Ot.prp. nr. 67 (2004-2005)

Om lov om statens embets- og tjenestemenn

Til innholdsfortegnelse

6 Lovens virkeområde m.m.

6.1 Lovens tittel og terminologi

Departementetforeslo i sitt høringsbrev at den nye loven burde få tittelen «lov om embets- og tjenestemenn». Bakgrunnen for forslaget er at den nye loven vil regulere embetsmennenes rettsstilling i større grad enn tidigere. Dette er en følge av at stillingsvernsreglene for tjenestemenn, herunder adgangen til midlertidig ansettelse, ble foreslått tatt ut av tjenestemannsloven i Arbeidslivslovutvalgets innstilling (NOU 2004:5) og innarbeidet i ny arbeidsmiljølov.

Høringsinstansene har få kommentarer til den nye lovens navn og terminologi, se nedenfor under punkt 6.2.2. Departementet har kommet til at lovens tittel bør være lov om statens embets- og tjenestemenn. Selv om man ikke har embetsmenn andre steder enn i staten har departementet kommet til at uttrykket staten bør inngå i lovens tittel for å gjøre det klart at den ikke gjelder for kommunale tjenestemenn.

6.2 Lovens virkeområde

6.2.1 Gjeldende rett

Nåværende tjenestemannslov omfatter arbeidstakere «tilsatt i statens tjeneste. » Dette fremgår av § 1 nr.1. Loven gjelder for tjenestemenn. En tjenestemann er enhver arbeidstaker som ikke er embetsmann. Loven gjelder også embetsmenn, der dette er utrykkelig uttalt. Loven gjelder ikke statsråder og statssekretærer.

Tjenestemannen må være «tilsatt», og tilsettingen må være «i statens tjeneste». Vilkåret er at vedkommende er arbeidstaker og ansatt i en ordinær statlig virksomhet. Ordinær statlig virksomhet vil være departementer, direktorater og andre virksomheter underlagt regjeringens instruksjonsmyndighet. Sentralt for slike virksomheter er at de utøver statlig myndighet, fordeler tilskudd, eller har kontroll og tilsynsoppgaver. Karakteristisk for statlige virksomheter vil videre være at regjeringen har instruksjonsmyndighet, og at vedkommende statsråd har konstitusjonelt ansvar. Ulike statlige tilsyn er imidlertid eksempler på statlige virksomheter hvor vedkommende fagstatsråd kun har begrenset instruksjonsmyndighet.

Det kan oppstilles noen veiledende momenter ved avgjørelsen av om en statlig virksomhet omfattes av tjenestemannsloven eller ikke. Blant disse kan nevnes hvem som har styringsmyndighet over virksomheten. Virksomhetens forhold til statsbudsjettet, og om den har eget personalreglement, er av betydning for avgjørelsen. Det vil også kunne være et moment om arbeidstakeren har rett til medlemskap i Statens Pensjonskasse.

Arbeidstakere i statlige forvaltningsbedrifter vil også omfattes av tjenestemannsloven. Det samme gjelder i utgangspunktet arbeidstakere i forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Her vil det imidlertid være av betydning hvordan den enkelte virksomhet er organisert samt hva som er bestemt om de ansattes status i stortingsdokumenter og i virksomhetens vedtekter mv.

Ansatte i virksomheter organisert på grunnlag av særlover vil falle utenfor tjenestemannsloven. Dette gjelder bl. a. arbeidstakere i statsforetak som er etablert etter lov 30. august 1991 nr. 71 om statsforetak (statsforetaksloven). Av § 4 i loven fremgår det at arbeidstakerne ikke omfattes av tjenestemannsloven. Det samme gjelder arbeidstakere i helseforetak. Se lov 15. juni 2001 nr. 93 om helseforetak m.m. (helseforetaksloven) § 5.

Arbeidstakere i virksomheter organisert som eget rettssubjekt etter omdanning til statlig aksjeselskap, vil heller ikke omfattes av tjenestemannsloven. Arbeidstakere i slike virksomheter er ikke lenger en del av statsforvaltningen, og vil være omfattet av lov 4. februar 1977 nr. 4 (arbeidsmiljøloven) og lov 5. mai 1927 nr.1 om arbeidstvister (arbeidstvistloven). Arbeidstakere i statlig eide selskaper vil med få unntak ha de samme arbeidsvilkår som arbeidstakere i privat og kommunal sektor.

Tjenestemannsloven etablerer rettigheter og plikter både for arbeidsgiver og arbeidstaker. Loven gjelder disse parter, og den berørte arbeidstaker vil i en ansettelses- eller oppsigelsessak være part i saken og ha partsrettigheter etter forvaltningsloven, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e).

