9 Deling av opplysninger om vergemål mv. Digitalt fullmaktsregister

9.1 Innledning

En verge vil ofte ha behov for å representere eller støtte personen som har verge, på en lang rekke områder og overfor mange ulike motparter. Det kan være behov for bistand overfor offentlige virksomheter, tjenester eller registre. Videre kan det være behov for representasjon eller støtte overfor private ytere av varer eller tjenester mv. Et praktisk eksempel er der personen som har verge, skal selge eller kjøpe bil eller bolig.

Digitaliseringstempoet har vært høyt de senere årene både i privat og offentlig sektor. Selv om manuelle alternativ ofte finnes, er det ofte mer tidkrevende og kostnadskrevende å velge manuelle løsninger. Det innebærer også at vergens behov for å kunne representere, bistå eller støtte personen digitalt er betydelig. Tilgang til ulike offentlige tjenester, private banktjenester og ulike former for sikker digital kommunikasjon mv. forutsetter stadig oftere en elektronisk identifikasjon på et tilstrekkelig sikkerhetsnivå. Formålet med forslagene her er å skape en rettslig infrastruktur som gjør at vergen kan identifisere seg digitalt som verge og derved også bistå digitalt. Digital bistand vil ofte gi raskere og rimeligere resultater for personer med verge og lette arbeidsbyrden for vergene. Elektronisk identifikasjon kan være tryggere og mer effektivt enn at vergen må legitimere seg med en tradisjonell papirfullmakt, ettersom denne kan være endret eller utløpt uten at det fremgår av fullmakten. Digitale fullmakter er lettere å holde løpende oppdatert. I noen tilfeller er også digital representasjon nødvendig for å sikre at personen får tilgang til nødvendige og ønskede tjenester, og for å hindre rettstap.

9.2 Gjeldende rett

9.2.1 Taushetsplikten for verger, vergemålsmyndigheten og Folkeregisteret

Ved oppnevning av verge skal det gis melding til Folkeregisteret om hvem som er oppnevnt som verge, jf. vergemålsloven § 25 tredje ledd. Når statsforvalteren stadfester en fremtidsfullmakt, har organet på samme måte plikt til å sørge for registrering av dette i Folkeregisteret, jf. vergemålsloven § 84 tredje ledd, jf. § 77 første ledd bokstav e. Adgangen til å registrere opplysninger om vergemål og stadfestet fremtidsfullmakt i Folkeregisteret følger av folkeregisterloven § 3-1 første ledd bokstav r og s.

I folkeregisterloven § 9-1 annet ledd er det presisert at lovens taushetsplikt i utgangspunktet ikke omfatter opplysninger om vergemål eller stadfestet fremtidsfullmakt. Det at opplysningene ikke er taushetsbelagte, innebærer at de kan gis ut til både offentlige myndigheter og private uten særskilt hjemmel.

Folkeregisterloven § 10-1 gir offentlige myndigheter og virksomheter, private virksomheter som utfører lovpålagte oppgaver eller oppgaver på vegne av det offentlige, og finansforetak adgang til å få utlevert ikke-taushetsbelagte opplysninger fra registeret. Til slike aktører kan opplysningene gjøres elektronisk tilgjengelig gjennom lister basert på fødselsnummer og d-nummer. Andre private virksomheter og aktører kan få utlevert ikke-taushetsbelagte opplysninger om navngitte, identifiserbare personer. Opplysninger for oppdatering av eksisterende registre hos private kan gjøres elektronisk tilgjengelig fra Folkeregisteret gjennom lister basert på fødselsnummer og d-nummer.

Tidligere var utgangspunktet også etter vergemålsloven at opplysninger om at det var opprettet vergemål for en person, ikke var undergitt taushetsplikt. Dette gjaldt både for vergen, jf. vergemålsloven § 46 annet ledd, og for vergemålsmyndigheten, jf. vergemålsloven § 65. Ved lov 15. juni 2018 nr. 37 om endringar i vergemålsloven og lov om forsvunne personar mv. (teieplikt ved verjemål og dødsfall i utlandet m.m.) ble det vedtatt en presisering av unntakene fra taushetsplikten for oppnevnte verger og vergemålsmyndigheten etter §§ 46 og 65. Endringen innebærer at hensynene som ligger til grunn for unntakene, nå er klarere reflektert i ordlyden i loven, jf. Prop. 39 L (2017–2018) punkt 4 og merknadene til bestemmelsene. Endringene trådte i kraft 1. juli 2018. De nevnte bestemmelsene fastsetter nå at opplysningen om at en person har fått oppnevnt verge, «kan gjøres kjent for andre i den utstrekning det er nødvendig av hensyn til personen selv, eller for å sikre at vergen kan utføre sitt oppdrag på en god måte».

