3 Gjeldende rett – juridiske rammer for fostershjemsoppdraget

3.1 Innledning

Barnevernloven gir en rekke regler og rammer for fosterhjemsoppdraget. Barnevernlovens formål er ifølge § 1-1 at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, skal få nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Dersom barnets omsorgssituasjon hos foreldrene er slik at barnevernlovens vilkår for iverksettelse av tiltak er oppfylt, må det avgjøres om barnet skal bo utenfor hjemmet og i så fall hvor barnet skal bo. Barnevernloven regulerer når og hvordan et barn kan plasseres i et fosterhjem, og hvilke rettigheter og plikter som gjelder når barnet er i fosterhjemmet.

Inngrep i familien må ivareta grunnleggende hensyn, og både internasjonale menneskerettskonvensjoner og Grunnloven setter rammer. Barnets beste, som er et anerkjent rettsprinsipp både nasjonalt og internasjonalt, er et gjennomgående hensyn i barnevernloven i tillegg til prinsippet om forsvarlige tjenester. Barnet er et selvstendig rettssubjekt, og etter barnevernloven har barn blant annet rett til å medvirke, og de har partsrettigheter i nærmere angitte situasjoner. Foreldrenes rettigheter er også ivaretatt gjennom lovgivningen.

Barnevernloven definerer hva som er et fosterhjem, og stiller blant annet krav til fosterforeldres egnethet samt gir regler om godkjenning av fosterhjemmene og tilsyn. Loven gir også rammer for fosterforeldrenes rettigheter. I tillegg er forholdet mellom fosterforeldrene og barnevernstjenesten regulert i fosterhjemsavtalen samt at en rekke føringer fremgår av fosterhjemsforskriften.

Fosterhjemsoppdraget må for øvrig ses i lys av barnevernlovens regulering av organisatoriske og strukturelle forhold, som kommunalt og statlig ansvar på barnevernsområdet.

3.2 Grunnleggende hensyn i barnevernet og barnevernlovens formål

3.2.1 Barns menneskerettslige beskyttelse

Barn er som alle andre beskyttet gjennom generelle menneskerettigheter. Siden disse ikke ivaretar barns behov i tilstrekkelig grad, har barn i tillegg egne spesifikke rettigheter.1

Grunnloven § 104 omhandler barns menneskerettigheter. Bestemmelsen lyder:

«Barn har krav på respekt for sitt menneskeverd. De har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling.

Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

Barn har rett til vern om sin personlige integritet. Statens myndigheter skal legge forholdene til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet, fortrinnsvis i egen familie.»

Første ledd grunnlovsfester barns rett til menneskeverd og medbestemmelse. Barnets rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, er selvsagt viktig også når det gjelder fosterhjemsomsorg. Andre ledd grunnlovfester barnets beste som et grunnleggende hensyn ved alle handlinger og avgjørelser som berører barn. Bestemmelsen henger nært sammen med Barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 og behandles nærmere i neste punkt. Tredje ledd beskytter barnets rett til vern om dets personlige integritet. Barnets personlige integritet skal ivaretas uavhengig av hvor barnet bor, og omfatter også barn i fosterhjem. Staten skal legge forholdene til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får nødvendig økonomisk, sosial og helsemessig trygghet, fortrinnsvis i egen familie. Dette gjenspeiler i stor grad barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 2.

Grunnloven § 102 beskytter retten til respekt for familielivet. Dette er ikke en rettighet spesifikt rettet mot barn, men også barn er omfattet. Viktig i denne sammenheng er at Høyesterett har fastslått at det er en nær forbindelse mellom privatliv og familieliv og barnets beste, og at Grunnloven § 102 og § 104 på dette området er komplementære. 2 Det innebærer at barnets interesser inngår som et tungtveiende element ved forholdsmessighetsvurderingen etter Grunnloven § 102.

FNs barnekonvensjon gir barn og unge under 18 år et særskilt menneskerettighetsvern. Konvensjonen har på flere områder dannet bakgrunnen for Grunnlovsbestemmelsene nevnt over, og påvirket utformingen av barnevernloven. Barnekonvensjonen er inkorporert gjennom menneskerettsloven og gjelder som norsk lov med forrang foran annen nasjonal lovgivning, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3. Prinsippet om barnets beste følger av barnekonvensjon artikkel 3 nr. 1, og er et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn.3 Barnets rett til omsorg og beskyttelse fremgår blant annet av artikkel 3 nr. 2, som pålegger statene å sikre barnet den beskyttelse og omsorg som er nødvendig for barnets trivsel. Barnevernets oppgaver er sentrale for oppfyllelsen av denne forpliktelsen. Også artikkel 19 skal sikre barnets rett til beskyttelse, og artikkel 18 nr. 2 pålegger staten plikt til å yte egnet bistand til foreldrene i deres utøvelse av plikten til å sørge for barnets utvikling og oppdragelse. Barnekonvensjonen inneholder også en klar beskyttelse av barnets rett til familieliv. Artikkel 9 nr. 1 gir barn beskyttelse mot å bli skilt fra foreldrene mot deres vilje. Kun kompetente myndigheter kan fatte en slik beslutning, og adskillelsen må være nødvendig av hensyn til barnets beste. Det er et krav at det foreligger formaliserte kriterier for inngrep i familien, og saksbehandlingen må være betryggende og ivareta rettssikkerheten. Andre bestemmelser som beskytter barnets familieliv og retten til å ha kontakt med sine foreldre er artiklene 7, 8, 9 og 16. Barnets rett til å bli hørt og få sin mening tillagt vekt etter artikkel 12 er videre svært viktig i alle faser av en barnevernssak. 4

Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) gjelder også som norsk lov med forrang, jf. menneskerettsloven § 2 og 3. Etter EMK artikkel 8 nr. 1 har enhver rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse. Dette omfatter alle, også barn. Retten er ikke absolutt. Offentlige myndigheter kan gjøre inngrep i familielivet hvis det er i samsvar med loven og nødvendig i et demokratisk samfunn, jf. EMK artikkel 8 nr. 2. Tvangsvedtak etter barnevernloven vil være et inngrep i familielivet, men vil kunne være forholdsmessig og dermed anses som nødvendig ut fra omstendighetene i den enkelte sak.

Det er nær sammenheng mellom de menneskerettigheter som er grunnlovsfestet, og rettighetene i barnekonvensjonen og EMK. Høyesterett har lagt til grunn at Grunnloven § 102 må forstås i lys av blant annet EMK artikkel 8 og at Grunnloven § 104 må forstås i lys av barnekonvensjonen og barnekomiteens fortolkninger av denne.5 Samtidig er det presisert at det er Høyesterett som har ansvaret for å tolke, avklare og utvikle Grunnlovens menneskerettsbestemmelser videre.

Andre menneskerettigheter som kan nevnes her er rettighetene til urbefolkninger, nasjonale minoriteter og andre etniske, religiøse eller språklige minoriteter. Både FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27, ILO-konvensjonen nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter og FNs erklæring om urfolks rettigheter, gir rettigheter. Barnekonvensjonen artikkel 30 og artikkel 20 nr. 3 beskytter barns rett til kultur, språk og religion. I forlengelsen av dette må også Grunnloven § 108 nevnes. Den angir statens forpliktelse til å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppen kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv.

3.2.2 Barnets beste og forsvarlighetskravet

Hensynet til barnets beste er et rettslig prinsipp, og fremgår av både internasjonale og nasjonale rettskilder, jf. Grunnloven § 104, barnekonvensjonen artikkel 3 og barnevernloven § 4-1. Hensynet til barnets beste er grunnleggende vurderingstema i barneretten, og dermed også for alt arbeid i barnevernet.6 Ifølge barnevernloven § 4-1, skal det «legges avgjørende vekt på å finne tiltak som er til beste for barnet». Barnets beste har dermed innflytelse både på lovgivningsprosesser, hvor det handler om hva som vil gi de beste reglene for barn som gruppe, og enkeltavgjørelser hvor det konkrete barnets interesser må vurderes. Barns medvirkning er av avgjørende betydning for å sikre barnets beste, og er lovfestet i barnevernloven § 1-6. Barnevernloven § 6-3 gir videre konkrete regler for barnets rett til å bli hørt samt vektleggingen av barnets mening. Barnets medvirkning og barnets rett til å bli hørt er viktig for å sikre at barnets beste faktisk blir et grunnleggende hensyn i konkrete saker. § 6-3 a fastslår at det skal fremgå av vedtaket hva barnets synspunkt er, og hvilken vekt dette er tillagt. I den forbindelse må barnevernloven § 7-19 også nevnes. Her fastslås det i tredje ledd at det skal fremgå av fylkesnemndas vedtak hva som er barnets synspunkt og hvilken vekt barnets mening er tillagt. I tillegg skal det fremgå av vedtaket hvordan barnets beste er vurdert. Disse føringene i § 7-19 trådte i kraft 1. juli 2018, og det er ikke mulig å si noe foreløpig om hvordan dette vil bli praktisert, eller hvilken virkning det vil ha.7 Ifølge forarbeidene er formålet med dokumentasjonskravet å vise om og hvordan barnet har medvirket, samt å ansvarliggjøre beslutningstakere. 8 Målet er at dette skal bidra til at den sentrale barnets beste-vurderingen synliggjøres. Det skal også bidra til å øke sannsynligheten for at avgjørelsene som treffes, faktisk er til barnets beste. I tillegg er målet at lovendringen bidrar til å styrke barnets rett til medvirkning. Barns medvirkning er en prosess som må utøves under hele sakens forløp i barnevernet, jf. forskrift om medvirkning og tillitsperson § 5.

