NOU 2013: 5

Når det virkelig gjelder…— Effektiv organisering av statlige forsterkningsressurser

Til innholdsfortegnelse

1 Oppnevning av utvalg som skal gjennomgå organisering av Sivilforsvaret, Heimevernet og Politireserven

Utvalg som skal gjennomgå organiseringen av sivilforsvaret, heimevernet og politireserven og anvendelse av disse for å ivareta samfunnssikkerhet

1 Innledning

Regjeringen ga i r-konferanse 23. august 2012 sin tilslutning til at det nedsettes et utvalg som skal gjennomgå organiseringen av Sivilforsvaret, Heimevernet (HV) og Politireserven og deres anvendelse ved behov for statlig forsterkning. Utvalget skal vurdere ulike former for sammenslåinger, samordning og effektiviseringstiltak for å få den beste samfunnssikkerhetsmessige beredskapen ut fra de tilgjengelige ressursene. Videre ble det vedtatt at utvalgets arbeid skal munne ut i en Norsk offentlig utredning (NOU).

2 Bakgrunn

På bakgrunn av en rekke større hendelser den senere tid, herunder terrorhandlingene 22. juli 2011, orkanen Dagmar, flere flommer og skogbranner i 2011, er det viktig å sikre at staten bruker de samlede forsterkningsressursene effektivt. Av andre større og/eller kompliserte hendelser de senere år kan også nevnes skogbrannen i Froland i 2008 og innsats ved oljeforurensing da lasteskipet Full City gikk på grunn utenfor Langesund i 2009. Ved flere av de ovennevnte hendelsene var det behov for innsats over tid. Dette gjaldt både ved skogbrannen i Froland, og innsatsen ved oljeforurensingen i Langesund. Det er således viktig å sikre at man også har ressurser som kan håndtere innsatser som pågår over tid.

Ansvarsprinsippet ligger til grunn som det bærende prinsipp for den praktiske ansvarsfordelingen mellom de ulike aktørene i samfunnets samlede beredskap. Den myndighet, virksomhet eller etat som til daglig har ansvaret for å håndtere et saksfelt, har også ansvaret for saksfeltet ved en større ulykke eller katastrofe.

Erfaringer har likevel vist at det er behov for statlige forsterknings– ressurser som kan bistå ved redningsaksjoner og annen katastrofe– innsats på tvers av sektorer. Det er imidlertid ikke samfunnsøkonomisk fornuftig at det bygges opp ytterligere ressurser i alle etater for å kunne ivareta alle oppgaver ifm store og komplekse hendelser som oppstår sjelden. Dette er også bakgrunnen for regjeringens tydeliggjøring av samvirkeprinsippet i beredskapsarbeidet.

Sivilforsvaret, HV og Politireserven har det til felles at de i fredstid kan brukes ved hendelser som på grunn av sitt omfang krever ressurser som overstiger nød- og redningsetatens kapasitet. Bistand fra Sivilforsvaret ved store ulykker og spesielle hendelser som bl.a. store branner, flom, og ras mv. er hjemlet i Sivilbeskyttelsesloven. Bistand fra HV ifm naturkatastrofer, store ulykker og i forbindelse med vakthold og sikring er hjemlet i Heimevernsloven § 13 og reguleres videre gjennom Forskrift til lov om Heimevernet og instruksen om Forsvarets bistand til politiet. Bistand fra Politireserven for å avverge eller begrense naturkatastrofer, eller for å avverge andre alvorlige ulykker for å opprettholde samfunnsorden når viktige allmenne interesser tilsier det, er hjemlet i Polititjenestepliktloven og Vernepliktsloven.

3 Grunnleggende mål med utvalget

Utvalgets hovedoppgave er å vurdere om dagens organisering, grad av samordning og anvendelse av de tre kapasitetene er hensiktsmessig og tilstrekkelig effektiv for å ivareta de samfunnssikkerhetsmessige behov i fredstid. Dette skal sees i sammenheng med organisasjonenes oppgaver i væpnet konflikt. Utvalget skal vurdere ulike former for sammenslåinger, samordning og effektiviseringstiltak for å få den beste samfunnssikkerhetsmessige beredskapen ut fra de tilgjengelige ressurser.

Utvalget skal også vurdere om det er behov for mer prinsipielle avklaringer knyttet til nærmere samarbeid mellom HV, Politireserven og Sivilforsvaret.

