Ot.prp. nr. 50 (1998-99)

Om lov om endringer i lov av 9 juni 1978 nr 50 om kulturminner

Til innholdsfortegnelse

4 Generelle merknader til lovutkastet

4.1 Forslag om å innføre en hjemmel til å tinglyse automatisk fredete byggverk - § 5

4.1.1 Bakgrunnen for lovforslaget

4.1.1.1 Generelt

Kulturminneloven har i dag ikke en generell hjemmel til å tinglyse automatisk fredete kulturminner. Lovens § 22 nr 5 hjemler kun adgang til å tinglyse vedtak om endret sikringssone (§ 6 første ledd) og vedtaksfredete kulturminner (§ 15), områder (§ 19) og kulturmiljøer (§ 20). Tinglysing av automatisk fredete kulturminner krever særskilt hjemmel, jf tinglysingsloven § 12.

I St meld nr 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling - Dugnad for framtida foreslo derfor departementet å innføre en hjemmel til å tinglyse automatisk fredete kulturminner. Bakgrunnen for forslaget er ønsket om å redusere det ukontrollerte tapet av automatisk fredete kulturminner. I Innst S nr 150 (1997-98)til meldingen sluttet en samlet energi- og miljøkomite seg til forslaget.

Etter departementets syn vil tinglysing av alle automatisk fredete kulturminner bli meget omfattende og kostnadskrevende. Etter departementets syn vil mye av den samme effekten kunne oppnås gjennom GAB-registrering og økt bevismessig betydning av registrerte automatisk fredete kulturminner, jf kap 4.8. Departementet foreslår derfor at tinglysing forbeholdes stående byggverk som er automatisk fredet, dvs oppført før 1650.

4.1.1.2 Nærmere om begrunnelsen

Tinglysing av alle typer automatisk fredete kulturminner vil bli svært arbeidskrevende og kostbart, især hvis alle må befares i forkant av tinglysingen.

En annen innvending er at innføring av en tinglysingsordning ikke fullt ut er i samsvar med rådende politikk vedrørende systemoppbygging for registre. Spørsmålet om forholdet mellom Grunnboken og GAB er omtalt i NOU 1982 nr 17 om ny Tinglysingslov. Samtidig som Tinglysingsutvalget arbeidet, startet Miljøverndepartementet opp arbeidet med GAB. Utvalget skrev derfor et brev til Miljøverndepartementet, datert 18.04.77, hvor det klargjorde sitt prinsipielle syn på grensedragningen mellom de to registrene. Dette syn har i ettertid vært lagt til grunn ved utviklingen av GAB. Brevet er referert i NOU 1982 nr 17. Her heter det bl a på side 11:

«Utvalget legger derfor til grunn at det i årene fremover vil være både GAB- og tinglysingsregistre. Dermed blir det maktpåliggende å finne frem til en hensiktsmessig avgrensning av de to registres funksjoner.

Tinglysingsutvalget ser det slik at det er naturlig at tinglysingsregisteret får rettsvernfunksjon, og bare det. I grunnboken bør følgelig bare kunne anmerkes hjemmelsforhold og heftelser vedrørende fast eiendom for så vidt tinglysingen er tillagt rettsvirkning.

.................................

De rene, klare linjer får man dersom alt vedrørende arealdisponering diktert ut fra de samfunnsmessige behov taes ut av tinglysingsregisteret, og legges inn i GAB-registeret. For den statlige og kommunale arealplanlegging er det f.eks nødvendig å vite hvorvidt det i et område er fornminne og om det i tilknytning til dette er foretatt fredning av omkringliggende områder. Forsåvidt er det ikke bare ønskelig, men nødvendig at all informasjon samles på ett sted - i GAB-registeret. Og da er det lite rasjonelt også å ha delinformasjon i grunnboken. Med det antydede innhold av GAB-registeret vil man også oppnå at publikum på ett sted vil kunne få den ønskede informasjon om utnyttelsesmulighetene for en bestemt eiendom.»

Som nevnt er de grenselinjer som Tinglysingsutvalget trakk opp, forsøkt etterfulgt i praksis. Riktignok har det vært, og vil en tid framover være, adgang til å tinglyse konkret angitte offentligrettslige pålagte rådighetsbegrensninger. Dette er imidlertid kun ment å være et kompromiss i mangel av et utbygget GAB. Tinglysingsutvalget kommenterer i NOU 1982 nr 17 side 12 forholdet på følgende vis:

«... Her er det tilstrekkelig å nevne at med det informasjonsbehov som publikum har, sammenholdt med den informasjon som øvrige offentlige registre idag gir og kan forventes å gi i den nærmeste fremtid, har utvalget ikke funnet å kunne foreslå at dets prinsipielle syn på tinglysingsregistrene blir gjennomført ennå. Men når GAB-registeret er utbygget, bør grunnboken fremstå som et rent rettighetsregister.»

Når det gjelder automatisk fredete kulturminner er forholdet som nevnt at først skal et samlet register utarbeides og knyttes til GAB. Deretter skal deler av registerets innhold, som følge av en eventuell tinglysingsordning, også nedfelles i Tinglysingsregisteret via GAB. I brev fra Statens Kartverk til Riksantikvaren, datert 10.11.97, heter det bl a følgende om dette:

«... Et annet spørsmål som reises er om det er behov for transport av data fra GAB til Grunnboka. GAB og Grunnboka distribueres i dag til markedet (brukerne) som et samordnet produkt av Norsk Eiendomsinformasjon. Det burde således være tilstrekkelig at informasjonen er registrert ett sted. Dette reduserer både kostnader og muligheter for feil.»

Etter departementets vurdering vil en fullstendig tinglysing av alle automatisk fredete kulturminner kunne bli for omfattende og kostnadskrevende, ikke minst sett hen til at den tiltenkte effekten i stor grad kan oppnås gjennom GAB-registrering. Føring av fredete kulturminner i GAB vil også på sikt kunne utføres av kulturminneforvaltningen selv. Dette vil være enklere og mer effektivt enn å måtte gå veien om tinglysing.

Departementet ønsker derfor ikke å fremme forslag om en særskilt hjemmel om adgang til å tinglyse alle automatisk fredete kulturminner.

Departementet er imidlertid av den oppfatning at tinglysing av den automatisk fredete bygningsmasse (bygninger fra før 1537, bygninger fra perioden 1537 - 1649 og samiske bygninger eldre enn 100 år) er påkrevd ut fra den særlige beskyttelse slike bygninger krever. En tinglysing av fredete bygninger vil sikre at en ny eier av eiendommen får vite hvilke heftelser det er på eiendommen og dermed unngå at eiere av fredete bygninger i god tro skader eller ødelegger disse. Det vises i tillegg til at det ellers vil være noe uryddig at det er hjemmel til å tinglyse vedtaksfredete bygninger, men ikke automatisk fredete bygninger. Når departementet i tillegg har foreslått å innføre et automatisk vern for de bygninger som er oppført før 1650, jf kap 4.2, vil dette ytterligere styrke behovet for en tinglysingshjemmel.

Skulle Eiendomsregisterutvalgets innstilling eller annet lovarbeid ende med at Grunnboka bare skal inneholde privatrettslige heftelser, slik at alle offentligrettslige heftelser overføres til GAB-registeret, vil tinglysing selvsagt falle bort.

4.1.2 Høringsinstansenes syn

Av de som har uttalt seg til innføring av ny tinglysingsbestemmelse er nær sagt alle positive. Dette gjelder Nærings- og handelsdepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, ØKOKRIM, Landsdelspolitikammer Vestlandet, Samisk Kulturminneråd, Riksantikvaren, Sør-Trøndelag, Hordaland, Akershus og Østfold fylkeskommuner og Folldal, Ålesund, Volda, Hole, Finnøy og Meråker kommuner.

Nærings- og handelsdepartementet sier i sin uttalelse:

«Dette vil blant annet medføre at grunneiere og tiltakshavere på eiendommen får kjennskap til fredningene, og at de kan ta vare på objektene, samt forhindre skader og ødeleggelser. ... Tiltakshavere kan av grunnboken få informasjon som kan forhindre dem fra å gjøre noe i uoverensstemmelse med kulturminneloven. Videre vil vi peke på at tinglysing av automatisk fredete kulturminner, kan rydde bort enkelte bevisproblemer.»

Hedmark fylkeskommune uttaler bl a:

«... ser det som viktig at automatisk fredete bygninger skal tinglyses. På den måten blir vesentlig informasjon ivaretatt i forhold til eiere. I dag er informasjon og dermed kunnskapen om kulturminner og verneverdier på egen eiendom vært dårlig ivaretatt.»

Statens Kartverk viser til at hvis hensikten med tinglysing av automatisk fredete bygninger er at nye eiere skal gjøres oppmerksom på eksistensen av de fredete bygningene, stilles det spørsmål ved om det ikke er tilstrekkelig at automatisk fredete bygninger er registrert i GAB.

Justisdepartementet mener det bør gå fram av § 5 hvilken myndighet som skal kunne forlange tinglysing. Eventuelt bør § 5 medtas i oppregningen i § 28 første ledd. I proposisjonen bør det presiseres at den myndighet som har forlangt tinglysing, senere er kompetent til å forlange det tinglyste slettet. Dette kan være aktuelt hvis en senere vurdering f eks etter en klage viser at forutsetningen om at en bygning var «automatisk fredet», ikke kan opprettholdes.

Bærum kommuneønsker avklart om tinglysingsadgangen også gjelder ruiner og deler av bygninger fra før 1650, f eks om en kjeller fra tidlig 1600-tallet vil føre til en automatisk fredning av hele huset.

4.1.3 Departementets vurderinger

Miljøverndepartementet konstaterer at høringsuttalelsene støtter innføringen av adgangen til å tinglyse automatisk fredete bygninger, og at det er tilstrekkelig at de øvrige automatisk fredete kulturminnene samles i et register og på sikt knyttes til GAB.

Vedrørende merknaden fra Statens Kartverk vil departementet påpeke at grunnboken av grunneiere og andre fremdeles anses som det beste stedet å innhente offentligrettslige heftelser. Når GAB med tiden er fullt utbygget kan behovet for tinglysing reduseres eller falle bort. Slik departementet ser det vil derfor tinglysing fortsatt gi best notoritet og publisitet. Dette gjelder i særlig grad de profane (ikke kirkelige) byggverkene. Bestemmelsen må også ses i sammenheng med behovet for å bremse det ukontrollerte tapet av byggverk oppført før 1900. Ut over dette vises det til at vedtaksfredete byggverk alltid skal tinglyses, og departementet anser det som viktig å ha et likt system for alle fredete byggverk.

For automatisk fredete byggverk er situasjonen at disse er fredet uten at det er fattet noe vedtak i saken. Det er derfor viktig at det klart framgår av loven hvilken instans som skal be om tinglysing av automatisk fredete byggverk. Den instans som har denne myndigheten er også kompetent til å be om at tinglysingen slettes. I samsvar med Justisdepartementets merknad foreslås følgende presisering i forslaget til ny § 5:

Vedkommende myndighet skal sørge for at alle byggverk som er automatisk fredet etter § 4, med tilhørende sikringssone, tinglyses som fredet eiendom.

Dette innebærer at § 28 også må ha en henvisning til § 5. Hvilken eller hvilke instanser som skal være «vedkommende myndighet» vil bli avklart i forskrift i etterkant av lovendringen.

Tinglysingsadgangen for ruiner eller deler av bygninger fra før 1650 avhenger av om bygningen som helhet defineres som automatisk fredet bygning etter § 4. Vi viser til den nærmere omtalen av dette nedenfor i kapitlene 4.3. og 6.

4.2 Forslag om automatisk fredning av byggverk fra perioden 1537 - 1649 - § 4

4.2.1 Bakgrunnen for lovforslaget

En samlet energi- og miljøkomite på Stortinget ga i Innst S nr 150 (1997-98) til St meld nr 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling sin tilslutning til forslaget om å innføre en generell hjemmel til å frede spesielt verdifulle eller utsatte bygninger fra bestemte tidsperioder. Bakgrunnen for forslaget var ønsket om å redusere det ukontrollerte tapet av bygninger fra perioden 1537 og framover.

Grensen for automatisk fredning av faste kulturminner fra oldtid og middelalder (før år 1537) ble tatt inn i vår første lov om fredning og bevaring av fortidslevninger fra 1905. I 1951 fikk man et styrket vern av bygninger og bygningsrester eldre enn 1537 ved at disse ble automatisk fredet. I kulturminneloven av 1978 er det også bestemmelser om automatisk fredning av samiske kulturminner eldre enn 100 år, herunder også bygninger.

Det er 192 kirker, ca 220-240 profane trebygninger og et ukjent antall samiske bygninger som er automatisk fredet etter kulturminneloven. I tillegg er det ved vedtak etter kulturminneloven fredet ca 2.900 bygninger og områder fra 1537 og fram til vår egen tid.

Kommunene har i ulik grad benyttet seg av adgangen til å beskytte den eldste bygningsmassen gjennom regulering til spesialområde med formål bevaring etter plan- og bygningsloven § 25 nr 6. Dette virkemiddel har stort sett bare blitt benyttet i typiske bykommuner.

Situasjonen i dag er at svært mange sjeldne og til dels autentiske byggverk fra tiden etter 1536 er uten et lovmessig vern, ut over plan- og bygningslovens bestemmelser om at riving av bygning krever kommunens godkjennelse. Erfaringstall viser at ca 1% av disse byggene går tapt hvert år. Fortsetter denne utviklingen vil vi om noen år ha svært få bygninger igjen fra den tidligste perioden etter 1536.

På bakgrunn av de store verneverdiene som er knyttet til disse bygningstypene og behovet for å sikre en forsvarlig forvaltning av disse, foreslår departementet at alle kjente stående byggverk som er oppført før 1650 blir automatisk fredet etter loven. Bestemmelser om dette foreslås tatt inn i § 4 som nytt tredje og fjerde ledd. Nåværende tredje ledd endres ikke, men foreslås tatt inn som nytt sjette ledd. Sistnevnte plassering har sammenheng med at departementet også foreslår et nytt femte ledd i § 4, jf kapittel 4.8.

Forslaget vil omfatte i underkant av 2000 byggverk, og utgjør en svært liten del av den bygningsmasse som er SEFRAK-registrert (ca 4 promille av alle bygninger som er oppført før 1900). Byggverk fra denne perioden er først og fremst knyttet til gårdsbebyggelse, kirker og noen få byhus. Når verneverdien først er fastslått, er en automatisk fredningsgrense en effektiv og kostnadsbesparende måte å verne på.

Den faglige begrunnelsen for en flytting av grensen for automatisk fredning av bygninger til 1650, bygger særlig på denne bygningsmassens betydelige kildeverdi i forhold til forskning. Disse byggene er forholdsvis få og har ofte stor verneverdi. I tillegg representerer de en betydelig lokal opplevelses- og bruksverdi, noe som også understreker behovet for et styrket vern.

1500-tallet har lenge vært en neglisjert periode i forskningssammenheng. De skriftlige kildene fra før 1650 er sparsomme og vanskelig tilgjengelig. Først fra slutten av 1600-tallet og utover på 1700-tallet blir de skriftlige kilder så mange at opplysningene kan benyttes systematisk. Perioden fram til 1650 vurderes derfor som svært viktig i forskningssammenheng. De materielle restene representerer et viktig referansemateriale i forhold til å belyse de endringene som skjedde. Ettersom det er få bygninger som er bevart, vil derfor hver enkelt bygning ha uvurderlig verdi som kildemateriale og i forhold til tolkningen av de få skriftlige kildene. På bakgrunn av at vi fortsatt vet for lite om denne periodens bygningshistorie, er det viktig at vi får et styrket vern for bygninger oppført i perioden etter reformasjonen.

Senere tids forskning har vist at den middelalderske tømmer- og trebygningstradisjonen i Norge fortsatte utover på 1600-tallet. Dendrokronologiske undersøkelser (en metode som anvendes for å tidfeste når treet dvs byggematerialet ble felt) har påvist at en del av de bygningene som tidligere ble ansett for å være før-reformatoriske, har vist seg å være yngre. Av de bygningene som har hatt usikre dateringer, kan de fleste nå med sikkerhet dateres til andre halvdel av 1500-tallet, mens noen av dem også skriver seg fra første del av 1600-tallet.

Århundret etter reformasjonen preges med andre ord av en fastholdelse av den middelalderske bygningstradisjonen, samtidig som nye impulser utenfra gjør at man får en spennende innovasjonsfase med gradvise endringsprosesser. Selv om hovedprinsippet for husbygging fortsatt dreier seg om lafteteknikk som konstruksjonsform, bidrar tekniske nyvinninger til enkelte endringer i forhold til stil og funksjon.