Krav til forsvarlighet gjelder for alle tjenester og tiltak etter barnevernloven, jf. § 1-4. Forsvarlighetskravet er en rettslig standard der innholdet i vesentlig grad blir bestemt av normer utenfor selve loven. Det nærmere innholdet vil utvikles over tid i takt med utviklingen av fagkunnskap. Det vil også utvikles i takt med andre forhold som gir innsikt i og bidrar til normeringen av barnevernsområdet, som kvalitetsmål og faglige anbefalinger. Kravet må forstås i lys av de øvrige bestemmelsene i barnevernloven, der særlig barnevernlovens formålsbestemmelse og bestemmelsen om hensynet til barnets beste er viktige tolkningsfaktorer. Mellom god barnefaglig praksis og forsvarlighetskravets nedre grense vil det være rom for at kommunen utøver skjønn. Forsvarlighetskravet innebærer samtidig at alle tjenester og tiltak etter barnevernloven skal holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i et tilstrekkelig omfang. 9

3.2.3 Barnevernlovens formål og virkeområde

Barnevernlovens formål fremgår av § 1-1:

«Loven skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Loven skal bidra til at barn og unge møtes med trygghet, kjærlighet og forståelse og at alle barn og unge får gode og trygge oppvekstvilkår.»

Det fremgår av forarbeidene til barnevernloven av 1992 at den overordnede formålsparagrafen skal uttrykke de politiske målene for barnevernsmyndighetenes virksomhet, og fungere retningsgivende for tjenestenes prioriteringer generelt og for tolkningen av de enkelte lovbestemmelsene. Barnevernstjenestens primæransvar er å sikre at barn og unge som lever under skadelige forhold, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, jf. barnevernloven kapittel 4. Barnevernstjenesten har også ansvar for å bidra til mer generell forebygging rettet mot barn og unge. Plikten til å arbeide forebyggende er presisert i barnevernloven § 3-2.10

Formålsbestemmelsen ble endret med virkning fra 1. juli 2018.11 Barnevernloven § 1-1 ble da supplert med at loven skal bidra til at barn møtes med trygghet, kjærlighet og forståelse. Endringen har en viktig symbolsk verdi og signaliserer en forventning om at ansatte i barnevernet møter barn med trygghet, kjærlighet og forståelse. I tillegg ble det tatt inn i formålsbestemmelsen at barn og unge skal sikres trygge og gode oppvekstsvilkår og sikre at barn får nødvendig beskyttelse.

Når det gjelder barnevernlovens virkeområde, er hovedregelen at barnevernloven gjelder for barn og unge under 18 år. Etter § 1-3 første ledd kan ungdom som først får behov for hjelpetiltak etter 18 år, ikke få hjelp etter barnevernloven. Etter andre ledd er det imidlertid adgang til å opprettholde tiltak som er vedtatt og iverksatt før fylte 18 år, inntil barnet fyller 23 år (ettervern). Dette krever samtykke fra ungdommen, bortsett fra situasjoner hvor ungdommen har alvorlige adferdsvansker etter § 4-24. Da kan tiltaket opprettholdes under tvang innenfor de begrensningene fylkesnemnda har satt.12 Hvis ungdommen bor i fosterhjem etter en omsorgsovertakelse, innebærer det at fosterhjemstiltaket kan opprettholdes. Når barnet fyller 18 vil omsorgsovertakelsen falle bort. Dette har sammenheng med at barnet blir myndig, og foreldreansvaret bortfaller.13 Videreføres fosterhjemstiltaket etter 18 år, må dette i tilfelle være som et frivillig hjelpetiltak.

3.3 Barns rettigheter etter barnevernloven

3.3.1 Barns rett til nødvendige tiltak etter barnevernloven

Barn har etter barnevernloven § 1-5 lovfestet rett til nødvendige tiltak etter barnevernloven når vilkårene for tiltaket er oppfylt. Denne endringen trådte i kraft 1. juli 2018 og ble begrunnet med at dette vil gi et tydelig signal om at barnet er hovedpersonen i en barnevernssak. I forarbeidene er det fremhevet at endringen har en viktig symbolsk verdi, men at det også kan få en faktisk betydning for barn. Det var videre fremhevet at endringen kan medføre at barnevernet i større grad assosieres med barnets rettigheter enn barnevernstjenestens plikter. 14

Etter § 1-5 har barn rett til nødvendige tiltak etter loven når vilkårene for tiltaket er oppfylt. Barnets rett korresponderer med kommunens plikt til å iverksette tiltak etter gjeldende rett. Rettighetsfesting innebærer ikke nye plikter for kommunene. Retten innebærer ikke at barnet får rett til et bestemt tiltak, for eksempel støttekontakt, institusjonsplass, fosterhjem eller støtte til ferie. Det legges ikke til grunn noen standardisert minstenorm for hva rettigheten består i. Hva barnet har krav på avhenger av barnets situasjon og behov. Rettighetsfestingen medfører ifølge forarbeidene til bestemmelsen heller ingen endring i kommunens skjønnsutøvelse.15

3.3.2 Barnets medvirkning

Medvirkning fra barn og unge står sentralt i barnevernet, og har betydning for prosessen knyttet til oppholdet i fosterhjemmet. Barnets rett til medvirkning må ses i lys av menneskerettslige rammer, især barnekonvensjonens artikkel 12 og Grunnloven § 104.

Barnevernloven § 1-6 regulerer barnets rett til medvirkning:

«Alle barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, har rett til å medvirke i alle forhold som vedrører barnet etter denne loven. Barnet skal få tilstrekkelig og tilpasset informasjon og har rett til fritt å gi uttrykk for sine synspunkter. Barnet skal bli lyttet til, og barnets synspunkter skal vektlegges i samsvar med barnets alder og modenhet. Barn som barnevernet har overtatt omsorgen for, kan gis anledning til å ha med seg en person barnet har særlig tillit til. Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om medvirkning og om tillitspersonens oppgaver og funksjon.»

Bestemmelsen ble tilføyd ved lov 20. april 2018 nr. 5 og trådte i kraft 1. juli 2018. Lovendringen er i tråd med den generelle rettsutviklingen hvor barn i større grad anerkjennes som selvstendige rettighetshavere. Det fremgår av forarbeidene at lovendringen ikke gir noen utvidede rettigheter samlet sett, ettersom retten til medvirkning uansett følger av Grunnloven § 104 og FNs barnekonvensjon artikkel 12. Hensikten med lovendringen er å bevisstgjøre brukerne av barnevernloven om viktigheten av barnets rett til å medvirke.16

Barnevernloven § 1-6 presiserer at barn har rett til medvirkning i alle forhold som vedrører barnet etter barnevernloven. Bestemmelsen definerer hva som menes med medvirkning, og slår fast at barn skal bli lyttet til. Bestemmelsen slår også fast at barnets synspunkter skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet. Medvirkning betyr ikke at barnet selv skal bestemme, og barnet har heller ikke plikt til å bestemme. Barnet har blant annet rett til å medvirke ved valg av fosterhjem og mens barnet bor i fosterhjem eller institusjon, ved vurdering av samvær, utarbeidelse av tiltaksplaner, ved tvangsbruk og så videre.

Forarbeidene viser til at hensikten med plasseringen i lovens innledende kapittel er å tydeliggjøre at retten til medvirkning gjelder for anvendelse av hele loven, og ved alle stadier av en barnevernssak.17 Dette understreker også at alle instanser som har oppgaver etter barnevernloven, har plikt til å sørge for at barn får medvirke.

Medvirkningsbestemmelsen må sees i sammenheng med saksbehandlingsregelen om medvirkning i § 6-3 første ledd. Det følger av bestemmelsen at barn over syv år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelser som berører ham eller henne. Ifølge forarbeidene er § 6-3 en spesialbestemmelse om medvirkning for barnet når det tas administrative eller rettslige avgjørelser i saker etter barnevernloven. Valg av fosterhjem er en slik avgjørelse. Barn som er fylt syv år og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal derfor informeres og gis anledning til å uttale seg før fosterhjem velges, jf. barnevernloven § 6-3 første ledd og fosterhjemsforskriften § 4 femte ledd. Etter barnevernloven § 7-9 kan fylkesnemnda oppnevne en talsperson for barnet i saker som skal behandles for nemnda. Det skal dokumenteres i vedtak hva som har vært barnets synspunkt, hvilken vekt barnets mening er tillagt, og hvordan barnets beste er vurdert, jf. barnevernloven § 6-3 a. Lignende fremgår av barnevernloven § 7-19 tredje ledd, for fylkesnemndas vedtak. Dokumentasjonskravet må ses i sammenheng med barnets rett til å medvirke. Barn som barnevernet har overtatt omsorgen for kan også gis anledning til å ha med seg en person barnet har særlig tillit til i kontakten med barnevernet, jf. medvirkningsforskriften § 9. Formålet med en egen tillitsperson er å gi barnet en trygghet slik at han eller hun lettere kan gi uttrykk for sine synspunkter i egen barnevernssak, jf. medvirkningsforskriften § 8.