Utvalget skal gi en grundig redegjørelse for de økonomiske og administrative konsekvensene av de ulike forslagene.

Det foreslås at utvalget består av seks representanter, inkludert leder. Det foreslås at utvalget ledes av en fylkesmann. Det vises til fylkesmannens beredskapsansvar, herunder at fylkesmannen har et koordinerende ansvar for samfunnssikkerhet i fylket både i fred og krig. Videre foreslås det medlemmer med bakgrunn fra Forsvaret, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), Politiet og kommunalt nivå. I tillegg foreslås en representant fra Frivillige Organisasjoners Redningsfaglige Forum, (FORF). Utvalget skal legge frem sitt arbeid for Justis- og beredskapsdepartementet innen 31. mars 2013.

Alle de viktige hensynene vil ikke kunne ivaretas direkte av utvalgets medlemmer. Det forutsettes at utvalget på egnet måte involverer andre etater og andre relevante virksomheter i sitt arbeid. Utvalget skal holde seg orientert om pågående utredningsarbeid med betydning for utvalgets arbeid, søke informasjon og kunnskap på bred basis, og ha dialog med relevante fagpersoner og kompetansemiljøer

Medlemmene er foreslått med utgangspunkt i sin faglige kompetanse på de områdene som skal stå sentralt i utredningen. Kjønn, jf. likestillingsloven § 21 første ledd nr. 3 og geografisk tilknytning er ivaretatt.

Etter likestillingsloven § 21 første ledd nr. 3 skal hvert kjønn være representert med minst 3 medlemmer dersom utvalget har seks til åtte medlemmer. Dette kravet er oppfylt med bakgrunn i at 3 av 6 medlemmer er kvinner.

Saken er forelagt alle departementer.

4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Kostnader knyttet til utvalgets og utredningssekretariatets arbeid vil dekkes over Justis- og beredskapsdepartementets og Forsvarsdepartementets budsjett. DSB vil på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet ivareta sekretæroppgavene for utvalgsarbeidet. Utvalget skal avgi sin utredning i form av en NOU til Justis- og beredskapsdepartementet innen 31.mars 2013.

Mandat og sammensetning for utvalg som skal gjennomgå organiseringen av Sivilforsvaret, Heimevernet (HV) og Politireserven og anvendelsen av disse for å ivareta samfunnssikkerhet

1 Innledning

På bakgrunn av erfaringer fra en rekke større hendelser den senere tid, herunder terrorhandlingene 22. juli 2011, orkanen Dagmar, og en rekke flommer og skogbranner i 2011, er det viktig å sikre at staten bruker sine samlede forsterkningsressurser effektivt. Av andre større hendelser de senere år kan nevnes skogbrannen i Froland i 2008 og innsatsen ved oljeforurensning da lasteskipet Full City gikk på grunn utenfor Langesund i 2009.

Regjeringen besluttet 23.februar 2012 å nedsette et utvalg som skal gjennomgå organiseringen av Sivilforsvaret, HV og Politireserven, og se hvordan disse ressursene samlet sett kan organiseres best mulig for å kunne bistå ved oppdukkende hendelser, herunder vurdere muligheter for en sammenslåing. Dette gjelder primært behov for forsterkning i fredstid, men må også sees i sammenheng med organisasjonenes oppgaver og status ved en væpnet konflikt.

Ansvarsprinsippet ligger til grunn som det bærende prinsippet for den praktiske ansvarsfordelingen mellom de ulike aktørene i samfunnets samlede beredskap. Den myndighet, virksomhet eller etat som til daglig har ansvaret for å håndtere et saksfelt, har også ansvaret for saksfeltet ved en større ulykke eller katastrofe.

Erfaringer har likevel vist at det er behov for statlige forsterkningsressurser som kan bistå ved redningsaksjoner og annen katastrofeinnsats, på tvers av sektorer. Det er ikke samfunnsøkonomisk fornuftig at det bygges opp ytterligere ressurser i alle etater for å kunne ivareta alle oppgaver ved store og komplekse hendelser som oppstår sjelden. Ved flere av de ovennevnte hendelser var det krav til innsats over tid, dette gjaldt bl. a. både ved skogbrannen i Froland, og innsatsen ved oljeforurensningen i Langesund. Det er således også viktig å sikre at man har ressurser som kan håndtere ekstraordinære situasjoner som pågår over tid.

