4 Lovstruktur: Bør det gis en egen hundelov?
4.1 Eksisterende lovstruktur
I gjeldende lovgivning er forskjellige slags regler om hunder spredt på en rekke forskjellig lover, og myndigheten til å gi forskrifter og treffe enkeltvedtak er lagt til ulike nivåer og organer. Særlig med sikte på sikring av hunder og om avliving av hunder ga Justisdepartementet i høringsnotatet følgende oversikt over lovbestemmelsene:
«Straffeloven § 354 annet ledd, bufeloven [lov 9. juli 1926 nr. 4 om ansvar for skade på bufe ved hund m.v.], kamphundloven [midlertidig lov 4. juli 1991 nr. 48 om forbud mot innførsel, hold og avl av farlige hunder] § 5 og til dels reindriftsloven [lov 9. juni 1978 nr. 49 om reindrift] § 29 og viltloven [lov 29. mai 1981 nr. 38 om viltet] §§ 52 - 55 inneholder bestemmelser som dreier seg om sikring av hund og om avliving av usikrede hunder m. v. For en del er bestemmelsene i hovedtrekk sammenfallende og overlappende, men i detaljene forekommer flere avvik. Lovreglene bærer delvis preg av manglende samordning og helhetstenkning. Dette skyldes at de er blitt til til ulik tid, har hørt under ulike departementers ansvarsområde og at siktemålet med de enkelte lovregler har vært å regulere avgrensede felt. I tillegg gir politiloven [lov 4. august 1995 nr. 53 om politiet] § 14 første ledd nr. 1 hjemmel for at kommunene - med godkjenning fra departementet - kan gi forskrifter (politivedtekter) om hunder og hundehold. Dessuten gir den nevnte lovgivning kommunene og andre forvaltningsorganer også annen kompetanse til å gi forskrifter eller treffe enkeltvedtak som gjelder sikring av hund m. v., herunder bl.a. bestemmelser om utvidet båndtvang og om ulike former for unntak fra reglene. Slik kompetanse er også lagt ut til andre forvaltningsorgan. Ulike former for kompetanse etter viltloven er lagt til Miljøverndepartementet (klageinstans ved enkeltvedtak), fylkesmennene (forskrift), Direktoratet for naturforvaltning eller den direktoratet bemyndiger (førsteinstans og anneninstans ved enkeltvedtak), kommunen og politiet (førsteinstans ved enkeltvedtak). Etter reindriftsloven har Landbruksdepartementet forskriftskompetanse delegert fra Kongen, med adgang til videre delegasjon, og politiet har en viss kompetanse. Etter bufeloven har kommunestyret og fylkestinget med departementets godkjennelse, samt politiet og fylkesmannen forskrifts- eller enkeltvedtakskompetanse relatert til spørsmål om sikring av hund.»
Kamphundloven er en midlertidig lov, som i første omgang skulle gjelde frem til 1. januar 1996. Ved lov 22. desember 1995 nr. 87 ble lovens virketid forlenget til 1. januar 2001, og i påvente av lovarbeidet knyttet til proposisjonen her ved lov 15. desember 2000 nr. 103 på nytt frem til 1. januar 2006.
Avliving av hund kan dessuten skje på grunnlag av nødrett, jf. straffeloven § 47, jf. også § 48, etter lov 20. desember 1974 nr. 73 om dyrevern og etter lov 8. juni 1962 nr. 4 om tiltak mot dyresjukdommer (husdyrloven). Disse reglene gjelder både for hunder og andre dyr.
Om erstatningsansvar for hunder er det regler i lov 13. juni 1969 nr. 26 om skadeserstatning § 1-5. Dette er en bestemmelse om ansvar for dyr generelt, som har enkelte spesielle bestemmelser om utvidet objektivt ansvar for skader voldt av bl.a. hunder. Også bufeloven § 1 og reindriftsloven § 29 har erstatningsrettlige regler.
I tillegg har viltloven og reindriftsloven regler om andre spørsmål som hundehold eller bruk av hund kan reise. Viltloven § 23 har en regel om bruk av hund under jakt, og § 26 en forskriftsfullmakt bl.a. om bruk av ettersøkshund ved storviltjakt. Reindriftsloven § 28 er en regel om tids- og stedsbegrenset forbud mot å holde jakthundprøve o.a.
