4 Utredninger mv. om domstolenes bruk av elektronisk kommunikasjon
4.1 NOU 2001: 32 Rett på sak - Tvistemålsutvalgets forslag til lov om tvisteløsning
Tvistemålsutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 9. april 1999 for å vurdere reformer innen sivilprosessen, i første rekke med sikte på å utarbeide en ny tvistemålslov. Utvalgets utredning NOU 2001: 32 Rett på sak ble avgitt til Justisdepartementet 20. desember 2001. Utredningens kapittel 23 «Tvisteloven og moderne informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT)» drøfter domstolenes bruk av moderne teknologi, blant annet bruk av elektronisk kommunikasjon med og i domstolene.
Tvistemålsutvalget har hatt som målsetning at utkastet til ny tvistelov ikke unødig begrenser bruken av moderne informasjons- og kommunikasjonsteknologi. I den forbindelse fremheves viktigheten av teknologinøytralitet, se utredningens punkt 23.5.2 side 619:
«Den teknologiske utviklingen går fort og vil sannsynligvis fortsette å gå fort. Nye tekniske løsninger - som vil kunne bidra til bedre og mer hensiktsmessig saksavvikling - vil bli utviklet hurtigere enn lovgiveren vil kunne foreta tilpasninger i lovgivningen. For å unngå at loven blir en sperre for nyvinninger som det er grunn til å ønske velkommen, bør loven derfor utformes teknologinøytralt.»
Selv om utkastet til ny tvistelov i utgangspunktet er teknologinøytralt, er elektronisk kommunikasjon fastsatt som hovedregel ved innsendelse av prosesskrifter til retten, se lovutkastets § 16-3:
Ǥ 16-3 Innsendelse til retten
(1) Prosesskriv med bilag sendes elektronisk til retten. Ved midlertidig teknisk svikt kan prosesskrivet sendes på annen måte, men det må da ettersendes elektronisk så snart som mulig.
(2) Prosessfullmektig som ikke er advokat kan sende prosesskriv som papirdokument når retten tillater det. Selvprosederende parter kan alltid bruke papirdokumenter. Prosesskrivet må da sendes i så mange eksemplarer at retten kan beholde ett.
(3) Bevis som etter sin art vil miste vesentlig av bevisverdien om de sendes elektronisk, kan sendes på annen måte. Retten kan kreve at en elektronisk versjon av beviset sendes i tillegg.»
4.2 IKT-strategi for domstolene 2002-2005
IKT-strategien for domstolene 2002-2005 er utarbeidet av et prosjekt med mandat godkjent av Justisdepartementet og Samarbeidsrådet for domstolene. Prosjektet er til dels en videreføring av domstolenes IT-strategi for 1997-2001. Fem hovedsatsningsområder er pekt ut for domstolenes IKT-strategi 2002-2005:
«Effektiv informasjonsflyt og saksbehandling i domstolene
Satsingsområdet er en videreføring og vitalisering av IT-strategien for domstolene 1997-2001. Under satsingsområdet rettes det blant annet fokus på nytt saksbehandlingssystem for domstolene, LOVISA, utstrakt bruk av intranett, mobile kontorløsninger og muligheten for videokonferanser og fjernavhør.
Effektiv informasjonsutveksling med andre aktører i justissektoren
Dette er et nytt satsingsområde sammenlignet med den forrige IT-strategien for domstolene, og fremstår som et høyt prioritert mål i IT-strategien for justissektoren 1999-2003. Elektronisk informasjonsutveksling i straffesakskjeden og i sivilprosessen står sentralt under dette satsningsområdet.
Bedre planlegging og styring av domstolenes ressurser
Satsningsområdet er en videreføring og vitalisering av IT-strategien for domstolene 1997-2001. Økt kompetansetilfang om domstolsvirksomhet, ledelsesinformasjon, nytt personalsystem og virtuelle prosjekter fremstår som sentrale elementer i satsningen.
