1 Regjeringens politikk for kommunesektoren

Kommunene har som tjenesteyter, myndighetsutøver, lokaldemokratisk arena og samfunnsutvikler stor betydning for folks hverdag. Kommunesektoren har derfor vært et viktig satsingsområde for denne regjeringen. Siden 2005 har kommunesektorens inntekter reelt økt med om lag 59 mrd. kroner. Det tilsvarer en årlig gjennomsnittlig realvekst på 2,6 pst. For 2013 legger regjeringen opp til en realvekst i kommunesektorens frie inntekter på mellom 4¾ og 5 mrd. kroner.

De siste årene har Norge hatt en høy befolkningsvekst. En stor del av de offentlige tjenestene til innbyggerne leveres av kommuner og fylkeskommuner. Innbyggertallet i de viktigste målgruppene for de kommunale og fylkeskommunale tjenestene, dvs. barn og unge under 18 år og eldre over 67 år, økte med om lag 66 000 de siste fem årene. Veksten var særlig sterk blant de aller eldste og de aller yngste.

Det økte behovet for kommunale tjenester krever både flere ansatte og investeringer i ny infrastruktur. Inntektsveksten har satt kommunesektoren i stand til å takle disse utfordringene på en god måte. I tillegg har regjeringen i 2009 og 2011 lagt om inntektssystemet for kommunene. Økt skatteutjevning og oppdaterte kostnadsnøkler gir en mer rettferdig fordeling og bidrar til at kommunene kan gi likeverdige tjenester over hele landet. Sektoren har brukt de økte inntektene de siste årene godt. Kommunene og fylkeskommunene leverer stadig flere og bedre velferdstjenester til sine innbyggere. Innbyggerundersøkelsen til Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) viser at innbyggerne er fornøyde med de kommunale tjenestene. Særlig oppvekstmiljøene for barn og unge oppleves som gode.

Kommuner og fylkeskommuner har de siste årene investert betydelig i infrastruktur. Investeringsnivået har vært høyt sammenliknet med tidligere perioder. I 2011 alene var de samlede investeringene på nærmere 55 mrd. kroner, tilsvarende vel 13 pst. av inntektene. Dette er midler som går til å bygge nye eller utbedre eksisterende barnehager, skolebygg, sykehjem, veier og andre bygg og anlegg.

Samtidig som investeringsnivået har vært høyt har det vært en kraftig vekst i antall sysselsatte i kommunene og fylkeskommunene. I løpet av de siste seks årene har det blitt om lag 53 500 flere årsverk i kommunal sektor.

Rundt 22 000 av de nye årsverkene har kommet innen pleie- og omsorgssektoren. Lege- og fysioterapidekningen på sykehjemmene har blitt bedre, og flere av beboerne har fått enerom. Kvaliteten i tilbudet til beboerne er derfor forbedret.

Barnehageutbyggingen har vært et satsingsområde for regjeringen i hele perioden. I løpet av de siste seks årene har i alt 59 200 flere barn fått plass i barnehage. Det tilsvarer 27 nye plasser hver eneste dag. Foreldre som ønsker at barna skal gå i barnehage, får nå tilbud om det. I 2011 hadde 9 av 10 barn i alderen 1–5 år plass i barnehage.

Barnevernstjenesten har de siste årene økt i omfang, og utviklingen fortsatte i 2011. Flere familier og barn som trenger støtte fra barnevernet, får den hjelpen de trenger. I løpet av 2011 ble det 500 flere årsverk, og antall undersøkelser og antall barn som tar i mot hjelp fra barnevernet har gått opp.

1.1 Norsk kommunesektor i urolige økonomiske tider

Norske kommuner står i en særstilling sammenliknet med kommuner i de fleste europeiske land. Kontrasten til andre land i Europa er stor. Mange land sliter med voksende offentlig gjeld, store kutt i offentlige budsjetter og lav økonomisk vekst.

I euroområdet er hver tiende arbeidstaker uten arbeid, og de unge er spesielt hardt rammet. I aldersgruppen 16–24 år er hver femte arbeidstaker uten arbeid, og i noen land er ledigheten enda høyere. Dette er et stort problem, både for dem som rammes og for landene det gjelder. Mange unge investerer i utdanning, men opplever at samfunnet ikke har bruk for deres kompetanse. Arbeidsledighet, spesielt blant ungdom, har store menneskelige og sosiale kostnader. Arbeidsledighet er sløsing med ressurser. Det kan også føre til sosial uro og mistillit til samfunnet.

