Ot.prp. nr. 44 (2002-2003)

Om lov om endringer i pengespill- og lotterilovgivningen

Til innholdsfortegnelse

6 Andre spørsmål

6.1 Kasinovirksomhet

I forbindelse med Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 84 (1998-99) Om lov om lotterier m.v. og Statens Lotteritilsyn (lotteriloven) tok justiskomitéen opp spørsmålet om kasino i Norge, jf. Innst. O. nr. 33 (1999-2000) side 22-23. Komitéens flertall ber her Regjeringen

«om ei vurdering av kasinoverksemd i samband med kravet om ei seinare sak til Stortinget om den totale spele- og automatmarknaden. Ein bør også her vurdere om overskotet frå ei eventuell kasinodrift kan gå til humanitære og samfunnsnyttige føremål, og slik redusere dei frivillige organisasjonene sin trong for inntekter frå speleautomatar».

Kasino er et offentlig spillelokale som tilbyr flere ulike typer pengespill. Det som kjennetegner spill som tilbys i kasino er høye innskudds- og gevinstmuligheter og streng regulering og kontroll. Spillene i et kasino kan deles i to hovedgrupper, bordspill og automater. Av bordspill kan nevnes forskjellige former for rulett, black jack, stud poker, baccarat, craps og keno. Kasinoautomater ligner de tradisjonelle gevinstautomater i utforming og produksjon, men skiller seg ut ved at de tilbyr enklere spill og større gevinstmuligheter. Det er også vanlig at kasinoautomater knyttes sammen i progressive jackpotsystemer som gjør det mulig for flere spillere å spille om en eller flere store gevinster.

Spillene som tilbys i et kasino faller innenfor definisjonen av lotteri i lotteriloven 24.02.1995 nr. 11 § 1 første ledd bokstav a, men det er ikke gitt tillatelse til å etablere kasino i Norge. Lotteriloven inneholder ikke et uttrykkelig forbud mot kasinodrift, men i Ot.prp.nr. 58 (1993-94) om lov om lotterier forutsettes at det alminnelige forbudet mot pengespill skal opprettholdes i forhold til rulett etter internasjonale standarder. Slik praksis innebærer i realiteten et forbud mot kasinovirksomhet. I Innst.O.nr. 9 (1994-95) viser justiskomitéen til behandlingen av et forslag fra stortingsrepresentant Øystein Hedstrøm i dokument 8:19 (1994-95) vedrørende spørsmålet om å åpne for rulett etter internasjonale regler. Forslaget ble nedstemt med 88 mot 21 stemmer.

I Sverige ble det første av fire planlagte kasino åpnet i Sundsvall sommeren 2001. Den svenske debatten om kasinovirksomhet har først og fremst dreid seg om faren for spilleavhengighet og kasinorelatert kriminalitet.

I Danmark har internasjonalt kasino vært tillatt siden lov om spillekasinoer ble vedtatt i 1990. Loven ble utarbeidet på bakgrunn av et forberedende arbeid på 1980-tallet som besto bl.a. av undersøkelser i Danmark vedrørende almene holdninger til kasino, økonomiske muligheter for kasino i Danmark og kasinovirksomhet i andre land.

Ved vurderingen av kasinodrift i Danmark ble det besluttet at den danske stat ikke skulle forestå driften av kasino, med den begrunnelsen at en ikke ville påta seg den økonomiske risikoen for driften. Det ble dermed besluttet at kasino skulle drives av private operatører mot at det betales en avgift til staten fra overskuddet.

En annen grunn for å tillate kasino var ønsket om å styrke turistnæringen. I dag er det gitt tillatelse til 6 kasino i Danmark, i København, Helsingør, Velje, Århus, Ålborg og Odense. Alle kasinoene drives i samarbeid med Casino Austria eller Casino Holland som er de to store private entreprenører i Europa.

