Ot.prp. nr. 67 (2004-2005)

Om lov om statens embets- og tjenestemenn

Til innholdsfortegnelse

1 Innledning

1.1 Oversikt over lovforslaget

Lovproposisjonen fremmes med sikte på å erstatte nåværende lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m. (tjenestemannsloven) med en ny lov om statens embets- og tjenestemenn. Lovforslaget inneholder regler om ny ansettelsesordning ved ansettelse av arbeidstakere i statens tjeneste. Det inneholder også forslag til konstitusjon av embetsmenn mv. Det ulovfestede prinsippet om at den best kvalifiserte søker skal ansettes i ledig embete eller stilling, foreslås lovfestet. Ordningen med såkalt ventelønn for de arbeidstakere som blir oppsagt fordi stillingen inndras eller arbeidet faller bort, foreslås opphevet. Proposisjonen inneholder forslag til overgangsregler for de arbeidstakere som har ventelønn på det tidspunkt loven trer i kraft. I Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) foreslår Arbeids- og sosialdepartementet at oppsigelsesreglene i den nye arbeidsmiljøloven også gjøres gjeldende for de arbeidstakere som omfattes av tjenestemannsloven. Denne lovproposisjonen inneholder derfor ikke vurderinger av reglene om oppsigelse av tjenestemenn. Disse blir omtalt i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) kapittel 18. Lovforslaget har bestemmelser om opphør av konstitusjon, samt suspensjon og avskjed av embetsmenn. Departementet foreslår her at gjeldende rett videreføres i ny lov. Det samme gjelder reglene om fortrinnsrett for embetsmenn.

Dagens tjenestemannslov, lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m., er systematisk bygget opp slik at lovens første kapittel inneholder bestemmelser om lovens omfang og om tilsetting (ansettelse). Lovens annet kapittel inneholder bestemmelser om tjenestens opphør, ordensstraff, oppsigelse, avskjed, suspensjon, fortrinnsrett til ny stilling og ventelønn. Videre inneholder dette kapitlet bestemmelser om vedtaksmyndighet, saksbehandlingsregler og den rett en embets- og tjenestemann har til å klage og reise søksmål. Lovens tredje kapittel inneholder forskjellige bestemmelser om forbud mot gaver i tjenesten mv., straffeforfølgning etter ordensstraff eller avskjed, fordeling av utgifter på grunn av sykdom mv. og reglementer.

I høringen til ny lov foreslo departementet at en ny lov ble bygget opp på noenlunde samme måte, dvs. slik at loven fikk en tematisk oppbygging. På bakgrunn av innspill bl.a. fra Helse- og omsorgsdepartementet, har imidlertid departementet funnet det fornuftig å foreslå en noe annen struktur. Dette understreker at loven nå vil inneholde et begrenset antall bestemmelser om statens tjenestemenn og generelle regler for statstjenesten. Bestemmelser om embetsmenn vil derimot være sentrale og utgjøre en relativt stor del av loven.

Etter forslaget vil den nye loven i kapittel 1 inneholde generelle bestemmelser knyttet til lovens virkeområde, forbud mot gaver i tjenesten mv. og reglementer. Kapittel 2 vil inneholde bestemmelser om ansettelse, som også vil gjelde generelt i statstjenesten. Kapittel 3 vil omfatte særregler for embetsmenn, og er i hovedsak en videreføring av dagens rettstilstand for embetsmenn. Dette omfatter bestemmelser om konstitusjon (midlertidighet), plikt til å overta annen stilling, suspensjon, avskjed, saksbehandlingsregler, vedtaksmyndighet og fortrinnsrett til ny stilling. Lovens kapittel 4 vil inneholde enkelte særregler som statens tjenestemenn skal omfattes av, bl.a. vedtaksmyndighet ved oppsigelse, suspensjon og avskjed. Lovens kapittel 5 vil inneholde overgangsbestemmelser knyttet til oppsigelsesfrister, ventelønn, vartpenger og personalreglementer. Lovens kapittel 6 vil inneholde bestemmelser om ikrafttredelse av loven og endringer i andre lover.