Utgangspunktet etter gjeldende rett er etter dette at opplysninger om vergemål er omfattet av vergens og vergemålsmyndighetens taushetsplikt, med det vesentlige unntak at opplysningene kan gjøres kjent for andre der det er nødvendig av hensyn til personen selv, eller for at vergen skal kunne utføre sitt oppdrag. Unntaket er praktisk svært viktig. Det vil ikke være mulig for en verge eller fremtidsfullmektig å yte bistand om oppdraget og dets innhold skulle være taushetsbelagt. Om vergen for eksempel skal bistå med oppretting av bankkonto, forhandle med kreditorer der personen har opparbeidet seg gjeld, eller følge opp helsetjenester eller botilbud, vil dette være umulig uten å kunne opplyse om, og om nødvendig dokumentere, at vedkommende er verge for personen og har fått i oppdrag å bistå på det aktuelle området.

9.2.2 Vern om personopplysninger

Både det at en person har fått oppnevnt verge, og nærmere opplysninger om vergemålet utgjør personopplysninger. Deling av slike opplysninger utgjør behandling av personopplysninger etter personvernforordningen (GDPR) artikkel 4 nr. 2. Forordningen er gjennomført i norsk rett gjennom personopplysningsloven.

All behandling av personopplysninger må ha et behandlingsgrunnlag, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 1. Det følger av bokstav c at behandlingen er lovlig dersom den er «nødvendig for å oppfylle en rettslig forpliktelse som påhviler den behandlingsansvarlige».Behandling som er nødvendig for å utøve offentlig myndighet, er tillatt etter samme bestemmelse bokstav e. Det følger videre av artikkel 6 nr. 3 at grunnlaget for behandlingen nevnt i nr. 1 bokstav c og e skal fastsettes i unionsretten eller medlemsstatenes nasjonale rett som den behandlingsansvarlige er pålagt. Det må altså foreligge et såkalt «supplerende rettslig grunnlag» etter nasjonal rett. Det kreves blant annet et tydelig og presist lovgrunnlag, som overholder menneskerettslige krav, slik det fremgår av personvernforordningens fortalepunkt 41. Automatisert utlevering av personopplysninger kan stille særlige krav til rettsgrunnlag og sikkerhetsmekanismer. Personvernforordningen stiller særlige krav til lovligheten av behandlingen når opplysningene som deles, utgjør «særlige kategorier» av personopplysninger. Dette omfatter blant annet helseopplysninger, som etter forholdene kan fremgå direkte og indirekte av opplysninger om vergemål. Behandling av slike opplysninger kan bare skje når vilkårene i personvernforordningen artikkel 9 nr. 2 er oppfylt.

9.3 Forslaget i høringsnotatet 2018

Endringene i vergens og vergemålsmyndighetenes taushetsplikt i 2018 gjorde det naturlig å vurdere om også reglene om utlevering av opplysninger om vergemål og stadfestede fremtidsfullmakter fra Folkeregisteret burde endres, jf. Prop. 39 L (2017–2018) side 30. Departementet foreslo å endre folkeregisterloven § 9-1 annet ledd slik at «vergemål» og «stadfestet fremtidsfullmakt» tas ut av bestemmelsen. Dermed ville disse opplysningene bli omfattet av taushetsplikten etter § 9-1 første ledd. Begrunnelsen for forslaget var i hovedsak hensynet til lovharmonisering: Når utgangspunktet for vergemålsmyndighetene er taushetsplikt, ble det lagt til grunn at det ikke gir så god sammenheng at opplysningene ikke er taushetsbelagte i Folkeregisteret og også kan hentes ut derfra av private.

Konsekvensen av den foreslåtte endringen ville være at brukere av Folkeregisteret som trenger opplysninger om at det er vedtatt vergemål for en person, eller at en fremtidsfullmakt er trådt i kraft, måtte vise til hjemmel i lov for å få dem utlevert, jf. folkeregisterloven § 10-2 første ledd. Departementet la i høringsnotatet til grunn at offentlige myndigheters behov for tilgang til opplysninger om vergemål vil være ivaretatt selv om folkeregisterlovens utgangspunkt ble snudd slik at opplysningene ble underlagt taushetsplikt, ettersom det ble vedtatt en rekke hjemler i særlovgivningen for offentlige myndigheters tilgang til taushetsbelagt informasjon i forbindelse med ikrafttredelsen av den nye folkeregisterloven. Departementet ba i høringsnotatet likevel om synspunkter fra høringsinstansene om behov for ytterligere lovendringer for å sikre tilgang til opplysninger om vergemål for offentlige instanser som trenger slike opplysninger for sin oppgaveutførelse.