Bedre informasjon og service overfor domstolenes brukere
Dette er et nytt satsningsområde i forhold til domstolenes IT-arbeid, og er med å understreke denne strategien som et IKT-dokument. Brukernes forventninger og behov settes i fokus, herav spesielle behov blant minoritetsgrupper. Godt utbygde Internett-tjenester og døgnåpne domstoler er blant satsningsfeltene.
Bedre og mer effektiv opplæring av domstolenes tilsatte
Dette er et satsningsområde som fikk liten omtale i forrige IT-strategi for domstolene, men som er en nødvendig betingelse for at domstolenes satsning på IKT-systemer skal gi den nytteeffekt som er tiltenkt. Bruk av e-læring sees som et sentralt virkemiddel for å oppnå målet.»
Bruk av ulike former for elektronisk kommunikasjon i saksbehandlingen er nødvendig for å oppnå disse målsetningene. Reglene for domstolenes saksbehandling må derfor tilrettelegges for dette.
4.3 E-post og internett i domstolene - Sluttrapport
Justisdepartementet oppnevnte i 1998 en arbeidsgruppe for å utrede enkelte spørsmål knyttet til domstolenes bruk av e-post og internett i domstolene. Arbeidsgruppen avga en delrapport 3. desember 1998 og en sluttrapport 20. november 2000.
I forbindelse med de foreslåtte lovendringer er sluttrapportens punkt 2.10 «Brukerenes tilgang til domstolene - 24 timer i døgnet» av særlig interesse:
«Etter hvert har borgerene en forventning om å kunne kommunisere med forvaltningen over Internett 24 timer i døgnet. Dette innebærer dels e-post, men etter hvert mer avanserte tjenester, hvor man har tilgang til skjema til ulike formål. På kort sikt kan dette løses ved at de skjema som allerede er i bruk gjøres tilgjengelig for nedlasting hos brukeren. På lengere sikt ser man for seg en integrering med saksbehandlingssystemene, slik at brukeren kan fylle ut et skjema på nett, og opplysningene legges automatisk inn i organets saksbehanslingssystem.
For domstolene anbefaler arbeidsgruppen:
På kort sikt:i forbindelse med portalen (www.domstol.no) bearbeides de skjema som Justisdepartementet er ansvarlig for og som brukes til forvaltningsoppgaver, slik at de gjøres tilgjengelig for nedlasting hos brukeren.
På lang sikt: bør de nye saksbehandlingssystemene - Domstolsystem, nytt tinglysingssystem, nytt saksbehandlingssystem for de ordinære namsmenn, lages slik at de gjør det mulig for den enkelte part i sakene selv å initiere saker over Internett, samt å kunne se fremdriften i sakene. Dette reiser spesielle spørsmål knyttet til elektronisk signatur, som i de fleste tilfelle vil være en forutsetning for slike systemer. I tillegg må det foretas en vurdering av personverninteressene i forbindelse med sikkerhet for slike løsninger.»
4.4 Hovedrapport fra Forprosjekt for Domstolsystem for lagmannsrettene og herreds- og byrettene
Justisdepartementet ga i 1998 Rettsvesenets IT- og fagtjeneste i oppdrag å gjennomføre forprosjekt for et nytt saksbehandlingssystem for domstolene i første og annen instans. Hovedrapporten er avgitt 12. august 1999. I rapporten legges det til grunn at saksbehandling skal kunne foregå både papirbasert og elektronisk i fremtiden. Det fremmes derfor en rekke forslag til lov- og forskriftsendringer som anses å være nødvendige for å gjennomføre elektronisk saksbehandling.
Rapportens punkt 6.2 «Hovedprinsipper for nye løsninger» underpunkt «Lov og regelverk» gir et sammendrag av lov- og forskriftsforslagene:
«Lov og regelverk
Et nytt Domstolsystem vil bli basert på en vesentlig mer omfattende bruk av informasjonsteknologi enn tilfellet er i dag. Saker for domstolene er i stor grad dokumentstyrt. En rekke prosessuelle bestemmelser knyttet til dokumenter forutsetter papirformatet, som oftest fordi det kreves underskrift, og underskrift må en i disse bestemmelsene forstå som underskrift på papir. Her oppstår et behov for å vurdere lovendring. Det er identifisert enkelte typer av oppgaver/prosesstyper hvor saksbehandlingen så å si fullt ut vil kunne skje på grunnlag av elektronisk basert informasjon. Dette vil kreve lovendringer.