I Finland har en hatt kasino i 10 år. Bakgrunn for at det ble åpnet for slik virksomhet var et ønske om å støtte turismen, forebygge illegal kasinovirksomhet og skaffe midler til gode formål. I henhold til finsk spillelovgivning er det kun tillatt med ett kasino, i Helsingfors, som er drevet av det statseide selskapet Raha-automaatiyhdistys uten utenlandsk bistand.

Det er ikke gjennomført offentlige markedsundersøkelser med hensyn til etableringskostnadene eller det økonomiske grunnlaget for kasinodrift i Norge. De demografiske forholdene for kasinovirksomhet er uklare og parametrene for hvorvidt det norske spillemarkedet vil gi et tilstrekkelig økonomisk fundament for slik drift i fremtiden er ikke utredet. Det er heller ikke kartlagt hvorvidt kasino vil kunne fungere som et tilbud ved siden av de eksisterende spilletilbudene eller fremstår som en konkurrent til disse.

Når det gjelder inntektspotensialet fra kasinodrift har en i Sverige anslått et samlet årlig overskudd fra kasinovirksomhet til ca. 200-300 mill. SEK. I Danmark hadde en et overskudd for år 2000 på ca. 300 mill. DKK og i Finland et overskudd tilsvarende ca. 67 mill. norske kroner. Ut fra befolkningsgrunnlag og bosettingsmønster er det ikke grunnlag for å anta at kasinovirksomhet i Norge vil kunne gi et større overskudd enn i Danmark eller Sverige.

De høye innskudds- og gevinstmulighetene i kasinospillene genererer omfattende pengestrømmer. Et regelverket som sikrer god kontroll med kasinovirksomhet, er derfor en forutsetning for å sikre den nødvendige tillit til slik virksomhet, blant annet i forhold til vilkår for konsesjonstildeling, autorisasjon av personale, innskudd og gevinstgrenser, rutiner for pengehåndtering og krav til regnskap og revisjon. I EU-systemet utarbeides det for tiden nye regler i forhold til kreditt- og finansinstitusjonenes plikt til å kartlegge hvitvasking av penger. Det nye forslaget bygger på et gjeldende EU-direktiv, men innebærer blant annet at kartleggingsplikten blir utvidet til også å gjelde all kasinovirksomhet innenfor EU.

Tiltak mot uheldig spilleatferd og spilleavhengighet er et sentralt tema i forbindelse med vurderingen av kasino. I Nederland og England har kasinoene anledning til å overvåke spillerne, og ved mistanke om uheldig spilleatferd har de anledning til å tilby rådgivning og andre tiltak for å hjelpe spillere med slike problemer. Etterhvert er det vanlig hos de fleste større kasinoer i Europa og USA at spillere kan ekskludere seg selv ved å la seg registrere i et register. Kasinoene skal ha adgang til et slikt register som alle besøkende skal sjekkes opp mot ved kasinobesøk. Uansett vil kasinovirksomhet, med høye innsats- og gevinstmuligheter innebære risiko for at enkelte spillere utvikler en problematisk spilleadferd.

Det er ut fra en samlet vurdering ikke aktuelt å foreslå etablering av kasino i Norge.

6.2 Sammenslåing av pengespill- og lotterilovgivningen

I forbindelse med den samlede gjennomgangen av pengespillområdet er det vurdert om en samling av forvaltningsansvaret for alle pengespill i ett departement vil kunne gi fordeler i den framtidige styringen av pengespilltilbudet. Spørsmålet er tidligere reist av Justiskomiteen i Innst.O. nr. 33 (1999-2000) hvor komiteen ber Regjeringen vurdere om det bør være en felles lovgivning for både private og statlige spill, og om det er mest formålstjenlig å samle all overordnet styring i ett departement. I dag har Kultur- og kirkedepartementet ansvar for lotteriloven og pengespilloven, mens Landbruksdepartementet har ansvar for totalisatorloven. Med utgangspunkt i de særlige hensyn som ligger til grunn for at totalisatorloven i dag forvaltes av Landbruksdepartementet synes en slik samling totalt sett ikke hensiktsmessig. Det legges blant annet vekt på at hestespillene i det vesentlige gir inntekter til hestesporten, i tillegg til at selve gjennomføringen av hestespillene har en veterinær side som gjør det naturlig å la dagens ordning bestå. På kontrollsiden er det imidlertid gjennomført en samling av kontrollansvaret slik at Lotteritilsynet fra 1.1.2002 har et samlet ansvar for kontroll av formidling og gjennomføring av private lotterier og Norsk Tipping AS´ og Norsk Rikstotos spill. Lotteritilsynets kontroll av Norsk Rikstotos spill er fortsatt forvaltningsmessig underlagt Landbruksdepartementet.

