndtering av store hendelser, øvingsplanlegging, ROS- arbeid og andre relevante oppgaver. Utvalget mener at kompetanseheving blant de fast ansatte i Sivilforsvaret må prioriteres og struktureres på en bedre måte enn i dag.

Utøvelse av samvirkerollen og forholdet til samarbeidspartnere

Utvalget finner det uheldig at det ni år etter innføringen av ny struktur med sivilforsvarsdistrikter, fortsatt eksisterer til dels store variasjoner mellom hvordan distriktene fyller sitt samfunnsoppdrag generelt og samvirkerollen spesielt.

Utvalgets informasjonsinnhenting viser en del meget gode eksempler på hvordan dette samfunnsoppdraget er løst i flere distrikter, herunder positive uttalelser fra samarbeidspartnere om Sivilforsvaret som pådriver og tilrettelegger i øvingsutvalg og samvirkearbeidet. Dette tilsier at forutsetningene for erfaringsoverføring er til stede og at større grad av likhet mellom distriktene kan etableres.

De bakenforliggende årsakene til slike store variasjoner mellom distriktene kan ligge i uklare ansvarsforhold, mangelfull styring og oppfølging og varierende kompetanse i de forskjellige distriktene. Etter utvalgets mening synes det å ligge et forbedringspotensial i å etablere Sivilforsvaret som en forutsigbar og gjenkjennbar samarbeidspartner blant nødetater, kommuner, frivillige organisasjoner og andre. Operativt konsept for Sivilforsvaret fremstår som et viktig dokument i så henseende, under forutsetning av at det legges til rette for bedre implementering av konseptet og at dette følges opp på en hensiktsmessig måte.

Organisasjon og dimensjonering

Dagens distriktsstruktur i Sivilforsvaret sammenfaller i stor grad med fylkesgrensene. En avvikende grensedragning i Nord-Norge er unntaket. I kraft av Fylkesmannens koordinerende funksjon når det gjelder kommunenes beredskapsarbeid og samordningsmyndigheten i håndtering av hendelser som ikke er ledet av politiet, vurderer utvalget slike sammenfallende grenser som hensiktsmessige. Videre medfører en desentralisert tilstedeværelse et godt grunnlag for å etablere et nært samarbeid med et begrenset antall kommuner og beredskapsetater i de enkelte fylkene.

Den operative styrken i Sivilforsvaret er fastsatt til 8 000 mannskaper; et styrketall som ennå ikke er oppnådd. Halvparten av denne styrken er organisert i avdelinger med eget materiell, mens den øvrige del er rene personelloppsetninger. For å minimalisere belastning for den tjenestepliktige, særlig økonomisk, rulleres styrkene i innsats hyppig, noe som medfører at et forholdsvis stort antall avdelinger og distrikter involveres, selv under middels store innsatser. Utvalget mener den tilgjengelige mannskapsstyrken kan utnyttes bedre. Ved innføring av økonomisk kompensasjon for tap av lønn vil konsekvensene av å stå lengre tid i innsats reduseres. Videre vil økt kompetanse hos den enkelte kvinne og mann, fornuftig styrkeøkonomisering og mobilitet mellom avdelinger muliggjøre en reduksjon av det totale volum av tjenestepliktige. Dette vil også innebære økt innsatserfaring hos den enkelte tjenestepliktige. Utvalget mener at den operative styrken kan halveres til 4000.

Nasjonal ledelse og forankring

Sivilforsvaret ledes i dag av en egen avdeling i DSB. Utvalget er av den oppfatning at direktoratets omfattende portefølje har vært en medvirkende faktor i den manglende langsiktige og tydelige styring av etaten. Sivilforsvarsavdelingen i direktoratet har til enhver tid vært avhengig av å få sin del av tilgjengelige midler i DSB for å kunne iverksette ønskede tiltak.

Slik utvalget ser det, er avdelingen for lite synlig og for utydelig som leder av en operativ og uniformert etat i samfunnsbildet. En omfattende kartlegging som ble gjennomført i desember 20075, avdekket et betydelig forbedringspotensiale både i samhandlingen mellom DSBs hovedkontor og distriktene, og i samhandlingen mellom Sivilforsvarsavdelingen og andre avdelinger i DSB. Utvalget er kjent med at en rekke tiltak er iverksatt etter denne evalueringen, men det synes åpenbart at det fremdeles er utfordringer innenfor disse områdene.