Videre aktualiserer et nytt Domstolsystem en mer omfattende bruk av Internett som publiseringskanal. Dette reiser mange spørsmål som dagens regler, og heller ikke de nylig vedtatte bestemmelsene i Ot prp nr 55 (1997-98), gir svar på.
Det er behov for lov- og regelendringer flere steder for å kunne akseptere elektroniske dokumenter og elektronisk signatur som eksemplifiseres slik:
Det er behov for lovendringer slik at forkynnelse av saksanlegg og innkalling til rettsmøte kan skje via e-post. Dette er imidlertid ikke så aktuelt i straffesaker.
Reglene bør endres slik at man kan godta at prosesskrifter ikke er skriftlige, underskrevet og innleveres i retten, men f.eks. kan oversendes elektronisk hvis advokater har e-post.
Salærforskriften bør endres slik at elektronisk salæroppgave fra advokater og andre som honoreres etter salærforskriften kan benyttes.
Det kan være behov for regelendringer for å akseptere elektronisk signatur ved underskrivelse av dom. Dette gjelder spesielt der retten består av flere dommere.
Spørsmålet om internettpublisering av sakslister og dommer i sivile saker og straffesaker bør lov-/forskriftsreguleres.»
4.5 IT-strategi for justissektoren 1999-2003
I St.prp. nr. 1 (1997-1998)(1) sies at Justisdepartementet skal utarbeide en IT-strategi for justissektoren. Denne skal være overordnet de strategier som utarbeides for det enkelte virksomhetsområdet.
Strategidokumentet ble ferdigstilt i juli 1999. Det legges stor vekt på de gevinster som kan oppnås ved bedre samordning av IT-virksomheten i justissektoren:
«Ved bedre samordning forventes bedre kostnadseffektivitet og kvalitet i arbeidsprosesser som involverer mer enn en virksomhet. Det forventes også at større grad av elektronisk kommunikasjon vil redusere total behandlingstid i arbeidsprosesser. Tilgang til dokumenter elektronisk vil også bidra til større gjenbruk av informasjon og dermed redusere arbeidsmengden til den enkelte saksbehandler.»
I rapporten identifiseres åtte satsningsområder for strategiperioden. Ett av disse er elektronisk samhandling. Om dette skrives blant annet:
«Justissektoren må ta i bruk elektronisk informasjonsoverføring der det bidrar til å redusere saksbehandlingstiden, øke informasjonskvaliteten og forbedre informasjonstilgangen når dette kan skje på en sikker og kostnadseffektiv måte. En forutsetning er at det ikke er formelle regelverkshindringer.»
4.6 IT-handlingsplan for justissektoren 2000-2004
På bakgrunn av IT-strategi for justissektoren 1999-2003 ble det utarbeidet en IT-handlingsplan for justissektoren 2000-2004. Handlingsplanen beskriver og prioriterer tiltak innen satsingsområdene i IT-strategien. De prioriterte sektorovergripende tiltakene som anbefales iverksatt gjelder primært satsingsområdet elektronisk samhandling, med særlig vekt på straffesakskjeden.
Handlingsplanen påpeker at det først må skje en tilrettelegging for elektronisk kommunikasjon:
«For å kunne realisere elektronisk samhandling mellom virksomhetsområdene, må grunnlaget for samhandling etableres først. Dette innebærer:
Infrastruktur for elektronisk informasjonsutveksling mellom virksomhetsområder
Identifisering av regelverkshindringer
Implementering av IT-sikkerhet ved behandling av personopplysninger
Tilpasninger i saksbehandlingssystemer for elektronisk samhandling.