I Innst S nr 150 (1997-98) til St meld nr 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling ba komiteen om at det ble vurdert om fredningsgrensen for bygninger skal være ulik fra landsdel til landsdel. I tråd med dette ba departementet i høringsbrevet om høringsinstansenes syn på om det bør innføres yngre fredningsgrenser for større byer som Oslo, Bergen og Trondheim, hvor bybranner og omfattende riving har gjort at det er ytterst få bygninger igjen fra før 1650. Videre ønsket departementet høringsinstansenes syn på om en slik differensiering også kan være ønskelig for Nord-Norge, og særlig Nord-Troms og Finnmark.

4.2.2 Høringsinstansenes syn

Svært mange instanser har kommentert forslaget om å endre grensen for automatisk fredning av stående bygninger. Det er bred støtte om å flytte fredningsgrensen for stående bygninger til 1650. Dette er direkte sagt av ØKOKRIM, NINA-NIKU, Riksantikvaren, Samisk kulturminneråd, Norsk Arkitektmuseum, Landslaget for lokalhistorie, Sogn og Fjordane, Hordaland, Buskerud og Hedmark fylkeskommuner og Finnøy, Flå, Kautokeino, Meråker, Sulaog Volda kommuner.

Flesteparten av de som støtter forslaget anser 1650 som en minimumsgrense, og ønsker primært en fredningsgrense nærmere vår egen tid, f eks ut på 1700- eller 1800-tallet.

Aust-Agder fylkeskommunesier i sin uttalelse:

«Kulturminnelovens grense bør klart endres. Det har i flere ti-år vært anført at denne grensa er valgt ut fra den historiske periodeinndelingen med bakgrunn i de kirkerettslige forhold og har ikke hold i den materielle kulturen. Byggeskikken har sannsynligvis endret seg som følge av nedgangsperioden i middelalderen (svartedauen m.m.), og neste store skillet i byggeskikken og stilhistorien kommer først på 1700-tallet med overgang fra renessanse til barokk med nye bygningstyper og planløsninger.»

Flere instanser, herunder Forbundet KYSTENog Sola kommune, mener fredningsgrensen må settes nærmere vår egen tid enn 1650 for å fange opp bygningstyper som har kulturhistorisk betydning for denne landsdelen, region, fylke eller kommune.

Troms fylkeskommune uttaler bl a at:

«Nord-Norge er i en situasjon der en fredningsgrense satt til år 1650 for stående bygninger får liten eller ingen betydning. For Nord-Norge generelt, og særlig for Troms og Finnmark, gjelder at bygningene til langt opp på 1800-tallet for en stor del besto av gammer og enkle trehus i kombinasjon med gammer, og at de varige, solide tømmerhusene i stor grad var forbeholdt byene og handelsstedene. Stående bygninger eldre enn 1800-tallet er derfor uhyre sjeldne i den nordligste delen av landet. I Nord-Troms og Finnmark finnes det dessuten få bygninger som i det hele tatt er eldre enn 1944. ...

Fylkeskulturutvalget vil derfor foreslå at Departementet ser på den foreslåtte endringen av fredningsgrensen som foreløpig, og at man fortsetter arbeidet for å få en lov som ivaretar kulturminneinteressene i hele landet gjennom en differensiering av fredningsgrensen, eventuelt kombinert med andre vernebestemmelser.»

Telemark fylkeskommunevil sterkt fraråde endring av grensen for automatisk fredete bygninger. En flytting av fredningsgrensen vil for Telemarks vedkommende innebære at vi får enda flere loft og bur på fredningslisten, bygningstyper som er svært godt representert fra før.

Enkelte instanser, herunder Statens kulturminneråd og Bærum kommune, ønsker en rullerende fredningsgrense for stående bygninger. Statens kulturminnerådforeslår en fredningsgrense

«på 300 år i Sør Norge og 250 år for fredning i Nord Norge. For de største byene bør fredningsgrensen være på 200 år. ...

Differensierte grenser er etter vår oppfatning helt nødvendig for å bevare kulturarven i våre nordligste fylker og i de større byene. Kulturminnevernet i Norge har i stor grad vært fokusert på landsbygdene, mens den urbane bybebyggelsen fortsatt er svært utsatt.»

Vegdirektoratet, NINA-NIKU, Norges Forskningsråd, Norske Landskapsarkitekters Forening, Oppland fylkeskommuneog Oslo kommunemener forslaget må utvides til også å omfatte andre kulturminner enn stående bygninger, som f eks ulike tekniske og industrielle kulturminner, herunder veganlegg, deler av bygninger som ikke er stående og som befinner seg under bakken og gjenstander og kulturlag under bakken, hageanlegg og andre landskapsmessige elementer som har direkte tilknytning til bygningene.

Riksantikvarenviser til at kulturminneloven § 15 anvender begrepet «byggverk». Dette dekker et bredere spekter av kulturminner, også bygningstekniske innretninger og ulike typer anlegg som er kulturhistorisk viktige. Riksantikvaren anbefaler at man benytter denne benevnelsen i loven framfor «bygning».

Både Oslo kommune og Hordaland fylkeskommunedrøfter behovet for en yngre fredningsgrense i de store byene, men foreslår ingen egen grense for automatisk fredning av byggverk i Oslo, Bergen og Trondheim.

Nærings- og handelsdepartementet, Fortidsminneforeningenog Den Norske Advokatforeningener mot at det ikke er klageadgang på vedtak om at en bygning fra før 1650 ikke er automatisk fredet. Advokatforeningen påpeker bl a at:

«den foreslåtte regelen om at bestemmelsen om «oppheving» av automatisk fredning ikke skal regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven, vil avskjære klageadgang fra representanter for allmennheten, typisk Fortidsminneforeningen. Vi reiser spørsmålet om dette er i godt samsvar med prinsippet om allmennhetens deltakelse i miljøvernarbeidet. Det pekes i denne forbindelse på at en «opphevelsesbeslutning» har en annen karakter enn en avgjørelse i tvilstilfelle etter § 4 siste ledd, som heller ikke er gjenstand for forvaltningsklage.»

Den Norsk Advokatforening mener det også er behov for å presisere at § 4 tredje og fjerde ledd kun gjelder for bygninger fra perioden 1537 til 1649. Landbruksdepartementetog Den Norske Advokatforeningenmener det er behov for å klargjøre vilkårene for hva som skal til for at bygningen formelt sett er å anse som automatisk fredet, jf ordet «erkjent».

Norges Bondelagog Norsk kulturarvpåpeker behovet for bedre økonomiske virkemidler knyttet til bevaring av kulturminner. Norges Bondelagunderstreker i sin uttalelse bl a at:

«Med denne lovendringen forsterkes ytterligere behovet for kraftige virkemidler som stimulerer private eiere av kulturminner til å sikre kulturarven for kommende generasjoner.

Mer konkret er det helt nødvendig at lovendringsforslaget følges opp i form av en gjennomgang av skatte- og avgiftssystemet i tilknytning til kulturminner. Det er også et sterkt behov for bedre økonomiske støtteordninger til direkte restaurerings- og skjøtselsarbeid.»

4.2.3 Departementets vurderinger

Departementet har merket seg at det er meget bred støtte til dette sentrale lovforslaget om å flytte den automatiske fredningsgrensen for stående bygninger til 1650. Flere av de som støtter forslaget ser på dette som en minimumsgrense og ønsker primært en yngre fredningsgrense for å fange opp byggverk nærmere vår egen tid, jf uttalelse fra Aust-Agder fylkeskommune, Sola kommune og Forbundet KYSTEN.

Hovedgrunnen for forslaget om å flytte fredningsgrensen til 1650 er at bygningshistorien viser tradisjon og kontinuitet fra middelalderen til utover på 1600-tallet. Videre at dagens grense for automatisk fredning ved 1537 ikke fanger opp og sikrer den bygningsmasse som har stor betydning i forskningssammenheng. Argumentene for en yngre fredningsgrense endrer imidlertid ikke departementets syn om at en fredningsgrense ved 1650, både ut fra faglig og reelle hensyn, er den mest forsvarlige og hensiktsmessige løsningen. I den sammenheng vises det til at verken Oslo kommune eller Hordaland fylkeskommune foreslår noen yngre fredningsgrense for de store byene Oslo, Bergen og Trondheim. Departementet fastholder derfor forslaget om en fredningsgrense for stående byggverk eldre enn 1650.

Departementet ser det som lite hensiktsmessig med en rullerende fredningsgrense, som foreslått av bl a Statens Kulturminneråd og Bærum kommune. En slik løsning vil innebære en kontinuerlig supplering av fredningslisten for stående byggverk. Forslaget vil også være mer ressurs- og kostnadskrevende enn ved en fast fredningsgrense. En rullerende grense vil vanskeliggjøre kjennskapen til de byggverk som til enhver tid er fredet og medføre usikkerhet i forhold til eiere av slike byggverk.

Departementet er enig med Troms fylkeskommune i at en fredningsgrense ved 1650 får begrenset betydning for stående byggverk i Nord-Norge. I høringsuttalelsen er det etter departementets syn ikke kommet inn tilstrekkelig informasjon til at det på nåværende tidspunkt er faglig forsvarlig å foreslå en særskilt fredningsgrense for stående byggverk i Nord-Norge. Departementet ser det som naturlig at NOU-utvalget som skal utrede strategier, mål og virkemidler innen kulturminnepolitikken vurderer dette spørsmålet nærmere før departementet fremmer et eventuelt endringsforslag.

Flere instanser mener fredningsgrensen ved 1650 ikke bare bør gjelde for stående bygninger, men alle typer kulturminner. Departementet viser til at kulturminneloven § 15 om vedtaksfredning anvender benevnelsen «byggverk». Dette dekker et bredere spekter av kulturminner, herunder bygningstekniske innretninger og ulike typer anlegg som er kulturhistorisk viktig, jf Riksantikvarens anførsler. Departementet går derfor inn for å utvide rammen for fredningsobjekter i tråd med dette, dog begrenset til stående byggverk. En utvidelse av fredningene til også å omfatte alle typer kulturminner vil bety store bindinger i forhold til arealplanlegging og arealdisponering. I tillegg er ikke behovet for og konsekvensene av en mer omfattende utvidelse nærmere utredet. På denne bakgrunn ønsker ikke departementet å gå inn for at alle kulturminner eldre enn 1650 skal anses som automatisk fredet. Når det gjelder hvilke bygninger, anlegg m v som kommer inn under definisjonen av «stående byggverk», vises det til den særskilte omtalen av § 4 tredje og fjerde ledd i kap 6.

Departementet har foreslått at det ikke skal være klageadgang på vedtak om at et byggverk fra perioden 1537 - 1649 likevel ikke er automatisk fredet. Noen høringsuttalelser mener slike vedtak må være gjenstand for klage.

Vedrørende klageadgangen på beslutninger om at byggverket likevel ikke er fredet er det nødvendig å skille mellom to ulike stadier i prosessen; selve stadfestingen av om et byggverk er automatisk fredet og det tilfellet der byggverket allerede er stadfestet som automatisk fredet, og «vedkommende myndighet» likevel beslutter å oppheve fredningen.

I de tilfeller det i selve stadfestingsprosessen besluttes at byggverket ikke skal regnes som automatisk fredet skjer det ingen endring i rettstilstanden. Dette kan f eks skje der bare en svært begrenset del av bygget er fra perioden 1537 - 1649 eller der bygget er så skadet at det vanskelig kan regnes som et byggverk. I den sammenheng viser vi til en noenlunde tilsvarende bestemmelse i kulturminneloven § 4 siste ledd. Her framgår det at en avgjørelse av om et kulturminne er automatisk fredet ikke kan påklages. Departementet går derfor inn for at en slik beslutning ikke er å anse som et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand.

I de tilfeller et byggverk er stadfestet som et automatisk fredet byggverk fra perioden 1537 - 1649, og «vedkommende myndighet» senere beslutter å oppheve fredningen, bør avgjørelsen anses som et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. I disse tilfellene er det etablert en rettstilstand som gjennom opphevingsvedtaket blir endret. Slike vedtak må etter departementets syn være gjenstand for klage, f eks fra berørte interesseorganisasjoner.

Departementet ser behovet for å presisere hva som skal til for at et stående byggverk fra perioden 1537 -1649 er å anse som automatisk fredet. I kulturminnelovens generelle bestemmelser om automatisk fredete kulturminner er kulturminnene fredet selv om de ikke er kjente. Departementet har valgt å bruke uttrykket «erklærte» i stedet for «erkjente», jf høringsforslaget, for å tydeliggjøre at det her er snakk om en stadfesting før fredningen kan tre i kraft. Det betyr at fredningen skal gjelde fra det tidspunkt kulturminneforvaltningen har stadfestet byggverket som helt eller delvis oppført i perioden 1537 - 1649, og i tillegg er ført inn i et register over byggverk fra denne perioden av kulturminneforvaltningen, dvs Riksantikvaren, fylkeskommunen, Samisk kulturminneråd eller landsdelsmuseene. Det vil bli utarbeidet en egen prosedyre for hvilken instans og hvordan disse byggene skal kunne stadfestes som automatisk fredete byggverk. Etter departementets vurdering bør selve stadfestingen legges til en instans.

Når det gjelder merknadene fra Norges Bondelag og Norsk Kulturarv viser vi til omtalen av dette foran i kapittel 3.2. For øvrig vises det til omtalen av § 4 tredje og fjerde ledd i kapittel 6.

4.3 Forslag om meldeplikt for byggverk oppført før 1850 - § 25

4.3.1 Bakgrunnen for lovforslaget

For byggverk som kan dateres til perioden 1650 - 1849 bør det etter departementets oppfatning vurderes innført et virkemiddel som i større grad enn i dag medfører en plikt til å vurdere verneverdi av byggverk ved arealplanlegging og byggesaksbehandling etter plan- og bygningsloven. Et slikt virkemiddel må ses i sammenheng med gjeldende § 25 om offentlige organers plikt til å melde fra til kulturminnemyndigheten der de kommer i kontakt med tiltak som kan berøre objekter og områder som er fredet/beskyttet etter kulturminneloven. Denne meldeplikten omfatter imidlertid ikke verneverdige objekter og områder som faller utenfor kulturminneloven. Forslaget må også ses i sammenheng med forslaget om automatisk fredning av byggverk fra perioden 1537 - 1649, jf kapittel 4.2 foran.

1850 representerer et markert skille for byggevirksomhet i Norge. Industrialismens gjennombrudd rundt midten av 1800-tallet førte til store endringer i byggeskikken som følge av at nye byggeteknikker og byggematerialer ble introdusert. Det bør derfor være en målsetting å sikre en forsvarlig forvaltningen av denne delen av vår bygningsarv.

Ifølge SEFRAK-registeret vil ca 130.000 bygninger kunne dateres til perioden 1650 - 1849. En kan anta at ca 10 % av bygningene er revet etter registrering og at en del i tillegg er i en så dårlig forfatning at de ikke kan regnes som bevaringsverdige bygninger lenger. Antall bygninger anslås derfor til ca 100.000.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at kommunen plikter å melde søknad om riving eller vesentlig endring av bygning/anlegg oppført før 1850 til kulturminneforvaltningen. Meldeplikten vil omfatte alle slike tiltak som krever kommunens tillatelse etter plan- og bygningslovens bestemmelser. Meldingen skal gis minst tre uker før søknaden tas under behandling av besluttende organ. Det vil normalt bety før saken behandles i teknisk hovedutvalg eller det faste utvalg for plansaker i kommunen. Bestemmelsen foreslås inntatt som nytt ledd i kulturminneloven § 25. En slik meldeplikt vil i seg selv ikke gi hjemmel til å nekte en uønsket riving eller endring av bygningen, men vil i noen tilfelle kunne utløse klage på rive-/ombyggingsvedtaket eller vedtak om fredning eller midlertidig fredning etter kulturminneloven. En meldeplikt kan også innebære en større bevisstgjøring lokalt, som igjen kan føre til at kommunen ønsker å regulere området til spesialområde bevaring etter plan- og bygningsloven § 25 nr 6. Det kan i den forbindelse være aktuelt for kommunen å hindre riving eller vesentlig endring gjennom midlertidig bygge- og deleforbud etter plan- og bygningsloven § 33, eller eventuelt å avslå søknad om riving etter § 91 siste ledd.