Samlingen av forvaltningsansvaret for lotteriloven og pengespilloven i Kultur- og kirkedepartementet fra 1.1.2001 reiser imidlertid spørsmålet om disse lovene med fordel kunne slås sammen til felles lov etter modell fra blant annet Sverige. På bakgrunn av de endringer som pågår innen pengespill og lotteriområdet, både nasjonalt og internasjonalt, har imidlertid departementet kommet til at det vil være hensiktsmessig å avvente utviklingen i ytterligere noen år før det tas stilling til om lotteriloven og pengespilloven bør slås sammen til en lov.

I lov 16. juni 1972 nr. 47 om kontroll med markedsføring og avtalevilkår (markedsføringsloven) § 5 er det gitt bestemmelser som regulerer bruken av lotteri i tilknytning til salgsfremmende tiltak. Departementet finner at bestemmelsene naturlig hører inn under den alminnelige regulering av markedsføring og anser det ikke som en aktuell problemstilling å inkorporere bestemmelsen i lotteriloven.

6.3 Krav til innskudd, gevinst og omsetning

For statlige spill og hestespill er innskuddsgrensen fastsatt i spilleregler og forskrifter. Tilsvarende gjelder for visse av de private lotteriene. For det enkelte statlige spill er det ikke fastsatt gevinstgrenser, slik at toppgevinsten i spillet er avhengig av omsetning og antall vinnere uten nærmere gevinsttak. For private lotterier er det fastsatt gevinsttak for det enkelte lotteri. Høyest er gevinsttaket for de såkalte landslotteriene hvor hovedgevinsten ikke kan overstige 2 mill. kroner. Enkeltgevinst i form av penger eller fordringer på penger må ikke overstige kroner 500.000,-.

Innskuddsgrensene for det enkelte spill er først og fremst tilpasset utformingen av den enkelte spilletype. Innskuddet har betydning for spillets posisjon i markedet, men gjeldende innskuddsregler er stort sett tilpasset ønskene fra spillarrangørene. Begrensninger i gevinststørrelsene påvirker i større grad forholdet mellom de ulike spill. I hvilken grad et pengespill kan tilby store pengegevinster er imidlertid ikke kun avhengig av formelle gevinstgrenser, men også pengespillets utforming, omsetning og økonomi.

Det er departementets vurdering at de varierende krav til maksimumsinnskudd eller minimumsinnskudd som i dag gjelder for de enkelte lotterier og pengespill i liten grad påvirker konkurranseforholdet mellom de ulike spilltypene. For gevinstautomater er det likevel grunn til å anta at regler om maksimalt innskudd pr. spill har direkte betydning for omsetningen i automaten, og dermed også for konkurranseforholdet til andre spilltyper. Generelt sett bør imidlertid de framtidige krav til nye spillformer tilpasses utformingen av spillet og gjeldende praksis.

I forhold til tradisjonelle lotterier som er etterhåndsstrukne har det vært skilt mellom kontante gevinster og varegevinster. Dagens regler ble innført på et tidspunkt da toppgevinstene i de statlige spill var vesentlig lavere enn i dag. Med dagens nivå på toppgevinstene vil det fortsatt være et klart skille mellom gevinstnivået i de statlige og de private spillene selv om den særlige grensen for kontantgevinster faller bort. I praksis tolkes dagens regelverk slik at det kan gis gevinster på opptil 2 mill. kroner i form av aksjefondsandeler. Forskjellen mellom kontanter og aksjefond framstår som noe illusorisk når aksjefondsrettighetene kan innløses i penger med en gang gevinsten er mottatt, og departementet tar derfor sikte på å oppheve dette skillet. Det bør imidlertid vurderes om maksimumsgevinsten for forhåndstrukne lodd (skrapelodd) bør begrenses til 1 mill. kroner for å unngå at verdien av enkeltlodd blir så stor at det skaper fare for bedragerier eller annen kriminalitet i tilknytning til loddsalget.

