9 Etablering av godkjenningsordning for bemanningsforetak
9.1 Gjeldende rett
Arbeidsmarkedsloven oppstiller visse krav til virksomheter som driver med utleie av arbeidstakere. Av § 27 første ledd fremgår det at virksomheter som leier ut arbeidstakere ikke kan:
begrense arbeidstakerens mulighet til å ta arbeid hos innleier etter at ansettelsesforholdet hos utleier er avsluttet,
leie ut en arbeidstaker til en av arbeidstakerens tidligere arbeidsgivere før det har gått seks måneder siden arbeidstakeren sluttet hos denne ,
kreve betaling av arbeidstakeren for utleietjenester.
Det følger videre av § 27 andre ledd at departementet i forskrift kan fastsette nærmere vilkår for melding, rapportering, tilsyn, organisering og drift av utleievirksomheten, samt vilkår for innleie av arbeidstaker fra utleievirksomhet og for tilsyn med slik innleie. Slike regler er fastsatt i forskrift 4. juni 2008 nr. 541 om bemanningsforetak. Forskriften regulerer hvilke formelle krav foretak som har til formål å drive utleie av arbeidskraft må oppfylle. De mest sentrale er:
Bemanningsforetak må være registrert for å kunne drive virksomhet i Norge, jf. §§ 5 og 6.
Foretaket må være registrert som aksjeselskap eller allmennaksjeselskap, eventuelt stille sikkerhet i form av garanti tilsvarende minste aksjekapital, jf. § 2.
Utenlandske bemanningsforetak som skal drive virksomhet i Norge og som ikke har fast forretningssted eller hjemsted i Norge, må ha eller oppnevne en representant her i landet som har fullmakt til å motta krav og foreta rettslige handlinger på vegne av foretaket, jf. § 4 .
Foretaket må sende inn melding til Arbeidstilsynet med visse opplysninger, jf. § 5. Dette gjelder navn, forretningsadresse, organisasjonsnummer, og eventuelt navn og adresse i Norge på fast representant for utenlandsk virksomhet. Meldingen skal også inneholde dokumentasjon som viser at foretaket:
oppfyller vilkårene for registrering og garanti etter § 2 eller § 3,
er registrert i Enhetsregisteret,
er registrert hos norske skattemyndigheter.
Foretaket må sende inn melding til Arbeidstilsynet årlig for å vise at de fortsatt oppfyller de fastsatte kravene til meldeplikt etter § 5, jf. § 7.
Foretak som unnlater å oppfylle kravet om årlig melding kan bli slettet fra registeret over bemanningsforetak, jf. § 7 andre ledd.
Innleie av arbeidstaker fra bemanningsforetak er kun tillatt fra foretak som er registrert i bemanningsforetaksregisteret, jf. forskriften § 10 første ledd. Arbeidstilsynet fører register over bemanningsforetakene, jf. § 6, og fører tilsyn med at innleie skjer fra virksomhet som er registrert, jf. § 10 andre ledd. Arbeidstilsynet har også hjemmel til å gi pålegg og treffe vedtak som er nødvendige for å gjennomføre bestemmelsen. Arbeidsmiljøloven § 18-6 første, andre, sjette, sjuende og åttende ledd, samt § 18-7 og § 18-8 får tilsvarende anvendelse ved tilsyn med bestemmelsen, jf. § 10 tredje ledd. Bestemmelsen innebærer at Arbeidstilsynet kan benytte sine ordinære virkemidler med unntak av overtredelsesgebyr. Petroleumstilsynet har innenfor sitt myndighetsområde tilsvarende tilsynsansvar og myndighet, jf. siste punktum.
9.2 Departementets høringsforslag
I høringen foreslo departementet både lov- og forskriftsendringer for å utvide dagens registreringsordning til å bli en godkjenningsordning for bemanningsforetak.