Harmonisering av kodeverk og begreper»
4.7 Elektronisk samhandling i straffesakskjeden - Integrasjonsstrategi for systemer i straffesakskjeden
Prosjektet «Elektronisk samhandling i straffesakskjeden» har som mål å etablere samhandling gjennom bruk av elektronisk post og elektronisk informasjonsutveksling mellom fagsystemer. Målet realiseres gjennom flere delprosjekter, hvor "Metode for datautveksling mellom systemer og fremstilling av styringsinformasjon" har utarbeidet et forslag til integrasjonsstrategi i en prosjektrapport av 15. oktober 2001. Integrasjonsstrategien er en overordnet løsningsskisse for elektronisk samhandling mellom systemer i straffesakskjeden.
I rapporten beskrives en metode for datautveksling mellom systemer. Rapporten anbefaler en trinnvis utvikling fra dagens utveksling av papirbaserte dokumenter til utveksling av kun elektronisk informasjon. De overordnede mål for integrasjonsstrategien er beskrevet på rapportens side 63-64:
«Det er i kapittel 7.2 beskrevet fire ambisjonsnivåer, hvorav de to øverste er kjennetegnet ved:
C) Strukturert elektronisk støtteinformasjon til støtte for fysisk saksflyt, og hvor samhandlingen er en naturlig del av saksflyten
D) Hel elektronisk saksflyt med juridisk holdbare elektroniske meldinger
Justissektoren vil ha som mål å jobbe mot ambisjonsnivå D) (fyrtårnet).
Dette vil kreve at IT-enhetene må legge integrasjonsstrategien til grunn for sin delsektors systemer, og sikre at respektive løsningskonsepter blir realisert innenfor en felles fremdriftsplan for elektronisk samhandling. Dette vil også kreve omfattende prosessgjennomgang av straffesakskjeden. Jo høyere ambisjonsnivå, jo større krav til prosessforbedring er nødvendig for å hente ut gevinster. Det anses derfor ikke realistisk å satse på dette målet i en runde, men heller la C) være et akseptabelt delmål for løsninger som settes i produksjon i perioden 2001-2003. Løsninger som settes i produksjon i perioden bør imidlertid etableres med en arkitektur og design som legger til rette for at disse fagsystemene også kan støtte en hel-elektronisk saksflyt (ambisjonsnivå D).
I parallell må det gjøres forberedelser for å nå ambisjonsnivå D). Systemer som settes i drift etter 2003 bør realisere ambisjonsnivå D).
En vellykket satsing på ambisjonsnivå C) vil kreve et omfattende samarbeid og koordinering mellom delsektorene. Et omfattende samarbeide mellom delsektorene medførere at delsektorene har en felles forståelse av de ulike ambisjonsnivåene og at de realiserer løsninger som kan spille sammen i henhold til avtalt ambisjonsnivå.
Målene skal nedfelles i justissektorens og delsektorenes IT-strategier, og skal ivaretas i årlige prioriteringer og føringer til IT-enhetene.»
4.8 Elektronisk samhandling i straffesakskjeden - Prosjektdirektiv for realisering. Integrasjonsprosjektet
Integrasjonsprosjektet skal implementere den ovennevnte Integrasjonsstrategien. Prosjektdirektivet av 15. januar 2002 gir en oppsummering av dette arbeidet:
«Integrasjonsstrategien beskriver fem ulike sektorovergripende tiltak (i fortsettelsen kalt DP1-5) for å realisere målet:
Avklaring mht informasjonssikkerhet
Strukturering av informasjon i eksisterende dokumenter. Etablere meldingstyper for utvalgt samhandling (meldinger)
Løsninger for elektronisk samhandling (saksflyt mellom delsektorene). Nettsentriske løsninger (g2g exchange) / grensesnitt-tjenere
Løsninger for distribusjon av intern og ekstern registrerinformasjon Informasjons-/tjenestebuss
Prosessforbedring i straffesakskjeden
På kort sikt etableres to pilotprosjekter (Pilot 1 og Pilot 2) for å etablere og prøve ut integrasjonsløsninger mellom noen av de eksisterende systemene, sett i lys av at første versjon av LOVISA er operativ i slutten av 2002:
Pilot 1: Etablere automatisk samhandling av et begrenset antall dokumenter mellom utvalgte fagsystemer:
fra BL til LOVISA: Siktelse og påtegning, Tiltalebeslutning, Bevisoppgave
fra LOVISA til BL og KOMPIS: Avgjørelse (domskjennelse, etc.)