For lykkespill er gevinstgrensen maksimum 200,- kroner pr. spill. Unntak gjelder for gevinstautomater hvor gevinstgrensen er satt til 2000,- kroner pr. spill.

For de statlige spillene med unntak av Flax gjelder ingen maksimumsregler for toppgevinstene, som delvis baseres på omsetningen i hver spilleomgang.

Etter forskrift 24.2.1995 nr. 185 til lov om lotterier § 5 nr. 1 kan tradisjonelle lotterier ikke ha omsetning over 100 mill. kr. Omsetningstaket har i praksis ikke fått konsekvenser for de lotterier som har vært avviklet de senere år. Departementet legger derfor til grunn at dagens nivå i forhold til omsetning opprettholdes.

6.4 Forbud mot spill på kreditt

Det er ansett som et alminnelig prinsipp for norske pengespill at deltakelse skjer mot kontant betaling, og at spill på kreditt ikke er tillatt. Forbudet mot spill på kreditt er ikke uttrykkelig nedfelt i lov eller forskrift, ut over de bestemmelser som framgår av § 12 nr. 1 i lov 22. mai 1902 nr. 11 om straffelovens ikrafttredelse. Uttrykkelige forbud mot spill på kreditt framgår heller ikke av spillereglementene for Norsk Tipping AS' spill.

Kontant oppgjør for spill kan i dag i tillegg til kontanter og ordinært betalingskort, blant annet skje ved bruk av følgende elektroniske betalingsmiddel:

  • minibankkort med bankkreditt; kontoen kan overdras med f.eks 5000,- kroner, 10 000,- kroner eller mer etter avtale med banken - betalingen bekreftes elektronisk av banken før kjøpet avsluttes.

  • betalingskort med kredittkortavtale; bankkortet er tilknyttet en kredittkortavtale - betalingen bekreftes elektronisk av banken/kortselskapet før kjøpet avsluttes.

  • elektronisk lommebok tilknyttet smartkort, mobiltelefon e.l.; Det finnes i dag såkalt elektroniske lommebøker, dvs. en egen konto i et smartkort eller i en mobiltelefon hvor det kan lagres elektronisk bekreftelse på et visst beløp penger som kan brukes til kontant betaling på steder som er tilknyttet det aktuelle betalingssystemet. Slike lommebøker kan fylles opp med penger fra spillerens bankkonto eller kredittkortkonto, og innebærer at penger lagres elektronisk utenfor bankenes elektroniske betalingssystemer.

Etter departementets vurdering vil det ut fra dagens språkbruk være naturlig å si at oppgjør skjer ved kontant betaling i forhold til alle disse betalingsformer.

Norsk Tipping har innført spillekort som inneholder ulike betalingsløsninger. Kortet forutsetter at spilleren oppretter en egen spillekonto som spilleren må overføre penger til før han kan delta i Norsk Tippings spill. Hovedhensikten med kortet er å gi sikker identifikasjon og verifisering ifbm. med overføring av penger mellom Norsk Tipping og kortinnehaverens spillekonto ved bruk av elektronisk signatur. Dette har særlig betydning når en deltar i spill via Internett. Kortet inneholder også en elektronisk lommebok hvor en kan lagre penger utenfor bankenes elektroniske betalingsystemer. Dersom spilleren ønsker det kan kortet også leveres med egen MasterCard-avtale, som innebærer at kortet kan brukes som ordinært betalingskort i alle butikker i inn og uland som er tilknyttet MasterCards betalingssystem.

