10 Tilrettelegging for digitalisert kontroll av vergens økonomiforvaltning mv.

10.1 Gjeldende rett

I vergemålsloven § 54 første ledd er Kongen gitt hjemmel til å gi regler om meldeplikt for offentlige organer og finansforetak mv. når en mindreårig eller en voksen som er fratatt rettslig handleevne, tilføres midler. Det er gitt regler om dette for to tilfeller.

For det første har skattemyndighetene meldeplikt til den sentrale vergemålsmyndigheten for mindreårige som er tilført midler, jf. vergemålsforskriften § 28.

For det annet har «[f]orsikringsselskap, pensjonsforetak, staten eller en kommune» en aktivitetsplikt, ved at slike organer «uoppfordret» skal gi melding til statsforvalteren om utbetaling av erstatningsoppgjør mv. til en mindreårig, jf. vergemålsforskriften § 29.

Det følger av vergemålsloven § 54 annet ledd at offentlige forvaltningsorganer, finansforetak, forsikringsforetak, pensjonsforetak, fondsforvaltningsselskaper og verdipapirsentraler har opplysningsplikt overfor vergen og statsforvalteren for opplysninger om personer som har verge, eller som det er begjært vergemål for. Bestemmelsen gir hjemmel til å regulere opplysningsplikten nærmere i forskrift.

Videre fremgår det av tredje ledd at vergen og statsforvalteren, uten hinder av taushetsplikt, har rett til innsyn i opplysninger hos skattemyndighetene om personer som har verge, og om personer som det er begjært vergemål for, når slikt innsyn er nødvendig for at vergen eller statsforvalteren skal kunne ivareta oppgavene sine etter vergemålsloven.

I tillegg skal skattemyndighetene gi melding til den sentrale vergemålsmyndigheten om mindreåriges finansielle eiendeler som skattemyndighetene har innhentet opplysninger om fra tredjeparter, når disse eiendelenes verdi overstiger den grensen som følger av forskrift etter vergemålsloven § 49 første ledd første punktum.

Vergemålsloven § 53 gir hjemmel til å regulere vergens og statsforvalterens regnskapsplikt i forskrift. Bestemmelsen gir også hjemmel til å regulere kravene til revisjon av regnskapene. Nærmere regler om vergens regnskapsplikt er gitt i vergemålsforskriften § 20. Bestemmelsens andre ledd pålegger finansforetakene der midler som forvaltes av oppnevnte verger er plassert, å sende årlig kontoutskrift som viser samtlige transaksjoner gjennom året for de konti vergen eller statsforvalteren disponerer, til statsforvalteren. Regnskapsplikten oppfylles ved at vergen årlig leverer kontoutskrifter, skattemelding og en erklæring om at opplysningene som er gitt, er fullstendige og korrekte, en såkalt fullstendighetserklæring, jf. vergemålsforskriften § 20 tredje til femte ledd.

Personvernforordningen er gjennomført i norsk rett ved personopplysningsloven § 1. Utlevering av bankopplysninger om enkeltpersoner fra finansforetak mv. til vergemålsmyndigheten utgjør behandling av personopplysninger etter personvernforordningen artikkel 4 nr. 2. All behandling av personopplysninger må ha et behandlingsgrunnlag, jf. forordningen artikkel 6 nr. 1. Det følger av bokstav c at behandlingen er lovlig dersom den er «nødvendig for å oppfylle en rettslig forpliktelse som påhviler den behandlingsansvarlige». Det følger videre av artikkel 6 nr. 3 at grunnlaget for behandlingen i slike tilfeller skal fastsettes i unionsretten eller medlemsstatenes nasjonale rett som den behandlingsansvarlige er underlagt. Det må altså foreligge et såkalt supplerende rettslig grunnlag for utlevering, og det følger blant annet av artikkel 6 nr. 3 at formålet med behandlingen i utgangspunktet skal være fastsatt i dette rettslige grunnlaget.

Særlige regler gjelder ved behandling av personopplysninger til nye formål. Personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav b fastslår at personopplysninger skal samles inn for spesifikke, uttrykkelig angitte og berettigede formål, og ikke viderebehandles på måter som er «uforenlig» med disse formålene. Behandling for et annet formål må, om den ikke bygger på samtykke, etter artikkel 6 nr. 4 være tillatt etter nasjonal rett «som utgjør et nødvendig og forholdsmessig tiltak i et demokratisk samfunn for å sikre oppnåelse av målene nevnt i artikkel 23 nr. 1». Relevante mål etter artikkel 23 nr. 1 kan blant annet være «forebygging, etterforskning, avsløring eller straffeforfølging av straffbare forhold», som nevnt i bokstav d, og kontroll-, tilsyns eller reguleringsfunksjoner knyttet til offentlig myndighet i slike tilfeller, jf. bokstav h. Også vern av «den registrertes interesser eller andres rettigheter og friheter» omfattes, jf. bokstav i. Artikkel 23 nr. 2 oppstiller nærmere krav til innholdet i «lovgivningsmessige tiltak» etter artikkel 23 nr 1 «når det er relevant». Også menneskerettighetene, særlig retten til privatliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, oppstiller rammer for hvilken bruk og viderebruk av personopplysninger som kan tillates, og kan stille krav til innholdet i lov- og forskriftsregler om dette.

