3 AVKORTING AV ALDERSPENSJON MOT ARBEIDSINNTEKT FØR FYLTE 70 ÅR. FOLKETRYGDLOVEN § 7-10

3.1 Innledning

Da folketrygden ble innført i 1967, var pensjonsalderen 70 år. Fra 1973 ble pensjonsalderen redusert til 67 år, likevel slik at pensjonen ble avkortet mot arbeidsinntekt fram til 70 år.

Departementet foreslår her mer liberale avkortingsregler for alderspensjon for årsklassene 67, 68 og 69 år. Fra 70 år foreligger det rett til pensjon uten hensyn til arbeidsinntekt. Forslagene gjelder:

• -

  Begrensningsregelen om at alderspensjon og arbeidsinntekt ikke skal overstige tidligere inntekt oppheves.

• -

  Fribeløpet som er lik folketrygdens grunnbeløp beholdes, men avkortingsprosenten som i dag er 50 prosent av inntekt over grunnbeløpet, reduseres til 40 prosent.

• -

  Ved avkortingen skal det ikke tas hensyn til pensjonsgivende inntekt som er etterslep fra helt avsluttet arbeidsforhold eller virksomhet. Hensikten med forslagene er å gi større stimulans til å kombinere arbeid og trygd i eldre årsklasser.

I dag gjelder de samme avkortingsregler også for avtalefestet pensjon med statstilskott fra fylte 64 år. De to første forslagene omfatter ikke denne ordningen.

3.2 Gjeldende rett

Etter gjeldende lov § 7-10 første ledd skal alderspensjon til en alderspensjonist som ikke har fylt 70 år, avkortes når vedkommende har en pensjonsgivende inntekt over grunnbeløpet. Det vil si at pensjonisten får uredusert pensjon så lenge den pensjonsgivende inntekten er lik eller mindre enn grunnbeløpet.

Pensjonen reduseres med 50 prosent for pensjonsgivende inntekt som overstiger grunnbeløpet. Summen av pensjon og pensjonsgivende inntekt kan maksimalt utgjøre 100 prosent av tidligere inntekt.

Gjeldende bestemmelser innebærer

• -

  ">

  at alderspensjonen blir avkortet ved samtidig pensjonsgivende inntekt utover folketrygdens grunnbeløp når pensjonisten er under 70 år (se § 7-10), og

• -

  ">

  at pensjonsgivende inntekt for årene før fylte 70 år gir vanlig poengopptjening i folketrygden (se § 6-3).

Det er således først fra fylte 70 år at det foreligger en ubetinget rett til full alderspensjon fra folketrygden uavhengig av arbeidsinntekt. Fra det kalenderåret vedkommende fyller 70 år gis det dessuten ikke lenger pensjonspoeng for den inntekten pensjonisten har.

3.3 Velferdsmeldingen og stortingsbehandlingen

Som et ledd i Regjeringens målsetting om å øke den gjennomsnittlige avgangsalderen, er det i Velferdsmeldingen foreslått enkelte tiltak for å stimulere til økt yrkesaktivitet.

Regjeringen uttaler i Velferdsmeldingen:

«Regjeringen vil foreslå justeringer i reglene om avkorting av pensjon mot arbeidsinntekt for pensjonister mellom fylte 67 og 70 år for å bedre fleksibiliteten og stimulere flere eldre til å fortsette i arbeid fram til og etter fylte 67 år. Friinntektsgrensen på ett grunnbeløp bør opprettholdes, men avkortingen av pensjon mot overskytende arbeidsinntekt bør settes lavere enn 50 prosent. Samtidig tar en sikte på å oppheve regelen om at summen av arbeidsinntekt og pensjon ikke skal overstige tidligere arbeidsinntekt før pensjonering.»

Sosialkomiteens flertall uttaler i denne forbindelsen:

«Tilsvarende er det mulig i en del yrker å øke pensjoneringsalder til etter fylte 67 år. Flertallet vil også understreke at mange ønsker å være i arbeid lengst mulig og at fleksible pensjonsordninger ikke må utformes slik at de kan benyttes til å presse enkelte ut av arbeidslivet. Flertallet mener videre at det er formålstjenlig å oppheve regelen om at summen av pensjon og arbeidsinntekt ikke må overstige tidligere arbeidsinntekt for å stimulere flere i gruppen 67 til 70 år til å bli værende i arbeid.»

3.4 Departementets vurdering og forslag

3.4.1 Begrensningsregelen

Som nevnt blir pensjonen til en alderspensjonist som ikke har fylt 70 år avkortet summen av pensjon og pensjonsgivende inntekt overstiger tidligere inntekt.