Utvalget er i tvil om hvordan DSB vil være i stand til å lede Sivilforsvaret under flere, parallelle hendelser eller en større nasjonal hendelse. Sivilforsvaret som forsterkningsressurs vil aldri «eie» en hendelse men skal etaten kjennetegnes ved god evne til å understøtte og bidra i krisehåndtering, er det avgjørende at etatens ressurser styres best mulig. Overordnede strategiske avgjørelser, prioritering av sentralt materiell, forsterkning med bemanning, mediehåndtering og andre oppgaver innebærer at det i en gitt situasjon vil stilles utfordrende krav om en tydelig, nasjonal og kompetent styring av etaten. Utvalget mener det krever omlegging i den nåværende ledelsesstrukturen i DSB for at Sivilforsvaret skal lykkes i store og krevende innsatser, men ønsker likevel, forutsatt at den foreslåtte omlegging gjennomføres, at DSB opprettholdes som overordnet ledelse. Utvalgets forslag til endringer fremgår av kapittel 7.3.

Sivilforsvarets rolle innebærer tett samarbeid med både Fylkesmann og de lokale brann- og redningsvesen, som også reguleres gjennom DSB. Dette fordrer at DSB internt må sikre en tett samhandling mellom sine respektive avdelinger for å legge til rette for et organisert samvirke i de utøvende ledd. Utvalget er av den oppfatning at det horisontale samarbeidet i DSB kan forbedres, og at sentralt samvirke er en forutsetning for et velfungerende lokalt samvirke.

Utvalget vil bemerke at den fremtidige utvikling av brann- og redningsetaten som forskriftsreguleres av DSB, må sees i sammenheng med den fremtidige utvikling av Sivilforsvaret for å unngå rolleuklarhet og en forskyvning av statlige forsterkningsoppgaver til kommunale brannvesen.

6.6 Heimevernet

6.6.1 Utvalgets vurderinger

Heimevernet har personell, ledelsesapparat og materiell tilgjengelig i et utbygd system som dekker alle deler av landet og består av 245 Heimevernsområder. Heimevernet er en lokalt forankret ressurs med kort responstid. Mannskapene er gjennomgående godt trent og utrustet, herunder har de fått trening i maktanvendelse i fredstid.

Heimevernet har en tydelig, nasjonal ledelse i Forsvaret (FOH), med delegerte fullmakter ned til distriktssjefene. Heimevernet opererer i strukturerte avdelinger med eget kommando- og kontrollapparat. Gjennom sin dimensjonering er Heimevernet i stand til å stille et betydelig antall personell i en gitt situasjon.

Utvalget registrerer at Heimevernet i varierende grad deltar i ulike samvirkefora blant nød- og beredskapsetatene, samt i samvirkeøvelser. Videre er områdesjefene i ulik grad representert i de kommunale beredskapsråd.

Alle Forsvarets tilgjengelige ressurser skal kunne bistå i sivil krisehåndtering, avhengig av den faktiske situasjonen og sivile myndigheters behov. Noen strukturelementer er særlig relevante og spesielt forberedte på slik bistand. Dette gjelder særlig Heimevernet, spesielt i forbindelse med bistand til objektsikring. Dette er et avklart ansvarsområde og en primæroppgave for Heimevernet.