I noen tilfeller kan metoden for behandling av personopplysninger i seg selv medføre at kravene til hjemmelsgrunnlag, begrunnelse og sikkerhetsmekanismer skjerpes. Dette kan være tilfelle ved helt eller delvis automatisert behandling av personopplysninger. I Lovavdelingens tolkningsuttalelse avgitt 25. august 2022 (22/3045 – SBT) er det foretatt en nærmere gjennomgang av de kravene som stilles til hjemmelsgrunnlaget ved helt eller delvis automatisert utlevering av bankopplysninger til myndigheter som skal benytte disse til etterforsknings- eller kontrollformål. I det konkrete tilfellet som ble vurdert i tolkningsuttalelsen kom Lovavdelingen til at den aktuelle regelen i straffeprosessloven ikke oppfylte kravene fullt ut, og dermed ikke utgjorde et tilstrekkelig rettsgrunnlag for en automatisert utlevering. De generelle vurderingene i tolkningsuttalelsen av krav til hjemmelsgrunnlag og rettssikkerhetsgarantier ved slik viderebruk av opplysninger, har overføringsverdi når ny regulering på vergemålsområdet skal vurderes, og departementet har sett hen til disse.

10.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet fra juni 2020 ble det foreslått enkelte endringer i vergemålsloven § 54 annet og tredje ledd:

«Departementet foreslår å presisere i andre ledd at opplysningsplikta for institusjonar mv. gjeld utan hinder av teieplikta.

I Ot.prp. nr. 110 (2008–2009) står det at opplysningsplikta etter verjemålslova § 54 andre ledd skal bli forstått slik at dei nemnde pliktsubjekta etter begjæring frå vergen eller fylkesmannen skal gi opplysningar. For å kunne legge til rette for automatisert kontroll foreslår departementet å forskriftsfeste at finansinstitusjonar årleg eller oftare skal ha plikt til å utlevere opplysningar om alle transaksjonar utan begjæring […].

Vidare legg verjemålslova § 54 andre og tredje ledd i dag opp til at det berre er fylkesmannen som mottek opplysningar frå finansinstitusjonane og skattemyndigheitene. Det vil etter forslaget vere Statens sivilrettsforvaltning som skal drifte systemet for automatisert kontroll, og difor bør føresegna gi heimel for at Statens sivilrettsforvaltning kan få slike opplysningar utlevert til seg direkte. Departementet foreslår difor å byte ut ordet fylkesmannen med vergemålsmyndigheten i verjemålslova § 54 andre og tredje ledd slik at det fremgår uttrykkelig at opplysningsplikten gjelder uten hinder av taushetsplikten.»

Videre ble det foreslått at ordlyden i vergemålsloven § 53 endres fra «regnskapsplikt» til «rapporterings- og regnskapsplikt». Bakgrunnen for forslaget var å tilpasse regelverket til digitalisert kontroll av vergeregnskapene.

10.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot de foreslåtte endringene i § 54. Statens sivilrettsforvaltning støtter forslaget. Fylkesmannen i Vestland og Profesjonelle vergers interesseorganisasjon peker i høringen på at vergemålsloven § 54 også bør gi vergen/statsforvalteren tilgang til opplysninger fra Gjeldsregisteret.

Statens sivilrettsforvaltning slutter seg til endringene som er foreslått i vergemålsloven § 53 om regnskapsplikt. De øvrige høringsinstansene har ikke kommentert forslaget.

10.4 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å presisere vergemålsloven § 54 annet ledd slik at det fremgår uttrykkelig at opplysningsplikten for finansforetak mv. gjelder uten hinder av taushetsplikt. Videre opprettholder departementet forslaget om å endre «statsforvalteren» til «vergemålsmyndigheten» i vergemålsloven § 54 annet og tredje ledd. Forslaget innebærer at også den sentrale vergemålsmyndigheten (Statens sivilrettsforvaltning) gis kompetanse etter bestemmelsen. Videre foreslår departementet å presisere i lovens ordlyd at det dreier seg om en opplysnings- og utleveringsplikt, ettersom finansforetakene utleverer de opplysningene som vergemålsmyndigheten har behov for, i form av kontoutskrifter.

