17 Forslag om opphevelse av vartpengeordningen
17.1 Gjeldende rett
Retten til vartpenger fremgår av lov om Statens Pensjonskasse § 24 tredje ledd og forskrift 17. desember 2003 nr. 1783 om vartpenger. Vartpenger kan etter lovens § 24 tredje ledd gis til medlem som ikke omfattes av tjenestemannsloven og som sies opp uten egen skyld. Vartpenger skal fastsettes for høyst tre år om gangen i tilfeller der det antas å være vanskelig for vedkommende å skaffe seg et høvelig arbeid. Det er videre et vilkår at vedkommende verken har rett til straks å få alderspensjon, eller med hjemmel i annen bestemmelse har krav på å beholde sin lønn. Siden 1. juli 1982 er tid man mottar vartpenger, på samme måte som ventelønn, pensjonsgivende i Statens Pensjonskasse (Pensjonskassen), jf. lov om Statens Pensjonskasse § 20 første ledd bokstav f). Dette er en sentral del av retten.
I forskrift 17. desember 2003 nr. 1783 om vartpenger er mer detaljerte regler fastsatt:
Vartpenger gis ikke til medlem som har mindre enn fire års sammenhengende medlemskap i Pensjonskassen ved fratreden, eller når tilsettingsforholdet etter sin art er tidsbegrenset. Vartpenger vurderes hvert år. For medlemmer som må fratre sin innskuddspliktige stilling etter fylte 50 år, kan vartpenger likevel fastsettes for inntil 3 år om gangen. Maksimal vartpengeperiode for medlemmet fastsettes ut fra alder på fratredelsestidspunktet etter følgende skala:
før fylte 50 år: inntil 3 år
fra fylte 50 til 55 år: inntil 4 år
fra fylte 55 år: inntil 12 år.
Vartpenger kan likevel ikke utbetales i lenger tid enn det antall år vedkommende har vært medlem i Pensjonskassen ved overgang til vartpenger. Et medlem kan bare få vartpenger når vedkommende står tilmeldt arbeidsformidlingen som reell arbeidssøker.
Vartpenger utgjør 66% av stillingens pensjonsgrunnlag for personer som kunne ha oppnådd 30 års tjenestetid ved fortsatt sammenhengende tjeneste til stillingens aldersgrense. Hvis medlemmet ikke ville fått 30 års tjenestetid ved oppnådd aldersgrense, avkortes vartpengene forholdsmessig. Vartpengene skal dog minst utgjøre et beløp som svarer til minstepensjon etter folketrygden, eventuelt med ektefelletillegg.
Hvis medlemmet får eller kan få annet arbeid eller inntekt fra næring, faller vartpengene bort når arbeids-/næringsinntekten utgjør mer enn 125 prosent av ordinære vartpenger. Vartpengene reduseres ellers slik at arbeids-/næringsinntekt og vartpenger til sammen tilsvarer 125 prosent av ordinære vartpenger. Vartpengene beregnes her som om medlemmet har 30 års medlemstid i Statens Pensjonskasse. Inntekt fra arbeid eller næring som medlemmet har hatt før fratreden fra stillingen, skal ikke ha konsekvenser for vartpengene.
Dersom tilsettingen er fast, bortfaller retten til vartpenger med endelig virkning. Vartpengene faller også bort fra det tidspunkt medlemmet kan få alders- eller uførepensjon fra folketrygden eller Statens Pensjonskasse.
En vesentlig del av medlemmene i Statens Pensjonskasse er omfattet av lov om statens tjenestemenn m.m. I disse tilfellene er det regelverket om ventelønn, og ikke vartpenger, som anvendes. Regelverket om ventelønn fremgår av lov om statens tjenestemenn m.m. § 13 med forskrift. En vesentlig forskjell på ventelønn og vartpenger er at tjenestemenn, som blir sagt opp med rett til ventelønn, på nærmere vilkår beholder fortrinnsrett til statlig stilling. Noen tilsvarende rett har ikke medlemmer av Statens Pensjonskasse som sies opp med rett til vartpenger.
