7 Simpel og grov korrupsjon. Strafferammer
7.1 Straffelovrådets forslag
Straffelovrådet foreslår at strafferammen ved simpel korrupsjon settes til tre år. Dette svarer til strafferammen ved andre formuesforbrytelser som tyveri, underslag, bedrageri og utroskap. For grov korrupsjon foreslås en strafferamme på ti år. Det vanlige er at grove formuesforbrytelser straffes med fengsel inntil seks år. Forslaget om en øvre strafferamme på ti år ved grov korrupsjon begrunnes med at «korrupsjon etter omstendighetene vil være mer straffverdig og kunne utgjøre et langt større samfunnsproblem enn underslag eller tyveri», se NOU 2002: 22 side 33. De foreslåtte strafferammene åpner for at domstolene kan tillate kommunikasjonsavlytting ved skjellig grunn til mistanke om grov korrupsjon, se punkt 10.
Etter Straffelovrådets utkast til ny § 276 a tredje ledd annet punktum skal avgjørelsen av om en korrupsjonshandling er grov, særlig bero på «om handlingen er forøvd av offentlig tjenestemann eller noen annen ved brudd på den særlige tillit som følger med hans stilling eller virksomhet, om saken omfatter store verdier, eller om det forelå risiko for betydelig tap som følge av korrupsjonshandlingen». Dersom fordelen har en verdi som overstiger 75 000 kroner, eller det foreligger risiko for tap av et tilsvarende beløp, antar rådet at en korrupsjonshandling normalt bør være å betrakte som grov.
7.2 Høringsinstansenes syn
ØKOKRIM mener at strafferammen ved grov korrupsjon bør settes til seks år, som ved andre former for grov økonomisk kriminalitet:
«Vi mener likevel at det bør være adgang til kommunikasjonskontroll i korrupsjonssaker - og for så vidt også i andre saker som gjelder grov økonomisk kriminalitet. Hvilke etterforskningsmetoder som bør kunne anvendes, bør følge av overtredelsens art, mens strafferammen på sin side bør styres av overtredelsens grovhet. Seks år bør være tilstrekkelig for enkeltstående korrupsjonshandlinger. (Ved konkurrens blir strafferammen uansett høyere.)»
Riksadvokaten stiller seg bak høringsuttalelsen fra ØKOKRIM.
Borgarting lagmannsrett har intet å bemerke til en strafferamme på ti år ved grov korrupsjon, men peker på at ankesaker som gjelder bevisbedømmelsen under skyldspørsmålet, skal settes med lagrette dersom den aktuelle forbrytelsen kan medføre straff i form av fengsel i mer enn seks år, jf. straffeprosessloven § 352 første ledd. Førstelagmannen i Borgarting lagmannsrett foreslår at det gjøres et unntak fra denne regelen i § 352 annet ledd, for så vidt gjelder saker som gjelder grov korrupsjon:
«Etter mitt syn vil korrupsjonssaker egne seg svært dårlig for lagrettebehandling. Vurderingstemaene i slike saker vil gjennomgående være kompliserte og preget av en omfattende dokumentasjon blant annet om regnskapsforhold. Ofte kan sakene ha et internasjonalt tilsnitt.
Etter mitt syn bør saker om grov korrupsjon behandles som meddomssaker. Det vil da også være mulig å sette retten med fagkyndige meddommere i tilfelle der det er behov for det, jf. straffeprosessloven § 332. Jeg foreslår derfor at det tas inn et unntak i straffeprosessloven § 352 annet ledd der det fremgår at saker etter straffeloven § 276 a ikke skal behandles med lagrette.»
Hordaland statsadvokatembeter har også andre innvendinger mot en strafferamme på ti år ved grov korrupsjon:
«Når det gjelder strafferamme for grov korrupsjon avviker forslaget fra Straffelovkommisjonens vurderinger, jf NOU 2002: 4 s 317 hvor kommisjonen anser det tilstrekkelig med strafferamme på inntil 6 år. Straffelovrådet uttaler (s 40, sml s. 33) at det «meget sjelden vil være behov» for å anvende straff over 6 år. Strafferammen som foreslås vil gi krav på lagrettebehandling, i motsetning til de nåværende korrupsjonsbestemmelser i bl a strl §§ 112-113, § 128 og §§ 275-276, hvilket heller ikke er lett å se begrunnelsen for. I dag er det kun strl § 114 (dommerbestikkelser) som har strafferamme over 6 år.
En kan ved disse embeter ikke se berettigelsen av en så høy generell strafferamme for korrupsjonsforhold hvor bestikkelsen gjelder beløp over kr 75 000, sml da også straffeutmålingen i Rt 1996 s. 1111 og Rt 2001 s. 227. Det foreligger heller ikke tilstrekkelig dokumentasjon på omfanget eller antatte skadevirkninger av korrupsjon som kan forsvare at denne type overtredelser skal plasseres i straffverdighetens øverste sjikt.