3.3.3 Barns partsrettigheter

Partsrettigheter i en barnevernssak utløser viktige rettigheter. Parter har blant annet rett til innsyn i sakens dokumenter, rett til å klage på vedtak, prosessuelle rettigheter i en tvangssak for fylkesnemnda og en rett til kontradiksjon, altså en rett til å redegjøre for sitt syn.18 Partsrettigheter kan få betydning både ved barnets plassering i fosterhjem, men også underveis og ved opphør av fosterhjemsoppholdet.

Etter forvaltningsloven vil barnet alltid være part i forvaltningssaker som gjelder barnet, jf. forvaltningsloven § 2 e hvor det fremgår at part i saken er den «en avgjørelse retter seg mot eller saken ellers direkte gjelder».

Barnevernloven begrenser imidlertid barns partsstatus etter forvaltningsloven. Det fremgår av barnevernloven § 6-3 andre ledd at:

«Et barn kan opptre som part i en sak og gjøre partsrettigheter gjeldende dersom det har fylt 15 år og forstår hva saken gjelder. Fylkesnemnda kan innvilge et barn under 15 år partsrettigheter i særskilte tilfeller. I sak som gjelder tiltak for barn med atferdsvansker eller tiltak for barn som kan være utsatt for menneskehandel, skal barnet alltid regnes som part.»

Når det gjelder grunnlaget barnet har «fylt 15 år og forstår hva saken gjelder», så er det lagt til grunn at vilkåret om at barnet forstår hva saken gjelder har begrenset betydning.19 Et barn som har fylt 15 år vil normalt være part i saken.

Når det gjelder grunnlaget i «særskilte tilfeller», vil avgjørelsen bygge på en skjønnsmessig vurdering. Det skal svært mye til for å innvilge partsrettigheter etter § 6-3 andre ledd andre setning. 20

Når det gjelder grunnlaget «tiltak for barn med adferdsvansker eller tiltak for barn som kan være utsatt for menneskehandel», skal barnet alltid regnes som part med fulle partsrettigheter. Bestemmelsen refererer til saker om tiltak etter barnevernloven § 4-24.

3.3.4 Barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn

Etter barnevernloven § 4-15 om valg av plasseringsted i det enkelte tilfelle, følger det at plassering av barnet skal velges ut fra hensynet til barnets egenart og behov for omsorg og opplæring. Dette får betydning ved valg av fosterhjem for barnet. Barnevernloven § 4-15 gjelder når barnet plasseres utenfor hjemmet etter en omsorgsovertakelse. Prinsippet om hensyn til barnets egenart og behov bør også legges til grunn når barnet plasseres utenfor hjemmet av andre grunner, for eksempel ved frivillig hjelpetiltak etter § 4-4 sjette ledd. 21 Plassering i fosterhjem etter omsorgsovertakelse og etter frivillig hjelpetiltak er nærmere omtalt under punkt 3.5.1.

Retten til språk og kultur uttrykkes også i to forskriftsbestemmelser. For det første omtales hensynet til barnets bakgrunn i medvirkningsforskriften § 3.22 Videre regulerer også fosterhjemsforskriften hensynet til barnets bakgrunn. Det fremgår i fosterhjemsforskriften § 4 at barnevernstjenesten skal ta tilbørlig hensyn til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn.23 Det må derfor legges vekt på å finne fosterhjem som kan bidra til at barnet kan beholde kontakten med sin kultur og sitt språk. Etter § 8 skal tilsynet med fosterhjemmet sjekke om denne forutsetningen for oppholdet blir fulgt opp.

I retningslinjene for fosterhjem er det kommentert at dersom barnets foreldre tilhører en religiøs eller språklig minoritet, vil det ikke alltid være mulig å ta tilbørlig hensyn til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn.24 Retningslinjene sier imidlertid videre at når det gjelder religiøs bakgrunn, bør barnevernstjenesten likevel så vidt mulig unngå å plassere barn hos fosterforeldre som har et livssyn som skiller seg vesentlig fra foreldrenes.

3.3.5 Barnets rett til samvær

Barnets rett til samvær fremgår av barnevernloven § 4-19. Samværsretten har nær sammenheng med barnets rett til respekt for familielivet, forankret både i Grunnloven §§ 102 og 104, barnekonvensjonen artiklene 7, 8, 9 og 16 og EMK artikkel 8.25 Særlig slår barnekonvensjonen artikkel 9 nr. 3 fast at barn som er atskilte fra sine foreldre har en rett til å opprettholde personlig forbindelse og direkte kontakt med begge foreldrene regelmessig, med mindre det er i strid med barnets beste.

Hovedregelen etter barnevernloven § 4-19 er at barn og foreldre har rett til samvær med hverandre, dersom ikke «noe annet er bestemt». Hvis ikke fylkesnemnda bestemmer noe annet, har barn som flytter i fosterhjem krav på samvær med sine foreldre. Det er bare barnet og barnets foreldre som har lovfestet rett til samvær med hverandre. Barnevernloven § 4-19 gir imidlertid andre personer rett til å få sine krav om samværsrett behandlet, i visse tilfeller. Dette gjelder barnets slektninger eller andre barnet har nær tilknytning til, og forutsetter at barnets foreldre enten er døde eller er nektet/fått svært begrenset samvær fastsatt.

Etter barnevernloven § 4-16 skal barnevernstjenesten, der hensynet til barnet ikke taler imot det, legge til rette for samvær med søsken. FNs Barnekomité har i sin kommentar nr. 14 uttalt at når separasjon av et barn fra familien blir nødvendig, skal beslutningstakere sikre at barnet opprettholder forbindelsen og forholdet til foreldre og familie (søsken, slektninger og personer som barnet har hatt sterke personlige relasjoner til), med mindre dette er i strid med barnets beste. 26 Dette ligger også til grunn for Bufdirs faglige anbefalinger om søsken i fosterhjem.27 For øvrig er det et uttalt politisk mål å sikre at søskenflokker ikke splittes, unntatt i de tilfeller der det er til barnets beste.28

Det er fylkesnemnda som fastsetter samværet når det er fattet vedtak om omsorgsovertakelse. Etter barnevernloven § 4-19 andre ledd kan nemnda også beslutte at det av hensyn til barnet ikke skal være samvær. I tillegg kan nemnda bestemme at foreldrene ikke skal ha rett til å vite hvor barnet bor. Loven angir ikke nærmere regler for samværsfastsettelsen, ei heller relevante momenter eller hensyn for fastsettelsen av omfang.29 Samværets omfang må fastsettes ut fra en skjønnsmessig helhetsvurdering, hvor utgangspunktet må være hensynet til barnets beste jf. § 4-1.30

Samværsretten er en rettighet for barnet, men også for foreldrene. Foreldrenes rett til samvær med barnet innebærer at det vil kunne fastsettes samvær også i tilfeller hvor det er vanskelig å se at samværet er et gode for barnet, men hvor samværet heller ikke vurderes som skadelig eller uheldig. Oppstår det en konflikt mellom hensynet til foreldrene og hensynet til barnets beste, skal hensynet til barnets beste ha avgjørende vekt.31 Også i tilfeller hvor foreldre fratas foreldreansvaret etter barnevernloven § 4-20 første ledd, har barn og foreldre rett til samvær med hverandre. Ved adopsjon er det etter barnevernloven § 4-20 a mulig å fastsette en besøkskontakt mellom barn og foreldre, men det forutsetter at adoptivforeldrene samtykker til det.

Barnevernstjenesten kan fatte midlertidige vedtak om samvær ved akuttvedtak, jf. barnevernloven § 4-6 andre ledd og § 4-9, jf. § 4-8 andre ledd andre setning. Ved akuttvedtak etter barnevernloven er det ikke hjemmel for å regulere samvær etter § 4-19. Barnevernloven § 4-19 regulerer heller ikke samvær ved frivillige plasseringer etter barnevernloven. Det skyldes at omsorgen ikke er fratatt foreldrene i slike tilfeller, og da kan ikke deres samværsrett reguleres. Eventuelle besøksordninger må i slike tilfeller avtalefestes mellom foreldrene, omsorgspersonene og eventuelt barnevernstjenesten.32

Barnevernloven § 4-19 begrenser adgangen til å kreve en ny behandling av et samværvedtak. De private partene kan ikke kreve at en sak om samvær skal behandles av fylkesnemnda dersom saken har vært behandlet av fylkesnemnda eller domstolene de siste tolv månedene.

3.4 Foreldres rettigheter etter barnevernloven

3.4.1 Retten til familieliv

Foreldre har en menneskerettslig beskyttelse for retten til familieliv, blant annet etter Grunnloven § 102 og EMK artkkel 8. Retten til familieliv har stor betydning for utformingen av barnevernloven, og for de rettigheter foreldre der har.