Objektsikring innebærer aktive eller passive sikringstiltak i eller i tilknytning til for eksempel et bygg, et anlegg, en installasjon eller et område mot sikkerhetstrusler. Sikringsstyrker kan komme fra sivile sikkerhetsorganisasjoner, politiet og fra Forsvaret. Forsvaret har, dersom riket er i krig, krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet står i fare, et selvstendig ansvar for objektsikring av objekter som har avgjørende betydning for forsvarsevnen og det militære forsvaret og som er lovlige mål i krise og krig, såkalte nøkkelpunkter. Forsvaret har også et selvstendig ansvar for å sikre objekter ved terroranslag som konstateres å være et væpnet angrep på Norge etter folkeretten. Forsvaret har videre et selvstendig ansvar for sikring av militære områder og deres umiddelbare nærhet i fredstid. Dette er sikring med offensive sikringstiltak og med nødvendig maktbruk. Viktige objekter må opprettholde sin virksomhet og funksjonalitet i både fred, krise og krig. Nettopp fordi objektene er viktige for sivile og/eller militære formål må de sikres mot terror eller militære angrep. Utvalget mener at Heimevernet i større grad kan overta de forhåndsplanlagte objektsiktingsoppdragene mot ytre trusler i form av terror eller militære angrep. Utvalget mener at en inndeling hvor de statiske forhåndsplanlagte objekter tildeles Heimevernet, der det planlegges og trenes på jevnlig, vil øke graden av sikkerhet i samfunnet, samt at politiet i større grad kan konsentrere seg om andre oppgaver. Dette gjelder i særlig grad der man opplever at mange objekter må sikres samtidig over lengre tid. Utvalget har merket seg at det oppleves problematisk å sette militære sikringsstyrker på sivile objekter når dette medfører nær kontakt med publikum, og har sett at dette har vært diskutert i noen av de bistandsoperasjonene som Forsvaret har gjennomført. Grunnlovens § 99 gir noen beskrankninger her. Utvalget mener derfor at det er viktig å utrede og avklare det juridiske aspektet.

Som en del av totalforsvarsordningen skal Heimevernet etter anmodning kunne støtte det sivile samfunn ved ulykker, naturkatastrofer, andre kriser, samt bidra til å beskytte samfunnet mot alvorlige anslag, inkludert terroranslag.

Utvalget ser Heimevernet som en sterk forsterkningsressurs som fyller en relevant rolle. Det er en velfungerende, strukturert institusjon. I mange tilfeller vil Heimevernet være Forsvarets viktigste ressurs både for bistand til politiets objektsikring og for Forsvarets selvstendige ansvar for objektsikring. Terrorhandlingene 22. juli 2011 har ytterligere aktualisert dette behovet. Dette gjelder også på taktisk nivå, mellom Heimevernet og politiet og andre beredskapsetater. Utvalget ser at det tidligere har vært noe mangelfull samtrening mellom politiet og Heimevernet. Sivil-militære samvirkeøvelser er viktige i et nasjonalt og regionalt perspektiv. Øvelser som involverer slik trening, bør gis økt prioritet. Heimevernet bør også være en naturlig partner i politidistriktenes øvingsutvalg. Utvalget mener det er viktig at det drives felles øvelser der også forsterkningsressursene deltar med sine spesifikke ressurser.

HV-distriktene ivaretar operativ planlegging og det sivil-militære samarbeidet på regionalt nivå. HV-distriktene ivaretar dermed det territorielle ansvaret på vegne av sjef Forsvarets operative hovedkvarter (FOH). Heimevernets territorielle rolle i det sivil-militære samarbeidet skal også videreutvikles gjennom konkretisering av det operative planarbeidet. Samvirke og interaksjon med øvrige instanser med samfunnssikkerhetsansvar bør videreutvikles etter utvalgets mening. Heimevernets forsterkede objektansvar kan overta den rollen Politireserven var tiltenkt på dette området.

Tilfredsstillende ordninger for støtte med utgangspunkt i forhåndsdefinerte behov er et viktig bidrag til den samlede beredskapen. På enkelte områder er tilstrekkelig og relevant sivil beredskap en forutsetning for at Heimevernet skal kunne utføre sine oppgaver i situasjoner innenfor den høyere delen av krisespekteret. Det har vært en utfordring at det har vært en høy terskel for å initiere bruk av HV. Forslaget til ny lov om Forsvarets bistand til politiet, vil gi ytterligere forenklet tilgang til alminnelig bistand og håndhevingsbistand fra HV.

Heimevernet har gjennom Heimevernsloven § 13 gitt utvidet tjenesteplikt til mannskapet der man skal bidra til å redde liv og sikre sivil eiendom ved katastrofer6. Militær bistand fra Heimevernet er aktuelt når de sivile myndigheter som har primæransvar, ikke har tilstrekkelige ressurser til å håndtere situasjonen. Ved ulike anledninger har denne bestemmelsen kommet til anvendelse, både ved søk etter bortkomne personer i skog og fjell, ved rasulykker og ved ekstremvær som storm og flom. Lokalt tilgjengelige mannskaper og etablerte kommandolinjer i avdelingen gjør HV anvendelig og gripbar ut over det som er avdelingenes primæroppgaver. Trening med tanke på de mest ekstreme situasjoner under krig, gir kompetanse til å kunne håndtere også ikke-militære katastrofer.