I Velferdsmeldingen ble det foreslått å oppheve denne regelen. Det ble påpekt at regelen fjerner et hvert økonomisk incitament til å øke yrkesaktiviteten når grensen er nådd. All inntektsøkning vil da føre til en tilsvarende reduksjon av pensjonen. Regelen stimulerer således ikke til fortsatt yrkesdeltaking blant eldre og motvirker målet om å heve den reelle avgangsalderen.

Dagens regel fører til at pensjonister med høy folketrygdpensjon i forhold til tidligere inntekt, vil nå grensen med forholdsvis liten yrkesaktivitet, ofte ved mindre enn halv stilling. Dette innebærer at begrensningsregelen har størst betydning for pensjonister som tidligere har hatt middels og lave inntekter. Personer som i lang tid har vært deltidsansatt i et lavtlønnsyrke vil ofte ikke kunne tjene mer enn fribeløpet uten at pensjonen reduseres med 100 prosent av inntekt over grunnbeløpet.

Konsekvensen av at regelen oppheves blir at enkelte vil kunne oppnå en samlet inntekt (pensjon og pensjonsgivende inntekt) som er større enn tidligere inntekt. Dette vil imidlertid først og fremst gjelde pensjonister med lav tidligere inntekt og dermed lav pensjon. En slik regelendring vil dermed få størst betydning for den gruppen som har lavest inntekt. Særlig disse vil få et klart incitament til å kombinere delvis pensjonering og deltidsarbeid.

Departementet foreslår på denne bakgrunn å oppheve bestemmelsen i folketrygdloven § 7-10 første ledd tredje punktum om at summen av pensjon og pensjonsgivende inntekt ikke kan overstige 100 prosent av tidligere inntekt. Endringen foreslås gjennomført fra 1. januar 1997.

Det vises til § 7-10 første ledd i lovforslaget.

3.4.2 Avkortingsregelen

Når alderspensjonisten er under 70 år reduseres i dag som nevnt alderspensjonen med 50 prosent av inntekt som overstiger grunnbeløpet.

I Velferdsmeldingen gikk Regjeringen inn for at friinntektsgrensen på folketrygdens grunnbeløp bør beholdes, men at avkortingsprosenten på 50 prosent bør være lavere.

En lavere avkortingsprosent antas å gi større økonomisk stimulans til å kombinere delvis pensjonering og noe arbeid før fylte 70 år.

Departementet foreslår derfor at avkortingsprosenten reduseres fra 50 prosent til 40 prosent fra 1. januar 1997.

Det vises til § 7-10 første ledd andre punktum i lovforslaget.

3.4.3 Nærmere om avtalefestet pensjon med statstilskott

Forslagene under punkt 2.4.1 og 2.4.2 omfatter ikke avtalefestet pensjon med statstilskott hvor gjeldende regler videreføres. Se lov 23 desember 1988 nr 110 § 2 bokstav d i lovforslaget.

Slik avtalefestet pensjon skal beløpsmessig svare til alderspensjon fra folketrygden etter fylte 67 år. Reglene for AFP bør derfor gjelde også ved overgang til alderspensjon for denne gruppen, det vil si som i dag.

For å ha en klar hjemmel for tilbakekreving av for meget utbetalt pensjon/feilutbetaling tas det inn en henvisning til folketrygdloven §§ 15-8 og 15-9 om adgang til tilbakekreving. Det vises til tilskottsloven § 2 nytt tredje ledd i lovforslaget.

3.5 Særregel for pensjonsgivende inntekt som er etterslep fra avsluttet virksomhet

3.5.1 Problemer med etterslepsinntekt

Som nevnt innledningsvis er inntektsprøving av alderspensjon før fylte 70 år regulert i folketrygdloven § 7-10 og tilhørende forskrift. I lovens § 7-10 første ledd siste punktum, heter det: «Med ervervsinntekt menes pensjonsgivende inntekt etter bestemmelsene i kapittel 6.»

Dette reiser et særlig etterslepsproblem i forhold til beregning av pensjonsgivende inntekt for aktive aksjonærer som slutter å være aktive eiere.

Tilsvarende problem kan oppstå for selvstendig næringsdrivende som i praksis har avsluttet virksomheten, men som foretar salg av driftsmidler påfølgende kalenderår. Dette kan f eks gjelde jordbrukere.

Selv om feriepenger etter ferieloven § 11 (3), skal utbetales når arbeidsforholdet avsluttes, viser det seg i praksis at enkelte arbeidstakere som går av med pensjon, velger å få disse utbetalt senere slik at feriepengene fører til avkorting av pensjon.