4.3.2 Høringsinstansenes syn

Flesteparten av de instanser som har kommentert dette forslaget er positive til at det innføres en meldepliktsbestemmelse for byggverk eldre enn 1850. Dette er sagt eksplisitt av Statens Kartverk, ØKOKRIM, Landsdelspolitikammer Vestlandet, Riksantikvaren, Samisk Kulturminneråd, Norsk Arkitekturmuseum, Norsk Museumsforbund, Aust-Agder og Buskerud fylkeskommunerog Farsund, Gol, Gran, Levanger, Nedre Eiker og Volda kommuner. Levanger kommune sier i sin uttalelse:

«Vi mener det er riktig å få vurdert verneverdien av bygninger fra denne perioden før de eventuelt rives/ombygges og antar at kommunal meldeplikt vil være et egnet virkemiddel.»

Statens Kartverk sier at:

«Data om den ikke fredede bevaringsverdige bygningsmasse vil i løpet av 1999 bli lagt inn i GAB, og kommunale saksbehandlere vil gjennom tilgang på data fra GAB ha grunnlag for å oppfylle den foreslåtte varslingsplikten.»

Noen instanser, herunder Osloog Hole kommuner, mener meldeplikten bør omfatte alle typer kulturminner og at grensen bør settes til år 1900. Flere instanser, bl a Lyngenog Nordreisa kommunerog Finnmark fylkeskommune, mener det bør være en egen meldepliktsgrense for Nord-Troms og Finnmark. Til dette uttaler Finnmark fylkeskommune følgende:

«Med hensyn til kommuners varslingsplikt for riving av bygninger med tidsgrense før 1850, hilser vi dette med glede. Vi vil imidlertid understreke at 75% av bygningene i Finnmark ble brent under 2. verdenskrig og at alle førkrigsbygninger derfor har en helt spesiell verdi for oss. De skal være dokumenter ikke bare for den enkelte by og bygd, men for et helt fylke. Vi vil derfor foreslå at grensen for varsling om riving for Finnmarks vedkommende settes til 1944.»

Telemark fylkeskommuneer mot den foreslåtte varslingsgrensen, og mener varslingsplikt ved riving eller endring av bygninger må gjelde alle verneverdige bygninger, og ikke begrenses til perioden før 1850. Flere instanser, herunder Oppland fylkeskommuneog Hå kommune, mener innføring av en meldeplikt vil medføre økt saksmengde og redusert kvalitet og effektivitet i saksbehandlingen. Hå kommuneuttaler bl a:

«I dette stiller ein seg særleg spørjande til konsekvensane av den føreslegne endringa i § 25 som vil innføra varslingsplikt for kommunen til fylkeskommunen for riving/endring av bygningar bygde før 1850. Kommunane arbeider ut frå krav om raskast mogleg sakshandsaming. Og slike nye reglar vil utan tvil koma i konflikt med målsettinga om god og effektiv forvaltning.»

Rygge kommuneber Miljøverndepartementet

«vurdere om varslingsplikten for kommunene for bygninger eldre enn år 1850 lar seg gjennomføre slik SEFRAK-registret idag er bygd opp.»

Riksantikvarenstøtter forslaget. Videre uttaler direktoratet bl a følgende:

«I denne forbindelse vil Riksantikvaren understreke at kulturminnemyndigheten også bør få melding om vedtaket. Dette bør skje umiddelbart etter at vedtak er truffet og pr telefaks slik at kulturminnemyndigheten eventuelt kan sette i verk nødvendige tiltak som midlertidig fredning eller anmodning om utsatt iverksetting av vedtaket. Riksantikvaren mener for øvrig sterke hensyn taler for at det bør innføres en bestemmelse om at en begjæring fra kulturminnemyndigheten om utsatt iverksetting alltid skal etterkommes, jf forvaltningsloven § 42 første ledd femte punktum.»

4.3.3 Departementets vurderinger

Departementet legger til grunn at de fleste høringsuttalelsene slutter seg til forslaget om å innføre en meldeplikt for alle søknader etter plan- og bygningslovens bestemmelser om riving eller vesentlig ombygging av byggverk eldre enn 1850. Av disse er det noen instanser som primært ønsker at grensen utvides til år 1900 eller at meldeplikten bør omfatte alle typer kulturminner. Den viktigste årsaken til at departementet nå fremmer forslag om en særskilt meldeplikt for kommunene ved riving/ombygging av byggverk eldre enn 1850 er ønsket om få bedre oversikt over og kontroll med forvaltningen av verdifulle byggverk fra denne perioden. Midten av forrige århundre representerer en markert endring i byggeskikken med hensyn til byggeteknikker og byggematerialer, og omfatter et stort antall byggverk. Forslaget må også ses i sammenheng med forslaget om å utvide fredningsgrensen for byggverk oppført før 1650. Samlet gir denne utvidelsen av fredningsgrensen og meldeplikten en tilstrekkelig beskyttelse av byggverk fra perioden 1537 til og med 1849. I tillegg vises det til at det fortsatt vil være anledning til å frede kulturhistorisk verdifulle byggverk fra 1650 og frem til i dag ved enkeltvedtak etter kulturminneloven § 15. Departementet opprettholder derfor forslag om meldeplikt for byggverk oppført før 1850.

Til de instanser som har merknader vedrørende en meldeplikt for byggverk nærmere vår egen tid enn 1850 for Nord-Troms og Finnmark, er dette et spørsmål som departementet mener bør vurderes nærmere, og ses i sammenheng med spørsmålet om en egen fredningsgrense for byggverk i Nord-Norge. Som nevnt i kap 4.2.3 mener departementet at dette bør inngå i det NOU-arbeidet som skal gjennomføres på kulturminnefeltet.

Alle stående byggverk i landet fra perioden 1537 til 1900 (i Nord-Troms og Finnmark fram til og med 1945) er SEFRAK-registrert. Dette innebærer at bl a bygningstype, gårdsnummer/bruksnummer og alder framgår av registreringene. Det vises også til at alle bygninger fra den samme perioden i løpet av 1999 vil bli lagt inn i GAB-registeret. Hver enkelte kommune kan derfor ved å sjekke dette registeret, avklare om det omsøkte byggverket er eldre enn 1850, og dermed omfattes av meldeplikten i kulturminneloven, jf merknad fra Rygge kommune.

Departementet viser til at forslaget om kommunens meldeplikt skal hindre et ukontrollert tap av byggverk fra før 1850. For å unngå at denne utsjekkingen tar for lang tid er det satt en frist for kulturminneforvaltningens uttalelse. Fristen regnes fra meldingen er mottatt hos vedkommende kulturminnemyndighet. Dette innebærer at dersom det ikke foreligger uttalelse innen fristen kan kommunen uavhengig av kulturminneforvaltningens syn avgjøre saken. Departementet forutsetter videre at det som regel bare vil være aktuelt for kulturminneforvaltningen å gi kommunene tilbakemelding der kulturminneforvaltningen er mot riving/ombygging. Bestemmelsen innebærer ingen plikt for kulturminneforvaltningen til å avgi uttalelse, og kommunen plikter heller ikke å avvente uttalelse fra kulturminneforvaltningen ut over fristen. På denne bakgrunn mener departementet at bestemmelsen ikke vil medføre økt tidsforbruk og mindre tillit til offentlig forvaltning.

Riksantikvarens merknader om særskilt underretning om rive- eller ombyggingsvedtak må ses i sammenheng med departementets merknader ovenfor om tidsbruk og tillit til offentlig forvaltning. Departementet er kjent med at det i enkelte saker den senere tiden er foretatt riving av verneverdig bebyggelse før kulturminneforvaltningen er blitt informert om vedtaket eller har fått tid til å vurdere spørsmålet om klage, bevaringsregulering eller midlertidig fredning. Departementet ser på disse sakene som svært uheldige, og er innstilt på å få på plass et system som sikrer at kulturminneforvaltningen får anledning til å vurdere bruk av virkemidler som sikrer en forsvarlig vurdering av byggverkets verneverdi.

Etter departementets syn vil det særlig være behov for underretning der kulturminneforvaltningen har uttalt seg mot riving eller vesentlig ombygging på grunn av byggverkets verneverdi. I disse tilfellene skal kulturminneforvaltningen allerede på meldingstidspunktet normalt vurdere virkemiddelbruken, herunder fredning etter kulturminneloven, forslag om regulering til bevaring etter plan- og bygningsloven eller avbøtende tiltak for å ivareta vesentlige vitenskapelige- og kunnskapsmessige interesser. I de tilfeller kulturminneforvaltningen ikke har motforestillinger til riving/ombygging kan ikke departementet se at behovet for underretning er til stede i særlig grad. Departementet foreslår at det tas inn et tillegg om at rive- eller ombyggingsvedtak som er fattet i strid med kulturminnemyndighetens anbefaling straks skal sendes vedkommende kulturminnemyndighet.

Departementet viser til at den kulturminnemyndighet som mottar søknad om riving/vesentlig ombygging og eventuelt mottar beskjed om at slikt vedtak er fattet, normalt vil være den instans som også vurderer virkemiddelbruken og går i en dialog med utbygger og kommunen. Det er imidlertid ikke noe til hinder for at også overordnet kulturminnemyndighet griper inn og vurderer virkemiddelbruken.

Riksantikvarens ønske om at begjæring fra kulturminnemyndigheten om utsatt iverksetting automatisk skal få oppsettende virkning har sin bakgrunn i flere saker den siste tiden der verdifulle byggverk er revet uten at kulturminneforvaltningen har fått anledning til å vurdere alternative løsninger. Kulturminneloven har i dag ingen bestemmelse om utsatt iverksetting. Dagens rettstilstand må derfor baseres på forvaltningsloven § 42. Etter denne bestemmelsen kan underinstansen, klageinstansen eller annet overordnet instansd beslutte at vedtaket ikke skal iverksettes før klagefristen er ute eller klagen er avgjort. Det er ingen automatikk i at klage eller begjæring om utsatt iverksetting tas til følge. Dette beror i det enkelte tilfellet på kommunen eller fylkesmannens frie skjønn.

Etter departementets vurdering er det sentrale i disse sakene at kulturminneforvaltningen får beskjed om rive- og ombyggingssøknad, og gis tid til å vurdere verneverdi og virkemiddelbruk. Dette er etter departementets vurdering i stor grad ivaretatt gjennom forslagene om meldeplikt ved søknad og underretning om rive- eller ombyggingsvedtak. Departementet finner derfor ikke på nåværende tidspunkt grunn til å foreslå en bestemmelse om oppsettende virkning i kulturminneloven. Departementet ser imidlertid at en frist på tre uker til å reagere på søknader om riving/ombygging kan være i korteste laget, f eks i forbindelse med høytider og ferier. Departementet foreslår derfor at fristen i § 25 annet ledd første punktum utvides fra tre til fire uker. Dette vil også styrke kulturminneforvaltningens mulighet til å komme i en konstruktiv dialog med utbygger og kommunen.

Med bakgrunn i ovennevnte foreslår departementet at kulturminneloven § 25 annet ledd får følgende ordlyd:

Kommunen plikter å sende søknad om riving eller vesentlig endring av ikke fredet byggverk eller anlegg oppført før 1850 til vedkommende myndighet senest fire uker før søknaden avgjøres. Vedtak om riving eller vesentlig endring av slike byggverk og anlegg skal umiddelbart sendes vedkommende myndighet, dersom denne myndigheten har uttalt seg mot riving eller vesentlig endring.

4.4 Forslag om forenklet saksbehandlingsprosedyre for fredning av statens byggverk og anlegg - § 22a

4.4.1 Bakgrunnen for lovforslaget

4.4.1.1 Innledning

Da bygningsfredningsloven ble vedtatt i 1920, ble det besluttet at statens bygninger ikke skulle fredes. Det ble forutsatt av Stortinget at staten ville ta vare på egen bygningsarv uten fredning. Någjeldende kulturminnelov gir likevel hjemmel til å frede slike bygninger ved enkeltvedtak etter kulturminneloven § 15. Flere statlige bygninger er i dag fredet etter kulturminneloven. Forutsetningen om at staten ville forvalte sin egen bygningsarv på en antikvarisk forsvarlig måte har ikke vist seg å fungere fullt ut tilfredsstillende, og ordningen er heller ikke formalisert gjennom forskrift, rundskriv eller liknende. Dette har ført til forskjellsbehandling av verneverdig bebyggelse, ved at staten ikke er pålagt et like tydelig ansvar for egne kulturminner som andre offentlige og private eiere. Dette er en lite heldig situasjon og bidrar til å svekke troverdigheten til fredningsinstituttet.

I 1920-årene ble spesielt verneverdige bygninger i statlig eie ført opp på en liste som er presentert i Fortidsminneforeningens årbøker fra 1933 og 1934. Oversikten omfatter ca 1100 bygninger. Undersøkelser har vist at mange kulturminner fra denne gruppen er revet, ødelagt eller har sterkt redusert verneverdi som følge av at endringer og ombygginger ikke har tatt hensyn til antikvariske verdier. Listen ble forsøkt revidert i 1960-årene, men dette ble ikke fullført. Dagens syn på hva som er viktig å beskytte avviker naturlig nok mye fra oppfatningene rundt 1920.

Bygninger som ikke er vernet etter kulturminneloven er bl a Det kongelige slott, Stortinget, Eidsvollbygningen, Universitet i Oslo, Stiftsgården i Trondheim, Regjeringens representasjonsbolig i Oslo, Munkholmen, Gamlehaugen ved Bergen m fl. I de siste årene er det i første rekke blitt fattet fredningsvedtak som en oppfølgning av tematiske verneplaner, f eks fredning av prestegårder, fyr og jernbanestasjoner. Dette er imidlertid eiendommer som ikke har vært på listen over statens verneverdige eiendommer.

I følge St meld nr 10 (1994-95) Oversikt over statens bygninger, er det 9891 bygninger i statlig eie, fordelt over 8569 grunneiendommer. Av disse er 962 bygninger merket med en fredningskode. Forsvarets eiendommer er ikke med i St meld nr 10.Fordelingen av brutto byggeareal mellom statlige etater er som følgende: Statsbygg 38%, Vegvesenet 5%, Postverket 7%, Norges Statsbaner 20%, Universitetene 8%, Fengselsvesenet 3%, Luftfartsverket 5% og andre 14%.

I St meld nr 39 (1986-87) Bygnings- og fornminnevernet, fremkommer statens ansvar som en hovedutfordring (side 17):

«Som øverste ansvarlig for kulturminnevernet er det viktig at staten som eier av en rekke fredete og verneverdige bygninger går foran med et godt eksempel med hensyn til å istandsette og vedlikeholde kulturminner.»

Videre fremheves det i meldingen at:

«Det er et klart behov for å innskjerpe statlige etaters ansvar for selv å ta vare på verneverdige kulturminner.»

I løpet av de siste årene har forvaltningen av statens eiendom delvis skiftet karakter. Tidligere var statens eiendomsforvaltning preget av at de enkelte statlige etater hadde til oppgave å vedlikeholde og erverve statlig eiendom til beste for de respektive forvaltningsområder. Dagens eiendomsforvaltning, herunder den bevaringsverdige bygningsmassen, innebærer i større grad en dynamisk forvaltning, dvs at staten bare er eier av de bygninger som det lønner seg å være eier av. Dette har ført til at en rekke statlige eiendommer, herunder bevaringsverdige, er blitt avhendet.

Modernisering av den statlige eiendomsforvaltningen har også ført til at flere større statlige eiendomsforvaltere er gjort om til statsforetak eller statlige aksjeselskap. Blant statlige etater som har forandret eierform er det flere som har vært avgjørende for oppbyggingen og utviklingen av Norge som velferdsstat, og disse etatene har en bygningsmasse som representerer en vesentlig del av landets kulturhistorie.

4.4.1.2 Dagens virkemidler

I 1950-årene og fremover har det vært arbeidet med å finne ulike løsninger på virkemidler som kan sikre et bedre formelt vern av statens bygninger. Kulturminneforvaltningen forholder seg i dag til følgende virkemidler:

  • Listen over spesielt verneverdige bygninger i statens eie fra 1920-årene (presentert i Fortidsminneforeningens årbøker fra 1933/34)

  • Kassasjonsregler

  • Landsdekkende verneplaner

Det er i hovedsak bygninger oppført før 1850 som er tatt med på listen fra 1933/34 over spesielt verneverdige bygninger i statens eie. Listen har blitt tillagt ulik vekt i forskjellige statsetater, og har ofte ikke fungert etter forutsetningene. Store grupper bygninger er ikke tatt med, og listen er etter departementets syn ufullstendig. Ved omgjøring av statlig eierstruktur til andre selskapsformer, er denne uformelle avtale om «listeførte bygninger» ikke lenger gyldig.

I Avhendingsinstruksen fastsatt ved kgl res 19.12.97 heter det i pkt 2.1 fjerde ledd:

«Ved avhending av eiendommer med bygg som er eldre enn 50 år, skal Riksantikvaren varsles i god tid for å få vurdert spørsmålet om bevaringsverdi. I spesielle tilfeller kan Riksantikvaren fastsette annen tidsgrense. Forutsatt at saken er tilstrekkelig dokumentert, skal Riksantikvaren svare innen 4 uker.»