fra BL til LOVISA og KOMPIS: Forkynningsstatus
KOMPIS til SSP: Inn- og utganger
Pilot 2: Demonstrere deling av sentralisert registerinformasjon for utvalgte interne registre og for utvalgte fagsystemer. Harmoniseringsprosjektet vil anbefale hvilke registre som bør prioriteres.
Langsiktige mål ivaretas fortsatt av DP1-DP5.
På kort sikt skal gjennomføringen av de to pilotene gi helt konkrete gevinster for delsektorene såvel som å gi bedre grunnlag for planlegging av langsiktig perspektiv i henhold til skisserte ambisjonsnivåer i «Integrasjonsstrategi for systemer i straffesakskjeden».
På lang sikt skal gjennomføringen av tiltakene i Integrasjonsstrategien (DP1-5) legge til rette for å etablere en sikker, fleksibel, skalerbar og fremtidsrettet infrastruktur (grunnleggende funksjonalitet - programvare) for elektronisk samhandling og deling av sentralisert registerinformasjon i straffesakskjeden i nye systemer.»
4.9 Løsningsbeskrivelse Regin@-prosjektet
Det nye tinglysingssystemet utarbeides for Justisdepartementet av Norsk Eiendomsinformasjon AS. I løsningsbeskrivelsen av 20. desember 2001 gis en redegjørelse for sentrale problemstillinger ved innføringen av elektroniske dokumenter ved tinglysingen og det gis en oversikt over de sikkerhetsmekanismer som må etableres:
«Når vi behandler området elektroniske dokumenter i tinglysingen er det viktig å vite at før dette kan bli en realitet må det gjøres lovendringer og utarbeides nye forskrifter for området. Hele problemområdet er ferskt i offentlig forvaltning, og de sikkerhetstjenester som må etableres er ikke pr. i dag utbygd til et tilstrekkelig nivå.
NOU 2001: 10 Uten penn og blekk drøfter mange av de utfordringer som offentlig forvaltning står ovenfor når en skal benytte digitale signaturer i elektronisk samhandling med og i forvaltningen. Som en naturlig videreføring av dette arbeidet har Arbeids- og administrasjonsdepartementet i høst hatt ute til høring Utkast til forskrift om elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen.
En stor del av arbeidet med innføring av elektroniske dokumenter i tinglysingen består i å etablere en sikkerhetsløsning som sikrer at disse dokumentene er juridisk holdbare. For å sikre dette tas det i bruk en rekke sikkerhetsmekanismer som digitale signaturer og sertifikater. Det må etableres en PKI (Public Key Infrastructur). PKI er et rammeverk for å lage, utstede og administrere private og offentlige nøkler på en sikker måte, som også definerer en rolle som Tiltrodd TredjePart (TTP) mellom enheter som ønsker å kommunisere med hverandre.»
4.10 St.meld. nr. 13 (2001-2002) Fremtidig organisering av tinglysing i fast eiendom
St.meld. nr. 13 (2001-2002) ble fremmet i statsråd 15. mars 2002. Stortingsmeldingen redegjør for hvilke kriterier som bør legges til grunn for fremtidig tinglysing og hvilken betydning dette har for hvordan tinglysingen bør organiseres i fremtiden.
Meldingens kapittel 4 «Informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT)» beskriver mulighetene for elektronisk kommunikasjon og bruk av elektroniske dokumenter i tinglysingen.