Norge har klart seg godt gjennom det sterke internasjonale tilbakeslaget i kjølvannet av finanskrisen. Vi har høy aktivitet i økonomien, lav arbeidsledighet og overskudd på statsbudsjettet. Flere forhold har bidratt til dette. Høy aktivitet i petroleumsvirksomheten har hatt positive ringvirkninger på fastlandet. Lave renter, høy vekst i inntektene til personer og familier og utsikter til ytterligere oppgang i petroleumsinvesteringene, kan tilsi at veksten vil holde seg oppe framover.

Vi er imidlertid ikke upåvirket av utviklingen ute. Norge er et lite land med tette økonomiske bånd til resten av verden. Vi har sett hvor fort uro i finansmarkedene kan spre seg mellom land. Norsk økonomi kan påvirkes på flere måter. Mens resten av norsk økonomi går godt, sliter flere tradisjonelle eksportnæringer. Eksporten av tradisjonelle varer falt betydelig mot slutten av fjoråret, og for året sett under ett var nivået i underkant av resultatet for 2010.

Når veksten hos våre handelspartnere går ned, kan etterspørselen etter varer og tjenester fra norske eksportvirksomheter reduseres. Det vil bety lavere aktivitet i Norge. For enkelte lokalsamfunn med eksportrettede hjørnesteinsbedrifter kan virkningen bli særlig merkbar.

Også norske husholdninger og bedrifter kan bli påvirket av dårlige nyheter utenfra og redusere sin etterspørsel. Lavere forbruk og investeringer gir lavere økonomisk vekst.

Langvarig vekst i Kina og andre framvoksende økonomier har bidratt til å løfte oljeprisen til et høyt nivå. Dersom den økonomiske utviklingen i Asia og andre vekstområder får en knekk, kan prisen på råolje falle. Dette kan slå ut i lavere etterspørsel fra oljevirksomheten.

Selv om Norge ikke kan skjerme seg mot krisen i internasjonal økonomi, kan vi forberede oss på virkningene. Det viktigste er god styring av egen økonomi. I gode tider må vi bygge opp reserver som kan benyttes til å dempe nedturer i økonomien. Vi må bruke petroleumsinntektene på en måte som demper svingninger i økonomien, samtidig som vi bygger opp reserver for kommende generasjoner.

Hensynet til eksportbedriftene er særlig viktig. Arbeidsledigheten kan øke i deler av norsk økonomi og i kommuner med mye eksportrettet virksomhet. Derfor er det viktig å føre en budsjettpolitikk som støtter opp under pengepolitikken og bidrar til en stabil utvikling i norsk økonomi.

Regjeringen prioriterer kommunesektoren. For 2013 legges det opp til en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter på mellom 5¼ og 6 mrd. kroner. Av dette er mellom 4¾ og 5 mrd. kroner frie inntekter. Regjeringens ambisjon er en vekst i frie inntekter opp mot 5 mrd. kroner. I tillegg er inntektsnivået i 2012 oppjustert i hovedsak som følge av at anslaget på kommunesektorens skatteinntekter er økt med 2,3 mrd. kroner. Den foreslåtte inntektsveksten i 2013 regnes fra det oppjusterte inntektsnivået.

De foreslåtte inntektsrammene legger til rette for at kommunesektoren kan bygge ut tjenestetilbudet i takt med befolkningsveksten. I tillegg vil det være noe rom til ytterligere utbygging av tjenestene utover det som kreves for å holde tritt med befolkningsutviklingen.

Norge opplever nå en sterk befolkningsvekst. 313 av landets 429 kommuner og alle fylker opplevde økning i innbyggertallet i 2011. Befolkningsvekst bidrar først og fremst til en positiv utvikling. Kommuner med sterk vekst i folketallet kan likevel ha utfordringer knyttet til utbygging av tjenestetilbud og infrastruktur. Kommuner som opplever fraflytting, har en utfordring med fallende inntekter og en infrastruktur som ikke er tilpasset færre innbyggere.

Flere innbyggere og etterspørsel fra innbyggerne om utbygging av kvalitativt gode tjenester setter krav til kommunene. Lokale prioriteringer, omstillinger og god økonomistyring er fortsatt nødvendig.

1.2 Ansvarlighet og resultater

Kommunesektoren forvalter på vegne av innbyggerne en stor del av fellesskapets ressurser. For å sikre innbyggerne høy grad av velferd og fortsatt oppslutning om det kommunale selvstyret, må kommunesektoren yte tjenester av god kvalitet. Til tross for de siste års styrking av kommuneøkonomien vil mange kommuner fortsatt oppleve inntektsrammene som knappe.