Statens reglement om at Riksantikvaren skal vurdere verneverdien for alle bygninger eldre enn 50 år i forbindelse med avhendelse, er en forpliktelse flere offentlige etater ikke ivaretar. Ved omgjøring av statlige eiendomsforvaltere til andre eiendomsformer, vil kulturminneforvaltningen ha kapasitetsproblemer knyttet til det å vurdere et større antall bygningers verneverdi. For å imøtekomme problemet med et stort antall kassasjonssaker har landsverneplaner for enkelte sektorer blitt igangsatt. Dette omfatter prestegårdene (Opplysningsvesenets fond), NSB's stasjonsbygninger, kulturminner i jernbanen, fyrstasjoner, Telenors bygninger og installasjoner, veger, bruer og vegrelaterte kulturminner og Forsvarets bygninger.

4.4.1.3 Situasjonen i Sverige og Danmark

Den formelle og reelle vernesituasjonen for våre viktigste nasjonalmonumenter og for andre statlige eiendommer er annerledes i Norge enn i våre naboland Danmark og Sverige. De tilsvarende kulturminnelover i Sverige og Danmark har egne bestemmelser som skal sikre vern av statlige bygninger og anlegg. I begge land er sentrale statlige bygninger og anlegg fredet.

I Danmark ble statlig eiendom fredet på lik linje med privat eiendom da lov om bygningsfredning ble innført i 1918. Omtrent 500 anlegg i statens eie er fredet. Antall enkeltbygninger i statlig eie som er fredet er langt større. Det er lovfestet at ingen offentlige bygninger som er eldre enn 50 år, skal selges før Skov- og Naturstyrelsen har vurdert om bygningene er i fredningsklasse.

I Sverige fredes og behandles statens bygninger etter en forskrift som er hjemlet i kulturminnelagen fra 1988. Denne forskriften erstattet en kunngjøring fra 1920. Etter denne er 354 anlegg i statlig eie fredet, inkludert de eldste og mest sentrale bygningene. Antall enkeltbygninger som er fredet, er langt større. Blir det besluttet at en fredet, statseid bygning skal gå over til en ikke-statlig eier, skal kulturminnelagens bestemmelser for fredete bygninger som ikke eies av staten, automatisk gjøres gjeldende.

4.4.1.4 Forslag om forenklet saksbehandlingsprosedyre for fredning av statens verneverdige bygninger ved forskrift

På bakgrunn av ovennevnte ønsker departementet å innføre en ny bestemmelse i kulturminneloven som gir hjemmel til å frede bygninger i statens eie ved forskrift. Det vises her til de erfaringer som er høstet med gjeldende ordning samt de utfordringer den pågående reorganisering av staten som eiendomsforvalter gir.

Den foreslåtte endringen medfører at prosessen frem mot fredning skal følge saksbehandlingsreglene i forvaltningslovens kapittel VII om forskrifter, og ikke kulturminnelovens ordinære saksbehandlingsbestemmelser i § 22.

Departementet vil presisere at innføring av en slik bestemmelse neppe gjør det aktuelt å frede alle statens verneverdige bygninger. Bruk av fredningsforskrift for statens bygninger forutsetter at kulturminnene eies eller forvaltes av et statlig organ eller et rettssubjekt som er opprettet av staten for å forestå slik forvaltning på det tidspunkt det fattes vedtak om fredning. En rekke av statens servicevirksomheter er skilt ut som egne rettssubjekter, f eks Statskog SF, Telenor og NSB. Det er en forutsetning at fredningshjemmelen også omfatter eiendommer som eies av slike selskaper og foretak. Dersom kulturminnet etter dette tidspunkt selges ut av statens eie, vil fredningen fortsatt gjelde fullt ut etter sitt innhold.

Rettsvirkninger av at statseiendom fredes etter bestemmelsen bør prinsipielt sett ikke avvike fra øvrige fredningsvedtak. Departementet foreslår derfor at kulturminneloven §§ 15 fjerde ledd (som foreslås vedtatt), 16-18 og 22 nr 4 gis tilsvarende anvendelse. Dette innebærer at den alminnelige fredningsnormen for vedtaksfredninger bør utgjøre en minstestandard også for fredning av statens bygninger. Den samme begrunnelsen tilsier at det skal være mulig å gi pålegg om tilbakeføring ved skade, samt pålegg om vedlikehold og pålegg om gjenoppbygging etter brann. Dersom kulturminnet går over i privat eie vil disse bestemmelsene fortsatt få anvendelse fullt ut. I slike tilfelle vil også hjemlene til tvangsgjennomføring og kravene om tilskudd fra kulturminneforvaltningen gjelde.

I de tilfeller det er behov for å frede et område etter kulturminneloven § 19 til beskyttelse av den fredete bygningen, er det departementets forutsetning at en følger den alminnelige saksbehandling etter § 22.

Forslaget innebærer ingen endring i adgangen til å fatte vedtak om midlertidig fredning ved enkeltvedtak i påvente av at spørsmålet om permanent fredning avgjøres.

4.4.2 Høringsinstansenes syn

Av de instanser som har avgitt realitetsuttalelse til forslaget om forenklet prosedyre for fredning av statens byggverk og anlegg er det et flertall som støtter forslaget. Dette er direkte sagt av ØKOKRIM, Riksantikvaren, Buskerud, Hedmark, Hordalandog Østfold fylkeskommuner, Den Norske Advokatforeningog Bærum, Levanger, Stangeog Ålesund kommuner. ØKOKRIMuttaler bl a følgende:

«Dagens fredningssystem er beregnet på privat eiendom, særlig med sikte på at områdefredning blir avklart etter samme system som med reguleringsplaner. Når områdefredning av statlig eiendom fortsatt vil følge disse saksbehandlingsregler, ser ØKOKRIM ingen grunn til at staten skal pålegge seg en svært tungvint saksprosedyre. Det er ellers bekymringsfullt at staten har behandlet sine kulturminner på en vesentlig mer lemfeldig måte enn det system som gjelder privat fredet eiendom.»

Forsvarsdepartementetog Vegdirektoratet støtter forslaget, men mener forslaget henholdsvis bør utvides til også å omfatte statlige områder og andre kulturminner enn byggverk. Forsvarsdepartementetviser til at Forsvaret er statens største eiendomsforvalter og at forslaget innebærer en betydelig forenkling og for staten et ressursbesparende virkemiddel med tanke på å gi disse bygningene et formelt vern. En rask og enkel gjennomføring av fredningssakene vil også lette den videre forvaltningen av anleggene. Videre uttaler Forsvarsdepartementet:

«Forsvaret vil imidlertid bemerke at flertallet av bygningene/anleggene som inngår i Landsverneplanen er foreslått vernet med omgivende område, i alt rundt 160 verneområder. På bakgrunn av dette volumet fremstår det som urimelig tungrodd å skulle følge en mer omfattende prosedyre for fredning av områdene enn det som vil være tilfelle for bygningene/anleggene.»

Bærum kommune mener de samme saksbehandlingsregler også bør gjelde for fylkeskommunale og kommunale eiendommer. Norske Landskapsarkitekters Forening ønsker utdypet at fredningen også kan omfatte hager, parker og alleer.

Flere instanser er skeptiske til forslaget fordi det bl a kan redusere muligheten for berørte parters innflytelse i fredningsprosessen, og påpeker at det må sikres gode prosedyrer for deltakelse og uttalerett i disse sakene. Arbeids- og administrasjonsdepartementetuttaler bl a:

«Problemet knytter seg til forutsigbarhet i rammebetingelsene for forvaltning og drift av eiendommene. En ordinær fredningsprosedyre avklarer normalt hvilke deler av bygningen fredningen omfatter, og hvilke særskilte hensyn som skal tas. Disse hensynene vil da gjelde både for eier og for kulturminnemyndighet. Det må derfor sikres en prosedyre for den forenklede fredningen som sikrer uttalerett og ankemulighet til vedtaket.»

Landbruksdepartementetmener forslaget ikke må omfatte statlig forretningsdrift. Det vises bl a til at dette ikke er i samsvar med St meld nr 40 (1997-98) Eierskap i næringslivet der følgende setning i kap 8.6 refereres:

«Staten som regulatør må ivareta allmenne hensyn og innrette reguleringer slik at det gjelder for staten på samme måte som for andre aktører.»

4.4.3 Departementets vurderinger

Med støtte i høringsuttalelsene mener departementet det er behov for å etablere et formelt vern av statens byggverk på en mer kostnadseffektiv og rasjonell måte. Departementet opprettholder derfor forslaget om at fredninger av slike byggverk kan skje ved forskrift og at fredningsprosessen skal følge saksbehandlingsreglene i forvaltningslovens kapittel VII Om forskrifter.

Hovedformålet med forslaget er å sikre en adgang til å frede statlige byggverk og anlegg på en raskere og mer effektiv og ressursbesparende måte enn etter dagens ordinære system. Forslaget vil innebære at flere byggverk kan fredes i samme forskrift uavhengig av hvor i landet disse er lokalisert.

Dagens saksbehandlingsbestemmelser i kulturminneloven § 22 legger opp til en omfattende kontakt og samarbeid med alle berørte eiere, offentlige instanser og interesseorganisasjoner i flere omganger. Reglene er i all hovedsak de samme som gjelder for reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven og vern etter naturvernloven og viltloven. Bakgrunnen for disse saksbehandlingsreglene er å sikre bedre medvirkning fra lokale myndigheter og offentligheten ellers. Man antar også at slike omfattende regler trolig vil skape større forståelse for bevaring av våre kulturminner, samt skape grobunn for lokalpolitisk engasjement i slike saker. Når det gjelder statlige byggverk, mener departementet at disse hensyn ikke gjør seg så sterkt gjeldende. Endringsforslaget innebærer at staten innfører en enklere prosedyre for fredning av egne byggverk og anlegg, og berører ikke i så stor grad regionale og lokale arealplaninteresser. Departementet mener derfor at det for de statlige byggverkenes vedkommende er forsvarlig at fredningsprosessen gjennomføres i samsvar med bestemmelsene i forvaltningsloven kapittel VII.

Departementet legger opp til at det i den foreslåtte forenklete fredningsprosessen fortsatt skal være nær kontakt med eier/forvalter av det byggverket som planlegges fredet. Videre viser vi til at forvaltningsloven § 37 krever at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Dette innebærer at eier og andre berørte offentlige og private interesser skal gis anledning til å uttale seg til fredningsforslaget før vedtak treffes. Det legges også opp til at det i forskriften kan utarbeides individuelle fredningsbestemmelser, bl a for å klarlegge restriksjonsnivået og hvilke rammebetingelser som gjelder for forvaltning og drift av byggverkene, jf bl a merknad fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet. En forskrift om fredning er i utgangspunktet ikke gjenstand for klage. Forskriften kan imidlertid endres dersom tungtveiende grunner taler for det.

Departementet har forståelse for Forsvarsdepartementets ønske om forenklet fredningsprosedyre også for statlige områder, særlig der fredningen omfatter både statlig byggverk og statlig eiendom. Når departementet likevel ikke ønsker å gå for en slik løsning har dette sammenheng med den betydning disponering og bruk av slike områder har for bl a kommuner som planmyndighet og allmennhetens bruk av disse. I disse tilfellene gjør hensynet til et bredt samarbeid og deltakelse fra regionale og lokale myndigheter og befolkningen for øvrig seg sterkere gjeldende enn ved spørsmål om fredning av statlige byggverk. Fredningsprosessen for slike områder bør derfor følge de ordinære saksbehandlingsbestemmelser i kulturminneloven § 22.

Til merknaden fra Landbruksdepartementet mener departementet kapittel 8.6 i St meld nr 40 (1997-98) Eierskap i næringslivet legger vekt på andre sider ved statlig eierskap enn det endringsforslaget i kulturminneloven § 22 a omhandler. Departementet forstår omtalen i meldingen dit hen at staten må være særlig oppmerksom på å skille eierrollen fra rollen som myndighetsutøver, og unngå forskjellsbehandling av statlige eierinteresser i forhold til private selskaper. Forslaget til ny § 22 a innebærer ingen slik forskjellsbehandling, og medfører kun at prosessen knyttet til fredning av byggverk eid av staten, statsforetak og statsaksjeselskap forenkles. Videre viser departementet til at gjeldende § 15 i kulturminneloven gir samme adgang til å frede statlige, fylkeskommunale, kommunale og private byggverk. Kravene knyttet til verneverdi og restriksjonsnivå for de statlige byggverkene som skal fredes etter § 22 a vil være de samme som for objektfredninger etter lovens § 15. På denne bakgrunn opprettholder departementet forslaget om å innføre en forenklet prosedyre for fredning av statlige byggverk, herunder byggverk eid av statsforetak og statsaksjeselskap.

4.5 Forslag om at det offentlige kan erverve eiendomsrett/forkjøpsrett til løse kulturminner - § 12

4.5.1 Bakgrunnen for lovforslaget

I et privat lovforslag fremsatt den 05.03.97, i Dokument nr 8:57 (1996-97) ble det foreslått:

«Stortinget ber regjeringen leggja fram regelverk som sikrar at gamle lausøyregjenstandar (lause kulturminne) i privat eige kan sikrast varig vern gjennom rett for det offentlege til overtaking.»

I begrunnelsen for forslaget vises det til at auksjonssalget av to stavkirkeportaler i Telemark i 1996 har aktualisert behovet for et bedre vern også av løsøregjenstander fra middelalderen og tidligere som er i privat eie. Dette er bare ett eksempel på at verdifulle løsøregjenstander står i fare for å bli solgt ut av sitt historiske miljø hvor de har best mulighet til å få et vern til beste for allmennheten. Forslagsstillerne mener derfor det bør vurderes å innføre en hjemmel i kulturminneloven til å ekspropriere i kombinasjon med offentlige forkjøpsrett, løse kulturminner av nasjonal betydning i privat eie. I særlige tilfeller bør også gjenstander fra nyere tid, dvs fra 1537 og framover, få et tilsvarende vern.

Energi- og miljøkomiteen sier i Innst S nr 241 (1996-97) at de forutsetter at foreliggende forslag ses i sammenheng med de øvrige forslagene i Stortingsmelding nr 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling. Stortinget fattet vedtak 10.06.97 i samsvar Innst S nr 241 (1996-97).

Kulturminneloven hjemler i dag ingen adgang om forkjøpsrett/ekspropriasjon for det offentlige til løse kulturminner i privat eie. Etter kulturminneloven § 12, jf § 13 første ledd første punktum, er det imidlertid forbudt å skade løse kulturminner. Dette omfatter ting fra før år 1537, mynter fra før år 1650 og løse samiske kulturminner eldre enn 100 år. Når særlige grunner foreligger kan slike gjenstander anses som løse kulturminner uten hensyn til alder, jf § 12 annet ledd annet punktum. Videre gir § 13 første ledd annet punktum vedkommende myndighet adgang til å granske løse kulturminner som nevnt i kulturminneloven § 12 første ledd, og sette i verk tiltak for å verne eller ta hånd om dem. Dette gjelder uavhengig av hvem som er eier. I den grad løse kulturminner oppbevares forsvarlig, innebærer imidlertid kulturminneloven § 13 ingen rådighetsbegrensning.

Videre omfattes løse kulturminner av utførselsforbudet i lovens § 23 med tilhørende forskrifter. Nevnes kan også at større løst inventar kan medtas i en vedtaksfredning etter kulturminneloven § 15.

Det foreligger pr i dag ingen samlet oversikt over løse kulturminner i privat eie. Det er imidlertid ikke grunnlag for å tro at det befinner seg et betydelig antall løse kulturminner fra oldtid og middelalder på private hender. Likevel er det grunn til å anta at deler av det materialet som finnes utvilsomt er av stor kulturhistorisk verdi.

Oreigningsloven av 23.10.59 nr 3 § 1 hjemler i dag ikke ekspropriasjon av løsøregjenstander, bare fast eiendom og annet som har tilknytning til fast eiendom. Kulturminnevern er imidlertid i dag ett av ekspropriasjonsformålene i loven, jf lovens § 2 nr 46.