3.5.2 Særlig om etterslepsinntekt fra aksjeselskap

Det er reglene i skatteloven kapittel 4 om fastsetting av personinntekt, den såkalte delingsmodellen, som bestemmer pensjonsgivende inntekt for aktive eiere i næringslivet, også aktive aksjonærer i aksjeselskap. En kan kalle dette en tilordnet pensjonsgivende inntekt fra foretak. Aktive eiere i andre foretak enn aksjeselskap får tilordnet slik foretaksinntekt for samme år som aktiviteten i foretaket utøves. Da oppstår ikke noe etterslep, og inntekten må på vanlig måte inngå i samlet ervervsinntekt ved inntektsprøvingen av alderspensjon for dette året. Slik tilordnet inntekt er ikke fiktiv, men andeler av det reelle regnskapsmessige overskudd i foretaket. Dette gjelder også om inntekten ikke uttas fra foretaket, men blir stående som en kapitalstyrking og økning av eierverdiene der.

Aktive eiere i aksjeselskap (aktive aksjonærer) får også beregnet slik tilordnet pensjonsgivende inntekt fra foretaket. Men beregningen skjer for året etter aktivitetsåret, altså som etterslepsinntekt. Dette er nødvendig fordi aksjeselskapet først må være lignet for sin selskapsinntekt for år 1 (høsten år 2) før tilordningen av denne selskapsinntekt til de aktive aksjonærene kan skje, og da for år 2.

Dette ett års etterslepet skaper problemer ved inntektsprøving av alderspensjon i år 2. En aktiv aksjonær kan avslutte sin aktivitet i løpet av år 1 og derfor ha krav på alderspensjon i år 2. Men etterslepet av pensjonsgivende inntekt for år 2 kan medføre en inntektsprøving for dette året med lav eller ingen pensjon som resultat. Dette er utilfredsstillende i og med at pensjonistens reelle yrkesaktivitet er opphørt eller sterkt innskrenket i år 2.

Det er uten betydning om selskapsinntekten fra år 1 tas ut som utbytte, hvilket etter aksjeloven lovlig eventuelt kan skje i år 2 eller senere. Tilordningen av eierinntekt og dermed pensjonsgivende inntekt er den samme uansett uttak eller ikke. Dersom utbytte faktisk uttas fra selskapet, regnes slikt uttak som ren kapitalinntekt som ikke inngår i pensjonsgivende inntekt. Utbytte inngår dermed heller ikke i inntektsprøvingen av pensjon.

Det samme etterslepsproblem kunne tidligere også oppstå når en aktiv aksjonær ble ufør og av den grunn avsluttet aktiviteten i selskapet og søker uførepensjon.

I Innst O nr 72 (1994-95), uttaler et flertall i finanskomiteen at avkorting av trygdeytelser bør ses i sammenheng med faktisk arbeidsinnsats og mottatt lønn snarere enn tilordnet inntekt. Flertallet legger til grunn at problemet kan løses trygderettslig, og ber departementet vurdere endringer i tråd med dette.

Saken reiser prinsipielle sider både på skattesiden og trygdesiden. Etter departementets oppfatning er det rasjonelt at trygdesystemet følger skatteløsningen i allminnelighet, og at inntektsprøving mot personinntekt/pensjonsgivende inntekt generelt beholdes. Så vel for trygdeetaten som for skatteetaten er det vanskelig å vurdere hvilken del av inntekten som ellers kan relateres til redusert arbeidsinnsats.

På denne bakgrunn ble reglene om inntektsprøving av uførepensjon endret fra og med 1. januar 1996, slik at det nå ses bort fra etterslepsinntekt ved avsluttet eieraktivitet.

Også for alderspensjonister bør det innføres en tilsvarende beskyttelse mot at etterslepsinntekt etter opphørt eieraktivitet begrenser retten til pensjon.

Slik etterslepsinntekt fra aksjeselskap i år 2 kan oppstå i flere ulike overgangssituasjoner, nemlig ved at

• -

  ">

  aksjeselskapets virksomhet nedlegges i løpet av år 1 (eventuelt ved oppløsning av selskapet), og aksjonæraktivitet der dermed er uaktuell i år 2

• -

  ">

  aksjeselskapet består og virksomheten der drives videre, men aksjonæren overdrar sine aksjer og har ikke lenger eierinteresser i selskapet i år 2 (i tilfelle bare lønnsinntekt ved fortsatt arbeidsinnsats i selskapet)

• -

  ">

  aksjeselskapet består og drives videre, og aksjene beholdes, men aksjonærens arbeidsinnsats der faller helt bort

• -

  ">

  aksjeselskapet består og drives videre, og aksjene beholdes, og aksjonæren yter fortsatt noe ulønnet arbeidsinnsats, men bare så begrenset at aktivitet i delingsmodellens forstand ikke anses å foreligge i år 2 (enten fordi arbeidsinnsatsen bare består i styreverv eller fordi den er under 300 timer i året).