4.2 Lovstrukturutvalgets vurdering
I sin utredning NOU 1992:32, «Bedre struktur i lovverket», viste Lovstrukturutvalget til at reglene om hunder er spredt og lite oversiktlige, og ga uttrykk for at en felles lov om hunder og hundehold kan være en løsning å vurdere (s. 219 og 220). Utvalget tok da særlig sikte på reglene om båndtvang og kamphundloven. Særregelen om erstatningsansvar for hunder i bufeloven foreslo utvalget innarbeidet i skadeserstatningsloven (s. 255).
4.3 Forslaget i Justisdepartementets høringsnotat oktober 2000
I høringsnotatet konkluderte departementet med at det burde utarbeides en egen lov om hundehold. I høringsnotatet s 29 - 31 sa departementet om dette:
«Som påpekt av stortingskomiteen i Innst. S. nr. 183 (1997-98), kan det gjøre reglene vanskelig tilgjengelig både at reglene om hunder i så stor grad er spredt i ulike lover, og at lovene i noen grad har ulike detaljregler for innbyrdes lignende spørsmål. Justisdepartementet har under det foreløpige arbeidet med hundelovgivningen, mottatt flere innspill som gir uttrykk for at det er ønskelig med en egen hundelov, bl.a. fordi reglene i dag er vanskelig tilgjengelige.
...
Justisdepartementet antar at den manglende samordning av lovgivningen, det forhold at kompetansen til å fastsette nærmere lokale forskrifter og enkeltvedtak ligger til så mange ulike myndigheter, samt andre forhold ved den lovgivning det her er tale om, gjør at den må miste mye av sin tilsiktede effekt. Det er vanskelig for en hundeholder bl.a. å skaffe en fullstendig og sikker oversikt over hvilke forskrifter om sikring av hund som måtte gjelde for et enkelt sted i landet.
Justisdepartementet legger til grunn at det er et klart behov for å samle de nevnte lovenes bestemmelser om sikring av hund, om opptak av løs hund og om avliving av hund. Det synes også å være behov for en konsentrering av kompetansen til å gi forskrifter og fatte enkeltvedtak om sikring av hund til færre forvaltningsorgan. En hundeholder bør kunne forholde seg til et begrenset antall offentlige instanser for å få avklart spørsmål som gjelder sikring av hund.
...
Kamphundloven gjelder til 1. januar 2001. Av hensyn til Justisdepartementets arbeid med saken her, og eventuelt videre lovarbeid, er virketiden foreslått forlenget til 1. januar 2006, se Ot.prp. nr. 8 (2000-2001). Det må vurderes om reglene i loven skal videreføres. ... Avlivingsbestemmelsen i kamphundloven § 5 gjelder generelt for alle hunder, ikke bare for slike som regnes for farlige etter lovens § 2.
Justisdepartementet kan ikke se noen spesiell grunn til å ha en lov om hvilke hunder det er tillatt å holde og en annen lov som gjelder andre spørsmål som spesielt angår hunder og hundehold. ...
Departementets foreløpige konklusjon er at det bør lages en egen lov om hunder og hundehold, hvor kamphundlovens bestemmelser om farlige hunder i tilfelle bør inngå som en del. ...»
4.4 Høringsinstansenes syn
Det er bred oppslutning om forslaget om å samle i hensiktsmessig omfang de spredte lovreglene om hundehold i en ny lov. Alle som uttaler seg om dette generelle spørsmålet stiller seg positive til en samling av lovgivningen, bortsett fra en merknad fra Luster kommune om at «det er einskilde omsyn som er vanskeleg å få tilfredsstillande ordningar på ved å ta dei vekk frå eksisterande lover». Denne merknaden synes å ha sammenheng med at kommunen mener at regler «om hund som jagar reinsdyr og vilt høyrer naturleg heime i reindriftslova og viltlova.» Lier kommunesier at man er «positiv til samordning av regelverket, men har ikke synspunkt på om dette bør gjøres gjennom revisjon av eksisterende lovverk eller egen hundelov». Fra høringsuttalelsene - som også illustrerer hvor stor praktisk betydning lovsakens spørsmål synes å ha - siteres ellers følgende:
Steinkjer kommune:
«En samling av hundelovgivningen bedrer oversikten for de administrative organ. Dette vil også synliggjøre det ansvar hundeeier har med hensyn på å unngå skade på mennesker og andre dyr.»