På denne bakgrunn foreslår departementet å innføre en særlig ekspropriasjonsbestemmelse i kulturminneloven for løse kulturminner i privat eie. En ekspropriasjonsbestemmelse er imidlertid ikke tilstrekkelig, da ekspropriasjon er en omstendelig prosess, og et auksjonssalg kan bli utlyst og gjennomført på kort tid. Dagens lovbestemmelser vedrørende forkjøpsrett er i første rekke knyttet til overdragelse av fast eiendom. Departementet viser her til konsesjonslovgivningen, sameieloven og lov om løysingsrettar. Noen av disse bestemmelsene antas også å få anvendelse på løsøre. Det er imidlertid uklart om disse bestemmelsene kan gjøres gjeldende i forbindelse med offentlig forkjøpsrett til løse kulturminner. Departementet foreslår derfor at det tas inn en hjemmel i kulturminneloven om forkjøpsrett ved auksjonssalg for staten eller vedkommende fylkeskommune eller kommune, hvor gjenstanden har vært oppbevart eller har sin opprinnelse i.

4.5.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene støtter i all hovedsak forslaget om å innføre en ekspropriasjonshjemmel/forkjøpsrett til løse kulturminner. Dette er direkte uttrykt av Rogalandog Telemark fylkeskommuner, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Riksantikvaren, Norsk Museumsutvikling, Norges Museumsforbundog Stange, Finnøy, Hole, Nes, Gol, Gran, Hemsedal, Vaksdalog Ål kommuner. Telemark fylkeskommuneuttaler følgende:

«Den nye lovhjemmelen vil her kunne gjøre det mulig å sikre løse kulturminner fra oldtid og middelalder, men i særlige tilfeller også yngre kulturminner som kulturminnemyndighetene mener bør være i offentlig eie ut fra nasjonale kulturminnehensyn. I departementets utredning er dette eksemplifisert med auksjonssalget av stavkirkeportalene fra Tuddal i 1996, der det offentlige ikke hadde mulighet til å sikre seg disse på annen måte enn å være med som budgiver på auksjonen. Dette er en lovhjemmel som ikke får noen stor anvendelse, men den kan være nyttig i spesielle situasjoner for å sikre at gjenstander med stor kulturhistorisk verdi beholdes i sitt opprinnelige miljø.»

Justisdepartementet mener forslaget med hensyn til materielle vilkår for oreigning og saksbehandling er uklar, og dermed vanskelig å håndtere for forvaltningen og domstolene. I kulturminneloven bør inkorporeres det som følger av grunnprinsippene i oreigningsloven § 2 første og siste ledd. Vilkåret om at det må foreligge «særlige grunner» er ikke eksakt og bør utgå. Det er tilstrekkelig at kulturminnemyndigheten finner det nødvendig at tingen må over i offentlig eie ut fra nasjonale kulturminnehensyn, og at inngrepet vil være mer til gagn enn skade, og at det offentlige gir full erstatning for tingen.

Levanger kommunemener bestemmelsen i første rekke bør komme til anvendelse der det er av nasjonal kulturhistorisk interesse å sikre bestemte gjenstander. Oslo kommunemener dette bør presiseres i lovteksten. Agder Statsadvokatembetermener det bør fremgå av lovteksten at adgangen bare bør brukes unntaksvis, og at eieren i så fall skal ha krav på full erstatning. Farsund kommunemener forslaget er en vesentlig skjerpelse i forhold til dagens regelverk og som i noen tilfeller vil gå på bekostning av den enkelte grunneiers disposisjon og råderett over egen eiendom.

Universitetet i Oslo mener det er et betydelig antall løse kulturminner i privat eie, men at bare et mindre antall av dem kan sies å være av spesiell nasjonal betydning. Videre ønsker det at uttrykket «nasjonale kulturminnehensyn» defineres nærmere. Astrup Fearnley Museetetterlyser en presisering av § 12 tredje ledd annen setning om at dette refererer seg til bestemmelsens bokstav a - c i første ledd. Nasjonalbiblioteket støtter forslaget og mener det bør presiseres at begrepet «løse kulturminner» også omfatter bøker og manuskripter.

Videre mener Justisdepartementet at regelen om forkjøpsrett ikke vil gi særlig effekt fordi regelen er begrenset til å gjelde ved «offentlige auksjoner». Akershus fylkeskommune påpeker at det også selges løse kulturminner på private auksjoner, og at disse burde sidestilles med offentlige i denne sammenhengen. Norsk Museumsutvikling, Riksantikvarenog Nasjonalgallerietforeslår at det i tillegg opprettes et offentlig fond til innkjøp av slike gjenstander.

4.5.3 Departementets vurderinger

Et stort flertall av de som har uttalt seg til dette forslaget er positive til at det offentlige skal kunne ekspropriere eller benytte seg av forkjøpsrett ved auksjonskjøp for å sikre løse kulturminner av nasjonal interesse.

Miljøverndepartementet er enig i at de materielle vilkårene for ekspropriasjon og saksbehandling må være klare og at dette tas inn i kulturminneloven. Det innebærer at vilkårene for ekspropriasjon i hovedsak vil være at kulturminnemyndigheten finner det nødvendig at gjenstanden må over i offentlig eie ut fra nasjonale kulturminnehensyn, at inngrepet utvilsomt er mer til gagn enn skade og at det offentlige bærer det økonomiske tapet som ekspropriasjonen medfører. Videre skal saksbehandlingen følge reglene for enkeltvedtak. Dette innebærer at den som søker om ekspropriasjon skal gi fullstendige opplysninger om hvem ekspropriasjonen gjelder, hva den går ut på, formålet med inngrepet og at eiere skal gis anledning til å uttale seg før vedtak fattes. Også andre instanser hvis særlige interesser berøres skal gis anledning til å uttale seg. Den instans som ønsker å ekspropriere og den som ekspropriasjonen vil ramme, bør også ha vært i direkte kontakt med hverandre for om mulig å komme frem til en minnelig ordning. Høringsfristen skal normalt være 3 måneder og minimum 6 uker. En kunngjøring om at dokumentet er lagt ut til offentlig ettersyn skal settes inn i Norsk Lysingsblad og minst to aviser som er alminnelig lest i distriktet. Nærmere om lovteksten, se nedenfor. For øvrig gis lov av 23 oktober 1959 nr 3 om oreigning av fast eigedom anvendelse så langt loven passer for løse kulturminner.

Flere instanser har merknader til vilkårene for ekspropriasjon. Departementet viser til at en formulering om at ekspropriasjon kun skal skje i unntakstilfelle ikke er eksakt og vil medføre uklarheter med hensyn til de materielle vilkår for ekspropriasjon. Videre understrekes det at det ikke vil være aktuelt å erverve et større antall løse kulturminner ved ekspropriasjon. Bestemmelsen er ment å være en «sikkerhetsventil» i forhold til gjenstander som det er av nasjonal interesse å ha i offentlig eie. I de tilfeller der erverv er aktuelt, bør det ved praktiseringen av loven bl a legges til grunn at de aktuelle museer eller samlinger vil prioritere slikt materiale. Det forhold at eier tar godt vare på et løst kulturminne som har tilhørt eiendommen over en lengre periode, vil være et hensyn som taler for ikke å erverve gjenstanden ved ekspropriasjon. Situasjonen kan derimot være en annen hvis det blir aktuelt å selge kulturminnet eller overføre det til en arving utenfor den eiendommen som kulturminnet er knyttet til. Ved ekspropriasjon vil det offentlige erstatte eier og/eller rettighetshavere det økonomiske tapet som følger av vedtaket.

Departementet har merket seg at bl a Universitetet i Oslo mener det er et betydelig antall løse kulturminner i privat eie, men at bare et fåtall kan sies å være av spesiell nasjonal betydning. Dette understreker at det ikke er aktuelt å erverve et større antall løse kulturminner etter bestemmelsen. Hva som defineres som «nasjonale kulturminnehensyn» beror i utgangspunktet på en kulturminnefaglig vurdering. Innholdet i begrepet kan variere over tid og er bl a avhengig av de til enhver tid faglige og politiske satsingsområder. Dersom kulturminnet kan bidra til å gi et samlet bilde av landets utvikling og historie er dette et kriterium for at gjenstanden kan eksproprieres.

Departementet slutter seg til merknadene fra Justisdepartementet og Akershus fylkeskommune vedrørende forkjøpsretten. Denne retten skal kunne benyttes ved alle typer auksjoner og uavhengig av om den avholdes av en offentlig eller privat institusjon eller instans. Dette er klargjort i lovteksten ved at ordet «offentlig» er tatt ut.

Bestemmelsen om ekspropriasjon og forkjøpsrett til løse kulturminner antas kun brukt i unntakstilfeller, og vurderes derfor å ikke medføre vesentlige utgifter for det offentlige. Departementet ser det derfor ikke som formålstjenlig å opprette et fond til dette formålet.

Med bakgrunn i ovennevnte foreslår departementet at kulturminneloven § 12 tredje, fjerde, femte, sjette og syvende ledd gis følgende ordlyd:

Departementet kan ekspropriere løse kulturminner som nevnt i første ledd bokstav a - c, dersom gjenstanden bør være i offentlig eie ut fra nasjonale kulturminnehensyn og inngrepet utvilsomt er mer til gagn enn skade. Når særlige grunner foreligger omfattes også løse kulturminner uten hensyn til alder.

Departementet skal påse at eiere, rettighetshavere og andre som har særlig interesse i saken, gis anledning til å uttale seg før vedtak fattes. Det skal settes en rimelig frist for uttalelse som ikke må settes kortere enn 6 uker. Når et forslag til ekspropriasjon er utarbeidet, skal det kunngjøres i Norsk Lysingsblad og minst to aviser som er alminnelig lest på stedet, at forslaget om ekspropriasjon er lagt ut til offentlig ettersyn.

Eiere av og rettighetshavere til løse kulturminner som blir ekspropriert, har krav på erstatning av det offentlige for økonomisk tap som følge av vedtaket. Dersom partene ikke blir enige om hvilken erstatning som skal gis, fastsettes erstatningen ved rettslig skjønn.

For øvrig kommer lov av 23 oktober 1959 nr 3 om oreigning av fast eigedom til anvendelse så langt det passer.

Selges slike gjenstander på auksjon, har staten, eller dernest vedkommende fylkeskommune eller kommune hvor gjenstanden har vært oppbevart eller har sin opprinnelse, rett til å tre inn i høyeste bud innen tre uker.

4.6 Forslag om å innføre hjemmel til å frede særlig verneverdige båter - § 14 a

4.6.1 Bakgrunnen for lovforslaget

Kulturminneloven mangler hjemmel til å frede løse tekniske kulturminner som eldre verneverdige båter, motorvogner, luftfartøy og jernbanemateriell. For å sikre denne typen kulturminner kan det på sikt være ønskelig med en hjemmel for fredning. I denne omgang foreslår departementet bare innført hjemmel for fredning av båter av særlig kulturhistorisk verdi.

Båter eldre enn 100 år er undergitt et vern etter kulturminneloven først når de har sunket, jf kulturminneloven § 14. De någjeldende regler om fredning ved enkeltvedtak etter kulturminneloven § 15 er begrenset til bygninger, anlegg m v. Det antas imidlertid at bestemmelsen kan anvendes for å frede yngre enn 100 år gamle skipsvrak. Flytende verneverdige båter kan således ikke fredes etter gjeldende lovverk.

Fartøyvern er et betydelig satsingsområde innen kulturminneforvaltningen, og det gis tilskuddsmidler hvert år til restaurering/reparasjoner av verneverdige båter. Kulturminneforvaltningen stiller normalt vilkår for tildeling av tilskudd. Brytes vilkårene, kan tilskudd holdes tilbake eller kreves tilbakebetalt. Tilskuddet blir også tinglyst som panteheftelse i skipsregisteret. Kulturminneforvaltningen mangler imidlertid muligheten til å etablere et formelt vern av verneverdige båter. I flere situasjoner ville en fredning vært påkrevd for å hindre at båten mister en vesentlig del av sin verneverdi, f eks ved ombygning for å tilfredsstille vår tids behov for komfort og standard. En fredning vil også sikre notoritet ved at den i de fleste tilfeller kan avmerkes i hhv skipsregisteret eller småbåtregisteret, jf bl a lov av 5 desember 1917 nr 1 om registrering og merking av fiskefartøyer, lov av 24 juni 1994 nr 39 om sjøfarten og lov av 26 juni 1998 nr 47 om fritids- og småbåter.

Normalt vil et fartøy som fredes være flytende, men det kan også settes på land; vanligvis i opplag eller på slipp. En verneverdig båt kan også bli satt varig på land, f eks som utstillingsobjekt tilknyttet et museum. Etter departementets forslag vil hjemmelen til fredning også kunne omfatte slike båter, uavhengig om båten er seilingsdyktig.

4.6.2 Høringsinstansenes syn

Et flertall av de som har uttalt seg til dette forslaget støtter innføringen av hjemmel til å frede båter. Dette sies direkte av Statens kulturminneråd, Riksantikvaren, Norsk Museumsforbund, KORG - Kulturminnevernets fellesorganisasjon, Forbundet KYSTEN, Vitenskapsmuseet i Trondheim, Institutt for arkeologi og kulturhistorie, Telemark, Sogn og Fjordane, Rogaland, Akershus, Nord-Trøndelag og Østfold fylkeskommunerog Farsund, Finnøy, Levanger, Oslo, Stange og Volda kommuner. Levanger kommuneuttaler bl a følgende:

«Med den betydning båten har hatt for samferdsel her i landet mener vi dette er et riktig forslag. Det er viktig at minnene om skipsfart og kystkultur blir sikret før alt er borte - det er allerede i seneste laget.»

Nærings- og handelsdepartementetanser det uheldig å etablere en lovhjemmel som går vesentlig lenger enn hva formålet tilsier. Også nyere fartøyer i kommersiell drift vil kunne bli gjenstand for fredning. Fredning av slike skip kan få store økonomiske konsekvenser for det enkelte rederi. Fredningen kan også medføre konsekvenser i forhold til krav om miljø- og sikkerhetsmessig oppgradering. Departementet mener videre at begrepet «fartøyer» vil være et mer passende begrep enn «båter». Departementet viser til at når loven ikke avgrenses etter alder, bør den forbeholdes de minste fartøyene. Det foreslås at «båter» i ny § 14 a erstattes med «fartøyer under 50 tonn».

Forsvarsdepartementet mener at det i forslaget mangler en spesifisering av begrepet båt, slik at det åpnes for fredning av båter uansett alder og størrelse. Videre sies det bl a at:

«dette fører til at Forsvaret kan bli belagt med fredningsbestemmelser, f eks i forbindelse med utrangering. FO mener at Forsvaret ikke kan prioritere istandsetting og vedlikehold av utrangerte fartøyer, fordi dette kan gå på bekostning av bygging av nye fartøyer. Dette kan i praksis føre til at Forsvaret blir tvunget til å holde opplagsplass til utrangerte fartøy som ikke kan brukes til noe, mens de over tid blir ødelagt av rust, råte mv. FO er derfor av den oppfatning at forslaget kan føre til uheldige konsekvenser og ønsker derfor at forslaget strykes, alternativt at det gjøres unntak for Forsvarets fartøyer.

...

Ved utrangering av materiell har Forsvarsmuseet (FMU) iht faste utrangeringsrutiner ansvar for å velge ut materiell for bevaring som er verneverdige i en militærhistorisk sammenheng.»

Agder Statsadvokatembetermener det er liten tvil om at det kan være et sterkt offentlig behov for fredning av enkelte gamle båter. Instansen mener dog det er vanskelig å se at den gode hensikt om båtbevaring kan skje på en annen måte enn ved at staten etter avtale med eieren går inn og påtar seg et helt eller delvis vedlikeholdsansvar mot at eieren på frivillig vis godtar en fredningsbestemmelse og båndleggelse. På denne måten vil lovgiver anspore til aktiv bevaring av båter av stor kulturhistorisk verdi.

Forbundet KYSTENsynes endringen av tittelen på «kapittel IV til «Skipsfunn og fartøyvern»

«... er et godt forslag som gir et sterkt signal om viktigheten av fartøyer som kulturminner. At det ved å bruke benevnelsen båter i § 14 åpnes for at lovforslaget dekker hele spekteret fra robåter og seilbåter opp til regulære skip, ble godt mottatt i Forbundet KYSTEN, som lenge har ment at de minste båtene har vært neglisjert som verneobjekt.»

Vegdirektoratet mener en hjemmel til bare å frede bevaringsverdige fartøyer vil innebære at kun deler av de vegminnene som representerer veghistorien kan fredes. Dette mener direktoratet er uheldig for veghistoriens representativitet. Det vises til at Statens vegvesens nasjonale verneplan i tillegg til å omfatte veger, bruer og bygninger, også skal ivareta maskiner og utstyr som har direkte tilknytning til vegnettet.