På bakgrunn av et anmodningsvedtak fra Stortinget foreslås det å gi Kongen fullmakt til å bestemme at gjeldende regler i tjenestemannsloven med forskrifter om bruk av åremål og midlertidige ansettelser fortsatt skal gjelde i en begrenset periode ved ansettelser i undervisnings-, forsker- og utdanningsstillinger ved universiteter og høyskoler.

1.2 Tjenestemenns rettsstilling - den rettslige utvikling

Tjenestemannsloven av 15. februar 1918 var den første lov om tilsetting, oppsigelse, avskjed mv. som i prinsippet gjaldt alle statstjenestemenn. Loven omfattet bare tjenestemenn, ikke embetsmenn.

For embetsmenn er det fastsatt regler i Grunnloven §§ 21 og 28 om beskikkelse i statsråd, i § 22 om avskjed av embetsmenn og i § 92 om betingelsene for å bli embetsmann. Da Grunnloven ble vedtatt, var embetsmennene den dominerende gruppe ansatte i statstjenesten. I dag utgjør embetsmennene et relativt beskjedent antall arbeidstakere i statens tjeneste.

Som følge av tjenestemannsloven av 1918 ble forskjellen mellom stillingsvernet for embetsmenn og tjenestemenn redusert. Etter krigen meldte det seg derfor et ønske om å revidere tjenestemannsloven slik at begge grupper skulle få mest mulig like arbeidsvilkår.

Ved kongelig resolusjon av 4. mars 1960 ble det nedsatt en komité for å gjennomgå og komme med forslag til revisjon av lov om offentlige tjenestemenn m.m. Denne tjenestemannslovkomitéen avga sin innstilling 27. juli 1964 og en tilleggsinnstilling 27. november samme år. Nok en tilleggsinnstilling ble avgitt 14. desember 1967. Den 29. april 1966 ble det nedsatt ytterligere et utvalg. Det såkalte «Stabel-utvalget» avga 30. august 1971 sin innstilling om avskjed mv. av embetsmenn. Felles for disse innstillingene var at de foreslo at embets- og tjenestemenn skulle være omfattet av samme lov.

Ved Ot. prp. nr. 44 (1976-1977) fremmet daværende Forbruker- og administrasjonsdepartementet forslag om ny tjenestemannslov. Parallelt med dette ble det arbeidet med ny arbeidervernlov og ved Ot.prp. nr. 3 og nr. 41 (1975-76) fremmet daværende Kommunal- og arbeidsdepartementet forslag om ny lov om arbeidervern og arbeidsmiljø. Lovforslaget innebar et betydelig sterkere stillingsvern for arbeidstakere. Dette gjorde revisjon av tjenestemannsloven av 1918 nødvendig.

Som følge av at forslagene fra tjenestemannslovkomitéene krevde grunnlovsendringer, ble embetsmenn ikke omfattet av tjenestemannsloven som ble vedtatt 10. juni 1977. Regler om statstjenestemenns rett til ferie, lønn under sykdom, tjenesteulykke, stedfortredertjeneste mv. som sto i loven av 1918 ble ikke videreført i loven av 1977. Denne revisjonen av tjenestemannsloven tok sikte på å være en foreløpig revisjon i påvente av at Stortinget fikk behandlet de fremsatte grunnlovsforslagene. Det ble ialt fremmet 15 forslag til grunnlovsendringer, men ingen fikk det nødvendige flertall og Grunnloven § 22 ble stående uendret.

I Ot.prp. nr. 72 (1981-1982) fremmet daværende Forbruker- og administrasjonsdepartementet forslag om ny tjenestemannslov som også omfattet embetsmenn. Loven ble vedtatt 4. mars 1983. Etter lovens vedtakelse er det foretatt mindre endringer i 1992, 1993, 2000, 2001 og 2002. Endringen i 1992 gjaldt omdisponering av embets- og tjenestemenn som var tatt ut av hovedtariffavtalen i staten, og som ikke oppnådde de ønskede resultater i samsvar med inngått lederlønnskontrakt. Endringen i 1993 gjaldt retten til å stå i stilling mens klage og rettstvist pågår, samt retten til lønn under suspensjon. Lovendringen i 2000 regulerte adgangen til innleie av arbeidstakere, mens lovendringen i 2001 åpnet adgang til å utnevne fylkesmenn på åremål.