Når spilleren skal delta i Norsk Tippings spill må han overføre penger fra bankkontoen, MasterCard-kontoen eller fra den elektroniske lommeboken til spillekontoen. Dette innebærer at Norsk Tipping alltid får elektronisk bekreftelse på at spilleren har dekning for de beløp han spiller for, m.a.o. skjer spillet alltid mot kontant betaling. Norsk Tipping gir således ikke kreditt.

Den moderne elektroniske betalingsformidlingen kan også benyttes ved kjøp av pengespill via Internett og digital-TV, og åpner i prinsippet for at man kan fjerne behovet for kontantbeholdning i gevinstautomater.

Spillereglementet for totalisatorspill sier i pkt. 4.3 følgende om betaling for spill: «Veddemål inngås ved betaling av de lovlige innsatser mot utlevering av gyldig kvittering for vedkommende veddemål.» I tillegg har Norsk Rikstoto i sin avtale med kommisjonærene en formulering om at spill på kreditt ikke tillates. Norsk Rikstoto har ikke avtale med kredittkortselskaper. Spill på kreditt blir da eventuelt et forhold mellom kommisjonær og kunde. Bruk av betalingskort med kreditt kan anvendes i bankterminal som ved annet varekjøp hos kommisjonærene (gjelder også baner som da opptrer som kommisjonær).

Det er kjent at kommisjonærer som formidler spill på vegne av norsk spilleselskap har tillatt spill på kreditt med den følge at kommisjonæren ikke har kunnet gjøre opp for seg overfor Norsk Rikstoto og Norsk Tipping. Slik ulovlig spillformidling bør det slås raskt ned på. Dette vil i første om gang være et ansvar som påhviler spilleselskapene selv. Departementet ser derfor ikke behov for nærmere lovfesting av forbudet om spill på kreditt, da gjennomføringen av prinsippet vil kunne sikres gjennom de offentlige tillatelser og konsesjoner som pengespilltilbudene allerede bygger på.

6.5 Restriksjoner mot utenlandske Internettilbud

Etter norsk lovgivning er det forbudt å avholde lotterier og pengespill uten tillatelse eller særskilt hjemmel i lov. Rekkevidden av norsk lov er som hovedregel begrenset til norsk territorium. Utenlandske lotteri er dermed ulovlige etter norsk rett i den grad de avholdes på norsk territorium. Også lotteri som avholdes i Norge via Internett vil være avhengig av norsk tillatelse for å være lovlig i Norge. Det vil imidlertid ikke være ulovlig å delta i lotteriet fra terminal i Norge selv om lotteriet ikke har norsk tillatelse.

Et sentralt spørsmål er imidlertid om selve framsendelsen av lotteri og pengespill fra server i utlandet kan sies å være ulovlig avholdelse av lotteri og pengespill i Norge. Etter departementets vurdering foreligger det ikke en entydig internasjonal oppfatning av de nasjonale rettsreglenes rekkevidde i forhold til pengespilltilbud som framsendes via Internett fra utenlandske spilltilbydere. Den svensk utredningen Från tombola till Internett - översyn av lotterilagsstiftningen (SOU 2000:50) konkluderer med at svensk rett ikke forbyr framsendelse av lotteritilbud på Internett fra utlandet til Sverige. Gjeldende svenske regler tilsvarer de norske på dette området. På den annen side har det danske Skatteministeriets utredning Spil i fremtiden - overveielser om en samlet spillelovgivning fra april 2001 konkludert med at et utenlandske spilletilbud omfattes av det danske straffbelagte forbud mot spilletilbud uten tillatelse, dersom tilbudet kan sies å ha virkning i Danmark. Utgangspunktet for den danske konklusjonen er det såkalte virkningsprinsippet i dansk strafferett. Prinsippet innebærer at en straffbar handling, hvor straffbarheten avhenger eller påvirkes av en inntrådt eller tilsiktet følge, anses begått også der hvor handlingen er inntrådt eller tilsiktes å inntre. Et identisk prinsipp gjelder i norsk strafferett etter straffeloven § 12 annet ledd. Departementet er imidlertid ikke kjent med at nasjonale forbudsbestemmelser er håndhevet overfor utenlandske pengespill ut fra den betraktning at Internettilbudet i seg selv må anses å ha virkning i mottakerlandet.