Finansforetak har i dag tilgang til opplysninger om vergemål etter folkeregisterloven § 10-1 første ledd. Tilgangen til opplysninger om vergemål er viktige for finansforetakenes virksomhet, og departementet la i høringsnotatet til grunn at tilgangen burde opprettholdes selv om opplysningene underlegges taushetsplikt etter folkeregisterloven. Departementet foreslo derfor en endring av finansforetaksloven § 16-2 sjette ledd, som gir finansforetak rett til å begjære utlevert fra Folkeregisteret visse taushetsbelagte opplysninger. Det ble foreslått å inkludere opplysninger om vergemål og stadfestet fremtidsfullmakt i denne bestemmelsen.

En endring der man går over til en hovedregel om at opplysninger om vergemål er underlagt taushetsplikt i Folkeregisteret, ville dermed først og fremst få betydning for andre private aktører og enkeltpersoner som ønsker tilgang til slike opplysninger. Personvernhensyn og hensynet til den enkeltes integritet taler for at det ikke bør være fri adgang for enhver til å få utlevert opplysninger om andres vergemål fra Folkeregisteret. På den annen side vil også private i noen sammenhenger kunne ha behov for å vite om en person har fått oppnevnt verge, eller om det foreligger en stadfestet fremtidsfullmakt. I et avtaleforhold vil for eksempel opplysningen om at den mulige avtalemotparten er fratatt rettslig handleevne, eller opplysninger om hvem som er oppnevnt som verge, og hva vergeoppdraget omfatter, kunne være av vesentlig betydning. De nevnte bestemmelsene om taushetsplikt i vergemålsloven er utformet med sikte på å avveie disse hensynene og innebærer at vergen og vergemålsmyndigheten må foreta en konkret og skjønnsmessig vurdering før det eventuelt gis opplysninger om vergemål. Regler basert på en slik skjønnsutøvelse er mindre egnet i folkeregisterloven, siden et viktig formål med denne loven har vært å legge til rette for økt bruk av automatiserte, elektroniske løsninger. Departementet antok derfor at det ikke bør legges opp til en ordning der folkeregistermyndigheten må foreta konkrete vurderinger av brukernes behov når det bes om opplysninger fra registeret om vergemål.

I høringsnotatet la departementet til grunn at dette kan tilsi en løsning der Folkeregisteret ikke utleverer opplysninger om vergemål til private (med unntak for finansforetak og andre private som med hjemmel i lov har tilgang til opplysningene). Private parter som trenger opplysninger om andres vergemål og fremtidsfullmakter, ville da måtte rette henvendelsen til statsforvalteren. Statsforvalterne har tilgang til taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret, jf. vergemålsloven § 66, og ville dermed kunne undersøke med Folkeregisteret hvilket embete som ville være det riktige. Videre ville Folkeregisteret kunne henvise til statsforvalterne ved forespørsler om vergemål. Departementet åpnet for innspill fra høringsinstansene også om disse spørsmålene.

9.4 Høringsinstansenes syn

Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Trøndelag, Fylkesmannen i Nordland og Fylkesmannen i Vestland støtter i hovedsak forslaget om å underlegge opplysninger om vergemål og stadfestet fremtidsfullmakt taushetsplikt i Folkeregisteret, med enkelte reservasjoner som omtales nedenfor. Finans Norge støtter forslaget om å opprettholde finansforetakenes tilgang til opplysningene gjennom en endring i finansforetaksloven dersom opplysningene blir taushetsbelagt, men uttaler seg ikke nærmere om spørsmålet om opplysningene ellers bør være underlagt taushetsplikt.

Av høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, er følgende høringsinstanser helt eller i det vesentlige motstandere av forslaget: Brønnøysundregistrene, Fylkesmannen i Innlandet, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Skatteetaten og Statens sivilrettsforvaltning.

Brønnøysundregistrene viser til at avgjørelser om fratakelse av rettslig handleevne, samt fylkesmannens stadfestelser av fremtidsfullmakter, skal registreres i en rekke ulike registre, jf. vergemålsloven §§ 61, 77 og 84, og at slik registrering blant annet har betydning for tredjeparters rettsstilling. Brønnøysundregistrene mener derfor opplysninger om fratakelse av rettslig handleevne og stadfestet fremtidsfullmakt bør være tilgjengelig for alle som har behov for opplysningene. Brønnøysundregistrene viser også til at Foretaksregisteret og Enhetsregisteret i noen sammenhenger har behov for opplysninger om fratakelse av rettslig handleevne ut over det som skal registreres etter vergemålsloven § 77 første ledd bokstav c. Dette er særlig relevant ved vurdering av om personer kan inneha verv som krever at vedkommende er «myndig», jf. vergemålsloven § 2 tredje ledd. I dag kan opplysningene fås fra Løsøreregisteret, men Brønnøysundregistrene mener det ikke er sikkert dette er den beste løsningen fremover. Brønnøysundregistrene viser ellers til høringssvaret fra Skatteetaten og uttaler at det er «viktig at det ikke skapes nye hindringer for å nå uttalte målsettinger fra Stortinget og regjeringen om digitalisering, forenkling og gevinstrealisering i både offentlig og privat sektor».