Ved lov 18. juli 1958 om offentlige tjenestetvister (tjenestetvistloven) ble tariffavtalesystemet også innført i staten. Etter lov 5. mai 1927 om arbeidstvister (arbeidstvistloven) var ordningen med tariffavtaler blitt innført i privat og kommunal sektor. Vedtakelsen av tjenestetvistloven innebar at lønns- og arbeidsvilkår ble gjort til forhandlingsgjenstand også for embets- og tjenestemenn. Tjenestetvistloven ble senest endret ved lov 15. mai 2002. Loven fikk da samme virkeområde som tjenestemannsloven. Samtidig ble vilkårene for å få forhandlingsrett som hovedsammenslutning gjort strengere.

1.3 Arbeidslivslovutvalget

Ved kongelig resolusjon av 30. august 2001 ble et utvalg (Arbeidslivslovutvalget) oppnevnt for å utrede endringer i arbeidsmiljøloven m.m. Blant en rekke temaer utvalget fikk i mandat å utrede, var reglene om arbeidstid, stillingsvern, herunder kriteriene for bruk av midlertidig ansettelse, arbeidsgiver- og arbeidstakerbegrepet og virksomhetsoverdragelse. Utvalget la til grunn at mandatet også innebar at man kunne vurdere endringer i andre arbeidsrettslover, herunder sammenslåing helt eller delvis med arbeidsmiljøloven. Etter en særskilt henstilling fra daværende Arbeids- og administrasjonsminister påtok utvalget seg å vurdere en harmonisering med stillingsvernsreglene i tjenestemannsloven. Utvalget la frem sin innstilling 20. februar 2004, Et arbeidsliv for trygghet, inkludering og vekst. Innstillingen er publisert i NOU 2004:5.

I innstillingen foreslår utvalget at stillingsvernet for tjenestemenn harmoniseres med stillingsvernet for andre grupper arbeidstakere. Med unntak av embetsmenn skal alle arbeidstakere i privat, kommunal og statlig sektor omfattes av stillingsvernet i arbeidsmiljøloven. Utvalget uttaler på side 346 i innstillingen:

Tjenestemannslovens bestemmelser om stillingsvern er et av flere elementer som utgjør de samlede lønns- og arbeidsvilkår i staten, og kan ikke vurderes løsrevet fra denne totaliteten. Utvalget har imidlertid ikke hatt mulighet til å foreta en vurdering av det totale bildet. Utvalget har heller ikke hatt anledning til å vurdere nærmere særlovgivningen innenfor det statlige området, som blant annet åpner for utstrakt bruk av midlertidig ansettelser, men foreslår at en gjennomgang settes i gang i løpet av kort tid.

Utvalget vil peke på at det har vært et utgangspunkt for lovgiver at det skal gjelde felles regler for de fleste stillingskategorier, og at arbeidsmiljøloven skal omfatte flest mulig arbeidsforhold både i offentlig og privat virksomhet og uansett bransje. Det har siden arbeidsmiljøloven ble vedtatt i 1977 skjedd en gradvis tilnærming. Ansatte i staten er i dag omfattet av samtlige bestemmelser i arbeidsmiljøloven med unntak av stillingsvernsreglene i arbeidsmiljøloven kapittel 12. En harmonisering av stillingsvernsreglene i tjenestemannsloven og arbeidsmiljøloven vil være et bidrag i prosessen med å redusere skillet mellom det private og det offentlige arbeidsmarkedet.

Utvalget har på denne bakgrunn vurdert hvilke stillingsvernsregler i tjenestemannsloven som bør videreføres i en ny lov.

Utvalget har ikke drøftet behovet for endringer i embetsmannsordningen i Norge. Etter utvalgets mening bør dette spørsmålet eventuelt undergis en særskilt rettslig og politisk drøftelse. Utvalget understreker at de endringer som foreslås ikke vil berøre rettsstillingen for embetsmenn. Utvalget viser for øvrig til forslaget til § 1-2 i den nye loven om hjemmel til å unnta embetsmenn fra kapittel 14 og 15.