Sogn og Fjordane fylkeskommunemener det er gledelig at båter kan fredes. Fylkeskommunen uttaler videre at:

«når det gjeld fredningsverdige båtar, er at dei er dyre å verne som flytande fartøy. Antikvariske båtar som er sertifiserte for personfrakt har høge krav til inntening, og Skipskontrollen sine krav til tryggleik ombord medfører at ein av og til må gå på akkord med det vernefaglege. Dersom slike fartøy skal fredast, vil det difor vere ein fordel om fredinga kan regulere bruken av fartøyet, og at det ved freding vert følgt opp med naudsynt økonomi.»

Norsk Museumsutvikling ser den gode intensjonen bak forslaget, men mener at skal fredningen ha et reelt innhold, er det en forutsetning at det avsettes tilstrekkelige midler til restaurering og vedlikehold.

4.6.3 Departementets merknader

Med støtte i høringsuttalelsene mener Miljøverndepartementet det er behov for en egen bestemmelse om fredning av flytende, verneverdige båter. Flere instanser har imidlertid forslag til endringer og presiseringer til fredningsbestemmelsen.

Norge er en kyst- og sjøfartsnasjon og har lange og sterke tradisjoner for bygging og bruk av båter. Denne tradisjonen er en del av vår identitet, og det er et nasjonalt ansvar å sikre et representativt utvalg av verneverdige båter for nålevende og fremtidige generasjoner. Vern av båter er en forholdsvis ny «vernedisiplin», og må ses i sammenheng med de faste kulturminnene på land og i havet. Fartøyer er bevegelige kulturminner, noe som gjør dem spesielle i forhold til annet vernearbeid. Erfaringstall viser at båter bygget før 1960 viser en nedgang på en tredjedel fra 1982 til 1990. Den problematiske situasjonen og utviklingen gjelder spesielt for fartøyer bygget i mellomkrigstiden, og for fartøybestanden i Nord-Norge. Departementet forutsetter at fredning av båter i første rekke er aktuelt for et begrenset antall særlig verneverdige båter, typisk der båtens autentisitet i stor grad er i behold. Det vil således ikke være aktuelt å frede alle båter eldre enn f eks 100 år eller alle de båter som Riksantikvaren har gitt status som verneverdig.

For Forsvarets fartøyer viser vi til Forsvarsmuseets spesielle rolle i utrangeringsfasen av militærhistorisk interessante båter. Dersom museet ivaretar sitt ansvar i henhold til nåværende rutiner antar departementet at det bare vil være aktuelt å gå inn med fredning av et fåtall av Forsvarets båter.

For de største båttypene anser departementet at det vil være mest aktuelt med andre vernetiltak enn fredning, f eks ved at det inngås frivillige avtaler med eiere og brukere om drift og vedlikehold av verneverdige båter. Bruk av slike avtaler kan også være aktuelt for andre båttyper.

Saksbehandlingen for fredning av båter vil følge forvaltningslovens bestemmelser i kapittel IV, V og VI for enkeltvedtak. Dette omfatter bl a krav til saksforberedelse, høring, vedtakets innhold og utforming. Slike vedtak kan også påklages.

På denne bakgrunn opprettholder Miljøverndepartementet sitt opprinnelige forslag om en generell hjemmel for fredning av særlig verneverdige båter.

Enkelte instanser foreslår at begrepet «båter» erstattes med begrepet «fartøyer», mens bl a Forbundet Kysten støtter bruken av begrepet «båter». Miljøverndepartementet viser til at gjeldende § 14 i loven bruker begrepet båter, og har derfor valgt en løsning i ny § 14 a som samsvarer med denne bestemmelsen. Begrepet «båter» omfatter alt fra de minste robåter og seilbåter opp til regulære skip og fartøyer. Begrepsbruken antas derfor å skape få avgrensningsproblemer.

En fredning vil kunne regulere alle typer tiltak som er egnet til å motvirke formålet med fredningen. Departementet er videre godt kjent med at fartøyvern er kostnads- og arbeidskrevende, og at ressurstilgangen setter klare grenser for hva som er mulig å ta vare på. Det vil derfor i praktiseringen av bestemmelsen bli satset på fredning av et begrenset antall særlig verneverdige båter. Videre må hensynet til eiers interesser, f eks ved utøvelse av næringsvirksomhet, veie tungt i disse sakene.

Departementet mener det kan være behov for å innføre fredningshjemmel for andre løse kulturminner enn båter. Departementet ønsker imidlertid å vinne erfaring med fredning av båter før det eventuelt blir aktuelt å foreslå bestemmelser om fredning av løse tekniske kulturminner som motorvogner, veg- og jernbanemateriell m v.

4.7 Forslag om endringer i bestemmelsen om utførselsforbud for malerier, skulpturer m v. og transportmidler eldre enn 50 år og minner knyttet til virksomheter og hendelser fra norsk historie - § 23

4.7.1 Bakgrunnen for lovforslaget

4.7.1.1 Malerier, skulpturer m v. og minner fra virksomheter og hendelser fra norsk historie

I medhold av kulturminneloven § 23 er det utarbeidet forskrift om forbud mot utførsel av kulturminner. Det følger av forskriftens § 1 nr 3 at det er utførselsforbud for malerier m v. yngre enn 100 år, av særlig framstående norske kunstnere og av framstående utenlandske kunstnere når kunstverket har spesiell tilknytning til Norge. Dette innebærer at det kreves utførselstillatelse for alle slike malerier m v. som skal føres ut av landet. I tillegg kreves utførselstillatelse for alle malerier m v. eldre enn 100 år.

Etter departementets syn vil en generell tidsgrense på f eks 50 år gjøre regelverket lettere håndterlig for de institusjoner som skal behandle søknadene om utførsel. En vil også unngå en rekke søknader som likevel ville blitt innvilget, og som i dag skaper merarbeid for forvaltningen og irritasjon hos søkerne. Innføring av en slik grense vil etter departementets syn kreve lovendring.

Videre er det viktig å understreke at dagens bestemmelser kompliserer på unødig vis salg av moderne kunst til utlandet, og virker hemmende på import av moderne utenlandsk kunst til Norge, da kjøperen ikke har noen garanti for at kunstverket uten vanskeligheter kan føres ut av landet igjen. Regelverket stimulerer derfor ikke til aktiv kulturutveksling med utlandet som er en viktig del av norsk kulturpolitikk.

Departementet foreslår derfor innført 50 års grense for utførselsforbud når det gjelder malerier, skulpturer og andre kunst- og håndverksgjenstander, av særlig framstående norske kunstnere og av fremstående utenlandske kunstnere når kunstverket har spesiell tilknytning til Norge.

Etter kulturminneloven § 23 første ledd bokstav d kreves utførselstillatelse for minner om framstående personer uten hensyn til alder. Bestemmelser hjemler imidlertid ikke adgang til å nekte utførsel av minner fra virksomheter og hendelser av betydning for norsk historie. Dette fører til at viktige gjenstander av nasjonal betydning forsvinner og vil fortsette å forsvinne fordi det ikke er hjemmel for å nekte utførsel. Departementet foreslår derfor at § 23 bokstav d utvides til også å omfatte minner fra virksomheter og hendelser av betydning for norsk historie uten hensyn til alder.

4.7.1.2 Transportmidler

En trussel mot transportmidler er at de selges til utlandet. Dette gjelder særlig eldre bevaringsverdige båter, men kan også gjelde andre samferdselsmidler som det er særlig grunn til å beholde her i landet. En tenker eksempelvis på norskproduserte motorvogner og luftfartøy som det knytter seg viktige historiske begivenheter eller personalhistorie til. Selv om de fleste av slike særlig verneverdige objekter er i offentlige museale samlinger, er enkelte objekter også i privat eie. Dagens kulturminnelov § 23 om utførselsforbud relaterer seg i hovedsak til bygningsdeler og inventar, samt løsøregjenstander eldre enn 100 år.

Departementet foreslår en utførselskontroll for båter, motorvogner, luftfartøyer og skinnegående jernbanemateriell som er eldre enn 50 år. Vår tekniske transportmiddelhistorie er i all hovedsak knyttet til det 20. århundre. Dagens grense på 100 år vil fange opp noen fartøyer, men ytterst få motorvogner. For luftfartøy og skinnegående jernbanemateriell vil en slik regel neppe inkludere noe i det hele tatt.

Departementet vil presisere at museene som i dag forvalter § 23, med få unntak gir utførselstillatelse. Det vil derfor være en forutsetning for praktiseringen av bestemmelsen om transportmidler, at de museer som får forvaltningsansvaret skal føre en forholdsvis liberal praksis og bare nekte utførsel der transportmiddelet er svært viktig å beholde i Norge.

4.7.2 Høringsinstansenes syn

De instanser som uttaler seg er i all hovedsak positive til forslaget om endringer i lovens § 23 bokstav d-f. Dette er sagt eksplisitt av Jernbaneverket, Norsk Sjøfartsmuseum, Forbundet KYSTEN, Sogn og Fjordaneog Akershus fylkeskommunerog Hole, Meråker, Stange, Vaksdalog Ålesund kommuner.Også Kulturdepartementet, Norsk Museumsutvikling, Kunstindustrimuseet i Osloog Riksantikvarenstøtter forslaget, men har forslag til et enklere regelverk som innebærer endringer av innholdsmessig og lovteknisk karakter i forhold til Miljøverndepartementets høringsforslag. Kulturdepartementetuttaler følgende om behovet for lovtekniske endringer i § 23 første ledd bokstavene b, e og f:

«Kulturdepartementet vil foreslå at § 23 bokstav e gis en noe annen utforming, og at § 23 bokstav b endres, slik at denne bestemmelsen ikke regulerer slike gjenstander som reguleres av bokstav e.

Kulturdepartementet anbefaler at vurderingskriteriene «særlig fremstående» og «spesiell tilknytning til Norge» tas ut av lovteksten § 23 e. Brudd på utførselsforbudet er straffesanksjonert, jf § 27, og villfarelse om at et kunstverk er «særlig fremstående» eller har en «spesiell tilknytning til Norge», vil bare sjelden være straffeutelukkende. Disse vurderingskriteriene bør derfor heller være pliktige momenter i vurderingen av søknader om utførselstillatelse enn noe som virker bestemmende for plikten til å søke slik tillatelse.

Kulturdepartementet foreslår derfor at § 23 bokstav b gis følgende ordlyd:

«Bygninger av alle slag og deler av slike, mynter, arkivsaker, manuskripter, segl og signeter, møbler og annet innbo eller løsøre, drakter, våpen og liknende ting av kunst-, kultur eller personalhistorisk interesse som er eldre enn 100 år».

Paragraf 23 bokstav e gis følgende ordlyd:

«Malerier og annen bildende kunst, skulpturer, annet kunsthåndverk og prototyper for designprodukter eldre enn 50 år.»

Paragraf 23 bokstav f oppstiller et utførselsforbud for transportmidler som er eldre enn 50 år. Kulturdepartementet setter pris på at utførselsforbudet for transportmidler nå kommer til uttrykk i lovteksten, men foreslår at bestemmelsen i stedet for å ramse opp forskjellige typer transportmidler gis følgende ordlyd:

«Transportmidler eldre enn 50 år». Begrunnelsen for endringen er at begrepet favner videre, og fanger opp eksempelvis også hestekjøretøy.»

Riksantikvarenviser til bokstav e om at «malerier, skulpturer og andre kunst- og håndverksgjenstander» bedre kan uttrykkes som «bildende kunst og kunsthåndverk» som omfatter disse kategorier samt andre relevante billedlige uttrykk.

Norsk Arkitekturmuseumpåpeker at kunstgjenstander i bokstav e også må omfatte arkitekturtegninger.

Til § 23 første ledd bokstav f uttaler Agder statsadvokatembeterat det bør tas inn en presiseringen «og deler av slike», da det i motsatt fall vel bare er selve rammen med rammenummer som vil være beskyttet. Østfold fylkeskommunemener det også bør knyttes kvalitetskrav til hvilke samferdselsmidler som omfattes av bestemmelsen. Jernbaneverket og Vest-Agder fylkeskommunepåpeker at begrepet «skinnegående jernbanemateriell» kan utelukke sporveismateriell og foreslår at betegnelsen endres til «skinnegående jernbane- og sporveismateriell» eller «skinnegående materiell».

Til § 23 bokstav d uttaler Riksantikvarenfølgende:

«For å skape best mulig sammenheng i bestemmelsen mener Riksantikvaren at «sentrale» bør innføres som kriterium i tillegg til «fremstående». Bestemmelsen vil da også omfatte minner om personer som ikke nødvendigvis har utmerket seg på en positiv måte, men som likevel står sentralt i norsk historie.»

Samisk kulturminnerådmener det bør presiseres hva som menes med «norsk historie».

Kulturdepartementet viser til at det kan være kostnadskrevende å behandle søknader om utførselstillatelse, og mener det bør vurderes om det skal være hjemmel for å ilegge gebyr. Departementet viser i den sammenheng til at det må vurderes hvorvidt en gebyrordning kan utformes på en måte som ikke rammes av EØS-avtalen artikkel 10.

4.7.3 Departementets merknader

Med bakgrunn i den brede støtten i høringsuttalelsene går departementet inn for å endre gjeldende § 23 første ledd bokstavene b og d, og innføre bokstavene e og f. Departementet støtter i det vesentligste Kulturdepartementets forslag til et mer konsist og lettere praktiserbart regelverk.

Til endringene i bokstavene b og e vil departementet bemerke at det er gjenstandene «skulpturer, malerier og sjeldne trykk» som tas ut av bokstav b og inkorporeres i bokstav e. Videre går departementet inn for at annet punktum i bokstav b opprettholdes. Dette innebærer at når særlige grunner taler for det kan bygninger m v. og gjenstander av kunst-, kultur- eller personalhistorisk interesse og uten hensyn til alder, omfattes av utførselsbestemmelsen, jf bokstav b.

Til første ledd bokstav e viser departementet til at malerier og skulpturer inngår i begrepet «bildende kunst». Av pedagogiske hensyn foreslår departementet at bokstav e innledningsvis får følgende ordlyd: «Malerier, skulpturer og annen bildende kunst ...».

Departementet er enig i at kriteriene «særlig fremstående norske kunstnere» og «fremstående utenlandske kunstnere» i forslagets bokstav e er svært skjønnsmessig og vanskelig å praktisere både for publikum og de institusjoner som har myndighet etter loven. Med bakgrunn i Kulturdepartementets uttalelse og Riksantikvarens redegjørelse nedenfor går departementet inn for å utelate disse kriteriene i selve lovteksten. Riksantikvaren uttaler bl a følgende:

«... kriteriet «særlig fremstående» ... er ... et upresist og lite egnet kriterium i loven. Det kan ligge begrenset veiledning i dette for publikum og være vanskelig håndterbart for tollvesenet som i gitte situasjoner blir stilt overfor spørsmålet ved utførsel av slike gjenstander. Riksantikvaren ser det derfor som mer hensiktsmessig om denne kvalitetsvurderingen ikke tas inn i lovteksten. Det er gjenstandens betydning for norsk kulturarv som må være det vesentligste og dette kan best vurderes av den institusjon som behandler en søknad om utførselstillatelse. ...

Videre foreslår vi at det ikke stilles krav om at utenlandske kunstnere mv skal være «fremstående» for at et verk skal være underlagt 50 års regelen. Det avgjørende må etter vårt syn være kunstverkets tilknytning til Norge, hvilket også søknadsinstitusjonen må ta stilling til. Riksantikvaren ser det som unødvendig å skille mellom norsk og utenlandsk kunst mv i lovteksten. Vi understreker at de nærmere kriterier for når utførselstillatelse skal gis kan gis gjennom forskriften og veilederen.»

Når det gjelder behovet for at prototyper og modeller for designprodukter omfattes av 50 års regelen i bokstav e, og hva som omfattes av begrepet «designprodukter» i bokstav e viser vi til Riksantikvarens merknad om dette:

«Designprodukter refererer seg til serieproduserte gjenstander. Modellen utgjør et stadium på veien mot en prototyp som er designerens sluttprodukt og det endelige utgangspunkt for det formende verktøy (stanser, støpeform, patroner for dreiing etc). Slike modeller og prototyper kan tenkes ført ut av landet f eks i forbindelse med oppkjøp/flytting av bedrifter. Riksantikvaren ser et behov for å sikre et utførselsforbud for denne type kulturminner fra vår nære fortid.»

Til bokstav f vil departementet bemerke at ordlyden bør være mest mulig konkret og lett å praktisere. Dette oppnås mest hensiktsmessig ved at de transportmidler som skal omfattes av bestemmelsen nevnes eksplisitt og at listen ikke er for omfattende. Departementet viser for øvrig til at transportmidler som hestekjøretøy, sleder, kjelker m v. eldre enn 100 år omfattes av § 23 første ledd bokstav b.