Departementet foreslo at virksomhetene må dokumentere at de oppfyller grunnleggende krav til arbeidsmiljø mv., samt dokumentere oppfyllelse av flere offentlige registerplikter enn i dag, for å få godkjenning. Det ble blant annet foreslått dokumentasjonsplikter knyttet til kravet om vernetjeneste etter arbeidsmiljøloven kapittel 6 og 7, skriftlige arbeidsavtaler, rutiner som skal sikre at reglene om likebehandling av lønns- og arbeidsvilkår ved utleie fra bemanningsforetak oppfylles, samt yrkesskadeforsikring. Det ble også foreslått krav om registrering i Foretaksregisteret, Merverdiavgiftsregisteret og arbeidstaker- og arbeidsgiverregisteret.
De nærmere bestemmelsene om innholdet i og utformingen av ordningen ble foreslått fastsatt i forskrift om bemanningsforetak.
For å sikre tilstrekkelig hjemmel til å fastsette slik godkjenningsordning, foreslo departementet en endring i arbeidsmarkedsloven § 27 andre ledd.
Departementet foreslo videre at Arbeidstilsynet skal kunne føre tilsyn med at både utleie og innleie skjer i henhold til reglene, herunder gjøre bruk av de alminnelige reaksjonsmidlene, inkludert overtredelsesgebyr.
Departementet ba også om høringsinstansenes synspunkter på om arbeidsmiljøloven kapittel 19 om straff bør gjøres tilsvarende gjeldende ved brudd på reglene om inn- og utleie fra bemanningsforetak.
Til sist foreslo departementet en bestemmelse i forskrift om bemanningsforetak om at arbeidsmiljøloven § 14-14 gjøres tilsvarende gjeldende dersom en virksomhet leier inn en arbeidstaker fra et bemanningsforetak som verken er godkjent av Arbeidstilsynet eller har søknad til behandling. En slik regel vil innebære at retten etter påstand fra den innleide arbeidstakeren skal avsi dom for at den innleide har et fast arbeidsforhold hos innleier.
9.3 Høringsinstansenes syn
LO støtter forslaget om å etablere en godkjenningsordning for bemanningsforetak, og viser til at dagens registreringsordning tidvis kan virke mot sin hensikt ved at den gir et falskt skinn av seriøsitet. I tillegg til de vilkårene departementet foreslår som en del av ordningen, ber LO departementet vurdere enkelte ytterligere krav, slik som blant annet opplysning om bemanningsforetaket er bundet av tariffavtale med fagforening med innstillingsrett, dokumentasjonsplikt knyttet til obligatorisk tjenestepensjon og garantiordning for lønnskrav. LO mener dessuten at bemanningsforetakene ikke bør kunne leie ut arbeidskraft før Arbeidstilsynet har gitt godkjenning, slik at arbeidskraft ikke kan leies ut mens søknaden er til behandling. Videre støtter LO forslaget om at arbeidsmiljøloven § 14-14 gjøres gjeldende dersom en virksomhet leier inn en arbeidstaker fra et vikarbyrå som ikke er godkjent av Arbeidstilsynet.
Unio er positiv til at det stilles strengere krav for at bemanningsforetak skal kunne tilby sine tjenester. Ifølge Unio er dette en bransje som fortsatt lider under useriøse aktører, og en slik løsning vil kunne bidra til å luke ut flere av dem. En styrking av Arbeidstilsynets rolle og sanksjonsmuligheter er også viktige virkemidler for å oppnå dette, uttaler Unio.
YS tror en godkjenningsordning er et fornuftig tiltak som kan bidra til å luke ut enkelte mindre seriøse foretak. YS mener kravene til godkjenning gjerne kunne vært mer knyttet til arbeidsforholdene i bemanningsbyrået. Her viser YS til at det i tillegg bør vurderes krav om en viss andel faste ansatte, at de faste ansatte har rett til lønn mellom oppdrag og at stillingsbrøker er av en viss størrelse. YS mener også at det bør opplyses om bemanningsbyrået er bundet av tariffavtale og hvilken.