For å være arbeidstaker i tjenestemannslovens forstand, må vedkommende være ansatt hos en arbeidsgiver. Arbeidsforholdet må ha sitt grunnlag i en arbeidsavtale. Uttrykket «tilsatt,» slik det er brukt i tjenestemannsloven § 1, omfatter også den som er utnevnt, beskikket, konstituert eller engasjert. Loven omfatter både den som har inngått en fast og en tidsbegrenset arbeidsavtale. En person som utfører arbeid i statens tjeneste på et annet grunnlag enn en arbeidsavtale, omfattes ikke av tjenestemannsloven. Dette gjelder selv om vedkommende skulle anses å være arbeidstaker etter arbeidsmiljøloven § 3 nr. 1 første ledd. Tjenestemannsloven har imidlertid ingen definisjon av begrepet arbeidstaker. Begrepet er heller ikke omtalt i Ot. prp. nr. 72 (1981-82), som inneholder hovedforarbeidene til gjeldende tjenestemannslov.

Arbeidstakerbegrepet i tjenestemannsloven skal forstås på samme måte som i arbeidsmiljøloven. I forslaget til ny arbeidsmiljølov § 1-8 første ledd er arbeidstaker definert som «enhver som utfører arbeid i annens tjeneste». Lovforslaget er identisk med arbeidsmiljøloven av 1977 § 3 nr. 1 første ledd. Begrepet er omtalt i NOU 2004:5 punkt 10.5.1 side 153 og i Ot. prp. nr. 49 (2004-2005) kapittel 6 under punkt 6.1 på side 73.

Arbeidstakerbegrepet må avgrenses mot utøvelse av ombud. Den som gjør tjeneste i et ombud regnes ikke som arbeidstaker i tjenestemannslovens forstand. I utgangspunktet er ombud et verv som vedkommende blir valgt til eller utpekt til å utføre. Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen) blir valgt av Stortinget for en periode på 4 år. Han bygger følgelig ikke sitt arbeidsforhold på en arbeidsavtale. Det samme gjelder ombudsmannen for Forsvaret. Stortingsrepresentanter er valgt og ikke ansatt. Det samme gjelder lagrettsmedlemmer, domsmenn, rettsvitner og skjønnsmenn. Se nærmere bestemmelser om dette i lov 13. august 1915 nr. 5 om domstolene (domstolloven). Til tross for at uttrykket ombudsmann er brukt, er ikke Forbrukerombudet, Likestillingsombudet og Barneombudet reelle ombud. Disse er å anse som arbeidstakere, og går inn under tjenestemannsloven.

Som det fremgår av punkt 1.2 ovenfor omfattet ikke tjenestemannslovene av 1918 og 1977 embetsmenn. Embetsmennene ble ført inn under tjenestemannsloven først i 1983. Begrunnelsen var at man i størst mulig utstrekning ønsket å få like regler for embetsmenn og tjenestemenn. Se nærmere om embetsmenn under pkt. 4.

I forslaget til ny arbeidslivslov i NOU 2004:5 er arbeidsgiverbegrepet definert i § 1-8 (2) som «enhver som har ansatt arbeidstaker for å utføre arbeid i sin tjeneste». Dette er en videreføring av bestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 4. Se også Ot. prp. nr. 49 (2004-2005) kapittel 6 under punkt 6.2 på side 74.

Etter tjenestemannsloven utøves arbeidsgiverfunksjonen av ulik tjenestemyndighet. I staten er det vanligvis ledelsen i virksomheten som er arbeidsgiver i lovens forstand. Arbeidsgiverfunksjonen utøves imidlertid også av andre. Tjenestemannsloven regulerer hovedsaklig forhold vedrørende ansettelse og opphør av arbeidsforhold, samt forholdet til statlige arbeidstakeres rettsstilling mens arbeidsforholdet består. Arbeidsgiverfunksjonen er delt mellom virksomhetens administrasjon og de organer som er nevnt i tjenestemannsloven §§ 4 og 5. Retten til å ansette og gå til oppsigelse og avskjed er tillagt tilsettingsmyndigheten, som kan være et kollegialt organ.

Virksomhetsbegrepet og arbeidsgiverbegrepet i staten er omtalt nedenfor under punkt 9.2.3.

6.2.2 Høringsinstansenes syn

I høringsrapporten foreslo departementet følgende ordlyd:

§ 1 Lovens virkeområde

(1) Denne lov gjelder arbeidstakere ansatt i statens tjeneste. Arbeidstakere betyr i denne lov embets- og tjenestemenn. Loven gjelder ikke statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere.

(2) Reglene i §§ 3, 4, 5 og 6 gjelder ikke for tjenestemenn som ansettes ved Stortinget, Riksrevisjonen, Sametinget eller hos Stortingets ombudsmenn.

(3) Med «embetsmann» menes den som er utnevnt av Kongen og gitt bestalling som embetsmann, eller den som er konstituert av Kongen i et embete. Med «tjenestemann» menes enhver arbeidstaker i statens tjeneste som ikke er embetsmann.