Departementet slutter seg til at også «deler av slike» transportmidler som er nevnt i bokstav f omfattes av bestemmelsen, og at kriteriet «skinnegående jernbanemateriell» endres til «skinnegående materiell» for å omfatte både jernbane- og sporveismateriell. Departementet ønsker ikke å knytte kvalitetskrav til hvilke transportmidler som skal omfattes av bestemmelsen, da dette vil gjøre bestemmelsen vanskeligere å praktisere. En slik kvalitetsvurdering vil det være mer hensiktsmessig at de institusjoner som har myndighet etter loven, foretar ved behandling av søknad om utførsel.

Til merknaden fra Kulturdepartementet om innføring av en gebyrordning viser departementet til at dette spørsmålet ikke inngikk i det forslaget som ble sendt på høring. Departementet ønsker derfor ikke å gå nærmere inn på dette forslaget på nåværende tidspunkt.

Når det gjelder de øvrige merknadene vedrørende § 23 første ledd bokstavene d og e henviser vi til den nærmere omtalen av disse i kapittel 6.

Med bakgrunn i ovennevnte foreslår departementet at kulturminneloven § 23 første ledd gis følgende ordlyd:

Uten departementets tillatelse må det ikke føres ut av landet:

  1. Automatisk fredete kulturminner i medhold av loven her.

  2. Bygninger av alle slag og deler av slike, mynter, arkivsaker, manuskripter, segl og signeter, møbler og annet innbo eller løsøre, drakter, våpen og liknende ting av kunst-, kultur- eller personalhistorisk interesse som er eldre enn 100 år. Når særlige grunner taler for det, kan departementet fastsette at utførselsforbudet skal omfatte slike gjenstander uten hensyn til alder.

  3. Samiske kulturminner uten hensyn til alder.

  4. Minner om fremstående eller sentralepersoner og minner fra virksomheter og hendelser av betydning for norsk historie uten hensyn til alder

  5. Malerier, skulpturer og annen bildende kunst, kunsthåndverk og prototyper for designprodukter eldre enn 50 år.

  6. Båter, motorvogner, luftfartøy og skinnegående materiell eller deler av slike eldre enn 50 år.

4.8 Forslag om styrket bevismessig vurdering av registreringer/GAB-registreringer av automatisk fredete kulturminner - § 4

4.8.1 Bakgrunnen for lovforslaget

Det er ikke avgjørende for bevisbedømmelsen i straffesaker at et objekt er registrert av kulturminneforvaltningen som automatisk fredet, selv om registreringen er et sterkt indisium for at objektet er automatisk fredet. Dette har ført til at både kulturminneforvaltningen og politiet har problemer med å håndheve fredningen bevismessig, noe som også kan ha bidratt til det økende tapet av automatisk fredete kulturminner etter annen verdenskrig.

Fjerner en grunneier eller tiltakshaver kulturminner f eks ved nydyrking, er det i ettertid svært vanskelig å bevise at det var et fredet kulturminne som ble rasert. I forbindelse med en straffesak vil påtalemyndigheten måtte bevise at objektet som ble fjernet, var et automatisk fredet kulturminne (opp mot 100 % sannsynlighet). Er hele kulturminnet ødelagt vil det være svært vanskelig å bevise at objektet/området var automatisk fredet. I flertallet av straffesaker de siste årene som gjelder ødeleggelser av automatisk fredete kulturminner, bestrider mistenkte den arkeologiske registreringen, og dette har i flere tilfeller ført til at straffesaken er blitt henlagt. Dette gir etter departementets oppfatning en svært mangelfull beskyttelse av de automatisk fredete kulturminnene.

Er kulturminnet bare skadet - og ikke fullstendig fjernet - er det videre betenkelig å måtte gå til utgraving av den resterende del for å bevise at det er et automatisk fredet kulturminne som er blitt skadet.

Det er derfor et behov for å styrke den bevismessige stillingen for de objekter/områder som er registrert som automatisk fredet. Departementet foreslår en bestemmelse om at når et objekt er registrert/avmerket som automatisk fredet kulturminne, skal registreringen/avmerkingen alltid legges til grunn, hvis det ikke føres bevis for (overveiende sannsynlig) at objektet likevel ikke er automatisk fredet. Forslaget innebærer at registreringen tillegges større vekt i den bevismessige vurderingen av hvorvidt det er et objekt/område som er fredet etter bestemmelsene i kulturminneloven. Samtidig etableres det en mulighet til å sannsynliggjøre at registreringen er feil. Dersom forvaltningen selv oppdager en feilregistrering eller domstolen under rettssaken kommer til at det var overveiende sannsynlig at objektet ikke var automatisk fredet, skal dette selvsagt legges til grunn.

Registreringen må være foretatt av kulturminneforvaltningen (Riksantikvaren, fylkeskommunene, Samisk kulturminneråd og de arkeologiske landsdelsmuseene). En privat oppdagelse eller nedtegning bør ikke kunne tillegges vekt, hvis registreringen ikke er inntatt i offentlig register av kulturminneforvaltningen.

Departementets målsetting er at de registrerte automatisk fredete kulturminnene tas inn i/kobles med GAB-registeret, jf lov 23.06.78 nr 70 (Delingsloven) § 4-1 fjerde ledd. Det vil imidlertid ta flere år før de kjente automatisk fredete kulturminnene er registrert i GAB. Det er derfor nødvendig at registreringer i de nåværende regionale fornminneregistrene (registre over automatisk fredete kulturminner) allerede nå gis en styrket bevismessig stilling.

4.8.2 Høringsinstansenes syn

Flesteparten av de høringsinstanser som har kommentert forslaget til ny bestemmelse om den bevismessige vurderingen av registrerte automatisk fredete kulturminner, støtter bestemmelsens innhold og mener den vil styrke beskyttelsen av automatisk fredete kulturminner. Dette er bl a direkte uttrykt av Nærings- og handelsdepartementet, Riksantikvaren, Sametinget, Statens Kartverk, NIKU, ØKOKRIM, Hedmark, Oppland, Vestfold, Buskerud, Hordaland, Sogn og Fjordane, Sør-Trøndelagog Nord-Trøndelag fylkeskommunerog Stange og Levanger kommuner.

Nærings- og handelsdepartementet sier i sin uttalelse:

«En slik regel kan redusere antall tvister på dette området, samt medføre at grunneiere og tiltakshavere kan få informasjon ved å henvende seg til eiendomsregisteret om mulige, automatiske fredninger. Dette vil medføre at lovbrudd lettere kan unngås.»

Landbruksdepartementet, Stange kommunem fl påpeker behovet for at eiere informeres om registrerte kulturminner på eiendommen. Til dette uttaler Stange kommune bl a følgende:

«Når en bedrer rettsbeskyttelsen av automatisk fredete kulturminner og etter hvert fører dem opp i offentlige registre, fortrinnsvis GAB-registeret, vil muligheten for å fjerne slike kulturspor pga mangel på kunnskap bli betydelig svekket. Derfor er klargjøringen av rettsvernet for registrerte automatisk fredete kulturminner som justeringen av § 4 innebærer, en stor fordel og viktig for alle aktører. Det er imidlertid like viktig å sørge for at den kunnskapen som på dette vis gjøres lettere tilgjengelig, også blir kommunisert til brukere og allmennhet. Den forbedrete beskyttelsen blir derfor først da virkelig god om/når den blir fulgt opp i form av gode og sikre informasjonsrutiner.».

Landbruksdepartementet mener beviskravet bør fremgå av selve lovteksten. Forsvarsdepartementet ber om at lovteksten slik den ble sendt på høring, endres slik at strafferettslig ansvar kun kan bli gjort gjeldende når det dreier seg om kulturminner som er kunngjort eller der kulturminnet fremstår slik at fredningen er åpenbar. Dette for å unngå at Forsvarets personell kan bli straffet for skadeverk i de tilfeller automatisk fredete kulturminner ikke fremstår tydelig og ikke er kunngjort. Justisdepartementetbemerker til § 4 nytt femte ledd at spørsmålet om hva som menes med «bevis» må utdypes, og at det må gis en nærmere vurdering av grunneiers faktiske mulighet til å føre bevis for at en registrering ikke skal legges til grunn ved spørsmålet om et objekt eller område er eller var et automatisk fredet kulturminne. Ål kommunemener kulturminneforvaltningen fortsatt må bevise at det er et kulturminne som er ødelagt.

Statens Kartverkmener ordet «eiendomsregister» kan skiftes ut med ordet «GAB-register», som er en godt kjent og innarbeidet betegnelse på registeret. Det viser bl a til at det er gitt «Forskrifter for føring av GAB».

Vitenskapsmuseet i Trondheim, Oslo kommuneog flere fylkeskommuner uttaler at det er viktig å ha klare regler for hvem som skal kunne laste inn data og hvem som skal kunne slette data. Universitetet i Oslo reiser spørsmålet om hva som menes med «registrert» av vedkommende myndighet og om dette bare er automatisk fredete kulturminner som finnes i fornminnedatabasen.

4.8.3 Departementets vurderinger

Miljøverndepartementet ser det som positivt at flesteparten av høringsuttalelsene slutter seg til forslaget om en styrket bevismessig vektlegging av registrerte automatisk fredete kulturminner i § 4, nytt femte ledd. Departementet er enig med de høringsinstanser som påpeker at registrerte automatisk fredete kulturminner må gjøres kjent for eiere og andre berørte. Da GAB inneholder informasjoner om hvem som eier grunnen, vil det kunne legges opp til hensiktsmessige rutiner som sikrer at grunneier blir kjent med at det er automatisk fredete kulturminner på eiendommen. Her vil en kunne legge inn en fast rutine med melding om avmerking i registeret til nye eiere ved eierskifter. På sikt vil det være naturlig at kommunene påser varsling til eiere og nye eiere om alle forhold som vedrører fast eiendom, herunder eksistensen av automatisk fredete kulturminner.

Det er et problem etter dagens regelverk at beskyttelsen av våre automatisk fredete kulturminner blir svekket fordi det er vanskelig å føre bevis for at slike kulturminner faktisk er fredet. Selv i de tilfeller automatisk fredete kulturminner er registrert, er det mange saker hvor registreringen ikke blir respektert av grunneier og andre tiltakshavere. Det er derfor behov for å styrke den bevismessige vektleggingen av selve registreringen, slik at denne kan legges til grunn for at objektet eller området er automatisk fredet. Forslaget innebærer imidlertid ikke endringer i skyldkravet, dvs om det er utvist uaktsomhet eller forsett, men vil bidra til å forenkle den objektive bevisvurderingen. Det betyr at tiltalte må frifinnes hvor det ikke kan føres bevis for (uten rimelig tvil) at vedkommende forsto eller burde ha forstått at han skadet et automatisk fredet kulturminne. Dette vil være aktuelt der grunneier, rettighetshaver eller andre, f eks Forsvarets personell ved øvelser i felt, ikke har fått underretning om registreringen og heller ikke forsto eller burde ha forstått ut fra terrengets/objektets karakter eller andre forhold, at vedkommende hadde med et automatisk fredet kulturminne å gjøre. Forslaget innebærer videre at påtalemyndigheten fortsatt skal ha bevisbyrden for at det er tiltalte som har begått handlingen. Departementet anser derfor ikke forslaget betenkelig ut fra rettssikkerhetsgrunner.

Passusen i forslaget «med mindre det føres bevis for det motsatte» er tatt med som en rettssikkerhetsgaranti for grunneiere e l. Dersom dette tillegget tas ut av loven vil det være vanskelig for ulike tiltakshavere å bestride registreringen, da registreringen skal ha virkning uansett om det gjelder et automatisk fredet kulturminne eller ikke. En slik ordning vil etter departementets vurdering virke urimelig streng overfor tiltakshavere. Departementet opprettholder derfor sitt opprinnelige forslag.

Lovforslaget innebærer at det i en straffesak der registrerte automatisk fredete kulturminnet er skadet eller ødelagt, er tilstrekkelig at siktede/tiltalte sannsynliggjør at kulturminnet på tross av registreringen ikke var automatisk fredet, f eks der registreringen viser seg å være feil fordi kulturminnet tidligere er fjernet eller ødelagt på en slik måte at det ikke lenger kan anses som et automatisk fredet kulturminne. I dette ligger det at det må godtgjøres med overveiende grad av sannsynlighet (mer enn 50%) at kulturminnet ikke var automatisk fredet. En slik sannsynlighetsovervekt kan tenkes å foreligge bl a ved fremleggelse av sakkyndige uttalelser/vitneprov og annet skriftlig materiale, f eks tidligere nedtegnelser, litteratur m v. Det vil i siste instans være opp til domstolene å vurdere dette spørsmålet.

Bestrider grunneier i en forvaltningssak at objektet er automatisk fredet, f eks i søknad etter kulturminneloven § 8 første ledd, plikter forvaltningen å opplyse saken tilstrekkelig, jf forvaltningsloven § 17 og om nødvendig foreta befaring på eiendommen for eventuelt å godtgjøre at objektet som er registrert som fredet, er et automatisk fredet kulturminne. Vedtaket skal begrunnes fyllestgjørende etter forvaltningsloven §§ 24 og 25. Avslår dispensasjonsmyndigheten søknaden ut fra at tiltaket vil berøre et automatisk fredet kulturminne, vil spørsmålet kunne påklages til Riksantikvaren, eventuelt Miljøverndepartementet etter kulturminneloven § 8 første ledd tredje punktum. Riksantikvaren kan uavhengig av en slik klagesak etter kulturminneloven § 4 sjette ledd, avgjøre med bindende virkning i tvilstilfelle om noe er automatisk fredet.

Departementet er enig med de høringsinstanser som peker på behovet for betryggende prosedyrer for registrering av automatisk fredete kulturminner. Departementet legger opp til at det ved innføring og sletting i registre gis en formell godkjenning. Dette vil departementet komme nærmere tilbake til i oppfølgingen av lovendringen.

For de øvrige merknader vises det til den nærmere omtalen av bestemmelsen i kapittel 6.

4.9 Lovteknisk opprydning

4.9.1 Begrensning i pløyedybde ved fortsatt drift av beite og innmark - § 3

4.9.1.1 Bakgrunnen for lovforslaget

Ved landbruksdrift har gårdbrukeren anledning til såkalt «fortsatt drift» av beite eller innmark, selv om det ligger automatisk fredete kulturminner i grunnen og driften berører kulturminnene, jf § 3 annet ledd. Bestemmelsen er altså et unntak fra normen i § 3 første ledd som sier at ingen må igangsette tiltak som er egnet til å skade, ødelegge m v. automatisk fredete kulturminner. Kulturminneforvaltningen kan imidlertid gripe inn og nedlegge forbud etter bestemmelsen, typisk der nye driftsmåter ødelegger kulturminnene.

Regelen om fortsatt drift kom inn i vår første fornminnelov av 1905. I departementets høringsforslag ble det ved en feil vist til lovteksten slik den fremgikk av Ot prp nr 28 (1904-05) Angaaende utferdigelse af lov om fredning og bevaring af fortidslevninger,nemlig at «pløining og spadning ikke (måtte) ske til større dybde end hidtil». Denne passusen ble imidlertid ikke vedtatt av Stortinget. Departementet presiserer derfor at forslaget om å ta inn en bestemmelse om at pløying og annet jordarbeid ikke må skje dypere enn tidligere, er ny og har tidligere ikke inngått i kulturminneloven. Situasjonen i dag er at kulturminneforvaltningen svært sjelden får opplysninger om nye driftsmåter som er skadelige for kulturminnene. Departementet foreslår derfor at det tas inn en bestemmelsen om søknadsplikt der pløying eller annet jordarbeid skal skje dypere enn tidligere.

4.9.1.2 Høringsinstansenes syn

Et flertall av de som uttaler seg til dette forslaget støtter den foreslåtte presiseringen i bestemmelsen, jf uttalelse fra Riksantikvaren, Vitenskapsmuseet i Trondheim, Institutt for arkeologi og kunsthistorie, Norges Museumsforbund, Akershusog Sogn og Fjordane fylkeskommunerog Farsund, Finnøyog Stange kommuner.

Landbruksdepartementet mener det er vanskelig å se hvordan denne bestemmelsen kan følges opp uten at det pålegger kulturminnemyndigheten store kontrolloppgaver. Bevisførselen i slike saker vil være vanskelig da kulturminner ved frostsprengning kan bevege seg oppover i jordlaget og skades under jordbearbeiding, uten at det pløyes i større dybde enn tidligere. Landbruksdepartementet ber om at det blir vurdert om bestemmelsen kan dekkes opp gjennom reglene i forskrift om nydyrking. Oppland fylkeskommune mener bestemmelsen er uklar og dermed vanskelig å håndheve.