De aller fleste vartpengemottakere kommer fra fristilte virksomheter som har valgt å fortsette medlemskapet i Statens Pensjonskasse ved overgangen fra statsforvaltningen til eget rettssubjekt.
Ved utgangen av 2004 var det ca. 300 personer som mottok vartpenger fra Statens Pensjonskasse.
17.2 Historisk oversikt over lovreguleringen av vartpenger
Reglene om vartpenger har vært lovregulert i lov om Statens Pensjonskasse siden opprettelsen av Statens Pensjonskasse i 1917. Den første lovbestemmelse om vartpenger var lov 29. april 1917 om Statens Pensjonskasse § 14 nr. 1. Vartpenger kunne tilstås for 1 år om gangen, maksimalt 5 år etter denne bestemmelsen.
Regler om vartpenger er inspirert av tysk tjenestemannsrett fra årene før første verdenskrig. En sentral oppfatning her var at dersom man først var ansatt i staten, fortsatte denne tilknytningen hele yrkeskarrieren. Staten mente den hadde et ansvar overfor arbeidstakeren når vedkommende ble oppsagt uten egen skyld. Ordet vartpenger kommer av det tyske ordet «wartegeld» som direkte oversatt betyr ventepenger. Samtidig som pensjonsloven ble vedtatt i 1917, var tjenestemannsloven av 15. februar 1918 under forberedelse. Mens lov om Statens Pensjonskasse hele tiden benyttet ordet vartpenger, benyttet tjenestemannsloven fra innføringen i 1918 ordet ventepenger og fra 1977 ordet ventelønn. Paragraf 20 fjerde ledd i tjenestemannsloven fra 1918, bestemte at en tjenestemann skulle ha rett til ventepenger i 2 år med 6/10 av lønnen, dersom tjenestemannen ved oppsigelsen hadde over 15 års tjenestetid. I forarbeidene til tjenestemannsloven (Ot. prp. nr. 38 (1915)) er forholdet mellom vartpenger i lov om Statens Pensjonskasse og ventepenger ikke omtalt. Ventepenger er heller ikke omtalt i Ot. prp. nr. 26 (1916) om utfærdigelse av en lov om pensionsordning for statens tjenestemænd. Dette kan tyde på at man ikke var oppmerksom på at man parallelt utarbeidet lovregler om ytelser til samme målgruppe.
I perioden fra 1917 til 1921 var det ingen tilfeller der vartpenger ble utbetalt. I 1921 ble ny lov om Statens Pensjonskasse fastsatt, og reglene om vartpenger ble da endret. Etter § 14 nr. 1 i lov 28. juli 1921 om Statens Pensjonskasse kunne vartpenger tilstås for 1 år og høyst 3 år om gangen. Begrensningen av retten til vartpenger til 5 år, ble opphevet.
I 1936 fikk 139 tjenestemenn vartpenger gjennom Statens Pensjonskasse.
Pensjonslovkomiteen av 1926 foreslo at bestemmelsen om vartpenger skulle utgå. Begrunnelsen var at den ikke hørte hjemme i pensjonsloven og at den kunne bli uheldig for Pensjonskassens økonomi.
Pensjonslovkomiteen av 1935 mente også at vartpengene kunne tas ut av pensjonsloven. Den mente det lå utenfor formålet til pensjonsordningen at vartpenger skulle betales til medlemmer som ble oppsagt. Dersom vartpenger skulle opprettholdes, anbefalte komiteen at det ble satt et krav til minste tjenestetid før rett til vartpenger oppsto.
Pensjonslovutvalget av 1947 var enig i at bestemmelser om vartpenger lå utenfor pensjonslovens naturlige område, og mente det mer tilhørte lønnsmyndighetens område. Inntil andre tilfredsstillende regler ble vedtatt, foreslo utvalget at retten til vartpenger i lov om Statens Pensjonskasse ble opprettholdt. Utvalget forutsatte at spørsmålet om en nærmere ordning og utbygging av systemet ble tatt opp i en annen forbindelse. I forarbeidene til lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens Pensjonskasse (Ot. prp. nr. 85 (1949)) fremgår det at Pensjonskassens styre var delt i synet på vartpenger:
Flertallet i Statens Pensjonskasses styre slutter seg til utvalgets innstilling. Et mindretall i styret tar opp Pensjonslovkomiteens forslag om at bestemmelsene om vartpenger går ut av loven. Bestemmelsen har etter mindretallets mening liten betydning for statstjenestemenn, idet det vesentlig har vært tjenestemenn i blandede eller private stillinger (folkeskolelærere, ungdomsskolelærere mv.) som har nydt godt av bestemmelsen. Mindretallet finner det da urimelig at kommunale og private myndigheter skal kunne påføre kassen utgifter til vartpenger ved å inndra stillinger.