Utvalget har heller ikke vurdert behovet for endringer i tjenestemannslovens regler om kunngjøring av stillinger, tilsettingsordningen i staten eller de særlige reglene om ventelønn i staten. Utvalget anser for øvrig ventelønnsordningen i staten som en særlig arbeidsledighetstrygd og har av den grunn ikke behandlet ordningen nærmere.

Arbeidet med harmonisering er senere fulgt opp av Arbeids- og sosialdepartementet i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005).

1.4 Hovedprinsippene og bakgrunnen for lovforslaget

1.4.1 Embetsmenn

Som omtalt ovenfor i punkt 1.3, drøftet ikke Arbeidslivslovutvalget behovet for endringer i embetsmannsordningen. Utvalget mener at dette spørsmålet eventuelt bør undergis en særskilt rettslig og politisk drøftelse. En slik drøftelse må nødvendigvis være omfattende og vil derfor ta lengre tid enn det som har stått til rådighet ved utarbeidelsen av forslaget til ny embets- og tjenestemannslov. I punkt 4 nedenfor er departementets vurdering og forslag omtalt. Departementet vil vurdere om det er behov for å nedsette et utvalg for å se på embetsmannsordningen.

Som en følge av at regelverket knyttet til embetsmenn ikke er gitt en særskilt drøftelse, foreslår departementet at bestemmelser i tjenestemannsloven som regulerer embetsmenns rettsstilling i hovedsak videreføres i den nye loven. Unntak er gjort for ordensstraff. Denne reaksjonsformen er ikke foreslått videreført for tjenestemenn, og departementet mener at det ikke vil være naturlig å beholde ordningen utelukkende for embetsmenn. Skriftlig advarsel vil imidlertid fortsatt kunne benyttes, se punkt 11.6.4.

Teksten i lovens bestemmelser om embetsmenn er ellers gitt noen mindre justeringer for å bedre forståelsen av og språkføringen i bestemmelsene.

1.4.2 Ansettelsesordningen i staten

Ansettelsesordningen i staten er etter departementets syn omstendelig og ressurskrevende. Den bygger på at det ved ansettelse av tjenestemenn alltid skal være foretatt en innstilling før ansettelsesvedtak treffes. Den bygger også på at ansettelsesmyndigheten kan være lagt til et kollegialt organ hvor de ansatte er representert. Ordningen kan tilbakeføres til den første tjenestemannslov av 1918. Her ble det bestemt at det kunne opprettes særlige tjenestemannsutvalg for å ivareta «tjenestemændenes interesser med hensyn til tjeneste og lønsvilkaar og til å uttale seg om tjenestespørsmaal og tjenesteforhold.»

Tjenestemennenes representasjonsrett i innstillings- og tilsettingsråd er senere videreført i tjenestemannsloven av 1977 og i gjeldende lov. Som et ledd i departementets ønske om å forenkle reglene og harmonisere disse med arbeidsmiljøloven, fremmes det forslag om en enklere ansettelsesordning i staten. Enkelte av høringsinstansene stiller spørsmål ved om man har behov for lovregler ved ansettelse i staten. Departementet har kommet til at rammebetingelsene for ansettelse bør stå i formell lov, men at de enkelte statlige virksomheter ved reglement kan bestemme hvilken ansettelsesprosedyre som best er tilpasset virksomhetens behov. Departementet legger til grunn at de tjenestemannsorganisasjoner som har forhandlingsrett etter lov 18. juli 1958, skal ha uttalerett ved ansettelser. Etter departementets vurdering vil også i dag arbeidsgivers ønskede kandidat, i de fleste tilfeller, bli ansatt. Arbeidsgiver har etter § 5 nr. 2 flertall i tilsettingsrådet. Med det formål å forenkle ansettelsesprosedyren tar departementet konsekvensen av dette, og foreslår at tjenestemannsorganisasjonene gis uttalerett istedenfor å være formelt representert. For å sikre at den best kvalifiserte søker ansettes, foreslår departementet samtidig at det såkalte kvalifikasjonsprinsippet lovfestes.