Markedsføring eller formidling av utenlandske pengespill via Internett i Norge er forbudt etter lotteriloven og pengespilloven. Forbudet mot markedsføring og formidling vil i utgangspunktet ramme aktivitet som iverksettes for å fremme omsetningen til utenlandske lotteri og pengsspill. Markedsføring som tilsiktes å ha direkte virkning i Norges vil rammes av forbudet. Linker og bannere på norske nettsteder til utenlandske lotteri og pengespill vil rammes av forbudet, uavhengig av om linken er kommersielt motivert eller ikke. Linker i redaksjonelle artikler må antakelig likevel falle utenfor forbudet. Det anses mer tvilsomt om søkemotorer i Norge som formidler søketreff til utenlandske spillesteder kan rammes av det norske regelverket, så lenge det ikke er ulovlig å delta i utenlandske pengespill. Formidlingsforbudet antas også å ramme annen virksomhet i Norge som tar sikte på å fremme omsetningen til utenlandske pengespill og lotteri. Først og fremst vil forbudet omfatte direkte formidling, men det antas at mer indirekte formidling som betalingsformidling og internettjenester (domenetjenester m.v.) også kan omfattes.

I prinsippet kan en tenke seg at et norsk selskap etablerer spilltilbud i utlandet for egen regning og risiko. Dersom et slikt spilltilbud administreres og drives fra Norge antas handlingen å være foretatt i riket, jf. straffeloven § 12 første ledd nr. 1, slik at forholdet omfattes av forbudet i lotteriloven og pengespilloven. Er slike handlinger foretatt av norske borgere i utlandet reguleres forholdet av straffeloven § 12 første ledd nr. 3. Bestemmelsen gir verken straffesanksjonene i lotteriloven, pengespilloven eller straffeloven § 299 om ervervsmessig lykkespill uttrykkelig anvendelse overfor nordmenns handlinger i utlandet. Med mindre spilletilbudet også er straffbart i det land spillet avholdes er det dermed vanskelig å se at straffeloven gir grunnlag for å hevde at norske statsborgere vil kunne straffes ved å drive eller arrangere spill i utlandet. Det beror etter dette på omstendighetene i det enkelte tilfelle i hvilken grad et norsk selskap som oppretter datterselskap i utlandet vil kunne trekkes til ansvar i Norge for virksomhet som drives i utlandet gjennom datterselskapet.

EUs TV-direktiv, som er gjennomført i kringkastingsloven med forskrifter, regulerer fri bevegelse av kringkastingstjenester innad i EØS-området. Her er utgangspunktet det såkalte «senderlandsprinsippet»; som innebærer at mottakerlandet ikke kan treffe tiltak mot sendingen når sendingen er lovlig i avsenderlandet. Dette selv om deler av sendingen, f.eks reklameinnslag, er i strid med nasjonale regelverk i mottakerlandet. Det gjelder imidlertid flere unntak fra dette prinsippet. Mottakerlandet kan blant annet treffe tiltak mot sendinger som inneholder pornografi eller voldsinnslag som det anser er alvorlig til skade for barn. EFTA-landene har for øvrig forbeholdt seg retten til å nekte videresending av alkoholreklame i utenlandske TV-kanaler som er særskilt rettet mot et EFTA-land.

Senderlandsprinsippet er i ferd med å gjennomføres i hele EØS-området også i forhold til e-handel, gjennom implementeringen av EUs e-handelsdirektiv (rådsdirektiv 2000/31/EF). Lotteri og pengespill er uttrykkelig unntatt fra e-handelsdirektivet. Norge er dermed ikke bundet av senderlandsprinsippet ved utforming av regler som gir vern mot utenlandske spilltilbud.