Lempningene i reglene om inntektsprøving av alderspensjon i år 2 må av praktiske grunner gjelde alle disse overgangssituasjonene. Tilordningen av beregnet pensjonsgivende inntekt for år 2 skjer i alle situasjonene, fordi aksjonæren var aktiv eier i selskapet i år 1. Det behøves da en regel om at slik eierinntekt ikke inngår i inntektsprøvingen når pensjonisten klassifiseres som ikke aktiv eier det år prøvingen skjer for (år 2). Får pensjonisten lønnsinntekt fra selskapet i år 2, f eks i form av en etterbetaling, må slik inntekt fortsatt inngå i inntektsprøvingen for år 2.

Etter forslaget vil det således fortsatt tas hensyn til pensjonsgivende inntekt for aktive aksjonærer som arbeider mer enn 300 timer, med de begrensninger som følger av avkortingsreglene for alderspensjon før 67 år. Etter avkortingsreglene tas det som nevnt ikke hensyn til pensjonsgivende inntekt som er under grunnbeløpet, dvs 41 000 kroner pr 1. mai 1996, og inntekt over dette avkortes med 50 prosent. Det er således først ved betydelige inntekter ved siden av alderspensjon at tilordnet inntekt får betydning. Under punkt 3.4.2 foran er avkortingsprosenten foreslått redusert til 40 prosent.

3.5.3 Nærmere om poengopptjening

Departementet viser til at det først er ved fylte 70 år at det foreligger en ubetinget rett til pensjon fra folketrygden, og at det fram til det året pensjonisten fyller 70 år fortsatt gis pensjonspoeng for all pensjonsgivende inntekt.

Fra et pensjonsfaglig synspunkt vil det være vanskelig å kunne akseptere en eventuell ordning som gjennom flere år skulle tillate fortsatt opptjening av pensjonsgivende inntekt/poengtall i en trygdeordning etter at det er tatt ut full pensjon.

Når det gjelder spørsmål om poengopptjening av etterslepsinntekten må løsningen enten bli å godta at det for dette ene året blir godskrevet poengtall samtidig som det utbetales pensjon, eller å tilbakeføre etterslepsinntekten til opptjeningsåret.

Fra et administrativt synspunkt vil det være enklest å gi full poengopptjening av etterslepsinntekten. Dette bør kunne aksepteres siden det kun gjelder ett enkelt år. Det ville komplisere skatte- og trygdesystemet dersom enkelte former for pensjonsgivende inntekt ikke skulle gi poengopptjening.

3.5.4 Forslag til særregel

Departementet foreslår etter dette at det i folketrygdloven § 7-10 første ledd siste punktum tas inn en unntaksregel for eierinntekt fra aksjeselskap når pensjonisten ikke lenger er aktiv eier i selskapet. Tilsvarende foreslås for lovbestemte feriepenger og pensjonsgivende inntekt som er etterslep fra helt avsluttet virksomhet. Av hensyn til prinsippet om begrenset adgang til fortsatt poengopptjening etter uttak av pensjon, foreslås det at unntaksregelen begrenses til ett år.

Endringen foreslås gjort gjeldende fra 1. januar 1997, dvs med virkning for inntektsprøving fra da av.

Departementet viser til § 7-10 første ledd fjerde punktum i lovforslaget.

3.6 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet foreslår at endringene i folketrygdloven § 7-10 første ledd og lov om statstilskott til ordninger for avtalefestet pensjon § 2 trer i kraft 1. januar 1997.

Det foreslås at endringene gjennomføres også for de som er pensjonister før 1. januar 1997. Endringene vil dermed innebære merarbeid for trygdeetaten i gjennomføringsåret. Ved gjennomføring for nye tilfeller, blir det nødvendig for Rikstrygdeverket å sende nye pensjonsbrev til alle alderspensjonister som har redusert pensjon på grunn av inntektsprøvingen. Det vil derfor ta noen tid før alle får korrekt pensjon etter de nye reglene.

En avvikling av begrensningsregelen om at sum av pensjon og arbeidsinntekt ikke skal overstige tidligere inntekt, vil være en administrativ forenkling på sikt. Merutgiftene på årsbasis anslås til vel 75 millioner kroner.

En reduksjon av avkortingsprosenten fra 50 til 40 prosent, anslås til å medføre merutgifter på 60 millioner kroner på årsbasis.

Særregelen om at det ikke skal tas hensyn til pensjonsgivende inntekt som er et etterslep etter helt avsluttet virksomhet, har ikke administrative eller økonomiske konsekvenser av betydning.