Departementet foreslår videre at forskriftshjemmelen i vergemålsloven § 54 annet ledd annet punktum endres slik at det gis anledning til å gi regler i forskrift om at utlevering av opplysninger til vergemålsmyndigheten etter bestemmelsen også kan skje i form av direkte søk, i tillegg til at nærmere regler om opplysnings- og utleveringsplikten som i dag kan gis i forskrift. Den foreslåtte endringen innebærer at det etableres et tydelig lovgrunnlag for at automatisert innhenting av opplysninger kan tillates ved forskrift. Utfyllende regulering av metoden for innhenting av opplysninger, sikkerhetsmekanismer og lignende kan i tilfelle også gis i forskrift. En slik mer utfyllende regulering vil kunne være nødvendig blant annet for å oppfylle de kravene som følger av personvernlovgivningen.

Finansforetakene har i dag en rettslig forpliktelse til å utlevere opplysninger til vergen og statsforvalteren. Plikten følger av vergemålsforskriften § 20, med hjemmel i vergemålsloven § 54. Vergemålsmyndigheten har på sin side hjemmel i vergemålsloven § 66 til å behandle personopplysninger når det er nødvendig som ledd i saksbehandlingen etter loven. Statsforvalteren fører tilsyn med vergene i sitt område etter vergemålsloven § 6, og den sentrale vergemålsmyndigheten, Statens sivilrettsforvaltning, fører tilsyn med statsforvalterne etter § 7. Tilgang til kontoopplysningene til personen med verge er nødvendig for å føre tilsyn med vergens økonomiforvaltning der mandatet til vergen omfatter det å bistå personen med dette.

Det pågår flere digitaliseringsprosjekter som vil kunne forenkle vergers og vergemålsmyndighetenes innhenting av finansiell informasjon fra finansforetak mv. I dag må vergene blant annet ta utskrift av kontoopplysninger og sende disse manuelt til vergemålsmyndigheten for kontroll. Dersom innhenting av opplysningene i fremtiden kan gjøres direkte av vergemålsmyndigheten digitalt, som på sikt også vil kunne automatisere gjennomgangen av opplysningene, vil dette redusere behovet for manuell saksbehandling. Dette vil igjen kunne bidra til å hindre at opplysninger gjøres kjent for flere enn nødvendig, og bedre muligheten til å kontrollere at opplysningene bare benyttes til det som er formålet. En måte å tilgjengeliggjøre opplysninger for vergemålsmyndigheten, er at de aktuelle myndighetene gis en tilgang til å gjøre oppslag i opplysninger i finansinstitusjonenes systemer, innenfor nærmere definerte kategorier av opplysninger. En slik løsning vil kunne effektivisere tilgangen til opplysninger, men reiser samtidig personvernrettslige spørsmål, som behandlet i punkt 10.1. Departementet foreslår at det åpnes for at en slik ordning kan tillates og reguleres i forskrift. En utlevering av opplysningene i et digitalt format krever etter departementets syn i utgangspunktet ingen ytterligere regulering enn det som følger av dagens bestemmelse. Det foreslås at adgangen til å forskriftsregulere nærmere forhold ved opplysningsplikten også utover direkte søk, som fremgår av § 54 annet ledd annet punktum, videreføres, og at ordlyden også her presiseres slik at det fremgår klart at det dreier seg om en utleveringsplikt.

Departementet vurderer det slik at en effektiv tilgang til opplysninger er nødvendig for at verger og vergemålsmyndigheten effektivt skal kunne utføre sine oppgaver når de har ansvar for å bistå enkeltpersoner med økonomiforvaltning. Formålet med vergemålsmyndighetens innhenting av opplysninger fra finansforetak mv. er ikke å undersøke hvordan personen som har verge bruker penger som han eller hun rår fritt over, men å kontrollere at vergens forvaltning er i samsvar med forutsetningene, og å hindre misbruk fra vergen eller andre. Effektiv kontroll med vergens økonomiforvaltning er viktig for å sikre nødvendig vern mot misbruk og interessekonflikter.

Kontroll med vergens økonomiforvaltning er etter departementets syn også nødvendig for å oppfylle våre menneskerettslige forpliktelser. CRPD artikkel 12 nr. 4 forplikter statene til å sette i verk tilstrekkelige kontrollmekanismer der personer mottar støtte til utøvelse av sin rettslige handleevne. Det å sørge for at vergemålsmyndigheten har mulighet til å utøve effektivt tilsyn med vergens bistand til forvaltning av en persons økonomi, er en av flere kontrollmekanismer departementet vurderer som nødvendige. Departementet vil arbeide videre med en mulig forskriftsregulering blant annet i lys av disse forpliktelsene.

Den lovtekniske endringen departementet foreslår, vil tydeliggjøre allerede i lovens ordlyd at opplysningsplikten også er en plikt til å utlevere opplysninger. Dette medfører i seg selv ingen endring i gjeldende rett.

Departementet foreslår dessuten, i samsvar med høringsnotatet, at ordlyden i § 53 endres fra «regnskapsplikt» til «rapporterings- og regnskapsplikt».