Retten til familieliv har betydning for både barnevernstjenestens subsidiære rolle, for barnevernlovens system og for utformingen av bestemmelser. Måten undersøkelser kan og skal gjennomføres på, terskelen for de ulike tiltakene, at mildest mulig tiltak som er tilstrekkelig skal anvendes og reglene om både samværsrett og tilbakeføring, har alle sammenheng med retten til familieliv. Konkrete bestemmelser som i særdeleshet kan sies å være preget av retten til familieliv, er § 4-19 om samvær, § 4-20 a om besøkskontakt mellom barnet og de biologiske foreldre etter adopsjon, § 4-21 første ledd om oppheving av vedtak om omsorgsovertakelse og § 4-16 tredje ledd om oppfølging av vedtak om omsorgsovertakelse. Foreldres samvær med barnet er omtalt under punkt 3.3.5 om barnets rett til samvær.

Retten til familieliv kan også sies å ligge bak bestemmelsen i § 1-7 om at barnevernet skal utøve sin virksomhet med respekt for og så langt som mulig i samarbeid med barnet og barnets foreldre. Forarbeidene påpeker her at det å samarbeide med barn og foreldre er viktig å synliggjøre i loven.33

3.4.2 Partsrettigheter

Partsrettigheter i en barnevernssak utløser viktige rettigheter for foreldrene. Parter har blant annet rett til innsyn i sakens dokumenter, se også punkt 3.3.3. Også for foreldre må det avgjøres konkret for den enkelte sak hvem som er i en slik posisjon at de er å anse som parter etter forvaltningsloven § 2 e. De sentrale vurderingstemaene vil være personens tilknytning til barnet og hva saken gjelder.

Barnevernloven inneholder ikke noen direkte regulering av foreldres rettigheter. Det er imidlertid lagt til grunn i forarbeidene til barnevernloven av 1992 at foreldre med foreldreansvar som utgangspunkt vil være parter i en sak når den behandles av fylkesnemnda.34 Foreldreansvarets innhold reguleres av barneloven § 30, og omhandler den omsorgsplikt samt den bestemmelsesrett og plikt de med foreldreansvar har overfor barnet.35 Hvem av foreldrene som har foreldreansvaret reguleres av barneloven §§ 34 og 35.

Vurderingen av hvem som er part kan tenkes å falle ulikt ut på forskjellige tidspunkt i saken. Et eksempel er at barnevernstjenesten i en undersøkelsesfase behandler noen som part, mens vedkommende senere ikke blir ansett som part i saken for fylkesnemnda, sett i lys av hvilke tiltak som er aktuelle.36 Hvem som er part vil også avhenge av hva saken gjelder.

I forarbeidene er det vist til at i en sak om omsorgsovertakelse vil foreldre med del i foreldreansvaret som hovedregel anses som part.37 Det kan også innvilges partsrettigheter for foreldre uten foreldreansvar dersom de har en slik faktisk tilknytning til barnet at nemndas vedtak kan sies å «rette seg mot» eller «direkte gjelde» vedkommende. Forarbeidene peker her på situasjoner hvor forelderen faktisk har bodd sammen med barnet eller hatt en regelmessig og omfattende samværsordning. Selv om en forelder har foreldreansvar, må det likevel foretas en konkret vurdering av tilknytningen mellom forelderen og barnet. For eksempel kan det være at en forelder har bodd lenge i et annet land uten noe særlig kontakt med barnet, og det er mulig at nemndas vedtak ikke vil ha noen praktiske konsekvenser for forelderen. I slike situasjoner kan det være riktig at forelderen ikke har partsstatus. 38 For den delen av kommunens forslag som er rettet direkte mot dem, vil foreldre uten foreldreansvar alltid være part, for eksempel i saker om samvær mellom forelderen og barnet etter § 4-19.39

3.4.3 Foreldres rettigheter ved valg av fosterhjem

Etter fosterhjemsforskriften § 4 fjerde ledd skal barnets foreldre gis anledning til å uttale seg om valg av fosterhjem. Dette gjelder enten etter et vedtak om omsorgsovertakelse eller etter et vedtak om hjelpetiltak. Unntatt er situasjoner der det ikke er mulig å innhente foreldrenes uttalelse, for eksempel i situasjoner der foreldrene ikke lar seg spore opp.40

Er det i sak om omsorgsovertakelse nedlagt påstand om at barnet skal bo i et konkret fosterhjem, avgjør fylkesnemnda dette spørsmålet. 41 Stiller ikke fylkesnemnda vilkår om at barnet skal bo i et konkret fosterhjem, avgjør barnevernstjenesten hvilket fosterhjem barnet skal bo i. Barnevernstjenestens avgjørelse kan ikke påklages.42 I begge tilfeller vil foreldrenes mening om valg av fosterhjem være en del av avgjørelsesgrunnlaget.

3.4.4 Oppfølging av foreldre

Barnevernloven § 4-16 og § 4-5 gir det kommunale barnevernet plikt til å følge opp foreldrene etter at hjelpetiltak og omsorgsovertakelse er iverksatt. Barnevernets oppfølging av foreldre er en viktig del av målet om å arbeide for at barnet kan komme tilbake til foreldrene dersom vilkårene for det er oppfylt. Det er også et ansvar i seg selv å følge opp foreldrene etter vedtak. Det er presisert i barnevernloven § 4-16 at der hensynet til barnet ikke taler imot det, skal barnevernstjenesten legge til rette for at foreldrene kan få tilbake omsorgen for barnet, jf. § 4-21.

Familievernet er gitt et særskilt ansvar for å gi et tilbud til foreldre som er fratatt omsorgen for et barn. Familieverntjenesten skal tilby hjelp til å bearbeide omsorgsovertakelsen, og utvikle foreldreferdigheter med tanke på en mulig fremtidig omsorgsrolle.

3.5 Fosterhjem

3.5.1 Gangen i en barnevernssak – plassering av barn i fosterhjem

Barnevernstjenestens gjennomgang av en melding om et barn etter barnevernloven § 4-2 og en gjennomført undersøkelse av barnets situasjon etter § 4-3, kan vise at det er grunnlag for å iverksette tiltak etter barnevernloven. Tiltakene kan være enten frivillige hjelpetiltak eller tiltak som innebærer tvang.

Barnevernloven § 4-4 regulerer hjelpetiltak for barn og barnefamilier. Det er tre typer hjelpetiltak: Frivillige hjelpetiltak i hjemmet, frivillig plassering av barnet utenfor hjemmet og pålegg om hjelpetiltak. Formålet med hjelpetiltak er etter barnevernloven § 4-4 «å bidra til positiv endring hos barnet eller i familien». Barnevernloven bygger på at det mildeste tiltaket som kan være egnet skal benyttes. 43 De frivillige hjelpetiltakene i § 4-4 vurderes derfor først.

Etter barnevernloven § 4-4 sjette ledd kan et barn bli plassert midlertidig i et fosterhjem som et frivillig hjelpetiltak. Dersom foreldrene over lengre tid antas å ikke kunne gi barnet forsvarlig omsorg, bør imidlertid barnevernstjenesten vurdere om omsorgen for barnet i stedet bør overtas etter § 4-12. Foreldre kan også overlate den daglige omsorgen for barnet til andre, en såkalt privat plassering etter barnevernloven § 4-7. Barnevernstjenesten kan da kreve å få godkjenne plasseringen som et fosterhjem etter § 4-22. Slik godkjenning kan gis under gitte vilkår. Etter barnevernloven § 4-5 skal barnevernstjenesten utarbeide en tiltaksplan for barn som bor i fosterhjem som hjelpetiltak. Tiltaksplanen skal tydeliggjøre hva som er barnets særlige behov og hvordan disse skal imøtekommes.

Etter barnevernloven § 4-4 a kan et barn frivillig plasseres i et fosterhjem over landegrensene. Barnevernstjenesten kan beslutte at et barn skal plasseres i et konkret fosterhjem i en stat som har sluttet seg til konvensjon 19. oktober 1996 om jurisdiksjon, lovvalg, anerkjennelse, fullbyrdelse og samarbeid vedrørende foreldremyndighet og tiltak for beskyttelse av barn. Barnet kan plasseres i fosterhjem over landegrensene dersom § 4-4 er oppfylt og plasseringen er forsvarlig og til barnets beste. Barnets tilknytning til staten må vurderes. Barnets rett til å medvirke må være ivaretatt og foreldre med foreldreansvar og barn over 12 år må ha samtykket til plasseringen. I tillegg stilles det krav om tilsyn med fosterhjemmet samt noen andre krav som må oppfylles.

Dersom frivillige tiltak ikke anses egnet eller tilstrekkelige, kan tvangstiltak benyttes om vilkårene for slike tiltak er oppfylt. Det minst inngripende vil da være tvang uten omsorgsovertakelse. Dette vil kunne være hjelpetiltak som pålegges ved tvang etter barnevernloven § 4-4 tredje ledd. Det som reguleres her er kompenserende tiltak, kontrolltiltak og omsorgsendrende tiltak. De øvrige tvangstiltakene som skjer uten at omsorgen for barnet overtas, er forbud mot flytting etter barnevernloven § 4-8, medisinsk undersøkelse og behandling etter § 4-10 og behandling eller opplæring etter § 4-11. Dersom dette ikke er alternativer som anses hensiktsmessig, er alternativet omsorgsovertakelse.