Den sterke inntektsveksten har ført til en kraftig utbygging av tjenestene. I noen kommuner har aktivitetsveksten vært enda sterkere enn inntektsveksten, og da vil økonomien fremdeles oppleves som stram. God økonomistyring er avgjørende for at den enkelte kommune over tid kan yte et godt og stabilt tjenestetilbud. En sunn økonomi gir økt politisk handlingsrom og bedre kontroll over ressursbruken, og gjør det lettere å tilpasse ressursene når rammevilkårene endres.

I følge Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) bør netto driftsresultatet, som er hovedindikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren, over tid ligge på om lag 3 pst. for sektoren samlet. I 2011 utgjorde netto driftsresultat i kommunesektoren som helhet 2,5 pst. av inntektene. Gjeldsnivået i kommunesektoren har økt kraftig de senere årene. Den viktigste årsaken til denne utviklingen er et høyt investeringsnivå og lånefinansiering knyttet til dette. Et lavt rentenivå gjør gjelden lettere å bære, men gjeldsoppbyggingen gjør samtidig kommunesektorens økonomi mer sårbar for framtidige renteøkninger. Samtidig er ikke det all gjeld som belaster kommuneøkonomien. Deler av gjelden knytter seg til tjenester som finansieres gjennom gebyrer fra innbyggerne, først og fremst innen tekniske tjenester. Videre knytter noe seg til rentekompensasjonsordningene for skole og kirker, der staten dekker renteutgiftene, og noe videreformidles til privatpersoner og selskaper. Det er like fullt viktig at kommunene tenker nøye gjennom hvordan de bruker pengene sine og om de kan tåle høyere gjeld og en høyere rente, og tar høyde for dette i sine budsjetter og økonomiplaner. Staten skal gi kommunesektoren gode og forutsigbare rammebetingelser, men fylkeskommuner og kommuner har selv ansvaret for den økonomiske balansen og den løpende driften og investeringene i egen fylkeskommune og kommune.

En rekke samfunnstrender vil påvirke behovet for kommunale tjenester. Demografisk utvikling, endring i bosettingsmønsteret, teknologisk utvikling og den private velstandsutviklingen vil ha stor betydning for sammensetningen og nivået på tjenestene.

Kommuner og fylkeskommuner med god økonomistyring kartlegger hva behovet vil være i framtiden. De setter seg konkrete mål og er tidlig ute med nødvendige omstillinger. Endringene blir da mindre dramatiske fordi debatten og tilpasningene blir tatt i forkant. Kommuner og fylkeskommuner som er i en vanskelig finansiell situasjon, blir underlagt sterkere statlig kontroll enn de øvrige. Disse kommunene og fylkeskommunene er ført opp i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK). Formålet med registeret er å fange opp kommunene og fylkeskommunene som er i en vanskelig situasjon, og bidra til at økonomisk balanse gjenopprettes.

Ved inngangen til mai 2012 var i alt 52 kommuner og ingen fylkeskommuner oppført i ROBEK. Dette er et lavt tall, sammenliknet med situasjonen for få år tilbake. Dette bygger opp under at den økonomiske situasjonen for øyeblikket er god i de aller fleste kommunene.

Sunn økonomiforvaltning krever et godt samarbeid mellom de folkevalgte og administrasjonen. Kommunens utgifter er et resultat av politiske og administrative avgjørelser, og budsjettdisiplinen må forankres på alle nivåer i kommunen. De lokale folkevalgte må ivareta sitt overordnede ansvar for kommunens økonomi og ta stilling til de økonomiske konsekvensene i sine vedtak. Administrasjonen har det operative ansvaret for å utrede og iverksette de politiske vedtakene. God økonomistyring forutsetter at det tas stilling til avvik fra budsjettet på et tidlig tidspunkt, både på administrativt og politisk nivå.

1.3 Fornying og innovasjon i kommunesektoren

Endringer i befolkningssammensetning, innbyggertall og innbyggernes forventninger stiller krav til omstilling og fornying i kommunene. I stortingsmeldingen «Utdanning for velferd» er behovet for arbeidskraft i de kommunale pleie- og omsorgstjenestene anslått å øke med 54 000 årsverk fram mot 2030 og 130 000 årsverk fram mot 2050. I tillegg kommer den generelle befolkningsveksten som blant annet krever flere plasser i skole og barnehage og legger press på den kommunale infrastrukturen. Arbeidskraften er, og vil være, en knapp ressurs i kommunesektoren. For å kunne tilby gode tjenester til innbyggerne, også i framtiden, må det derfor utvikles måter å utføre tjenestene på hvor de ansattes tid benyttes på en best mulig måte.