(4) Kongen kan bestemme at arbeidstakere nevnt i første ledd første punktum ikke skal omfattes av loven. Kongen kan da i stedet fastsette særlige regler.

Det er ingen store innvendinger mot forslaget i høringssvarene. Vedrørende lovens tittel og terminologi uttaler Likestillingsombudet:

Ellers merker jeg meg at høringsnotatet drøfter hvilket navn loven skal ha. Betegnelsene embetsmann og tjenestemann er ikke kjønnsnøytrale og gjenspeiler på ingen måte den faktiske kjønnsrepresentasjonen blant statlige ansatte. I høringsnotatet nevnes det at departementet har vurdert navnet «lov om statsansatte». Ut fra et likestillingssynspunkt er det skuffende at departementet likevel velger den ikke kjønnsnøytrale betegnelsen «lov om embets- og tjenestemenn».

Justisdepartementetog Samferdselsdepartementeter av tilsvarende oppfatning, og anmoder departementet å vurdere lovens navn og terminologi på nytt.

Utdannings- og forskningsdepartementet(UFD)støtter forlaget til lovens navn og virkeområde.

Riksrevisjonen har merknader til lovens § 1 annet ledd, og uttaler at det ikke er nødvendig å gjøre unntak for Riksrevisjonen for paragrafene 4 og 5 i den nye loven. Disse bestemmelsene vil uansett ikke gjelde, i og med at Riksrevisjonen ikke har embetsmenn i sin virksomhet. Stortinget, Sametinget eller Stortingets ombudsmenn har ikke inngitt tilsvarende høringsuttalelse, men departementet legger til grunn at det samme er tilfelle for disse virksomhetene. Se for øvrig nærmere omtale under punkt 6.2.3.

Hovedsammenslutningene LO Stat, YS Stat og UHO har i sitt felles høringssvar kommet med følgende merknad til lovens § 1 fjerde ledd:

Vi registrerer for øvrig at departementet - uten kommentarer - gjennom ny § 1 nr. 4 foreslår en lovtekst som utvider kongens adgang til å la tjenestemenn være unntatt fra loven. Dagens lovtekst i § 1 nr. 3 siste pkt. krever «særlige grunner» for unntaket. LO-stat, UHO og YS Stat aviser dette forslaget og krever spørsmålet om lovens virkeområde utredet på en skikkelig måte. Kongen kan ikke gis blanco-fullmakt til å ta tjenestemenn ut av loven og en bør vurdere en unntaksordning basert på gjeldende lov og med innflytelse for hovedsammenslutningene basert på modellen i tjenestetvistloven § 1 nr. 3 annet ledd.

Arbeidsgiverforeningen NAVO kan ikke se at det er behov for en egen lov om embets- og tjenestemenn.

6.2.3 Departementets vurdering

Departementet har registrert at det er få merknader til lovens navn og terminologi.

Begrepet «embetsmann» har konstitusjonell forankring og videreføres i ny lov.

Når det gjelder begrepet «tjenestemann», så er dette innarbeidet både i særlovgivningen og i et stort antall forskrifter. For å innføre det mer kjønnsnøytrale begrepet «statsansatt», må departementet følge opp en rekke endringer i ulike særlover. Departementet har i liten grad fått opplysninger om hvilke endringer som må foretas i særlovgivningen. Etter en nærmere vurdering har departementet derfor kommet til at lovens tittel bør være lov om statens embets- og tjenestemenn.Departementet legger også til grunn at begrepene embets- og tjenestemann bør videreføres.

Den nye loven vil få samme virkeområde som dagens tjenestemannslov. Loven skal fortsatt ikke gjelde for statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere. Dette foreslås uttrykkelig fastsatt i lovens § 1 første ledd. I dag er unntaket for politiske rådgivere regulert i forskrift.

Departementet ser ikke behov for å videreføre adgangen til å føre arbeidstakergrupper inn under loven og mener bestemmelsen bør oppheves. Kongens myndighet til å fastsette hvem loven skal gjelde for, herunder adgangen til å unnta grupper helt eller delvis fra lovens virkeområde, opprettholdes. Departementet mener dette kun skal kunne gjøres når det foreligger «særlige grunner» og er enig i at dette bør fremgå av lovteksten.

I Kronprinsregentens resolusjon av 14. juli 1978 ble det anført følgende:

Bakgrunnen for bestemmelsen er at tjenestemannslovens vanlige regler ikke passer like godt for alle arbeidstakergrupper i staten. Det kan således i visse tilfelle være upraktisk å benytte seg av dens regler om tilsetting og oppsigelse. Det gjelder for eksempel grupper som lønnes etter særskilte overenskomster, arbeidstakere ved anlegg, eller personale som er tilsatt etter særskilte kontrakter og av den grunn helt eller delvis bør unntas fra loven.