Akademikerne støtter forslaget om å innføre en godkjenningsordning for bemanningsforetak, at Arbeidstilsynets kompetanse på dette området utvides og at arbeidsmiljøloven § 14-14 gjøres tilsvarende gjeldende dersom en virksomhet leier inn en arbeidstaker fra et bemanningsforetak som verken er godkjent av Arbeidstilsynet eller har søknad til behandling. Akademikerne antar at det i dag er et innslag av manglende registrering etter forskrift om bemanningsforetak, og etterlyser tiltak som kan øke bevisstheten omkring regelverket.
NHO støtter forslaget og mener det vil være en styrke for de seriøse bemanningsforetakene. NHO uttaler at en effektiv og bransjetilpasset godkjenningsordning er et målrettet tiltak for å luke ut eventuelle useriøse aktører. NHO er imidlertid ikke enig i at rett til fast ansettelse hos innleier bør være konsekvens av brudd på en godkjenningsordning, og viser til at det kan tenkes ulike årsaker til at det foreligger brudd som likevel ikke begrunner at den utleide kan kreve fast ansettelse hos innleier.
KS støtter forslaget, og viser til at plikten for innleier til å undersøke om bemanningsforetaket er godkjent eller har søknad til behandling ikke kan sies å være særlig byrdefull.
Virke ser at det kan være enkelte aktører i bemanningsbransjen som både utfordrer spillereglene og bryter reglene i arbeidslivet. Virke gir uttrykk for at en godkjenningsordning slik departementet foreslår fremstår som et hensiktsmessig virkemiddel mot useriøse aktører, og slutter seg til forslaget.
Spekter støtter generelt ikke departementets fremlagte forslag.
Arbeidstilsynet støtter forslaget, men har enkelte kommentarer til den nærmere utformingen.
Advokatforeningen kommenterer blant annet spørsmålet om straffeskjerpelse, og stiller seg tvilende til at en økning av straffene vil ha noen preventiv effekt, samtidig som foreningen påpeker at det har andre og negative konsekvenser.
9.4 Departementets vurdering og forslag
9.4.1 Godkjenningsordning for bemanningsforetak
I arbeidet for et arbeidsliv preget av trygge, faste arbeidsforhold, og som bygger opp om topartsforholdet, er det etter departementets syn viktig å ha fokus ikke bare på vilkårene for innleie, men også på hvilke regler og krav som gjelder for bemanningsforetak som driver utleie av arbeidskraft. For å sikre etterlevelse av innleiereglene, unngå omgåelse og bygge opp under gode vilkår i bransjen, mener departementet det er viktig at det også stilles krav og føres kontroll med de virksomhetene som driver utleie. Forskrift om bemanningsforetak stiller i dag først og fremst krav om at visse formelle betingelser må være oppfylt for å kunne drive med utleie av arbeidskraft. Ordningen er kun en registreringsordning, som i liten grad innebærer en kvalitativ vurdering av virksomhetene. Etter departementets syn er det behov for skjerpede krav til, og kontroll med, utleievirksomhetene. En godkjenningsordning og et register over hvem som er godkjent, vil etter departementets vurdering gi brukere av tjenestene mulighet til å identifisere seriøse aktører i markedet, samtidig som offentlige myndigheter får bedre verktøy for å kunne føre effektivt tilsyn. Departementet vil derfor innføre en godkjenningsordning for bemanningsforetak.
Mange høringsinstanser er positive til innføring av en godkjenningsordning, herunder både arbeidstakerorganisasjonene og de fleste arbeidsgiverorganisasjonene. I Norge finnes det også allerede bransjeordninger som fungerer som en form for godkjenning. Revidert Arbeidsgiver er en ordning drevet av NHO Service og Handel som gir bemanningsforetak et eget kvalitetsstempel. Departementet mener en godkjenningsordning etter inspirasjon fra godkjenningsordningen i renhold og bilpleie er den mest egnede måten å innføre skjerpede krav, og vil innta krav i forskriften som har likheter med disse ordningene.