Fylkesmannen i Nordland støtter forslaget fullt ut og viser til forutsetningen i høringsnotatet om at en endring ikke skal hindre offentlige myndigheters tilgang til nødvendige opplysninger. Fylkesmannen minner videre om at organer som NAV og Statens kartverk vil ha behov for tilgang til opplysningene.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus støtter også forslaget. Fylkesmannen mener Folkeregisteret ikke bør utlevere informasjon om vergemål og stadfestede fremtidsfullmakter til private, og anser at det er mer hensiktsmessig at forespørsler om slik informasjon rettes til fylkesmannen (nå statsforvalteren), som kan behandle forespørslene som innsynskrav. Fylkesmannen i Oslo og Akershus er likevel kritisk til å innføre en plikt for fylkesmannsembetene til å henvise til rett embete i tilfeller der de ikke selv har nærmere informasjon om vergemålet og den som ber om opplysninger, ikke vet hvor personen det etterspørres informasjon om, bor, fordi en slik henvisning kan bidra til å gi opplysninger om vedkommendes oppholdssted. Fylkesmannen uttaler i denne sammenheng:

«Et nærliggende eksempel er i saker der foreldre er fradømt foreldreansvar og omsorgsansvar for barnet etter straffesaker. Fylkesmannen har hatt situasjoner der biologiske foreldre har bedt om opplysninger om hvem som er oppnevnt som ny verge og opplysninger om hvor barnet befinner seg, og samtidig hatt informasjon fra barnevernet om at bostedsadresse av hensyn til barnet ikke skal videreformidles til biologiske foreldre. Det vil i et slikt tilfelle være riktig å avslå en begjæring om innsyn under henvisning til at biologisk foreldre ikke er part i vergemålssaken, men det kan være uheldig dersom begjæringen fremsettes for feil embete at dette embetet er underlagt plikt til å sende anmodningen videre til rett embete – som igjen vil si noe om hvor barnet befinner seg.»

Samtidig betoner Fylkesmannen i Oslo og Akershus viktigheten av at informasjon om vergemål, hvem som er verge, om det foreligger en fremtidsfullmakt, eller om noen er fratatt rettslig handleevne, er «viktig og relevant informasjon som bør være tilgjengelig for de aktørene som trenger det». Fylkesmannen understreker at en endring av reglene må sikre nødvendige tilgangshjemler for de aktørene som trenger opplysninger om det enkelte vergemål.

Fylkesmannen i Innlandet mener fylkesmennene kan få betydelig merarbeid dersom forespørsler om opplysninger om vergemål og stadfestet fremtidsfullmakt må rettes dit, og at forslaget slik kan få større økonomiske og administrative konsekvenser enn antatt.

Fylkesmannen i Vestland mener det må skilles mellom opplysninger om vergemål avhengig av om det er besluttet fratakelse av rettslig handleevne eller ikke. Embetet viser til fylkesmannens og rettens plikt til å tinglyse avgjørelser om fratakelse av rettslig handleevne i blant annet Løsøreregisteret og Grunnboka, jf. vergemålsloven § 77, og legger til grunn at plikten er fastsatt for å sikre notoritet og gi vern både til personen som har fått sin rettslige handleevne begrenset, og eventuelle medkontrahenter. På denne bakgrunn mener Fylkesmannen i Vestland at opplysninger om hva en person som har fått begrenset sin rettslige handleevne, kan og ikke kan inngå avtale om uten vergens bistand, må være tilgjengelige for private aktører, herunder enkeltpersoner. Fylkesmannen i Vestland tar på denne bakgrunn til orde for at de enkelte punktene i en beslutning om fratakelse av rettslig handleevne ikke bør være underlagt taushetsplikt, men støtter ellers forslaget.

Også Fylkesmannen i Møre og Romsdal mener at det er nødvendig at opplysninger om at en person er fratatt rettslig handleevne, er tilgjengelige for tredjepersoner, og viser til at slike opplysninger også skal registreres i andre registre. Fylkesmannen i Møre og Romsdal uttaler videre:

«Det er svært viktig for slike saker at ein får oppnådd rettsvern for den som er fratatt rettsleg handleevne, spesielt i økonomiske forhold. Det må være synleg skal dette ha nokon praktisk betydning. (…) Det er svært lett å være i god tru for ein avtalepart om ikkje opplysningar om at ein person er fratatt rettslege handleevne er tilgjengeleg. Dette er i praksis det vernet som ein slik sak gjev vedkommande. Det vil være vanskeleg å rette opp rettstilstanden for ein verje i etterkant dersom det er svært vanskeleg å få opplysningar som gjer at ein ikkje kan seie ein har vore i ‘god tru’.»