Den primære bestemmelsen om omsorgsovertakelse fremgår av § 4-12. Bestemmelsen suppleres av § 4-8 om omsorgsovertakelse av nyfødte barn og barn som allerede er plassert utenfor hjemmet av foreldrene eller barnevernstjenesten med foreldrenes samtykke.44 Det er fylkesnemnda som fatter vedtak om omsorgsovertakelse, ikke barnevernstjenesten. Barnevernloven § 4-12 oppstiller i første ledd bokstav a-d, fire alternative vilkår for overtakelse av omsorgen.45 I tillegg til disse vilkårene kan omsorgen for barnet bare overtas dersom det er nødvendig ut fra barnets situasjon, og dersom hjelpetiltak ikke vil kunne avhjelpe situasjonen, jf. barnevernloven § 4-12 andre ledd. I tillegg må omsorgsovertakelsen være til barnets beste, jf. barnevernloven § 4-1, og begrepet «kan» i § 4-12.46

Når omsorgen er overtatt fremgår plasseringsalternativene av barnevernloven § 4-14, hvor fosterhjem er et av alternativene. § 4-15 gir føringer for valg av plasseringssted i det enkelte tilfellet.

Barnevernstjenesten må etter barnevernloven § 4-16 følge med på barnets og foreldrenes utvikling. Kommunen skal også føre tilsyn med fosterhjemmet etter barnevernloven § 4-22. Barnevernstjenesten skal utarbeide en omsorgsplan for barn som bor i fosterhjem etter en omsorgsovertakelse, jf. barnevernloven § 4-15. Hvis barnet har behov for langvarige og koordinerte tiltak eller tjenester, skal barnevernstjenesten etter barnevernloven § 3-2 a utarbeide en individuell plan for barnet. Barnevernloven pålegger også barnevernstjenesten å samarbeide med andre deler av forvaltningen, jf. barnevernloven § 3-2. Samarbeid mellom ulike tjenester omtales nærmere i kapittel 6.

Fosterhjemsoppholdet kan avsluttes ved at det frivillige oppholdet i fosterhjemmet avsluttes. Det kan også avsluttes ved at barnet flytter fra fosterhjemmet etter barnevernloven § 4-17 til for eksempel et annet fosterhjem eller til en institusjon. Barnevernstjenesten kan bare flytte barnet «dersom endrede forhold gjør det nødvendig eller dersom det må anses til beste for barnet». Når vilkårene i § 4-17 er til stede, må barnevernstjenesten både ha adgang til å flytte barnet innen samme plasseringsalternativ (fra et fosterhjem til et annet) og til å flytte barnet fra et plasseringsalternativ til et annet (for eksempel fra fosterhjem til institusjon). Tilfeller der flytting er uunngåelig, for eksempel fordi fosterforeldre sier opp avtalen, omfattes ikke av begrensningen og klageadgangen i § 4-17.

Fosterhjemsoppholdet kan også avsluttes ved at barnet blir tilbakeført til foreldrene etter barnevernloven § 4-21. Fylkesnemnda skal oppheve vedtaket om omsorgsovertakelse dersom vilkårene for omsorgsovertakelsen ikke lenger er til stede, jf. barnevernloven §§ 4-12 og 4-21. Tilbakeføring skal likevel ikke skje om barnet har fått en tilknytning til mennesker og miljø der det er, slik at det kan føre til alvorlige problemer for barnet om det blir flyttet, jf. barnevernloven § 4-21 første ledd.

Når det er truffet vedtak om omsorgsovertakelse, er det i utgangspunktet et midlertidig tiltak som skal oppheves når barnet kan flytte hjem igjen, jf. barnevernloven § 4-21. Samtidig er det slik at barnet kan bli boende i fosterhjemmet hele eller store deler av sin oppvekst, hvis vilkårene for omsorgsovertakelse vedvarer. Det kan videre treffes ytterligere tiltak. Etter barnevernloven § 4-20 første ledd kan foreldreansvaret fratas foreldrene. Dette er en forutsetning for å kunne gi samtykke til adopsjon, jf. bestemmelsens andre ledd. Fratakelse av foreldreansvar kan imidlertid også anvendes uten at det er med tanke på adopsjon. Det må da vurderes om det er behov for ytterligere tiltak og om det er til barnets beste. Det mest inngripende tiltaket som kan iverksettes etter barnevernloven er samtykke til adopsjon etter barnevernloven § 4-20 andre og tredje ledd. Etter andre ledd må foreldreansvaret være overtatt, mens tredje ledd a-d oppstiller fire konkrete vilkår. Disse er at omsorgsovertakelsen er varig, at adopsjon er til barnets beste, at fosterforeldrene har vist seg skikket til å oppdra barnet som sitt eget og at vilkårene i adopsjonsloven er oppfylt.47 Når det gis samtykke til adopsjon etter barnevernloven § 4-20 kan det også fastsettes besøkskontakt mellom barnet og foreldrene etter § 4-20 a. Forutsetningen for dette er at slikt vedtak er krevd av partene, at det er til barnets beste og at adoptivsøkerne samtykker til kontakt.

3.5.2 Regulering av fosterhjemsoppdraget – fosterhjemsavtalen

Selve fosterhjemsoppdraget knyttet til det enkelte barnet reguleres gjennom en avtale mellom barnevernstjenesten og fosterhjemmet. Det følger av fosterhjemsforskriften § 6 at barnevernstjenesten i omsorgskommunen og fosterforeldre skal inngå skriftlig avtale om barnevernstjenestens og fosterforeldrenes forpliktelser.

Siden fosterhjemmet anses som et virkemiddel for å oppfylle et omsorgsvedtak, anses ikke valget av et bestemt fosterhjem som et selvstendig enkeltvedtak. Dermed har ikke foreldrene klagerett på avgjørelsen om å plassere barnet i et bestemt fosterhjem.

Avtalen om å være ordinært fosterhjem er en privatrettslig avtale. I 2010 utarbeidet Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet, i samarbeid med Kommunesektorens organisasjon (KS) og Norsk Fosterhjemsforening Fosterhjemsavtalen 2010, som er en standardavtale til bruk ved inngåelse av et fosterhjemsoppdrag. Ved fosterhjem som frivillig tiltak eller ved godkjenning av privat plassering skal denne brukes så langt den passer, jf. fosterhjemsforskriften § 6. Omfanget av godtgjøring og eventuelle forsterkningstiltak spesifiseres i vedlegg til avtalen. Fosterhjemsavtalen signeres etter at det er fattet et vedtak om omsorgsovertagelse etter barnevernloven, og hvis mulig før barnet flytter inn i fosterhjemmet.

Barnevernstjenesten og fosterforeldrene skal gjennomgå avtalen eller punkter i avtalen minst en gang i året, eller når en av partene krever det. Barnevernstjenesten skal foreta nødvendige endringer i avtalen etter gjennomgangen med fosterforeldrene.48 Fosterhjemsavtalen er ikke et enkeltvedtak etter loven, og fosterforeldrene kan derfor ikke klage på materielle forhold i avtalen. Fosterhjemsavtalen er nærmere omtalt i kapittel 10.

3.5.3 Krav til fosterhjem

Barnevernloven har ulike regler for fosterhjem og institusjoner. Dette gjelder for eksempel godkjenning og tilsyn. Fosterhjem skal godkjennes av kommunen, mens staten godkjenner institusjoner.

Det fremgår av barnevernloven § 4-22 at et fosterhjem er et privat hjem som tar imot barn til oppfostring på grunnlag av barnevernstjenestens beslutning om hjelpetiltak etter § 4-4 eller omsorgsovertakelse etter § 4-12 eller § 4-8 andre og tredje ledd. I tillegg definerer § 4-22 private hjem som skal godkjennes etter § 4-7, som fosterhjem. Godkjenning av et fosterhjem er ikke et enkeltvedtak og kan ikke påklages. 49

Barnevernloven § 4-22 stiller krav til hvem som kan være fosterforeldre. Det fremgår av andre ledd at det som fosterforeldre skal velges personer med særlig evne til å gi barn et trygt og godt hjem. I tillegg er det krav om at fosterforeldrene kan løse oppfostringsoppgavene i samsvar med de forutsetningene som er lagt til grunn om oppholdets varighet med videre, jf. § 4-15.

Det fremgår av § 4-22 tredje ledd at barnevernstjenesten alltid skal vurdere om noen i barnets familie eller nære nettverk kan velges som fosterhjem. Barnevernstjenesten skal ved slike vurderinger legge til rette for bruk av verktøy og metoder for nettverksinvolvering, dersom det er hensiktsmessig. I forarbeidene er det vist til at bruk av familieråd eller andre metoder for nettverksinvolvering øker sannsynligheten for å finne fosterhjem i barnets familie eller nære nettverk.50

Fosterhjemsforskriften gir utfyllende regler om fosterhjem.51 Alle fosterhjem skal som hovedregel oppfylle kravene i forskriften om fosterhjem. Disse kravene må imidlertid kunne fravikes noe dersom det utvilsomt er til barnets beste å bli plassert nettopp i familien eller nettverket. Etter fosterhjemsforskriften § 4 skal både barn og foreldre, om mulig, gis anledning til å uttale seg om valg av fosterhjem. Se nærmere om kommunens ansvar og oppgaver for fosterhjemmet i punkt 3.6.2.