Kommunene må selv ta ansvar for å ta i bruk nye løsninger og foreta nødvendig omstilling. Mange kommuner er bevisste på dette ansvaret, og staten ønsker å støtte kommunene i dette arbeidet. For å bygge kultur for fornying trenger kommunene ledere som dyrker de gode ideene og gir de ansatte rom til å tenke nytt. Bruk av ny teknologi og IKT vil kunne lette arbeidet på visse områder, men det må også letes etter organisatoriske og faglige modeller som på best mulig måte kan møte framtidens utfordringer. Regjeringen tar sikte på å utarbeide en strategi for innovasjon i kommunesektoren våren 2013. I den forbindelse vil det innledes et samarbeid med kommunesektoren, med arbeidstakerorganisasjonene og næringslivet for utvikling av nye tjenestemodeller, utprøving og innføring av teknologiske hjelpemidler og bruk av IKT i tjenestene. Utviklingsprogrammet «Saman om ein betre kommune» vil være en viktig arena for dette arbeidet.

1.4 Saman om ein betre kommune

De ansatte i kommunene er sektorens viktigste ressurs. Kompetente og motiverte ansatte gir gode tjenester til innbyggerne. Det er avgjørende at kommunene jobber for å redusere sykefraværet og bruken av deltidsstillinger samtidig som de jobber med kompetanseutvikling. Arbeid med rekruttering, omdømme og arbeidsmiljø bidrar til å gjøre kommunesektoren til et attraktivt arbeidssted slik at flere unge velger kommunesektoren som sin arbeidsplass.

I mars 2011 inngikk regjeringen en samarbeidsavtale med KS og hovedsammenslutningene på arbeidstakersiden om utviklingsprogrammet Saman om ein betre kommune. Samarbeidet er en videreføring av Kvalitetskommuneprogrammet. Hovedtemaene for samarbeidet er sykefravær, kompetanse og rekruttering, heltid/deltid og omdømme.

Hovedaktiviteten i programmet foregår lokalt, mens det sentrale samarbeidet skal bidra til å utvikle lokalt initierte prosjekter og tiltak. Kommunene som tas opp i programmet får bistand både gjennom arbeidet i nettverk med andre kommuner, og gjennom kompetansetilførsel fra de beste fagmiljøene på området. Deltakerkommunene får derfor en god mulighet til å arbeide innovativt med kjente problemstillinger. Et viktig mål for programmet er at erfaringene fra de lokale prosjektene spres til andre kommuner, blant annet ved hjelp av nettsider, digitalt arbeidsrom og konferanser.

Deltakerkommunene velger selv innretningen og organiseringen av arbeidet i de lokale prosjektene. En forutsetning for deltakelse er god lokal forankring der folkevalgte, administrative ledere og medarbeidere/tillitsvalgte i alle arbeidstakerorganisasjonene er involvert i utformingen av og rapporteringen fra prosjektene.

Invitasjon til landets kommuner gikk ut før sommeren 2011 og mer enn 100 kommuner søkte om opptak i programmet. 53 kommuner ble tatt opp høsten 2011. Første samling for deltakerkommunene ble avholdt i desember 2011, og i januar/februar 2012 ble det avholdt en samling i de åtte nettverkene som kommunene er inndelt i.

Nytt opptak av kommuner vil bli gjennomført høsten 2012. Rapportering og resultater fra programmet vil fortløpende publiseres på programmets nettside samanom.no.

1.5 Samhandlingsreformen

Gjennom samhandlingsreformen har kommunene fått et utvidet ansvar for og større innflytelse over det samlede helsetilbudet til innbyggerne. Fra 2012 ble det innført kommunal medfinansiering av utgifter til spesialisthelsetjenesten, i tillegg til at kommunene fikk finansieringsansvar for utskrivningsklare pasienter fra første dag. Målet med reformen er at alle innbyggere skal ha et helhetlig og sammenhengende helsetilbud av høy kvalitet som er tilpasset den enkeltes behov. De økonomiske virkemidlene gir kommunene anledning til å utvikle sitt eget tjenestetilbud for å sikre en best mulig arbeidsfordeling og et godt pasientforløp. Samtidig legger det til rette for å velge bærekraftige, kreative og kostnadseffektive løsninger.