Departementet støttet Pensjonslovutvalgets forslag. Bestemmelse om vartpenger ble vedtatt i lov om Statens Pensjonskasse § 24 andre ledd:
Når et medlem fratrer sin stilling, enten fordi den inndras eller etter oppsiing uten egen skyld og han verken har rett til straks å få alderspensjon etter § 12, eller med hjemmel av annen bestemmelse har krav på å beholde sin lønn, kan Pensjonskassens styre tilstå ham vartpenger hvis det antas at det vil være umulig eller falle vanskelig for ham å skaffe seg et tilfredsstillende erverv. Vartpenger kan tilstås med inntil et årlig beløp som svarer til full alderspensjon etter § 23, punkt a og skal fastsettes for minst ett år og høyst tre år om gangen.
Ved lov 21. mai 1982 nr. 27 ble § 24 andre ledd flyttet til tredje ledd og bestemmelsen ble lydende slik:
Når et medlem som ikke omfattes av tjenestemannsloven fratrer sin stilling, enten fordi den inndras eller etter oppsiing uten egen skyld og han verken har rett til straks å få alderspensjon etter § 21, eller med hjemmel i annen bestemmelse har krav på å beholde sin lønn, kan Pensjonskassens styre gi ham vartpenger hvis det antas at det vil være vanskelig for ham å skaffe seg et høvelig arbeid. Vartpenger skal fastsettes for høyst tre år om gangen. Departementet fastsetter nærmere regler om vartpenger.
I begrunnelsen for at det ble henvist til tjenestemannsloven sies følgende i forarbeidene (Ot. prp. nr. 31(1981-82)):
Vartpengebestemmelsen i § 24 har ikke lenger betydning for dem som omfattes av lov om statens tjenestemenn, jf. tjenestemannslovens § 9 siste ledd og forskriftenes § 13. Bestemmelsen kan fremdeles ha betydning for en del medlemsgrupper som ikke kommer inn under loven om statens tjenestemenn og som ikke har ordning med ventelønn eller liknende. Departementet har imidlertid utformet paragrafen slik at den mest mulig samsvarer med tjenestemannslovens ordlyd. Grupper utenfor statstjenesten bør heller ikke tilsikres vartpenger etter gunstigere regler enn dem som gjelder for statens tjenestemenn.
17.3 Høringsinstanser
Forslaget om opphevelse av vartpengeordningen har vært på alminnelig høring i samtlige departementer, Statens Pensjonskasse, LO Stat, Akademikerne, Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, Norges Farmaceutiske Forening, Norges Ingeniørorganisasjon (NITO), Noregs Kristelege Folkehøgskolelag, Private Barnehagers Landsforbund, Samnemnda for Norsk Folkehøgskolelag, Arbeidsgiverforeningen NAVO, Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjon, Næringslivets Hovedorganisasjon, Kommunal Landspensjonskasse og Kommunenes Sentralforbund.
17.4 Høringsuttalelser
Ingen av departementene hadde merknader til at vartpengeordningen oppheves, med unntak av Fiskeri- og kystdepartementet. I høringssvaret derfra fremkommer det bl. a. at i forbindelse med omdanningen av Kystverkets produksjonsvirksomhet til statlig aksjeselskap fra 1. januar 2005, ble det lagt til grunn at de ansatte ikke får beholde retten til ventelønn etter selskapsdannelsen, i motsetning til hva som har vært gjort i tilsvarende omstillinger tidligere. Det blir presisert at muligheten for å få beholde ventelønnsrettighetene i en periode på tre år etter selskapsdannelsen har vært et sentralt moment for de ansatte i Kystverkets produksjonsvirksomhet og deres organisasjoner. Basert på det som har vært praksis inntil nylig, er dette også et virkemiddel de med rimelighet har kunnet forvente.