Det finnes flere ulike typer fosterhjem. Ordinære fosterhjem er klart vanligst. Andre typer fosterhjem er fosterhjem som tar imot barn som har et omfattende hjelpebehov (familiehjem/spesialiserte fosterhjem) eller som akuttilbud (beredskapshjem). Disse to typene fosterhjem faller inn under det statlige ansvaret på fosterhjemsområdet, og vil ikke behandles nærmere her.

3.5.4 Ansvaret for omsorgen – fosterforeldres ansvar for barnet

Fosterforeldre har ikke det samme fulle ansvaret for fosterbarn som de har for egne barn. Fosterforeldre deler ansvaret med barnevernstjenesten og foreldre som fremdeles har foreldreansvaret. Hvilket ansvar og hvilke forpliktelser de ulike aktørene har, avhenger av om barnet bor i fosterhjem som frivillig hjelpetiltak eller om barnevernet har overtatt omsorgen for barnet.

Dersom barnet er i et fosterhjem som et frivillig tiltak etter barnevernloven § 4-4 sjette ledd, beholder foreldrene foreldreansvaret, herunder omsorgen for barnet, selv om det også her er fosterforeldrene som i det daglige gir barnet omsorg. Et frivillig hjelpetiltak krever samtykke fra foreldrene, og de kan når som helst trekke samtykket. Barnevernstjenesten kan i slike tilfeller ikke regulere omfanget av samvær mellom barnet og foreldrene, og det kan ikke inngås avtaler som begrenser foreldrenes rettigheter etter loven.

En omsorgsovertakelse innebærer at barnevernet overtar omsorgen for barnet og at barnet får bosted i fosterhjem eller institusjon, jf. barnevernloven § 4-18. Omsorgovertakelsen begrenser foreldrenes foreldreansvar. Med foreldreansvar menes den rett og plikt foreldre har til å bestemme for barn i personlige forhold, og den plikt de har til å gi barnet omsorg, jf. barneloven § 30. En omsorgsovertakelse vil begrense både bestemmelsesretten og omsorgsplikten. 52 Omsorgsplikten begrenses ved at de ikke lenger har plikt til å gi «omsut og omtanke» slik barneloven § 30 fastslår, siden barnet fysisk flyttes fra dem. Barnevernstjenesten overtar ansvaret for den daglige omsorgen jf. barnevernloven § 4-18, og samme bestemmelse fastslår at den daglige omsorgen utøves av fosterforeldrene. Foreldrenes bestemmelsesrett og bestemmelsesplikt begrenses siden andre skal utøve den daglige omsorgen, noe som også må innbefatte en viss bestemmelsesrett. Etter en omsorgsovertakelse kan foreldrene ikke lenger bestemme over barnets daglige aktivitet, for eksempel om barnet skal gå i barnehage eller ikke. Forarbeidene viser til at fosterforeldrene må kunne ta avgjørelser knyttet til den generelle oppdragelsen, vanlig oppfølging av skole eller tiltak ved sykdom. 53 Barnevernstjenesten er videre direkte tillagt bestemmelser i en del særlover, eksempelvis om valg av fastlege, større medisinske inngrep og utstedelse av pass.54 Bestemmelsesretten overfor barnet vil dermed være tredelt etter en omsorgsovertakelse. Dagligdagse avgjørelser tas av fosterforeldrene, mer omfattende avgjørelser av barnevernstjenesten og de mer vesentlige avgjørelsene, som adopsjonssamtykke og navneendring, tas av foreldrene.55

Rammene for fosterforeldrenes omsorgsoppgaver bør inngå i den skriftlige avtalen om barnevernstjenestens og fosterforeldrenes forpliktelser. 56 I fosterhjemsavtalen heter det at når fosterforeldrene utøver den daglige omsorgen for barnet på vegne av barnevernstjenesten, har fosterforeldrene ansvaret for den generelle oppdragelsen av barnet. Dette omfatter oppfølging overfor skole, barnehage og fritid, og det å sørge for at barnet får nødvendig oppfølging ved sykdom. Det heter videre at fosterforeldrene skal ivareta barnets behov for stabil og trygg voksenkontakt. De skal bidra til at barnet får dekket sine personlige, sosiale, emosjonelle og helsemessige behov, samt tilrettelegge forholdene rundt barnet slik at dets evner og anlegg får best mulig anledning til å utvikle seg. Fosterforeldrene skal motivere barnet til å ta en utdanning, og de skal i samarbeid med barnevernstjenesten legge forholdene til rette for at barnet fortsetter skolegangen etter grunnskolen.57

Barnevernstjenesten kan bestemme at fosterforeldrene også skal avgjøre andre spørsmål enn de som gjelder den daglige omsorgen, jf. barnevernloven § 4-18. I forarbeidene er det ikke opplistet eksempler på hva det kan dreie seg om, men at bestemmelsen er naturlig å bruke for «fosterforeldre som har hatt barnet hos seg en viss tid og har vist seg godt skikket til å treffe avgjørelser for barnet».58 Det er ikke fullt ut avklart hva som er barnevernstjenestens, fosterforeldrenes og foreldrenes ansvar, inkludert hva begrenset foreldreansvar innebærer. Grensene mellom de ulike delene er ikke definert i loven. Dette fører til at det kan oppstå avklaringsproblemer. For eksempel kan det være et spørsmål om hvor langt oppdragelsen eller fosterforeldres grensesetting kan gå, og hva slags begrensninger fosterforeldre kan utøve overfor barnet.

Grensesetting kan ofte forbindes med tvang. Det er i dag ingen formelle krav om lovhjemmel for bruk av tvang i fosterhjem. Barn som bor i fosterhjem har samme beskyttelse som barn som bor hos foreldrene sine. I tillegg vil bestemmelser i en rekke lover og konvensjoner gi barn beskyttelse og vern om sin personlige integritet.59

Fosterforeldrenes utøvelse av generell oppdragelse innebærer at de har rett og plikt til å ta avgjørelser angående den daglige omsorgen for barnet, også når det innebærer grensesetting eller en viss bruk av tvang. Eksempler kan være adgang til å nekte besøk på upassende tidspunkter, nekte kontakt med personer hvor kontakten åpenbart vil være til skade eller fare for barnet, hente barn hjem etter rømming fra fosterhjemmet eller å begrense tidsbruken på sosiale medier av hensyn til barnets egen velferd.60

3.5.5 Fosterforeldres rettigheter

Barnevernloven stiller krav til hvordan fosterhjemsoppdraget skal organiseres og gjennomføres. For eksempel har barnevernstjenesten plikt til å gi veiledning og oppfølging til fosterhjemmene og loven regulerer også tilsyn med barn i fosterhjemmet. Samtidig har fosterforeldre etter barnevernloven få individuelle rettigheter.

Partsrettigheter i en barnevernssak vil gi fosterforeldre rett til innsyn i sakens dokumenter, rett til å klage på vedtak, prosessuelle rettigheter i en tvangssak for fylkesnemnda og en rett til kontradiksjon, altså en rett til å redegjøre for sitt syn.61 En barnevernssak handler i hovedsak om foreldrene og barnet, og derfor er det foreldre og barn som først og fremst er parter i saken.

Fosterforeldres partsrettigheter i en barnevernssak må avgjøres konkret ut fra om de har en slik tilknytning at de er å anse som parter etter forvaltningsloven § 2 e. Tilknytningen mellom barnet og fosterforeldrene og varigheten av fosterhjemsoppholdet vil være sentrale momenter i vurderingen. 62

Høyesterett har vurdert fosterforeldres partsrettigheter i flere saker. Når det gjelder rettslig prøving av et omsorgsvedtak har Høyesterett kommet til at fosterforeldre ikke har partsrettigheter, jf. Rt. 1993 side 1570 og Rt. 1995 side 2000. Også i avgjørelse i Rt. 2012 side 937 legges det til grunn at potensielle fosterforeldre ikke har partsstilling. Fosterforeldre har heller ikke partsrettigheter i spørsmål om opphevelse av vedtak om omsorgsovertakelse, jf. Rt. 1993 side 1570. Fosterforeldre vil ikke være part i sak om samværsrett for foreldre til barn under deres omsorg.63 Fosterforeldre kan i visse tilfelle være parter i saker om samværsrett som i stor grad berører fosterfamilien.64 Når det gjelder partsstatus i saker om flytting av barnet etter barnevernloven § 4-17, er det imidlertid lagt til grunn at fosterforeldre kan ha partsstatus. Fylkesnemnda må foreta en konkret vurdering om fosterforeldrene i saken oppfyller vilkårene i forvaltningsloven § 2 e for å ha rett til partsstatus.65

Uttalerett for fosterforeldre i en barnevernssak følger av barnevernloven § 4-21 andre ledd. Fosterforeldre har uttalerett i saker om oppheving av vedtak om omsorgsovertakelse dersom barnet har bodd i fosterhjem mens det har vært under omsorg av barnevernstjenesten. I forarbeidene til barnevernloven er det forutsatt at barnevernstjenesten skal innhente uttalelse fra fosterforeldre, som en del av forberedelsen til en sak om slik oppheving for fylkesnemnda.66 Det fremgår videre av forarbeidene at barnevernstjenesten bør vurdere om fosterforeldre skal føres som vitner under fylkesnemndas behandling av saken, dersom barnet har bodd lenge i fosterhjemmet.