Profesjonelle vergers interesseorganisasjon uttaler blant annet:

«Verger har begrensning i elektronisk kommunikasjoner med offentlige og private instanser. Dette medfører store portoutgifter for vergen. Det er et ønske at en representant fra PVI kan delta i utvalg eller arbeidsgrupper som arbeider med elektronisk samhandling mellom offentlige instanser. BANKID og sikkerhetsnivå 4 kreves i dag på mange plattformer – dette skaper store utfordringer for verger og vergehavere da verge ikke har lov til å benytte vergehavers BANKID. Det er pr i dag et krav at vergen skal levere økonomisk oversikt ved opprettelse av vergemålet. Det er intet krav at det skal foretas verdikartlegging av innbo, eiendeler, eiendommer, kjøretøy etc utover dette. Det er ønske at det vurderes krav om profesjonell verdikartlegging og objektsikring over vergehavers bo.»

Skatteetaten, som forvalter Folkeregisteret, fremhever på generelt grunnlag «viktigheten av at det ikke inntas skjønnsmessige regler om taushetsplikt i folkeregisterloven». Etaten viser til det pågående arbeidet med digitalisering. På folkeregisterområdet er det behov for enkle, klare regler som enkelt kan programmeres i IT-systemene, for å tilrettelegge for utvikling av stadig flere digitale løsninger i samfunnet. På denne bakgrunn konkluderer Skatteetaten med at alle opplysninger som skal registreres, etter deres syn enten må være omfattet av taushetsplikten eller ikke. Etaten uttaler generelt at «[d]et må ikke gis rom for skjønnsmessige vurderinger». Skatteetaten støtter Justis- og beredskapsdepartementets vurdering av at hensynet til harmonisering av lovgivningen tilsier at disse opplysningene også bør være taushetsbelagte i Folkeregisteret, når vergemålslovens utgangspunkt er at det dreier seg om taushetsbelagte opplysninger, men mener likevel det bør foretas en grundigere kartlegging av både det offentliges og privates behov for opplysninger fra Folkeregisteret før en eventuell endring i tråd med det foreslåtte gjennomføres. Skatteetaten viser til at det ikke kan legges til grunn at offentlige myndigheters behov for tilgang til vergemålsopplysninger er ivaretatt med hjemler som allerede foreligger, og peker blant annet på at Registerenheten i Brønnøysund, som er ansvarlig for fellesfunksjonaliteten i Altinn, herunder hvem som kan opptre for andre i kraft av roller, ville trenge en egen hjemmel for tilgang til opplysninger om vergemål hvis forslaget vedtas. Skatteetaten viser videre til at det i inkassosaker og ved fjernsalg kan oppstå problemer dersom opplysningene ikke er tilgjengelige. Skatteetaten uttaler avslutningsvis at etaten er «svært opptatt av at vi skal kunne videreutvikle gode digitale løsninger som ivaretar vergehavers behov, som tilrettelegger for en god oppgaveløsning for vergen og for private og offentlige aktører vergen samhandler med».

Statens sivilrettsforvaltning er også kritisk til konsekvensene dersom opplysninger om vergemål og stadfestede fremtidsfullmakter blir taushetsbelagt i Folkeregisteret, og støtter heller ikke forslaget. Statens sivilrettsforvaltning mener at de foreslåtte lovendringene vil kunne medføre vanskeligheter med tanke på handel og ytelse av tjenester til personer som har verge eller er representert av fullmektig, og understreker at det er «særlig viktig at opplysninger om at en person er fratatt rettslig handleevne er lett tilgjengelig, slik at tredjeparter kan finne ut om en person har mulighet til å binde seg rettslig eller ikke». Statens sivilrettsforvaltning viser videre til at arbeidet med å gjøre opplysninger om vergemål og fremtidsfullmakt tilgjengelig på Infotorg har pågått i flere år, og er et ledd i arbeidet med sikker digital utveksling av informasjon. Det foreligger foreløpig ikke et digitalt fullmakts- og representasjonsregister, og etter Statens sivilrettsforvaltnings syn er det derfor nødvendig at aktører som har behov for å kontrollere slike opplysninger, får tilgang til dette i Folkeregisteret. Videre påpeker Statens sivilrettsforvaltning at arbeidet med å utvikle et fremtidig digitalt fullmaktsregister kan bli vanskeliggjort dersom opplysningene underlegges taushetsplikt.

9.5 Utvikling av et digitalt fullmaktsregister

Høringen viste at selv om det finnes gode grunner for at opplysninger om hvem som har fått oppnevnt verge, innholdet av vergeoppdraget, og hvem som er verge, skal være omfattet av taushetsplikt, tilsier en fungerende ordning samtidig at både offentlige organer og tjenester samt private aktører ikke sjelden vil ha behov for opplysninger om vergemålet for å bidra til at personen med verge kan fungere i samfunnet på lik linje med andre personer. Høringen viste på den ene siden at om opplysningene blir taushetsbelagte, oppstår det en betydelig risiko for at personen ikke får den bistanden vedkommende trenger, samtidig som at arbeidsbyrden i statsforvalterembetene øker som følge av at enkeltopplysninger må gis ut manuelt etter en konkret vurdering. Høringen viste på den andre siden at hensynet til personvern mv. tilsier at i alle fall deler av opplysningene som fremgår av vergefullmaktene, bør omfattes av taushetsplikt for å hindre at personer uten saklig behov for dem får tilgang.