I et fellesforum for europeiske lotterimyndigheter (GREF) ble det i 1998 vedtatt frivillige fellesregler for å sikre at de prinsipper som ligger til grunn for de nasjonale spilltilbud blir opprettholdt på Internett, blant annet slik at spillere fra andre nasjoner skal nektes deltakelse i de nasjonale spilltilbudene. Blant en rekke europeiske land synes holdningen å være at den sikreste måte å beskytte borgerne mot en ukontrollert mengde internasjonale pengespill via Internett er å bygge opp sikre og kjente nasjonale tilbud med trygg betalingsformidling. Målsetningen er at slike sikre og kjente nasjonal tilbud skal minimalisere deltakelsen i spill fra utlandet via Internett.

Enkelte land (Australia) og delstater i USA har vedtatt forbud mot å laste ned spill fra Internett. Slik kriminalisering av spillerne er vanskelig å håndheve og er foreløpig ikke kjent som et benyttet virkemiddel i Europa. Det er også usikkert hvor lenge forbudene vil bli opprettholdt i Australia og USA. Rent teknisk kan imidlertid forbud mot spill på Internett opprettholdes i forhold til utlandet ved krav om at utenlandske spilltilbydere blokkerer sine tilbud i forhold til nettadresser i det aktuelle landet. Overvåkning og håndheving av slike forbudsbestemmelser er relativt ressurskrevende. Slike forbud anses derfor mest aktuelle for større land hvor de nasjonale gevinstene ved håndheving kan bli så store at håndhevingskostnadene blir regningssvarende.

Den danske utredningen av april 2001 konkluderer som nevnt over med at utenlandske spill på Internett har virkning i Danmark, og dermed er ulovlige i Danmark så lenge de ikke har tillatelse. På denne bakgrunn foreslås det i utredningen å vedta en teknisk blokkering av visse betalingstransaksjoner i forbindelse med pengespill over Internett. Slike blokkeringer er antatt å kunne gjennomføres uten høye kostnader, og antas å innebære et vesentlig hinder for tilbud av pengespill til Danmark over Internett. Det er i dag uklart om forslaget vil bli gjennomført.

Etter § 5-50 i skatteloven 26.3.1999 nr. 14 er pengespillgevinster over kroner 10.000,- ansett som skattbar inntekt. Etter annet ledd gjøres det unntak for gevinster i norske pengespill og lotterier mv. Dette betyr i praksis at gevinster i norske pengespill er skattefrie, mens nordmenn må skatte av gevinster over kroner 10.000,- i utenlandske pengespill. De norske skattereglene vil dermed kunne brukes som utgangspunkt for registrering av betalingstransaksjoner inn til Norge etter mønster av det danske forslaget, med sikte på å avdekke forsøk på unndragelse av skatt på gevinster i utlandet. En slik kontroll av betalingstransaksjoner fra utenlandske pengespill vil øke effekten av den beskyttelse som ligger i skattefritaket for gevinster i norske pengespill. Så lenge de utenlandske spilltilbudene ikke kan anses ulovlige ihht. norsk lovgivning, vil imidlertid kontrollen ikke kunne føre til en direkte begrensing av de utenlandske spilltilbudene.

Det er reist spørsmål ved om regler som innebærer ulik beskatning av pengepillgevinster i nasjonal og utenlandske spill er i strid med likebehandlingsprinsippet i EU-retten. En finsk domstol har nylig forelagt spørsmålet for EF-domstolen til prejudisiell uttalelse, i forbindelse med at en finsk kvinne er skattlagt for gevinst vunnet i utlandet, mens gevinsten ville vært skattefri dersom den var vunnet i Finland. EF-domstolens vurdering vil ha betydning blant annet for om reglene i skatteloven § 5-50 må anses i strid med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen.

EFTAs overvåkningsorgan ESA har i en sak om dette spørsmål i forhold til Norge konkludert med at norske skatteregler om ulik beskatning av pengespillgevinster i norske og utenlandske spill er i strid med likebehandlingsprinsippet i henhold til EØS-avtalen. Norske myndigheter har i svar til ESA signalisert at de norske reglene vil bli søkt tilpasset EØS-avtalen i samsvar med ESAs vurdering.