Fosterforeldre kan etter en konkret vurdering få rett til å klage over flytting av barnet etter barnevernloven § 4-17. Spørsmålet om klagerett for fosterforeldre må vurderes av fylkesnemnda. Vurderingstema vil være tilknytningen mellom barnet og fosterforeldre, og hvor lenge det er planlagt at barnet skal bo i fosterhjemmet.67 I hvilken grad flyttingen er begrunnet med forhold i fosterhjemmet, vil også kunne være et moment ved denne vurderingen.68 Det følger av fosterhjemsavtalen at barnevernstjenesten skal informere fosterforeldre om oppsigelse av fosterhjemsforholdet dersom barnevernstjenesten ønsker å flytte barnet og si opp avtalen.69

Fosterforeldre har for øvrig etter barnevernloven ikke klagerett i andre barnevernssaker enn flytting, for eksempel ved godkjenning av fosterhjemmet eller ved manglende oppfølging fra barnevernstjenesten av fosterhjemmet.

Fosterforeldres rett til samvær med tidligere fosterbarn er behandlet av Høyesterett i dom inntatt i Rt. 2011 side 1601. I denne saken fant Høyesterett at en tidligere fostermor ikke var omfattet av § 4-19 tredje ledd om samvær. Bestemmelsen går ut på at andre som har ivaretatt den daglige omsorgen i foreldrenes sted forut for omsorgsovertakelsen, kan kreve at nemnda tar stilling til deres samværskrav. Høyesterett kom imidlertid til at fostermoren kunne kreve at fylkesnemnda behandlet samværskravet etter § 4-19 fjerde ledd, da hun var omfattet av alternativet «andre som barnet har tilknytning til».

Fosterforeldre og barnevernstjenesten kan kontakte fylkesmannen ved uenigheter. Slike uenigheter kan for eksempel gjelde hvorvidt barnevernstjenesten følger opp det lovpålagte oppfølgingsansvaret for barnet i fosterhjemmet. Fylkesmannen kan i så fall åpne tilsynssak, jf. barnevernloven § 2-3 b. Fosterforeldrene kan også kontakte fylkesmannen dersom det er uenigheter om fosterhjemsavtalens innhold. Fylkesmannen kan imidlertid bare gi tilråding i saken.70 Det å bistå barnevernstjenester og fosterforeldre med å løse konflikter som gjelder fosterhjemsavtalen, er likevel ikke beskrevet i tildelingsbrevet til fylkesmennene. Fylkesmennene går på denne bakgrunn i praksis ikke inn i slike saker, under henvisning til at fosterhjemsavtalen er privatrettslig.

3.6 Statens og kommunens ansvar for fosterhjemsoppdraget

Barnevernloven regulerer organiseringen av barnevernet og den faglige og økonomiske ansvarsdelingen mellom stat og kommune. Etter barnevernloven § 2-1 har kommunen ansvaret for å utføre de oppgaver som i loven ikke er lagt til et statlig organ. Dette omfatter majoriteten av barnevernlovens oppgaver.

Tilsvarende er også barnevernets ansvar og oppgaver på fosterhjemsområdet delt mellom statlig og kommunalt nivå, på samme måte som finansieringsansvaret er delt mellom kommunale og statlige barnevernsmyndigheter. 71 Barnevernloven med forskrift regulerer også forholdet mellom omsorgskommune og fosterhjemskommune, dersom barnet bor i et fosterhjem som ligger i en annen kommune enn den kommunen som har ansvaret for å reise sak etter barnevernloven.

3.6.1 Statens ansvar og oppgaver

Barnevernloven § 2-2 regulerer de statlige barnevernsmyndighetenes organisatoriske inndeling. Departementet leder de øvrige statlige barnevernsmyndighetene, som er Barne- ungdoms- og familieetaten (Bufetat) og fylkesmennene. Bufetat er delt i både et sentralt, regionalt og lokalt nivå. Sentralt nivå er Barne- ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), og etatens regioner utgjør det regionale nivået. Statlige institusjoner utgjør det lokale nivået.72

De statlige barnevernsmyndighetenes oppgaver og myndighet er regulert i barnevernloven § 2-3. Departementet har det overordnede ansvaret for barnevernet. Gjennom § 2-3 har departementet forvaltningsansvaret for regelverket og anvendelsen av dette. Departementet har også forskningsansvar på barnevernsområdet og ansvar for å sikre forsvarlig veiledning av de som arbeider med oppgaver etter loven. I tillegg skal departementet sørge for at det blir utarbeidet informasjonsmateriell for barnevernstjenesten.

Bufetat er gitt oppgaver etter kapittel 5 om drift og etablering av barnevernsinstitusjoner. Etaten har også plikt etter § 2-3 til å bistå den lokale barnevernstjenesten blant annet med å finne fosterhjem til barn som trenger det. Etaten har et nasjonalt ansvar for fosterhjemsrekruttering, og dette innebærer at Bufetat til enhver tid skal ha tilgjengelige fosterhjem som tilsvarer kommunenes etterspørsel. Bistandsplikten inntrer først etter at kommunen har bedt om bistand. Bufetat har også ansvaret for at alle fosterhjem får nødvendig grunnleggende opplæring og generell veiledning. 73 Etaten skal også drive internkontroll for å sikre etterlevelse av de lovpålagte pliktene.

Lovens bestemmelser om Bufetats oppgaver og myndighet kommer ikke til anvendelse i Oslo kommune. I Oslo kommune skal disse oppgavene ivaretas av kommunen, jf. § 2-3 a.

Barnevernloven §§ 2-3 og 2-3 b gir også fylkesmannen oppgaver på barnevernsområdet. Fylkesmannen er statlig barnevernsmyndighet på fylkesnivå, og fører tilsyn med kommunens oppfyllelse av lovpålagte plikter, herunder barnevernstjenestens arbeid med fosterhjem. Fylkesmannen fører også tilsyn med institusjoner, sentre for foreldre og barn, omsorgssentre og andre statlige tjenester og tiltak. Helsetilsynet har det overordnede faglige ansvaret for tilsynet etter barnevernloven, jf. barnevernloven § 2-3 b. Fylkesmannen gir også kommunene råd og veiledning og er klageinstans for enkeltvedtak etter barnevernloven, jf. § 2-3.

Det er bare fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker som kan vedta tiltak etter barnevernloven som innebærer tvang. Nemnda er et uavhengig domstolslignende forvaltningsorgan, med avgjørelsesmyndighet blant annet i saker om omsorgsovertakelse og tvangsinngrep overfor ungdom med alvorlige atferdsvansker. Avgjørelser fattet av fylkesnemnda kan bringes inn for tingretten for rettslig prøving, jf. barnevernloven § 7-24. 74

3.6.2 Kommunens ansvar og oppgaver

Kommunen er ansvarlig for oppgaver etter loven som ikke er lagt til et statlig organ, jf. barnevernloven § 2-1. Kommunen har derfor ansvar for blant annet å gjennomgå meldinger og foreta undersøkelser, treffe vedtak om frivillige hjelpetiltak, treffe akuttvedtak og fremme tvangssaker for fylkesnemnda. Etter § 2-1 skal det også i hver kommune være en administrasjon med en leder som har ansvaret for oppgavene etter loven.

Noen kommuner samarbeider om barnevern. Slikt interkommunalt samarbeid innebærer som oftest at én kommune påtar seg ansvar som vertskommune for barnevernet også for andre kommuner.

Et barn kan bo i fosterhjem i en annen kommune enn den kommunen som har ansvaret for barnevernssaken. Barnevernloven og forskrift om fosterhjem skiller derfor mellom oppgaver og ansvar for fosterhjemskommunen og omsorgskommunen.75 Med fosterhjemskommunen menes den kommunen der fosterhjemmet ligger. 76 Med omsorgskommune menes den kommunen som etter barnevernloven § 8-4 har ansvar for å reise sak om omsorgsovertakelse for fylkesnemnda eller som har fattet vedtak om frivillig hjelpetiltak for barnet.77 Som en hovedregel vil det være kommunen der barnet oppholdt seg da det oppsto behov for å iverksette tiltak fra barnevernstjenestens side, det vil si oppholdskommunen.

Omsorgskommunens ansvar

Barnevernstjenesten skal etter barnevernloven § 8-1 yte tjenester og tiltak til alle barn og unge som oppholder seg i kommunen. Oppholdskommunen har også ansvaret for å reise barnevernssak for fylkesnemnda, gjennomføre vedtaket og har det videre oppfølgings- og kontrollansvaret for det barnet vedtaket omfatter, jf. barnevernloven § 8-4. Kommunen har dette ansvaret selv om barnet flytter til eller bor i et fosterhjem i en annen kommune, og ansvaret gjelder så lenge vedtaket opprettholdes. Dette gjelder også ved frivillige plasseringer i fosterhjem etter § 4-4.