Riksantikvarenstøtter forslaget og viser til at det stadig innføres nye driftsformer som bidrar til at det pløyes dypere enn tidligere. Videre vises det til at:

««Annet jordarbeid» i forslaget vil bl a innbefatte grøftegraving og i denne forbindelse bør det gå klart frem av forarbeidene til loven at slik graving kun kan skje i gamle grøfter og at eventuelt graving i nye grøfter må avklares med vedkommende myndighet jf § 8.»

NINA-NIKUmener jordarbeid i forbindelse med skogplanting er en stor trussel, og ønsker presisert at dette omfattes av formuleringen «annet jordarbeid». Arkeologisk Museum i Stavangerog Universitetet i Osloer i utgangspunktet positive til forslaget, men uttaler bl a at uttrykket «enn tidligere» er et relativt begrep som over noe tid lett vil kunne tøyes av tiltakshaver.

4.9.1.3 Departementets vurderinger

Departementet viser til at den foreslåtte presiseringen er et viktig signal til eiere i områder med automatisk fredete kulturminner som benyttes til beite eller innmark, om at pløying og annet jordarbeid dypere enn tidligere krever tillatelse fra vedkommende myndighet, jf kulturminneloven § 3 annet ledd annet punktum. I disse tilfellene er det sannsynlig at dypere pløying m v. kan berøre automatisk fredete kulturminner. Bestemmelsen må derfor ses i sammenheng med behovet for å redusere det ukontrollerte tapet av disse.

Departementet understreker at fortsatt pløying og harving i samme dybde som tidligere lovlig kan fortsette, jf kulturminneloven § 3 annet ledd første punktum. Departementet er kjent med at man kan skade fredete gjenstander ved pløying i samme dybde som tidligere pga frostsprenging. I disse sakene må forvaltningen være særlig oppmerksom på at det ikke nødvendigvis er økt pløyedybde som er årsaken til dette. Der forvaltningen har mistanke om at det er pløyd dypere enn tidligere kan bevisførselen være vanskelig. Forvaltningen må i disse tilfellene sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst, bl a ved å foreta befaring.

Bestemmelsen er avgrenset til dypere jordarbeid ved fortsatt drift over automatisk fredete kulturminner, og gjelder f eks ikke i forbindelse med drift av beite og innmark der forholdet til kulturminneloven § 3 første ledd, jf § 8 allerede er avklart. Bestemmelsen kommer heller ikke til anvendelse ved søknad om nydyrking, da dette er et nytt tiltak og ikke dypere jordarbeid i forbindelse med fortsatt drift av innmark, jf merknaden fra Landbruksdepartementet. Bestemmelsen omfatter heller ikke det tilfellet at grunneier eller andre tiltakshavere ønsker å grave nye grøfter eller gå over fra beite til jordarbeid i forbindelse med skogplantedrift. Dette er en situasjon som reguleres av lovens § 3 første ledd, jf § 8.

For øvrige merknader vises det til omtalen av § 3 annet ledd annet punktum i kapittel 6.

4.9.2 Forslag om gjeninnføring av bestemmelse om forbud mot å skade, rive m.m. fredet byggverk og anlegg - §15

4.9.2.1 Bakgrunnen for lovforslaget

Forbudet mot å skade, rive m.m. fredete bygninger ble ikke videreført i § 16 ved lovendringen i 1992 (i kraft fra 01.01.93), fordi en inntok en bestemmelse i § 15 tredje ledd om at fredningsvedtaket bestemmer hva fredningen innebærer. Endringen medfører at en nå savner en atferdsnorm i lovteksten i forhold til tidligere fredninger, hvor det typisk bare fremgår at bygningen er fredet. Legalitetsprinsippet tilsier krav om klar hjemmel i formell lov for inngrep i borgernes rettssfære.

I en straffesak for Tønsberg byrett hvor eier var tiltalt for å ha skadet en fredet bygning ved omfattende rehabilitering av bygningen, påberopte eier av bygningen at han ikke kunne straffes for overtredelse av loven, da loven manglet en atferdsnorm. Dette fikk ikke gehør i byretten, men Agder lagmannsrett fant at domfeltes anke kunne fremmes for lagmannsretten. Anken ble imidlertid trukket før saken kom opp.

Flere saker om skade på tidligere fredete bygninger er anmeldt til politiet, og departementet regner med at spørsmålet om manglende handlingsnorm vil komme opp igjen. Departementet foreslår å ta inn igjen den tidligere handlingsnormen, noe som antas å være en kodifisering av gjeldende rett. Det kan også være formålstjenlig å inkorporere deler av den gamle dispensasjonsbestemmelsen i § 15 fjerde ledd, for å synliggjøre at alle tiltak ut over vanlig vedlikehold i utgangspunktet er forbudt. Forslaget innebærer at § 28 første ledd også bør vise til § 15.

Bestemmelsen om dispensasjon fra fredning i kulturminneloven § 15 a gjelder også for fredninger som omtalt i forrige avsnitt.

4.9.2.2 Høringsinstansenes syn

Alle de instanser som har uttalt seg til forslaget støtter en gjeninnføring av adferdsnormen for tidligere fredete byggverk og anlegg, jf uttalelser fra Riksantikvaren, Buskerud, Nord-Trøndelag, Opplandog Sogn og Fjordane fylkeskommunerog Bærumog Farsund kommuner.

Den Norske Advokatforeningmener bestemmelsen er vel begrunnet i behovet for å ha en klar adfersnorm for fredninger der det ikke i selve fredningsvedtaket er nedfelt hva fredningen innebærer. Advokatforeningen mener begrepet «tidligere fredninger» muligens kan gi opphav til uklarhet og foreslår omredigeringer som kan løse problemet.

Riksantikvarenmener «bygning» bør endres til «byggverk», jf tidligere merknad om dette foran i kap 4.2. Finnøy kommunemener farger bør tas ut, da dette ikke er en varig endring. Hordaland fylkeskommunemener formuleringen «... farger som går videre enn vanlig vedlikehold ...» bør endres til «eller foreta andre endringer som går videre enn ...».

4.9.2.3 Departementets vurderinger

Departementet er enig i at formuleringen «tidligere fredninger» kan medføre tolkningsproblemer, jf merknad fra Advokatforeningen. Bestemmelsen er primært tenkt anvendt på fredninger før 01.01.93, som ikke har bestemmelser om fredningens innhold. Dersom det unntaksvis ikke er utarbeidet fredningsbestemmelser i vedtak etter 01.01.93 gjelder bestemmelsen også for disse. Dette gjelder også for fredninger etter § 22 a. I de tilfeller det er utarbeidet egne fredningsbestemmelser kommer bestemmelsen ikke til anvendelse.

Merknadene fra Riksantikvaren og Hordaland fylkeskommune støttes og er innarbeidet i lovteksten, jf nedenfor. Departementet mener et annet fargevalg også må være en del av bestemmelsen. Dette har sammenheng med at fargene er en vesentlig del av kulturminnets arkitektur og historie, samt at de er en viktig del av det materielle og visuelle uttrykk.

På bakgrunn av ovennevnte foreslår departementet at § 15 fjerde ledd får følgende ordlyd:

Dersom det i fredningsvedtaket ikke er gitt nærmere regler om fredningens innhold, må ingen rive, flytte, påbygge, endre, forandre materialer eller farger eller foreta andre endringer som går lengre enn vanlig vedlikehold. Tiltak ut over dette krever tillatelse av vedkommende myndighet etter § 15 a. Dette omfatter også fast inventar.

4.9.3 Forslag om hjemmel til å gi pålegg om utbedringer etter skade på fredet byggverk og anlegg - § 16

4.9.3.1 Bakgrunnen for lovforslaget

Kulturminneloven § 16 har overskriften «Ulovlige tiltak m.m.». Bestemmelsen er etter sin ordlyd etter endringsloven av 1992 imidlertid bare en hjemmel til å gi pålegg om utbedring ved skader på fredet bygning eller anlegg. Vilkårene for å kunne gi pålegg er også meget strenge og vanskelig utformet. Det blir noe inkonsekvent når eier eller bruker ved skade på fredet bygning kan straffes ved uaktsomhet, jf kulturminneloven § 27, jf § 15, mens den någjeldende bestemmelse i § 16 krever forsett eller grov uaktsomhet for å kunne gi pålegg om retting ved skade. Som en parallell viser departementet til plan- og bygningsloven § 114 hvor kommunen kan utferdige såkalt endringsforelegg, hvis arbeid på noe vesentlig punkt er utført i strid med loven, uten at det oppstilles krav om skyld. Det er etter departementets syn ikke grunnlag for at vilkårene for å pålegge reparasjon/tilbakeføring av fredet bygning ved egen skade skal være vesentlig strengere enn et pålegg etter plan- og bygningsloven, bortsett fra de tilfeller en annen gjør skaden. Her kan det være rimelig å oppstille et alminnelig sivilrettslig uaktsomhetskrav. Det avgjørende vil i et slikt tilfelle være at vedkommende unnlater å forhindre en skade som en blir kjent med. Departementet foreslår at bestemmelsen endres i samsvar med ovennevnte.

4.9.3.2 Høringsinstansenes syn

De instanser som uttaler seg til forslaget støtter omredigeringen av § 16, jf uttalelse fra Riksantikvaren, Norges Museumsforbund, Opplandog Sogn og Fjordane fylkeskommuner og Bærum kommune.

Riksantikvarenpåpeker at i forhold til §§ 16, 17 og 18 bør «bygning» endres til «byggverk».

4.9.3.3 Departementets vurderinger

Departementet har merket seg at de instanser som har uttalt seg til denne bestemmelsen støtter endringsforslaget. Departementet støtter forslaget om å endret «bygning» til «byggverk» i §§ 16, 17 og 18. Videre er henvisning i bestemmelsen til § 15 tatt ut for å presisere at bestemmelsen gjelder både ved fredning etter § 15 og § 20. Endringen antas å være en kodifisering av gjeldende rett. Tilsvarende gjelder for §§ 17 og 18.

4.9.4 Forslag om korrigering av lovhenvisning i § 22 nr 1

Ingen høringsinstanser har avgitt realitetsuttalelse til endringsforslaget.

Bestemmelsene om saksbehandling ved fredning etter kulturminneloven ble vedtatt ved lov av 21.04.89 nr 17 Kulturminneloven ble deretter justert ved lov av 03.07.92 nr 96. Ved en inkurie ble ikke bestemmelsene i kulturminneloven § 22 nr 1 om igangsetting av fredning justert i henhold til endringene i kulturminneloven for øvrig. Slik kulturminneloven lyder i dag viser § 22 nr 1 til bestemmelsene i lovens §§ 5, 15 og 21. Følgende endringer av kulturminneloven vedtatt ved lov av 03.07.92 nr 96 er relevante i denne sammenheng:

Bestemmelsen om fredning av fornminne ved enkeltvedtak, som tidligere var nedfelt i § 5, ble integrert i § 15. Bestemmelsen om fredning av områder rundt fredet kulturminne ble flyttet fra § 21 til § 19. Den nye bestemmelsen om fredning av kulturmiljøer ble plassert i lovens § 20.

Etter dette er det fredning etter bestemmelsene i kulturminneloven §§ 15, 19 og 20 som skal omfattes av saksbehandlingsreglene i § 22. Løsningen har vært lagt til grunn i forvaltningspraksis, uten at det er reist innvendinger mot dette. Departementet fremmer forslag om at loven endres i henhold til dette. Endringen må anses som en rent lovteknisk opprydning.

4.9.5 Forslag om omredigering av straffebestemmelsen - § 27

4.9.5.1 Bakgrunnen for lovforslaget

Lovendringen i 1992 førte til økt strafferamme i § 27 fra bøter til bøter eller fengsel i 6 måneder etter første alternativ (første punktum) og fra bøter eller fengsel i 6 måneder til bøter eller fengsel i 2 år i grove tilfeller etter annet alternativ (annet punktum). Tidligere var alle overtredelser av straffebestemmelsen bestemt til å være forseelse, mens endringen i 1992 medfører at enhver overtredelse av § 27 er forbrytelse, jf straffeloven § 2.

Departementet har vurdert dette forholdet og foreslår at § 27 endres slik at overtredelse av første punktum blir forseelse. En bør imidlertid opprettholde dagens ordning med at overtredelse av også første punktum blir gjort straffbar ved forsøk. At overtredelse etter første punktum blir gjort til forseelse, vil medføre den prosessøkonomiske fordel at politiet ikke må sende saken over til statsadvokaten der forelegg ikke blir vedtatt, jf straffeprosessloven § 66. Politiet vil med en slik endring også få hjemmel til å ilegge påtaleunnlatelse, noe som kan være gunstig bl a der overtredelsen er beskjeden eller hvor lovbryteren er svært ung. For overtredelse av annet punktum foreslår departementet at dette forblir forbrytelse, jf straffeloven § 2. Dette dreier seg kun om et fåtall saker og medfører ofte vanskelige spørsmål som overordnet påtalemyndighet bør ta stilling til. Departementet antar videre at ØKOKRIM normalt bør kobles inn i disse alvorlige sakene.

Departementet foreslår videre en omredigering av straffeskjerpelsesalternativet i annet punktum. Miljølovgivningen bruker i hovedsak en annen formulering av straffskjerpelsesalternativet, se viltloven § 56 og naturvernloven § 24 som har formuleringen: «Under særdeles skjerpende omstendigheter kan ....». En tilsvarende formulering foreslår departementet inntatt i § 27, i stedet for uttrykket «I grove tilfeller», som for øvrig er ukjent i straffelovgivningen og kan således medføre tolkningsproblemer hos politiet. Endringsforslaget vil også medføre en endelig avklaring om hvilken foreldelsesfrist som gjelder overtredelse av første straffealternativ (første punktum). Forslaget medfører at foreldelsesfristen for brudd på første alternativ følger fristen for brudd på annet alternativ. Riksadvokaten har tidligere i brev til ØKOKRIM gitt uttrykk for at den nåværende formulering må forstås på samme måte, slik at foreldelsesfristen både etter første og annet alternativ blir 5 år, jf straffeloven § 67. Spørsmålet er imidlertid ikke endelig avklart i rettspraksis. Det er behov for at overtredelser av kulturminneloven har en slik foreldelsesfrist.

Endringsloven i 1992 medførte også at en tok ut hjemmelen til å pålegge utbedring og erstatning etter skade på kulturminner. Slikt krav kan uansett reises i sammenheng med straffesaken, jf straffeprosessloven § 3. Overskriften til § 27 ble imidlertid ikke endret ved en inkurie. Fortsatt er overskriften «Straff m.v.». Departementet foreslår at forkortelsen «m.v.» tas ut.

4.9.5.2 Høringsinstansenes syn

ØKOKRIM, Riksantikvaren, Den Norske Advokatforening, Akershus fylkeskommuneog Bærum kommune uttaler eksplisitt at de støtter endringsforslaget.

ØKOKRIM tiltrer forslaget og departementets begrunnelse for omredigeringen av bestemmelsen. Det er en fordel om straffebestemmelsen om miljøkriminalitet i spesiallovgivningen blir mest mulig ensartet. Av pedagogiske hensyn mener ØKOKRIMat § 27 tredje og fjerde punktum får følgende ordlyd:

«Medvirkning og forsøk straffes på samme måte. Overtredelse av først punktum anses som en forseelse.»

Riksadvokatenber om at bestemmelsen omredigeres som foreslått av ØKOKRIM.

NINA-NIKU synes formuleringen i bestemmelsens annet punktum er for svak og foreslår at ordet «særdeles» tas ut av straffebestemmelsen.

Arkeologisk Museum i Stavangermener muligheten til å pålegge utbedring og erstatning langt på vei vil falle vekk når den ikke direkte er hjemlet i § 27, men må fremmes som er særskilt krav. Universitetet i Oslomener det er en mangel ved bestemmelsen at krav om utbedringer og erstatning nå bare kan reises i forbindelse med straffesaker.

4.9.5.3 Departementets vurderinger

Alle instanser som har merknader til bestemmelsen er i hovedsak positive til omredigeringen. Departementet er enig i at § 27 tredje og fjerde punktum endres i samsvar med forslaget til ØKOKRIM. For øvrig opprettholder departementet sitt opprinnelige forslag. Dette innebærer at § 27 får tilsvarende ordlyd som straffebestemmelsen i sammenlignbare miljølover, og at slik utforming vil medføre få tolkningsproblemer hos politiet.

Det vil fortsatt være adgang til å pådømme erstatnings- eller reparasjonskrav sammen med straffesaken, jf straffeprosessloven § 3 og § 427. Videre vil erstatningsplikt som følge av overtredelse av loven foreligge på alminnelig erstatningsmessig grunnlag.

Til dokumentets forside