I lys av slike vurderinger har Statens sivilrettsforvaltning blant annet i samarbeid med Skattedirektoratet og Digitaliseringsdirektoratet arbeidet med en ordning for digitale vergefullmakter. Dette arbeidet inngår som en del av det såkalte FUFINN-prosjektet (Fullmaktsløsning for innbyggere), som dekker flere lovområder. Formålet med prosjektet er å gjøre fullmaktsopplysninger, herunder innholdet av vergeoppdrag, tilgjengelig for aktørene som vergen skal samhandle med. Planen er at vergene skal ta i bruk egen elektronisk ID når vedkommende skal utføre oppgaver på vegne av personen. FUFINN er et SKATE-prosjekt (Styring og koordinering av tjenester i e-forvaltning) og drives av Digitaliseringsdirektoratet.

Formålet med prosjektet er at vergens papirfullmakt skal kunne erstattes av digitale fullmakter. Ordningen er ment dels å styrke tilliten til vergens rett til å representere personen på det området som følger av vergens mandat. Et vesentlig formål er også å begrense utleveringen av de personlige opplysningene i vergefullmakten til de tilfellene og til de medkontrahentene der det er nødvendig. Et mål er gjennom dette også å automatisere nødvendighetsvurderingen som følger av vergemålsloven §§ 46 og 65, i den forstand at den vil utføres automatisk av systemene, uten å kreve individuelle, manuelle vurderinger. Ønsket om og behovet for å gjøre digital representasjon mulig ga behov for å sende forslag om ytterligere lovendringer på høring, jf. punkt 9.6.

9.6 Forslaget i høringsnotatet 2022

I høringsnotatet fra januar 2022 ble det foreslått en justering av reglene om taushetsplikt på vergemålsområdet for å gjøre det mulig å dele opplysninger gjennom den digitale fullmaktsløsningen samtidig som hensynene bak taushetsreglene fremdeles balanseres på en god måte. For å sikre effektive digitale løsninger i Folkeregisteret og Altinn mv. ble det lagt til grunn at en ikke kan ha regler som krever konkret skjønnsutøvelse når det vurderes om opplysningene skal gis ut. Etter samråd med Finansdepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Digitaliseringsdirektoratet og Skattedirektoratet foreslo departementet at kravet om en konkret skjønnsmessig vurdering ikke videreføres i tilfeller der opplysningene skal deles digitalt. For å legge til rette for digitale løsninger som FUFINN ble det foreslått at opplysningene om hvem som har verge, hvem som er verge, og vergens fullmakter for øvrig enten omfattes av taushetsplikt eller ikke.

Det ble i høringsnotatet foreslått en tredelt regulering av taushetsplikt i vergemålsloven. For det første ble det foreslått at opplysningen om at en person er oppnevnt som verge, og hvem han eller hun er verge for, unntas fra taushetsplikt. Et slikt generelt unntak sikrer at tredjepersoner kan ha tillit til at vergen har som oppdrag å yte støtte eller representere personen. Det ble lagt til grunn at en slik endring kan bidra til en mer effektiv sikring av rettighetene til personen som har verge, og bidra til at uheldige eller ugyldige avtaler ikke blir inngått. Det ble også lagt til grunn at et unntak fra taushetsplikt for disse overordnede opplysningene ville gi bedre sammenheng med reglene om plikt til å registrere vergemål med fratakelse av rettslig handleevne og stadfestede fremtidsfullmakter i ulike registre.

For det andre foreslo departementet at de nærmere opplysningene om innholdet i vergens fullmakt gjøres taushetsbelagte. Mens vergens fullmakt tidligere ofte bare inneholdt opplysningen om at vergen kunne representere personen «i alminnelighet», vil rammene som fremgår av dagens individtilpassede mandater, normalt gi mer detaljert uttrykk for innholdet og omfanget av vergens oppdrag, og dermed indirekte også om personens nærmere behov for bistand. Ved en automatisert deling av opplysninger ved hjelp av for eksempel Folkeregisteret vil aktuelle mottakere av opplysningene måtte ha hjemmel i lov for å kunne motta disse mer detaljerte opplysningene. Forslaget innebærer at sensitive opplysninger ikke vil være søkbare for andre enn de som har særskilt hjemmel, og departementet viste til at dette vil gi trygghet for at sensitive opplysninger ikke deles med flere enn nødvendig.