Fiskeri- og kystdepartementet fremhever at når ventelønnsrettighetene ikke ble opprettholdt ser man det som viktig at de får beholde vartpengeordningen som et alternativ i en tilsvarende periode. Dette både av hensyn til den enkelte ansatte og behovet for å skape den nødvendige ro rundt omstillingen. Det foreslås derfor at de ansatte i Kystverkets produksjonsvirksomhet gis anledning til å søke om vartpenger frem til 31. desember 2007, og at det kan tilstås vartpenger i inntil tre år, dersom vilkårene ellers er oppfylt.
Både arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene hadde merknader til forslaget. Fra Yrkesorganisasjonenes sentralforbund sektor stat, Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon, LO Stat og Akademikerne fremkommer at man går inn for å videreføre regelverket om vartpenger, på samme måte som man har gått inn for når det gjelder regelverket om ventelønn. Akademikerne fremhever i tillegg at man anser det som uriktig å sende ut forslag til overgangsregler før en eventuell lovendring har funnet sted. Dette anses, etter Akademikernes mening, som en forskuttering av Stortingets behandling av ny embets- og tjenestemannslov.
Norges Farmaceutiske Forening støtter heller ikke forslaget om å oppheve vartepengeordningen og fremhever at oppheving av ordningen vil fjerne et viktig sikkerhetsnett og kunne føre til utstøting, særlig av eldre arbeidstakere og andre med en svak stilling i arbeidsmarkedet. Videre heter det at man mener at det vil oppstå en motsatt effekt enn hva departementet legger til grunn i sin oppfatning av at arbeidstakere ved å motta vartpenger lettere støtes ut ved omstilling og nedbemanning. Det faktum at ordningen i det vesentlige er historisk betinget, slik det påpekes i høringsbrevet, er etter Farmaceutisk Forenings oppfatning ikke noe argument mot ordningen. Tvert i mot mener man at utviklingen av arbeidslivet med økt grad av utstøting, fornyer behovet for å verne om ordninger som opprinnelig kunne vært innført med en annen begrunnelse, men som i vår tid får ny aktualitet.
Arbeidsgiverforeningen NAVO, som har mange medlemsbedrifter som er tilsluttet Statens Pensjonskasse og omfattet av ordningen med vartpenger, fremhever at ordningen har vært et velegnet virkemiddel i de omstillings- og nedbemanningsprosessene som har vært gjennomført. Videre uttales det at ordningen bl. a. har bidratt til å gjøre nedbemanninger smidigere fordi oppsagte som er omfattet av vartpengeordningen har sett det slik at de tross alt har hatt et tilfredsstillende sikkerhetsnett. NAVO er likevel prinsipielt enig i at ordningen som sådan bringes til opphør, da det etter NAVOs syn ikke er grunnlag for å beholde ulike ordninger for offentlig ansatte og ansatte i arbeidslivet for øvrig.
NAVO peker videre i sitt høringssvar på at de foreslåtte overgangsreglene er restriktive og i liten grad tar hensyn til situasjonen til dem som allerede omfattes av ordningen. Videre sies det at noen av de ansatte som nå mottar vartpenger har få alternativer på dagens arbeidsmarked. Selv om ingen har juridisk krav på vartpenger frem til pensjonsalderen, mener NAVO at de foreslåtte endringer kan oppfattes som en radikal forverring av situasjonen, og at dette igjen vil svekke fristilte virksomheters troverdighet som arbeidsgiver. NAVO foreslår at ordningen med vartpenger lukkes for dem som mottar vartpenger, med mulighet til forlengelse av vartpengeperioden i henhold til dagens regelverk.
Statens Pensjonskasse (SPK) peker i sitt høringssvar på at det er naturlig at vartpengeordningen fases ut parallelt med ventelønnsordningen, men sier om overgangsreglene, at det er problematisk å gjøre inngrep i reglene om vartpenger ut perioder de er bevilget for, og å gjøre innskrenkninger i muligheten til å gi vartpenger for nye tidsrom, for dem som allerede er fratrådt med vartpenger.