For å kunne fastsette de nødvendige forskriftsbestemmelsene foreslås det også endring i hjemmelen i arbeidsmarkedsloven § 27 andre ledd, som i dag fastslår at departementet kan «fastsette nærmere vilkår for melding, rapportering, organisering og drift av utleievirksomheten». Departementet foreslår at «godkjenning» føyes til listen over hva departementet kan forskriftsregulere, og foreslår også en språklig endring ved at begrepet «fastsette nærmere vilkår for» endres til «fastsette nærmere regler om». Bestemmelsen vil etter dette lyde:
«Departementet kan i forskrift fastsette nærmere regler om melding, rapportering, tilsyn, organisering, drift og godkjenning av utleievirksomheten. Departementet kan i forskrift fastsette vilkår for innleie av arbeidstaker fra utleievirksomhet og for tilsyn med slik innleie.»
9.4.2 Tilsyn og reaksjonsmidler
Etter departementets syn er det viktig med tiltak som effektivt sikrer etterlevelse av kravene til bemanningsforetak, som et ledd i det generelle målet om å unngå omgåelse og sikre god praktisering av innleieregelverket.
Departementet foreslår at Arbeidstilsynet gis myndighet til å føre tilsyn med en ny godkjenningsordning, samt gi de pålegg og treffe de enkeltvedtak som ellers er nødvendige for gjennomføring av forskriften. Dette innebærer en utvidelse av Arbeidstilsynets kompetanse sammenlignet med i dag, ved at Arbeidstilsynet også gis hjemmel til å føre tilsyn med og sanksjonere mot brudd på plikten for bemanningsforetak til å være godkjent.
Departementet foreslår videre at Arbeidstilsynets reaksjonsmidler også skal omfatte arbeidsmiljøloven § 18-10 om overtredelsesgebyr, tilsvarende som ved håndheving av godkjenningsordningen for renholdsvirksomheter, samt den nye godkjenningsordningen for bilpleie. Slik departementet ser det, er det liten grunn til at Arbeidstilsynet ikke skal ha de samme reaksjonsmidlene til rådighet også ved tilsyn med reglene knyttet til godkjenningsordning for bemanningsforetak. Departementet viser også til at muligheten for tilsynsmyndighetene til å fastsette overtredelsesgebyr kan føre til en mer effektiv håndheving av og respekt for regelverket.
Ettersom overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjon med et pønalt element, må hjemmelen for å ilegge dette foreligge i lov. Departementet foreslår en bestemmelse om dette i arbeidsmarkedsloven § 27 andre ledd.
I høringen ba departementet også om høringsinstansenes syn på om arbeidsmiljøloven kapittel 19 om straff burde gjøres tilsvarende gjeldende ved brudd på reglene om innleie og utleie.
Det følger i dag av bemanningsforetaksforskriften § 11, jf. arbeidsmarkedsloven § 30, at forsettlig eller uaktsom overtredelse av forskriften kan straffes med bøter, dersom forholdet ikke går inn under strengere straffebud. Til sammenligning åpner renholdsforskriften, som henviser til arbeidsmiljølovens straffebestemmelser, for både bøter og fengselsstraff inntil ett år ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av reglene. Under særlig skjerpende omstendigheter kan fengsel inntil fem år anvendes. Tilsvarende gjelder for godkjenningsordningen for bilpleie mv., slik denne trer i kraft 1. juli 2022.
LO mener at arbeidsmiljøloven kapittel 19 om straff bør gjelde for brudd på reglene i den foreslåtte ordningen. Arbeidstilsynet er av samme oppfatning. Politidirektoratet, sammen med Øst politidistrikt, Oslo politidistrikt og Økokrim støtter også at det innføres strengere sanksjoner og konsekvenser ved brudd på reglene. NHO uttaler på den annen side at straff ikke er en egnet sanksjon ved denne type overtredelser, og mener at det ikke bør innføres straffesanksjon her. Advokatforeningen er også skeptisk til å heve straffenivået på dette området, og mener det først og fremst er godkjenningsordningen og Arbeidstilsynets tilsyn som vil medføre økt etterlevelse av regelverket. Foreningen har liten tro på at en økning av straffene vil ha noen preventiv effekt, samtidig som det har andre og negative effekter.
Departementet vil ta med seg de ulike innspillene på dette området, og vil vurdere behovet for strengere straff for brudd på forskriften nærmere.