Departementet foreslo for det tredje å beholde dagens adgang til å dele opplysninger om vergemålet i den utstrekning det er nødvendig av hensyn til personen selv eller for å sikre at vergen kan utføre sitt oppdrag på en god måte. Dette alternativet vil være aktuelt der opplysninger om vergens fullmakter skal deles manuelt. Dette sikrer at vergen fortsatt kan legitimere seg ved hjelp av papirfullmakt i tilfeller der vedkommende ikke opptrer digitalt, eller der fullmakten er rettet mot mottakere som ikke opptrer digitalt, og tilsvarende at statsforvalteren kan bekrefte rammene for vergens oppdrag når det er nødvendig.

Det ble videre foreslått en hjemmel for Kongen til å gi nærmere regler i forskrift om adgangen til å gjøre opplysninger kjent for andre, herunder regler om Digitaliseringsdirektoratets rett til å motta, behandle og utlevere opplysninger om vergemålet. Forskriftshjemmelen ble hovedsakelig foreslått for å tilrettelegge for at Altinn, som eies av Digitaliseringsdirektoratet, kunne brukes til å dele opplysninger i den digitale fullmaktsløsningen. Altinns tilganger følges nå opp i et eget lovarbeid i Kommunal- og distriktsdepartementets regi, og forslaget om en egen forskriftshjemmel for Digitaliseringsdirektoratets tilgang til opplysninger om vergemål i vergemålsloven § 65 annet ledd følges derfor ikke opp her.

9.7 Høringsinstansenes syn

Forslagene fikk i hovedsak støtte i høringen, selv om flere høringsinstanser har pekt på innvendinger mot de foreslåtte løsningene og behov for ytterligere reguleringer eller presiseringer.

Av de høringsinstansene som har avgitt uttalelse, støtter følgende forslaget i høringsnotatet fullt ut eller i hovedsak: Brønnøysundregistrene, Nordland statsadvokatembeter, Skattedirektoratet, Statens sivilrettsforvaltning, Statsforvalteren i Innlandet, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Advokatforeningen, Apotekforeningen, Autismeforeningen, Fellesorganisasjonen, Finans Norge, Landsforeningen We Shall Overcome, Nasjonalforeningen for folkehelsen, Pensjonistforbundet og Profesjonelle vergers interesseorganisasjon.

Likestillings- og diskrimineringsombudet har i sin høringsuttalelse verken uttrykt klar støtte eller motstand mot forslaget, men etterlyser flere vurderinger.

Autismeforeningen og Advokatforeningen peker på at en utvidet adgang til å dele opplysningen om at det er opprettet vergemål, kan føre til at noen vil vegre seg for å ta imot det frivillige støttetiltaket et alminnelig vergemål er, men støtter likevel forslaget ettersom digitalisering av vergefullmakter vil muliggjøre nødvendig digital representasjon. Advokatforeningen, Finans Norge og Nasjonalforeningen for folkehelsen mener det bør utredes en tilsvarende ordning for digitalisering av fremtidsfullmakter.

Statsforvalteren i Trøndelag og Norsk Forbund for Utviklingshemmede støtter i hovedsak ikke forslaget, og viser særlig til personvernhensyn. Flere av høringsinstansene som støtter forslaget, har også enkelte andre reservasjoner. Noen av disse omtales nedenfor.

Kripos, med tilslutning fra Politidirektoratet, har enkelte merknader til forslaget hva gjelder personer med adressesperre, men har ellers ikke merknader.

Skattedirektoratet, som har ansvar for Folkeregisteret,er overordnet positiv til de foreslåtte endringene, og uttaler:

«Skattedirektoratet forstår høringsnotatet slik at spørsmål om i hvilken grad opplysninger om vergemål skal underlegges taushetsplikt i folkeregisterregelverket ble hørt i høring av 14. november 2018, hvilket innebærer enkelte justeringer i folkeregisterloven § 9-1. Når det nå foreslås å ta inn mer granulerte vergemålsopplysninger i Folkeregisteret, støtter Skattedirektoratet forslaget om å gjøre slike opplysninger om vergemålets omfang taushetsbelagt i Folkeregisteret.

Øvrige opplysninger om vergemål bør, av blant annet hensynet til vergehavers rettssikkerhet og vergens utføring av oppdraget, ikke være underlagt taushetsplikt. Vi viser her til vårt høringssvar i 2018.

Etter vårt syn gjør tilsvarende hensyn seg gjeldende for stadfestet fremtidsfullmakt. Slike opplysninger bør derfor heller ikke være underlagt taushetsplikt i Folkeregisteret. Dette er også i tråd med departementets syn, slik vi forstår omtalen på s. 5 i høringsnotatet. I den anledning kan vi opplyse at det ikke blir registrert øvrige opplysninger om innholdet i fremtidsfullmakten i Folkeregisteret, og hensyn som ev. skulle tilsi taushetsplikt er derfor ikke tilstede, slik den er for opplysninger om vergemålets omfang.