Forslaget synes derfor alene prosessuelt begrunnet, idet den foreslåtte strafferamme gir adgang til bruk av kommunikasjonskontroll. Det samme kan - om denne kriminalitetstype i det hele tatt kan forsvare bruk av ekstraordinære etterforskingsmetoder - oppnås ved at strl § 276 a tas inn i strpl § 216 a første ledd bokstav a), slik det er gjort for alminnelige narkotikaforbrytelser og narkotikaheleri.»
De øvrige høringsinstansene har enten ikke merknader til Straffelovrådets forslag om en øvre strafferamme på ti år ved grov korrupsjon, eller de uttrykker støtte til forslaget og begrunnelsen for dette. Politidirektoratet, Advokatforeningen og Politiets fellesforbund hører til den siste gruppen.
Dommerforeningen har intet å bemerke til forslaget om at strafferammen ved grov korrupsjon settes til ti år, men ønsker en noe annen utforming og plassering av bestemmelsen om grov korrupsjon:
«I betraktning av den vide utforming av straffebudet mot korrupsjon, bør det ... neppe gis en så sterk føring om at korrupsjon i offentlig sektor er grov. Dette blir en svært markant skjerping av bedømmelsen av slike forhold, som i dag rammes av § 112 med strafferamme på seks måneder. Det er imidlertid uansett om det dreier seg om offentlige eller private forhold grunn til å legge vekt på om vedkommende har en betrodd stilling, om forholdet er særlig samfunnsskadelig eller om det stod store økonomiske interesser på spill, enten det er tap eller vinning. På samme måte som ved de andre formuesforbrytelsene kan det være hensiktsmessig å innta bestemmelsen om grov korrupsjon i en egen paragraf.»
Agder lagmannsrett deler Dommerforeningens syn på disse spørsmålene. Dommerforeningens utkast til ny § 276 b er gjengitt i punkt 5.2.
7.3 Departementets vurdering
7.3.1 Oversikt. Simpel korrupsjon og påvirkningshandel
Departementet foreslår at strafferammen ved simpel korrupsjon settes til tre år, som foreslått av Straffelovrådet. Departementet viser til Straffelovrådets begrunnelse og til at forslaget på dette punktet har fått bred støtte under høringen.
Også strafferammen ved påvirkningshandel foreslås satt til tre år. Departementet foreslår ingen strengere strafferamme for grove påvirkningshandlinger.
Departementet foreslår at strafferammen ved grov korrupsjon settes til ti år, se punkt 7.3.2. Forslaget innebærer at foreldelsesfristen blir fem år ved simpel korrupsjon og påvirkningshandel, og ti år ved grov korrupsjon. Norsk straffelovgivning bringes med dette bringes i samsvar med kravene i OECD-konvensjonen artikkel 3 og 6, samt europarådskonvensjonen artikkel 19.
Departementet ser ikke noe behov for særregler om rettighetstap ved siden av den alminnelige bestemmelsen i straffeloven § 29.
7.3.2 Behov for en strafferamme på ti år ved grov korrupsjon?
Departementet er enig med Straffelovrådet i at grov korrupsjon bør skilles ut og gis en høyere strafferamme enn tre år. Etter departementets syn bør bestemmelsen om grov korrupsjon plasseres i et eget straffebud - § 276 b - slik Dommerforeningen og Agder lagmannsrett har foreslått. Dette er i samsvar med Straffelovkommisjonens anbefaling i delutredning VII, se NOU 2002: 4 side 310, og antas å forenkle arbeidet med å videreføre bestemmelsen i en ny straffelov. Spørsmålet er om lengstestraffen skal være seks eller ti år.
Departementet har sett Straffelovrådets forslag i sammenheng med departementets forslag til ny straffeloven § 60 a, se Ot.prp. nr. 62 (2002-2003). Dette forslaget forelå ikke da Straffelovrådet avga sin utredning, og innebærer at strafferammen forhøyes med inntil det dobbelte, men maksimalt med fem år, dersom den aktuelle handlingen er utøvet som ledd i organisert kriminalitet. Samlet vil de to forslagene innebære at ett enkeltstående tilfelle av organisert grov korrupsjon kan straffes med fengsel inntil 15 år.
Annet punktum i forslaget til ny § 60 a gjør det klart at regelen om skjerpet straff når en forbrytelse er begått som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe, også skal ha betydning i forhold til lovbestemmelser som tillegger strafferammen rettslig betydning. Ved mistanke om organisert grov korrupsjon vil det derfor eksistere en adgang til kommunikasjonsavlytting, jf. straffeprosessloven § 216 a første ledd bokstav a, selv om straffeloven § 276 b isolert sett bare skulle åpne for straff i form av fengsel inntil seks år.