Fylkesmannen i Oppland:
«Det synes fornuftig å samle flest mulig bestemmelser knyttet til hund og hundehold i en lov. Dette vil lette situasjonen for de som har hund og det bør gi en mer oversiktlig forvaltning av regelverket, noe som innebærer at kommunene, som rette instans i forvaltningssammenheng, også får det enklere.»
Norges veterinærhøgskole:
«NVH ser hensiktsmessigheten i at lovbestemmelser om sikring av hund og om avliving av hund av sikkerhetsmessige grunner samordnes i én lov. Som veterinærer blir vi relativt ofte spurt om slike forhold, og har i den forbindelse erfart som ikke-jurister at det er svært vanskelig å finne fram i og forstå de relevante lovbestemmelsene.»
Oslo politidistrikt:
«Oslo politidistrikt er enig med departementet i at det er et stort behov å få samlet og samordnet de ulike bestemmelser vedrørende hunder og hundehold.»
Fredrikstad politidistrikt:
«Generelt må det anses å være meget positivt at de fleste regler for hunder og hundehold nå samles i en lov. Dette gjør det enklere både å praktisere bestemmelsene samt for enhver hundeeier å skaffe seg oversikt over sine plikter/rettigheter. Det antas også at den preventive effekten blir større når reglene er samlet.»
Ringerike politidistrikt:
«En ser en fordel i å få samlet lovgivningen om hunder til ett sted, noe som vil være en fordel, ikke minst for personell på politivaktene, som til daglig får de fleste spørsmålene om hundehold fra publikum. Videre vil det være lettere for publikum å holde seg orientert om hundehold i en tid hvor nettopp hundeholdet synes å tilta i omfang.»
Norges Jeger- og Fiskerforbund:
«NJFF ser positivt på at det fremmes utkast til en egen lov om hund og hundehold. Dette har NJFF, i likhet med Norsk Kennel klub (NKK) og andre, etterlyst i en rekke år. I dag er bestemmelsene om hund og hundehold spredt på en rekke ulike lover og forskrifter, og det er svært vanskelig for den enkelte hundeeier å ha god oversikt over hvilke bestemmelser som faktisk gjelder.»
Uttalelser med vesentlig samme innhold som fra Norges Jeger- og Fiskerforbund kommer fra bl.a. Norsk Kennel Klub, Dyrebeskyttelsen Oslo & Omegn, Ellingsrud Hundeklubb, Norske Redningshunder, Foreningen for Hundeomplassering, Fuglehundklubbenes Forbundog Jakthundrådet i Norge. Jakthundrådet i Norge fremholder i denne sammenheng følgende:
«En egen hundelov vil være en nødvendig og god anledning til å fastsette rammer omkring morgendagens hundehold som gjenspeiler hunden og hundeholdets rettmessige plass og funksjon i samfunnet.»
Fuglehundklubbenes Forbunduttaler følgende:
«Utformingen av en slik lov muliggjør dessuten helhetlig tenkning rundt hundehold i dagens samfunn, og de regler som eksisterer.»
Fra Fylkesveterinæren i Møre og Romsdalblir det uttrykt glede «over at lovgjeving og regelverk som handlar om hund og hundehald blir samla i ei lov med evt. tilhørande forskrifter».
4.5 Departementets vurderinger
Justisdepartementet viser til den store oppslutningen om at sentrale deler av lovgivningen om hundehold bør bli samlet i en ny lov om hundehold. Hensynet til å få tilgjengelige, praktiserbare og effektive lovregler om hundehold taler for dette. Dette illustreres av en del av de siterte høringsuttalelsene. Det som i dag fremstår som problematisk, er først og fremst det spredte lovverket når det gjelder de praktisk viktige reglene om sikring av hunder (båndtvang m.m.) og om avliving av hunder, enten etter at hunden har gått løs, har skadet eller forulempet folk eller dyr eller på grunnlag av at hunden er ulovlig innført, holdt eller avlet i landet. Departementet går inn for at det blir utferdiget en ny lov om hundehold, der de nevnte sentrale delene av lovgivningen av hunder inngår som en viktig del.