1.1 Sivilforsvaret

Sivilforsvarets oppgaver iht. lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og Sivilforsvaret av 25. juni 2010 nr. 45 er å beskytte liv, helse, miljø og materielle verdier ved bruk av ikke-militær makt når riket er i krig, når krig truer, når rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, og ved uønskede hendelser i fredstid. Sivilforsvaret har hjemmel i Sivilbeskyttelsesloven § 7 til å rekruttere kvinner og menn i alderen 18 til 55 år gjennom pålegg av tjenesteplikt.

Sivilforsvaret er en statlig forsterkningsressurs underlagt Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB). Sivilforsvaret skal bistå nød- og redningsetatene ved store ulykker og spesielle hendelser som bl.a. store branner, flom og ras. Sivilforsvaret driver i tillegg landsomfattende varslingstjeneste og inngår i atomulykkeberedskapen. Etaten er også tillagt viktige oppgaver med å ivareta sivilbefolkningens behov når riket er i krig, når krig truer, eller når rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. Etaten er regionalt organisert i 20 distrikter med 135 lokalt forankrede innsatsenheter. Sivilforsvarets operative styrker består i dag av 8 000 mannskaper. I tillegg er krigsreserven beholdt med 8 000 tjenestepliktige, som ikke vil bli utdannet eller øvet i fredstid. Som en organisasjon av ikke-militær karakter som gir hjelp og støtte til sivilbefolkningen i væpnet konflikt, er Sivilforsvaret beskyttet gjennom Genèvekonvensjonene, med tilleggsprotokoller av 1977.

1.2 HV

Bistand fra HV ved naturkatastrofer, store ulykker og i forbindelse med vakthold og sikring er hjemlet i lov om Heimevernet av 17.7.1953 nr 28, § 13 og reguleres videre gjennom heimevernsforskriften og Bistandsinstruksen om bistand fra Forsvaret til politiet av 2012.

HVs struktur, utrustning og pålagte klartider er i utgangspunktet etablert for å løse HVs militære primæroppgaver i fred eller i situasjoner med væpnet konflikt. HV kan i fredstid på lik linje med resten av Forsvaret yte bistand til sivile myndigheter ved behov, dersom det er forenlig med Forsvarets primære oppgaver og så langt tilgjengelige ressurser tillater det. HV skal ha soldater med god lokalkjennskap som skal kunne ta del i alt fra å løse rene militære oppdrag til å støtte det sivile samfunn ved ulykker og større hendelser. HV er en sentral bidragsyter i det sivil-militære samarbeidet både ved sin desentraliserte struktur og sin nærhet til og kontakt med sivile myndigheter. HVs organisering og anvendelse, også med tanke på å kunne yte best mulig assistanse ved samfunnssikkerhetsmessige behov, er gjennomgått som en del av arbeidet med den nye langtidsplanen for Forsvaret.

HV har et landsdekkende ansvar med hovedoppgaver innenfor vakthold og sikring av viktige militære og sivile objekter. HV skal være tilgjengelig på kort varsel, slik at enheter med god lokalkjennskap kan ta del i alt fra å løse rene militære oppdrag, til å støtte det sivile samfunn ved ulykker og større hendelser. HV planlegges utviklet med et sterkere fokus på oppdragsløsning innen vakthold og sikring. Dette krever evne til samvirke med sivile instanser og øvrige samfunnsressurser for å kunne støtte og beskytte. Regjeringen legger i Prop 73 S opp til en videreføring av HVs størrelse og til en gradvis økning av årlig treningsnivå.