Det er grunn til å tro at grov korrupsjon ofte finner sted i tilknytning til utøvelse av organisert kriminalitet, og at straffeloven § 60 a, hvis den blir vedtatt, ofte vil være anvendelig i korrupsjonssaker. Korrupsjon forutsetter samhandling mellom minst to personer, og de alvorligste og mest komplekse sakene vil som regel involvere et større antall personer. Departementet har derfor vurdert om en strafferamme på seks år vil være tilstrekkelig ved grov korrupsjon. En strafferamme på seks år vil også være på linje med strafferammen ved andre grove formuesforbrytelser.
Departementet deler Straffelovrådets oppfatning om at grove korrupsjonshandlinger kan fremstå som mer straffverdige enn de fleste andre grove formuesforbrytelser. Selv overfor enkeltstående grove korrupsjonshandlinger kan det unntaksvis være grunn til å reagere med fengselsstraffer opp mot ti år. En godt organisert enkeltoperasjon faller utenfor den foreslåtte straffskjerpelsesregelen dersom den ikke utøves som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe. Det gjelder selv om flere personer er involvert i den straffbare handlingen. Departementet er på denne bakgrunn kommet til at det bør inntas en strafferamme på ti år i forslaget til ny § 276 b.
Ved dette åpnes det også for kommunikasjonsavlytting ved skjellig grunn til mistanke om grov korrupsjon, jf. straffeprosessloven § 216 a første ledd bokstav a, selv om det ikke foreligger indikasjoner på at korrupsjonen er utøvet som ledd i organisert kriminalitet. Bruk av kommunikasjonskontroll kan i enkelte tilfeller være nødvendig for å avdekke grov korrupsjon. Etter departementets syn vil en slik metodebruk også være forsvarlig.
Departementet vil understreke at det bare ved meget alvorlige og samfunnsskadelige former for korrupsjon kan være aktuelt å reagere med fengselsstraffer på mer enn seks år.
Departementet har merket seg synspunktene fra Borgarting lagmannsrett og Hordaland statsadvokatembeter i tilknytning til spørsmålet om lagrettebehandling av ankesaker som gjelder skyldspørsmålet i grove korrupsjonssaker, men kan ikke se at de anførte argumentene kan begrunne en lavere strafferamme ved grov korrupsjon. Forslaget fra Borgarting lagmannsrett om å utvide anvendelsesområdet for unntaksregelen i straffeprosessloven § 352 annet ledd reiser viktige praktiske og prinsipielle spørsmål. Departementet finner ikke å kunne gå inn for en slik lovendring uten at spørsmålet er utredet nærmere.
7.3.3 Forslaget til ny straffeloven § 276 b. Grensen mellom simpel og grov korrupsjon
Departementets utkast til ny straffeloven § 276 b bygger i det vesentlige på Straffelovrådets utkast til ny § 276 a tredje ledd. Det er likevel foretatt enkelte endringer og tilføyelser i oppregningen av momenter som skal vektlegges i vurderingen av om en korrupsjonshandling er grov.
Forslaget til ny § 276 b er bare ment å ramme alvorlig korrupsjonskriminalitet. Det må foreligge kvalifisert utilbørlig opptreden - et markert avvik fra det tilbørlige - for at bestemmelsen om grov korrupsjon skal kunne komme til anvendelse.
I en vurdering av handlingens grovhet skal det blant annet skal legges vekt på om handlingen er forøvd av eller overfor en offentlig tjenestemann eller noen annen ved brudd på den særlige tillit som følger med hans stilling, verv eller oppdrag.
Når offentlig tjenestemann er nevnt, er det for å understreke at korrupsjon i offentlig sektor lettere vil være grov enn korrupsjon i privat sektor. Det følger imidlertid av forslaget at det også skal legges vekt på om handlingen involverer en person i en særlig betrodd stilling i privat sektor.
Etter departementets forslag skal det også legges vekt på om handlingen har gitt betydelig økonomisk fordel eller om det forelå risiko for betydelig skade av økonomisk eller annen art. Etter Straffelovrådets forslag skulle det legges vekt på om saken omfattet store verdier, samt om det forelå risiko for «betydelig tap». Endringen skyldes først og fremst en erkjennelse av at korrupsjon ofte vil kunne skape en risiko for store samfunnsskadelige konsekvenser, selv om handlingen ikke er egnet til å gi betydelig økonomisk fordel eller føre til et betydelig økonomisk tap. Departementets forslag tar høyde for dette ved at det presiseres at risikoen kan relatere seg til skader av økonomisk «eller annen art», for eksempel i form av forurensende utslipp eller andre miljøskader.
Nytt i forhold til Straffelovrådets utkast er det også at det skal legges vekt på om det er registrert uriktige regnskapsopplysninger, utarbeidet uriktig regnskapsdokumentasjon eller uriktig årsregnskap. Denne tilføyelsen må ses i sammenheng med europarådskonvensjonen artikkel 14. Se om dette i de spesielle merknadene til § 276 b.