Pensjonskassen ser ikke vesentlige betenkeligheter ved at retten til vartpenger avskjæreres for dem som ved lovens ikrafttreden er tilsatt i stilling som gir rett til medlemskap i SPK.
Videre mener Statens Pensjonskasse at for de arbeidstakerne som ved endringslovens ikrafttredelse mottar vartpenger, vil en endring av de vilkår som har vært gjeldende kunne ses på som et inngrep i den rettsstilling som ble etablert ved oppsigelsen.
Statens Pensjonskasse har til departementets høringsbrev generelt bemerket at de foreslåtte overgangsregler er for strenge og vil falle urimelig ut for vartpengemottakere.
17.5 Departementets vurdering
Moderniseringsdepartementet mener at ordningen bør undergis ny vurdering. Dette har sin grunn i at ordningen, som ble lovregulert i 1917, i det vesentlige er historisk betinget, og ble opprettet da få andre ordninger for kompensasjon ved arbeidsledighet var gjeldende.
I dag gir regler om dagpenger i lov om folketrygd kapittel 4 kompensasjon ved arbeidsledighet. Det er departementets oppfatning at begrunnelsen for å gi særskilt kompensasjon til medlemmer av Statens Pensjonskasse ved arbeidsledighet i form av vartpenger dermed er bortfalt.
Ut fra et arbeidsmarkedspolitisk standpunkt mener departementet det er vanskelig å forsvare en ordning som på er grunn av sine lange maksimalperioder for eldre arbeidstakere har den virkning at disse arbeidstakerne lettere støtes ut ved omstilling og nedbemanning. De lange maksimalperiodene har også den virkning at tilbakeføring til arbeidslivet sannsynligvis skjer i mindre grad, og i lavere tempo, enn for arbeidsledige som mottar dagpenger, og strider også mot prinsippene i avtalen om et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen). Vartpenger kan også virke som en særskilt førtidspensjonsordning fra relativt ung alder.
Ettersom den vesentligste forskjellen på vartpenger og dagpenger er varigheten, vil det neppe være et alternativ å korte ned maksimalperiodene. Bortfall av vartpenger vil også være i tråd med målet om å bygge ned ulikhetene mellom dem som gjennom sitt medlemskap i Statens Pensjonskasse kan gis vartpenger og resten av arbeidslivet. De som i dag vil ha rett til vartpenger ved overtallighet, vil ha den samme rett til dagpenger som andre arbeidssøkende.
Departementet har foreslått at ventelønnsordningen ikke videreføres, jf. punkt 5 ovenfor. Dersom vartpengeordningen ikke oppheves samtidig, vil dette i så fall føre til at medlemmer av SPK som ikke omfattes av tjenestemannsloven får rett til vartpenger, mens medlemmer som omfattes av tjenestemannsloven ikke vil få denne retten. Departementet mener derfor at det er viktig at ordningene ses under ett. Ved utløp av ventelønnsrettigheter etter særlovene, vil de ansatte i disse virksomhetene som en følge av sitt medlemskap i Statens Pensjonskasse potensielt kunne ha rett til vartpenger dersom ikke også denne ordningen oppheves.
Departementet legger som tidligere til grunn at ingen av de pensjonslover som har gitt rett til vartpenger for medlemmer av Statens Pensjonskasse, har gitt noen et rettskrav på denne ytelsen.
17.6 Overgangsregler
Når det gjelder overgangsregler, vises det til punktet om ventelønn og overgangsregler foran under punkt 5.6. Departementet mener at tilsvarende overgangsregler for løpende tilfeller må gjelde også for vartpenger.
17.7 Nærmere om lovendringen
Ved opphevelse av ordningen med vartpenger gjøres følgende endringer i lov om Statens Pensjonskasse:
Paragraf 20 første ledd bokstav f) oppheves og nåværende bokstav g) blir ny bokstav f).
Paragraf 24 tredje ledd oppheves.
Paragraf 27 annet ledd tredje punktum skal lyde:
Bestemmelsen i dette ledd gjelder også permittert medlem.