Barnevernstjenesten må gjennom hele plasseringen vurdere om barnet får nødvendig omsorg og behandling i samsvar med forutsetningene i vedtaket, jf. barnevernloven §§ 4-5 og 4-16, og endre barnets situasjon dersom det er behov for det. Barnet skal etter § 4-5 ha en tiltaksplan når det bor i fosterhjem som et hjelpetiltak, og en omsorgsplan hvis barnet bor i fosterhjemmet etter en omsorgsovertakelse, jf. § 4-15.

Etter fosterhjemsforskriften § 7 har barnevernstjenesten i omsorgskommunen ansvar for å følge opp og føre kontroll med barnets situasjon i fosterhjemmet. Det innebærer jevnlig kontroll med at barnet får nødvendig omsorg og at fosterhjemstiltaket fungerer etter sitt formål. For å få fosterhjemmet til å fungere etter sitt formål, må barnevernstjenesten vurdere og iverksette nødvendige tiltak for å nå dette målet.

Barnevernstjenesten i omsorgskommunen har ansvar for at fosterhjemmet får nødvendig råd og veiledning så lenge barnet bor i fosterhjemmet, jf. fosterhjemsforskriften § 7. For å kunne ivareta sitt ansvar skal barnevernstjenesten besøke fosterhjemmet så ofte som nødvendig, og minimum fire ganger i året. Dersom barnevernstjenesten vurderer forholdene i fosterhjemmet som gode, kan barnevernstjenesten vedta at antall besøk skal reduseres til minimum to ganger i året for barn som har bodd i fosterhjem i mer enn to år. Hvor ofte det er nødvendig å besøke fosterhjemmet, varierer fra sak til sak, etter barnets og fosterforeldrenes individuelle behov og avhengig av hvor lenge barnet har bodd i fosterhjemmet. Oppfølging av barnets situasjon i hjemmet innebærer en innsats overfor både fosterfamilien og barnet.

Etter barnevernloven § 9-1 har den kommune som er ansvarlig for å yte tjenesten etter §§ 8-1 og 8-4, ansvaret for å dekke kostnadene. Den kommunen som treffer vedtak om tiltak eller fremmer forslag om tiltak for fylkesnemnda, har derfor også det økonomiske ansvaret for tiltaket. Det vil si at omsorgskommunen har ansvar for å dekke utgiftene til fosterhjemsoppholdet.

Fosterhjemskommunens ansvar

Fosterhjemskommunen har per i dag etter barnevernloven § 4-22 og fosterhjemsforskriften § 5, ansvar for at fosterhjemmet blir godkjent. Fosterhjemskommunen har også ansvar for å føre tilsyn med alle barn som bor i fosterhjem i kommunen, jf. barnevernloven § 4-22. Kommunen skal føre tilsyn med barnet i fosterhjemmet frem til barnet fyller 18 år. Tilsyn med barnet skal være en kontroll med at barnet får forsvarlig omsorg i fosterhjemmet og at de forutsetninger som lå til grunn for plassering, blir fulgt opp. Kommunens tilsynsoppgave kommer i tillegg til den kontrollen som barnevernstjenesten i omsorgskommunen selv skal utføre. Etter fosterhjemsforskriften § 8 skal det fremgå klart av fosterhjemskommunens delegasjonsreglement hvilken instans i kommunen som skal føre tilsynet. Etter fosterhjemsforskriften § 9 skal fosterhjemskommunen føre tilsyn med barnet så ofte som nødvendig for å kunne oppfylle formålet etter forskriften § 8 andre ledd, men minimum fire ganger i året. Dersom fosterhjemskommunen vurderer forholdene i fosterhjemmet som gode, og barnet samtykker, kan fosterhjemskommunen vedta å redusere tilsynet til minimum to ganger i året for barn som er fylt 15 år og som har bodd i fosterhjemmet i mer enn to år. Barnevernstjenesten i omsorgskommunen må også samtykke til dette.

Fosterhjemskommunens tilsynsansvar innebærer ansvar for å gi tilsynspersonene nødvendig opplæring og veiledning og at tilsyn med hvert enkelt barn utføres forsvarlig. Det innebærer også å godkjenne tilsynsrapportene samt å sende endelige tilsynsrapporter til den omsorgskommunen som har oppfølgingsansvaret for barnet.78

Det skal føres tilsyn med barn i fosterhjem uavhengig av hva slags fosterhjem barnet bor i og uavhengig av om vedtaket er et tvangsvedtak eller frivillig hjelpetiltak.

Fosterhjemskommunen har videre ansvar for å tilby barnet, i likhet med alle andre barn i kommunen, tjenester som barnehage, skole og pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT). Et annet eksempel er helse- og omsorgstjenester, hvor det er tydeliggjort i helse- og omsorgstjenesteloven at kommunen skal ha tilbud om nødvendige helse- og omsorgstjenester for barn som er plassert utenfor hjemmet etter barnevernloven.79

Overføring av ansvar mellom kommuner

Barnevernloven § 8-4 regulerer adgangen til å overføre en barnevernssak til en annen kommune.

Kommuner kan avtale at ansvaret for å reise sak for fylkesnemnda overføres fra én kommune til en annen. Kommunene kan bare inngå avtale om en annen ansvarsdeling så lenge barnet har tilknytning til kommunene det gjelder. Det fremgår av forarbeidene at det er anledning til å overføre en barnevernssak fra en kommune til en annen også etter at vedtak er truffet, dersom kommunene inngår avtale om slik overføring. 80

I tillegg til adgangen til å avtale overføring av ansvar for å reise sak, er det lagt til grunn at det også er adgang til å inngå andre avtaler, som for eksempel at en annen kommune enn barnets oppholdskommune skal foreta undersøkelser etter barnevernloven § 4-3.81 Avtaler om ansvarsoverføring bør inngås skriftlig slik at det ikke oppstår uenighet om avtalens rekkevidde på et senere tidspunkt.82

Adgangen til å avtale en annen fordeling av oppgaver på fosterhjemsområdet fremgår av fosterhjemsforskriften. Det er bare tillatt å overføre ansvaret for oppgaver fra fosterhjemskommunen til omsorgskommunen. Barnevernstjenestene i fosterhjemskommunen og omsorgskommunen kan inngå en skriftlig avtale om at barnevernstjenesten i omsorgskommunen skal godkjenne fosterhjemmet jf. fosterhjemsforskriften § 5.83 Videre kan ansvar for tilsyn med barn i fosterhjem legges til omsorgskommunen, dersom omsorgskommunen og fosterhjemskommunen avtaler det, jf. fosterhjemsforskriften § 8 tredje ledd.

Barnevernstjenesten i omsorgskommunen har et helhetlig ansvar for oppfølging av barnevernsaken. Omsorgskommunen kan imidlertid la seg bistå i oppfølgingen av barnet og fosterhjemmet av andre, herunder også andre kommuner. Å la seg bistå innebærer ikke at ansvaret overføres, men at en annen aktør utfører visse oppgaver på oppdrag fra barnevernstjenesten.

Finansiering

Finansieringen av ulike tiltak i barnevernet følger i utgangspunktet inndelingen av ansvar og oppgaver mellom stat og kommune. På fosterhjemsområdet betyr dette at kommunene bærer kostnadene til «drift» av fosterhjem, mens staten i hovedsak bærer kostnadene til rekruttering, opplæring, generell veiledning av fosterhjem og forsterkning over en fastsatt egenandel.

Kommunene skal i utgangspunktet dekke utgifter til oppfølging av fosterhjemmene, godtgjøring og utgiftsdekning til fosterforeldre og til eventuelle forsterkningstiltak, enten disse er økonomiske eller faglige. En egen refusjonsordning trer imidlertid inn hvis oppholdsutgiftene 84 i et kommunalt fosterhjem overstiger kommunens egenandel for slike utgifter (33 110 kroner per måned i 2018). Det beløpet som overstiger egenandelen dekkes av staten. Dette har i praksis ført til at kommunene kun bærer en del av kostnadene til de dyreste tiltakene, slik som frikjøp av fosterforeldre. Stortinget vedtok i juni 2017 å fjerne refusjonsordningen for barn som bor i ordinære fosterhjem. 85 Det er ikke vedtatt når endringen skal tre i kraft.

I tilfeller der fosterhjemmet ligger i en annen kommune enn omsorgskommunen, skal omsorgskommunen refundere fosterhjemskommunen for utgifter til tilsyn. Omsorgskommunen skal også refundere utgifter fosterhjemskommunen har til skolegang for barnet.86

Når et barn blir plassert i et statlig tiltak (institusjon eller statlig fosterhjem), betaler kommunen en egenandel. Egenandelen er høyere for institusjon enn for fosterhjem. På denne måten får kommunene et medfinansieringsansvar når de fatter vedtak om tiltak innenfor det statlige barnevernet.