1.3 Politireserven

I henhold til lov om tjenesteplikt i politiet av 21. november 1952 og lov om verneplikt av 17. juni 1953 kan mannskaper som har gjennomført militær førstegangstjeneste innkalles til repetisjonstjeneste i Politireserven. UP er administrativ ansvarlig for Politireserven. Styrken utgjør i dag i underkant av 800 personer hvorav ca. 500 er bosatt i Oslo. Politireserven kan brukes når militær beredskap eller mobilisering helt eller delvis er satt i verk, for å avverge eller begrense naturkatastrofer eller for å avverge andre alvorlig ulykker, for å opprettholde samfunnsorden når viktige allmenne interesser tilsier det. Politireserven ble brukt som en forsterkningsressurs for politiet i forbindelse med OL på Lillehammer 1994. For øvrig har styrken ikke vært benyttet i aktiv tjeneste. Politireserven kunne bistått eksempelvis med vakthold ved raset av boligblokken i Ålesund i 2008. Der bisto bl. a. Sivilforsvaret politiet med denne oppgaven. Politireserven kunne også bistått med vakthold og sikring ved flom og ras de senere årene, også her ble oppgavene løst på annen måte, bl.a. gjennom bistand fra Sivilforsvaret. Unntaksvis har også HV bistått med vakthold ved flom, bl.a. med vakthold av ei bro på Kongsberg under flommen i Numedalsvassdraget i 2007. Politireserven ble besluttet mobilisert 22. juli til oppgaver knyttet til objektsikring, men ikke satt i tjeneste i det oppgaven ble håndtert av Forsvaret.

2. Nærmere om utvalgets oppgaver

Utvalgets hovedoppgave er å vurdere om dagens organisering, grad av samordning og anvendelse av de tre kapasitetene er hensiktsmessig og tilstrekkelig effektiv for å ivareta de samfunnssikkerhetsmessige behov i fredstid. Dette skal ses i sammenheng med organisasjonenes oppgaver i væpnet konflikt. Utvalget skal vurdere ulike former for sammenslåinger, samordning og effektiviseringstiltak for å få den beste beredskapen ut fra de tilgjengelige ressurser.

  1. Utvalget skal beskrive dagens organisering av Sivilforsvaret, HV og Politireserven og anvendelse av disse for å ivareta samfunnssikkerheten. Videre må lovmessig forankring, oppgaver, tjenestemønster, tjenesteplikt, utdanning, kompensasjon og incentiver beskrives.

  2. Dagens rutiner, praksis og erfaring med samarbeidet mellom Sivilforsvaret, HV og Politireserven må kartlegges ifm håndtering av sivile hendelser og kriser i fredstid.

  3. Kartleggingen gjelder i første rekke bistand til sivile hendelser og kriser i fredstid, men må sees i sammenheng med organisasjonenes oppgaver når riket er i situasjoner med væpnet konflikt. Utvalget skal således vurdere om det er behov for mer prinsipielle avklaringer knyttet til nærmere samarbeid mellom HV, Politireserven og Sivilforsvaret.

  4. Utvalget skal vurdere sterke og svake sider ved dagens organisering av Sivilforsvaret, HV og Politireserven med bakgrunn i punkt 1, 2 og 3.

  5. Utvalget skal deretter komme med forslag til hvordan organiseringen av de aktuelle kapasitetene best kan innrettes for framtiden, herunder mulige effektiviseringstiltak, vurdere ulike former for sammenslåinger, samarbeidsformer, samordning og effektiviseringstiltak slik at man får den beste beredskapen ut fra tilgjengelige ressurser. Det understrekes at sammenslåingsalternativer ansees som like sannsynlig som dagens organisasjon.

  6. Utvalget skal gi en grundig redegjørelse for de økonomiske og administrative konsekvensene av de ulike forslagene.

  7. Utvalget skal holde seg orientert om pågående utredningsarbeid med betydning for utvalgets arbeid, søke informasjon og kunnskap på bred basis og ha dialog med relevante fagpersoner og kompetansemiljøer.

  8. Utvalget skal avgi sin utredning i form av en NOU til Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet innen 31. mars 2013. Utvalget kan ta opp spørsmål om tolking eller avgrensning av mandatet med Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet.

Vedlegg

Oppnevning av medlemmer til utvalg som skal gjennomgå organiseringen av Sivilforsvaret, Heimevernet (HV) og Politireserven og anvendelsen av disse for å ivareta samfunnssikkerhet

  1. Fylkesmann Ann-Kristin Olsen, Kristiansand, leder

  2. Avdelingsleder Ann Christin Olsen-Haines, Tønsberg, medlem

  3. Generalmajor Morten Haga Lunde, Sandvika, medlem

  4. Politiinspektør Heidi Kløkstad, Bodø, medlem

  5. Organisasjonsleder Jon Halvorsen, Oslo, medlem

  6. Ordfører Alfred Bjørlo, Eid, medlem

Til dokumentets forside