Heimevernet, som del av Forsvaret, er et lovlig, militært mål iht Krigens folkerett, eller internasjonal humanitærrett. Etter utvalgets mening er det derfor hensiktsmessig at statens forsterkningsressurser ikke blander sammen militære og sivile organisasjoner som har ulike beskyttelsesnivåer. De militære styrkers ansvars og myndighetsområde er annerledes på en eventuell krigsskueplass. På krigsskueplass kan de militære myndigheter overta den øverste ledelse av politiet7. Det er derfor viktig at samfunnet har en klart definert militær organisasjon som er organisert og trent i å løse de militære oppgavene.

6.7 Politireserven

6.7.1 Utvalgets vurderinger

En åpenbar positiv side ved Politireserven er at den representerer den eneste forsterkningsressursen som er trent sammen med politiet på politioppdrag og muliggjør en eskalering av politiets egen organisasjon.

Svakheten ved dagens organisasjon er at den har meget lav øvingshyppighet, og utstyret er til dels gammelt og dårlig. Terskelen for å be om bistand er av sammensatte årsaker høy, og den har aldri vært i reell innsats i katastrofesammenheng i nyere tid. Regelverket for Politireserven fremstår som fragmentarisk og ikke oppdatert. Opprettholdelse av Politireserven vil kreve omlegging og økonomiske ressurser.

Politireserven ble omorganisert og gjort om til en nasjonal støtteressurs for bruk i sentrale og tettbebygde strøk i 2006. Utrykningspolitiet overtok det administrative ansvaret, og politidistriktene ble dermed fritatt for personell- og materiellmessige oppgaver knyttet til administrering og oppfølging av Politireserven. Utrykningspolitiet rapporterer at mannskapene synes å være motiverte ved førstegangsinnkalling, oppgavene er klart definerte, og de er oppsatt med våpen og noe verneutstyr tilsvarende politiets.

Politireserven har ikke vært benyttet i nyere tid, med unntak av OL 94, selv ikke på de mest krevende og komplekse hendelser der det er rimelig å anta at Politireserven kunne vært benyttet for å støtte politiets arbeid. Utvalget mener at manglende bruk av Politireserven i hovedsak skyldes at politiet ikke har hatt behov for den type bistand Politireserven representerer, eller at bistanden på en bedre måte har vært gitt av Heimevernet eller Sivilforsvaret. Politireserven har blitt kraftig redusert personell- og materiellmessig i forhold til de opprinnelige målsetningene med reserven. Den er på grunn av sin forspenningstid lite aktuell å bruke som ressurs i redningstjenestesammenheng.

Erfaringer fra øvelser viser at Politireserven jobber best når de er sammen med polititjenestemenn. Politireserven oppleves derfor som noe uselvstendig i forhold til å foreta profesjonelle politifaglige vurderinger. Politihøgskolens evaluering av Politireservens deltagelse med kompani 6 i Øvelse Tyr 2012 konkluderer med at den fungerte greit som egen enhet, men det ble avdekket forbedringspunkter i organiseringen, og bistandsanmodninger ble ikke behandlet raskt nok. Det tok for lang tid fra et politidistrikt ba om bistand til anmodningen ble behandlet og besvart i Politidirektoratet. Det ble også påpekt behov for kurs og opplæring av troppssjefer og lagførere i Politireserven for å gjøre dem sikrere på egne oppgaver.8

Bruk av Politireserven vil være begrenset til sjeldne og komplekse hendelser der politimyndighet er avgjørende for håndtering av oppdraget. Politireserven er ment delvis å understøtte, og delvis å avløse, ordinære politimannskaper slik at disse kan frigjøres til mer krevende politioppgaver. Politireserven slik den fremstår i dag, har ikke geografisk spredning utover det sentrale østlandsområdet. Politidistriktenes oppfatning er at det er høy terskel for innkalling og bruk av Politireserven. Treningshyppigheten er for lav til at den kan oppfattes som en reell ressurs. Videre finner utvalget det uakseptabelt at Politireserven kan bevæpnes når personellet ikke fyller politiets krav til bevæpning av tjenestemenn i form av årlig godkjenning. Utstyret er til dels gammelt og dårlig, og lagret på steder som bidrar til å forlenge responstiden.