Bestemmelsen om adgang til å gjøre unntak fra loven for visse arbeidstakergrupper er foreslått videreført i någjeldende tjenestemannslov.

Uttalelsen fra 1978 er fortsatt relevant som begrunnelse ved vurderingen av om enkelte arbeidstakergrupper helt eller delvis skal unntas også fra den nye loven.

Riksrevisjonen fremholder i sin høringsuttalelse at det ikke er behov for henvisning til §§ 4 og 5 i lovforslagets § 1 annet ledd. Departementet er enig i dette syn og har tatt ut disse henvisninger i lovforslaget. Det samme gjelder for Stortingets administrasjon, Sametinget og Stortingets ombudsmenn. Ingen av disse organer har embetsmenn.

6.2.4 Forholdet til lov 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø (arbeidsmiljøloven)

Statens embets- og tjenestemenn omfattes idag av arbeidsmiljøloven. I lovens § 56 første ledd er Kongen gitt myndighet til å avgjøre om og i hvilken utstrekning bestemmelsene i kapittel XII om oppsigelse og avskjed skal gjelde for tjenestemenn. Ved Kongelig resolusjon av 17. februar 1995 nr. 318 er arbeidstakere tilsatt i statens tjeneste unntatt fra arbeidsmiljøloven §§ 56 A til 65 og §§ 66 til 67. Forøvrig gjelder alle bestemmelser i arbeidsmiljøloven for arbeidstakere i staten.

I Ot. prp. nr. 49 (2004-2005) foreslår Arbeids- og sosialdepartementet at embets- og tjenestemenn skal omfattes av forslaget til ny arbeidsmiljølov. Etter lovforslagets § 1-2 tredje ledd skal Kongen fastsette om og i hvilken utstrekning lovens bestemmelser i kapittel 14, 15 og 16 skal gjelde for embetsmenn.

Arbeids- og sosialdepartementets lovforslag innebærer også som nevnt at oppsigelse og avskjed av tjenestemenn skal reguleres av arbeidsmiljøloven. Vilkårene for midlertidig ansettelse av tjenestemenn, samt bestemmelser om innleie av arbeidstakere til statlige virksomheter, skal reguleres i arbeidsmiljøloven. Det samme gjelder overtallige tjenestemenns fortrinnsrett til andre statlige virksomheter, såkalt ekstern fortrinnsrett.

6.2.5 Forholdet til lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)

Av forvaltningsloven § 2 annet ledd fremgår det at en avgjørelse som gjelder ansettelse, oppsigelse, suspensjon, avskjedeller forflytting av offentlig tjenestemann, regnes som enkeltvedtak. Det samme gjelder vedtak om å ilegge offentlig tjenestemann ordensstraff eller tilstå ham pensjon. Denne oppregningen er å anse som uttømmende.

Forvaltningsloven § 3 annet ledd fastslår at vedtak i ansettelsessaker i alle tilfeller er unntatt fra lovens regler om begrunnelse i §§ 24 - 25, reglene om klage i §§ 28 - 34 og reglene om omgjøring i § 35 tredje ledd, om ikke vedkommende forvaltningsorgan bestemmer noe annet.

I Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) under punkt 20.4.9 på side 254 forslår Arbeids- og sosialdepartementet at oppsigelse, avskjed og suspensjon fortsatt skal være enkeltvedtak etter forvaltningsloven. De forslår imidlertid at slike vedtak truffet av et statlig organ skal være unntatt fra reglene om forhåndsvarsel i § 16 og reglene om klage i kapittel VII (§§ 28-34). Forslaget er innarbeidet i denne lovproposisjon. Se lovforslaget § 24 nr. 2.

6.3 Departementets lovforslag

Departementet foreslår følgende lovtekst:

§ 1 Lovens virkeområde

(1) Denne lov gjelder arbeidstakere ansatt i statens tjeneste. Arbeidstakere betyr i denne lov embets- og tjenestemenn. Loven gjelder ikke statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere.

(2) Reglene i §§ 5 og 6 gjelder ikke for tjenestemenn som ansettes ved Stortinget, Riksrevisjonen, Sametinget eller hos Stortingets ombudsmenn.

(3) Med embetsmann menes den som er utnevnt av Kongen og gitt bestalling som embetsmann, eller er konstituert av Kongen i et embete. Med tjenestemann menes enhver arbeidstaker i statens tjeneste som ikke er embetsmann.

(4) Når det foreligger særlige grunner kan Kongen i forskrift bestemme at arbeidstakere nevnt i første ledd første punktum eller grupper av arbeidstakere ikke skal omfattes av loven. Kongen kan da i stedet fastsette særlige regler.

Til dokumentets forside