Alle helseregioner har inngått avtaler med kommunene om hvordan samhandling mellom kommuner og sykehus skal foregå. Det arbeides med en ny samarbeidsavtale mellom KS og sentrale helsemyndigheter om gjennomføring av reformen. Reformen vil bli fulgt nøye opp bl.a. gjennom bredt anlagte evalueringstiltak.

1.6 Åpenhet i kommunene

Regjeringen ønsker en kommunesektor som bygger på tillit, deltakelse og fellesskap. Åpenhet om politiske beslutningsprosesser i kommunene er avgjørende for å sikre dette.

I løpet av de siste årene har Stortinget vedtatt endringer i kommunelovens regler om møteoffentlighet. Reglene om når kommunale folkevalgte organer kan vedta å lukke møter er skjerpet inn. Reglene er også blitt tydeligere og enklere å praktisere. Dette er viktig for å sikre åpne og gjennomsiktige prosesser i behandlingen av lokalpolitiske saker. Fra november 2011 gjelder det også nye habilitetsregler for folkevalgte og ansatte i kommunene som også er styremedlemmer eller lignende i offentlig heleide selskaper. Disse reglene skal sørge for at det er åpenhet og klarhet når det gjelder hvilke interesser den folkevalgte eller ansatte ivaretar i en gitt situasjon.

Regjeringen vil fortsette å legge til rette for mer åpenhet i kommunal virksomhet blant annet ved å foreslå nye endringer i kommuneloven, slik at også møter i kommunens kontrollutvalg og møter i styrene til kommunale foretak som hovedregel skal være åpne.

1.7 Styring og samspill

I meldingen «Stat og kommune – styring og samspel» som regjeringa la fram for Stortinget i februar i år, ble prinsippet om juridisk og økonomisk rammestyring stadfestet. Den statlige styringen av kommuner og fylkeskommuner skal baseres på juridisk og økonomisk rammestyring, veiledning og dialog. Rammestyringsprinsippet har ligget til grunn for den statlige styringen siden regjering og Storting slo dette fast i St.meld. nr. 23 (1992–93) Om forholdet mellom staten og kommunene og i Innst. S. nr. 156 (1992–93).

For regjeringen er det viktig at den samlede statlige styringen ikke må svekke fordelene kommunene har som arenaer for demokrati, prioriteringer og tilpasning, og hvordan dette virker som en drivkraft i fornyelsen av offentlig virksomhet. Departementet vil derfor arbeide videre med utviklingen av prosesser og prosedyrer i staten som bidrar til god etterleving av rammestyringsprinsippene. Både fagdepartementene og kommunesektoren vil bli trukket inn i dette arbeidet.

Kommunene forvalter mer enn en tredjedel av statsbudsjettet og disponerer om lag 18 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Siden kommunesektoren forvalter en så stor del av de offentlige ressursene, er det viktig at staten legger til rette for effektiv ressursbruk. Spesielt vil dette være viktig i lys av den demografiske utviklingen og framtidige pensjonsforpliktelser. Det er godt dokumentert at rammestyring gir den mest treffsikre bruken av ressurser. Kommunene har nærhet og kjennskap til innbyggernes behov og kan derfor se utfordringer på ulike områder i sammenheng. Gjennom rammefinansiering kan kommunene prioritere tilgjengelige ressurser til de områdene der de gir størst nytte. Mange velferdstjenester er komplekse tjenester der tilbudet må tilpasses individuelt. Hvis summen av den statlige styringen blir for detaljert og stram, kan dette svekke muligheten til å se ulike tjenester i sammenheng, gjøre det vanskelig med individuell tilpasning og hindre effektiv bruk av ressursene.

Det er en uttrykt målsetting i stortingsmeldingen at staten skal gjøre mer bruk av felles utviklingstiltak der kommuner og stat samarbeider om kvalitetsutvikling, effektivisering og kompetanseheving. Slike tiltak kan i mange tilfeller være mer målrettet enn øremerking og detaljert regelstyring. I denne type samspill er det viktig at staten har en tilbyderrolle, og at kommuner med utviklingsbehov melder seg på. Både kommunene og fylkeskommunene har en viktig rolle som samfunnsutviklere. Å være en aktiv samfunnsutvikler innebærer et mangesidig arbeid for å utvikle næringslivet og skape gode levekår for befolkningen i vid forstand. I denne rollen som samfunnsutvikler, skal de statlige føringene være avgrenset og den lokale friheten stor. Den enkelte kommune og fylkeskommune må jobbe sammen med frivillige organisasjoner, næringsliv og regionale statsetater for å få til gode resultater.