Hendelsene 22/7 har medført endringskrav til politiet. Det pågår et endringsprogram for å bedre beredskapen i alle politidistriktene, og ordinære politimannskaper vil i større grad bli benyttet til forsterkning av nabodistriktet når behovet skulle oppstå. Politiet har i dag i krisesituasjoner en større stående og fleksibel personellressurs som reduserer behovet for støtte fra Politireserven. Beordring av mannskaper på frivakt, nabohjelp og bruk av Utrykningspolitiet som forsterkning, er av langt større betydning enn hva Politireserven kan representere av forsterkning.

Utrykningspolitiets egen evaluering av Politireserven konkluderer på følgende måte: «Det er et faktum at Politireserven ikke ble benyttet etter terrorangrepene 22/7, og utvalget stiller seg undrende til når styrken skal bli brukt. Utvalget er av den formening at PR (Politireserven) er ved et veiskille; enten må reglement for bruk mykes opp og revideres, eller så må ressursen nedlegges.»9

Utvalget mener at det ikke er riktig å opprettholde en tjeneste som ikke blir brukt. En eventuell regionalisering av Politireserven til områder med svak politidekning vil lett kunne oppfattes som et substitutt for manglende politidekning, og gi et signal om at det er akseptabelt med et B-politi i disse områdene. Innkallingstiden er for lang til at en slik styrke skal ha noen effekt ved uvarslede terror situasjoner.

En eventuell opprettholdelse av Politireserven ville måtte kreve en omlegging av regelverket, rutiner, organisasjon, utdanning og trening. De økonomiske konsekvensene vil i så fall bli betydelige. Juridiske saksbehandlere vil bli bundet opp i lov og forskriftsarbeid, alarmeringsrutiner må gjennomgås, personell-, materiell- og utdannings- og øvingskostnader vil flerdobles i forhold til dagens nivå. Det er heller ikke sannsynlig at Politireserven vil bli særlig hyppig brukt i fremtiden selv om den rustes opp. Utvalget frykter at en satsning vil bli kostbar og at den eventuelt må hentes fra politiets ordinære bevilgning, og dermed gå på bekostning av politiets øvrige aktiviteter som har en mye større positiv samfunnseffekt. Utvalget anbefaler derfor at Politireserven avvikles.

Fotnoter

1.

http://brs.dk/beredskab/idk/myndighedernes_krisehaandtering/Pages/Myndighederneskrisehaandtering.aspx

2.

Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret, 25. juni 2010, §4.a),b)c)

3.

Befolkningsvarsling, rapport av 8. nov 2011 fra DSB arbeidsgruppe

4.

Operativt konsept for Sivilforsvaret, pkt 4.5

5.

Rapport, Evaluering av Sivilforsvarets organisasjon, Kaupangen AS, 13.12.2007.

6.

Innenfor rammen av den pliktige tjenestetid kan heimevernssoldater pålegges tjeneste i forbindelse med arrangementer som tjener Heimevernets eller Forsvarets interesser. Ut over pliktig tjeneste kan heimevernssoldater pålegges tjeneste som tar sikte på å avverge eller begrense naturkatastrofer eller andre alvorlige ulykker. Det samme gjelder tjeneste, herunder vakthold og sikring av objekter og infrastruktur, som tar sikte på å avverge eller begrense anslag av omfattende eller av annen årsak særlig skadevoldende karakter, rettet mot vesentlige samfunnsinteresser.

7.

Lov om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold [beredskapsloven]. Kapitel III. Forholdet mellom militær og sivil myndighet på krigsskueplass.

8.

Politihøgskolen, Evalueringsrapport øvelse Tyr 2012

9.

Utrykningspolitiets innsats 22/7, Lokal evaluering, pkt. 4.1.3

Til dokumentets forside