Det anses i utgangspunktet ønskelig med størst mulig nasjonal kontroll med pengespillene. Dette har blant annet sammenheng med at behovet for en styrt utvikling i samsvar med nasjonal kultur og tradisjon antas å gi best vern mot avhengighetsskapende spilltilbud og kriminell virksomhet tilknyttet pengespill. Dette er en internasjonalt anerkjent holdning som blant annet er lagt til grunn ved EU-domstolens vurdering av nasjonalstatens frie skjønn ved utforming av de nasjonale pengespillregler. Beskyttelse av de nasjonale spilltilbudene har imidlertid også en inntektspolitisk side ved at overskuddet fra spillvirksomheten kommer nasjonale samfunnsnyttige interesser til gode, enten som direkte inntekter til ideelle organisasjoner eller som overføringer via statsbudsjettet. At regulering av pengespill anses som et nasjonalt anliggende er opprettholdt i EF-domstolens tolkning av gjeldende EU-rett. I den såkalte Schindlerdommen (C-275/92) konkluderer retten med at nasjonalstatene har en adgang til å fastsette nødvendig lovgivning på pengespillområdet til beskyttelse av deltagerne og samfunnsorden, med utgangspunkt i hvert enkelt medlemslands sosiale og kulturelle særegenheter. Nasjonale regler som forbyr eller på annen måte regulerer tilbudet av pengespill vil derfor ikke være i strid med EU-rettens prinsipp om fri flyt av varer og tjenester når formålet med regulering en er basert på de ovennevnte hensyn. På denne bakgrunn er lotteri og pengespill også uttrykkelig unntatt fra reguleringene i EU»s direktiv om elektronisk handel (rådsdirektiv 2000/31/EF).

Utviklingen med økende antall pengespill via Internett har reist debatt om behovet for en internasjonal regulering av pengespilltilbudet. Foreløpig synes det langt fram til slike internasjonale fellesregler.

Ingen land synes til nå å ha funnet en effektiv beskyttelse for nasjonale pengespill mot konkurrerende tilbud på Internett. Det er i dag opp til den enkelte stat å ta i bruk de virkemidler som finnes formålstjenelig.

Departementet legger til grunn at eksisterende markedsførings- og formidlingsforbud gir et visst vern mot utenlandske pengespill og lotteri på Internett. I påvente av internasjonale avklaringer er departementet likevel av den oppfatning at ytterligere norske lovvedtak som tiltak mot utenlandske Internettspill, foreløpig bør avventes. Blant annet vil EU-domstolens vurdering av spørsmålet om ulik skatt på innenlandske og utenlandske gevinster ha betydning for hensiktsmessigheten av å bygge opp et regelverk for pengestrømskontroll i forbindelse med utenlandske pengespill. Med utgangspunkt i den felles interesse de fleste nasjonalstater har i forhold til vern mot utenlandske pengespilltilbud, synes det også hensiktsmessig å avvente en internasjonal avklaring av hvilke lovgivningstiltak som kan gi reelt vern mot pengespilltilbud fra utlandet.

6.6 Pyramidespill o.l.

Lotteriloven § 16 inneholder forbud mot «å opprette eller delta i pyramidespill, lykkekjeder, kjedeforretninger eller liknende tiltak hvor penger eller andre verdier omsettes etter hvert innen en ubestemt krets av personer». Bestemmelsen har de siste år vært aktualisert i forbindelse med den økende framveksten av selskap hvor omsetningen er basert på et omfattende nettverk av selgere, ofte kalt multi level marketing (MLM). På bakgrunn av justiskomiteens merknader på side 22 i Innst.O.nr. 33 (1999-2000) er det nylig nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe under ledelse av Barne- og familiedepartementet for å utrede behovet for en nærmere lovregulering av grensen mellom ulovlige pyramidespill og lovlig nettverkssalg.

Til dokumentets forside