1.4.3 Oppsigelsesvern

Lovproposisjonen bygger på den harmonisering av stillingsvernsreglene i arbeidslivets sektorer som det er lagt opp til i Arbeidslivslovutvalgets innstilling (NOU 2004:5). Disse er fulgt opp av Arbeids- og sosialdepartementet i Ot.prp. nr. 49 (2004-2005). Forslagene er behandlet i kapittel 18 i proposisjonen.

1.4.4 Ventelønn

Statsansatte har siden den første tjenestemannsloven av 1918 hatt en egen inntektssikring ved uforskyldt arbeidsledighet. Siden statsansatte i 1972 ble omfattet av den alminnelige ordning med arbeidsledighetstrygd (nå dagpenger etter folketrygdlovens kapittel 4), har ordningen de første årene ved arbeidsledighet, mistet sin betydning som inntektssikring. Den har til en viss grad virket som en førtidspensjonsordning ved statlige omstillinger. Departementet mener ordningen nå i stor grad må vurderes som et virkemiddel i reguleringen av arbeidsmarkedet, ikke bare som et virkemiddel ved statlige omstillinger.

Departementet mener at ordningen bidrar til å støte ut eldre arbeidskraft, og at den ikke motiverer arbeidstakere i stor nok grad til å returnere til arbeidslivet. Hovedårsaken til dette er at ventelønn kan ytes i en svært lang periode. Ventelønnsordningen foreslås derfor opphevet.

Det foreslås overgangsregler som gjør at alle som mottar ventelønn på opphevelsestidspunktet kan motta stønaden i samsvar med gjeldende regler for maksimal ventelønnsperiode, så fremt de øvrige vilkår er oppfylt.

Det foreslås også at det gjennom forskrift kan bestemmes at ansatte i enkelte navngitte statlige virksomheter kan søke om ventelønn ved fratredelse i ett år etter at loven er opphevet. Vilkåret er at virksomheten er i en omstillingsprosess og har fått rammebetingelser ut over det tidspunkt loven oppheves.

Arbeidstakere som i særlov er gitt rett til ventelønn, beholder denne retten i den periode loven bestemmer. Dette gjelder i hovedsak arbeidstakere i tidligere statlige virksomheter som er etablert som selvstendige rettssubjekter. Ventelønn skal kunne tilstås ut fra de bestemmelser som gjaldt ved opphevelsen av lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m.

1.5 Hovedpunkter i lovforslaget - sammendrag

Lovforslaget inneholder følgende hovedpunkter:

  • Departementet foreslår at lovbestemmelser som omhandler embetsmenn videreføres i ny embets- og tjenestemannslov. Embetsmenn skal fortsatt utnevnes eller konstitueres av Kongen. Kongen fastsetter ved forskrift nærmere regler om utnevning av embetsmenn i åremålsstilling.

  • Departementet foreslår at ansettelsesordningen i staten forenkles. Ansettelsesmyndigheten legges til arbeidsgiver i vedkommende statlige virksomhet. Før ansettelse foretas skal det utarbeides et forslag til ansettelse. Dette skal legges frem for de berørte tjenestemannsorganisasjoner som har forhandlingsrett etter lov om offentlige tjenestetvister, til uttalelse. Nærmere saksbehandlingsregler fastsettes i reglement. Forslaget til ansettelse bør som hovedregel omfatte flere søkere, på samme måte som nåværende innstilling.

  • Lovforslaget bygger på at reglementer ikke lenger skal stadfestes av Moderniseringsdepartementet, og at man i de enkelte statlige virksomheter blir enige om hva som skal stå i et reglement. Det sentrale poeng ved forslaget til reglementsordningen er at det er kun i de tilfeller hvor uttrykket reglement positivt er nevnt i loven, at overordnet myndighet (fagdepartement) skal få seg spørsmålet forelagt. Det er kun hvor det er uenighet om slike forhold at overordnet myndighet får avgjørelseskompetanse. Forslaget innebærer at alle andre spørsmål i reglementet fastsettes i den enkelte virksomhet.

  • Ventelønnsordningen oppheves. Proposisjonen inneholder forslag til overgangsordninger.

Til dokumentets forside