Videre legger vi til grunn at nødvendige endringer i finansforetaksloven § 16-2, daværende sjette ledd, og i dag syvende ledd, endres i tråd med høringen av 2018. Dette slik at finansforetak gis hjemmel i lov til å innhente taushetsbelagte opplysninger om vergemål fra Folkeregisteret, jf. folkeregisterloven § 10-2.»

Skattedirektoratet understreker videre blant annet behovet for å sikre tilstrekkelige hjemler for at vergemålsmyndigheten kan utlevere både taushetsbelagte og ikke-taushetsbelagte opplysninger om vergemål og fremtidsfullmakter til Folkeregisteret, og uttaler følgende om dette:

«I dag åpner vergemålsloven § 65 første ledd for at opplysninger om hvem som er verge og omfanget av vergemålet ikke er taushetsbelagte. Dette innebærer at taushetsplikten ikke er til hinder for utlevering av opplysningene til Folkeregisteret. Etter § 25 tredje ledd plikter den som oppnevner verge å informere Folkeregisteret om oppnevnelsen. Folkeregisterforskriften § 7-1-1 første ledd litra h første alternativ pålegger vergemålsmyndigheten å sende folkeregistermyndigheten melding om ‘oppnevning av verge’. I lys av folkeregisterloven § 3-1, folkeregisterforskriften § 3-1-1 bokstav r og uttalelser i forarbeidene, har man lagt til grunn at det også foreligger behandlingsgrunnlag for vergemålsmyndighetens utlevering av opplysninger om omfanget av vergemålet til Folkeregisteret.

Slik vi forstår de foreslåtte endringene i vergemålsloven § 65 er konsekvensen at opplysningen om vergemålets omfang blir taushetsbelagt, også ovenfor folkeregistermyndigheten. Det er da et spørsmål om folkeregisterforskriften § 7-1-1 er tilstrekkelig for å etablere behandlingsgrunnlag for overføring av opplysninger til folkeregistermyndigheten. Vi kan ikke se at spørsmålet er drøftet i høringsnotatet. Vår foreløpige vurdering er at dette er noe uklart, men at en omtale i en kommende proposisjon kan gjøre det klarere, eventuelt at overføringen av opplysninger knyttet til vergemålets omfang går frem av ordlyden i loven.»

Statens sivilrettsforvaltning viser til at de digitale vergefullmaktene vil være bedre tilpasset den enkeltes behov enn papirfullmaktene og gjøre det lettere for den enkelte verge å ivareta interessene til personen han eller hun bistår, i en digital hverdag. Statens sivilrettsforvaltning viser videre til at det er praktisk viktig for aktører som ikke har tilgang til taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret, at opplysningen om at en person har fått oppnevnt verge, og hvem vergen er, unntas fra taushetsplikt. Blant annet er informasjonen viktig når slike aktører skal henvende seg til personen som har verge. Om de ikke får informasjon om at en person har fått oppnevnt verge, og hvem vergen er, vil de kunne risikere at henvendelsen ikke når frem til personen fordi personen selv ikke er i stand til å motta den. Det at aktørene får slik informasjon gjør dem i stand til å ta kontakt med personen eller vergen for å undersøke om vergen kan representere personen på det området henvendelsen gjelder. Statens sivilrettsforvaltning fremhever også at tydelige avgrensninger av vergens fullmakt i et digitalt system vil begrense risikoen for misbruk og risikoen for at vergen får tilgang til informasjon han eller hun ikke skal ha. Digitale vergefullmakter vil også mer effektivt kunne trekkes tilbake ved endring eller opphør av vergeoppdraget.

Statsforvalteren i Innlandet og Statsforvalteren i Oslo og Viken støtter forslaget i høringsnotatet om en tredeling av taushetsplikten. Statsforvalteren i Oslo og Viken understreker at det er nødvendig å beholde muligheten til å dele en fullmakt manuelt med en tredjepart som ikke er digital, eller som ikke har knyttet seg til digitale løsninger som FUFINN-aktør, etter samme vurdering som i dag.

Brønnøysundregistrene er positiv til at opplysninger om at en person har fått oppnevnt verge, og om hvem vergen er, unntas fra taushetsplikt, og viser til at dette er opplysninger som er tilgjengelige fra deres registre i dag. Brønnøysundregistreneviser videre til at dommer om fratakelse av rettslig handleevne og stadfestelser av fremtidsfullmakter i dag tinglyses eller registreres etter reglene i vergemålsloven § 77, og uttaler:

«Etter denne bestemmelsen tinglyser og registrerer vi opplysninger om hvem som er vergetrengende, hvem som er verge, samt et kort sammendrag av omfanget av vergemålet, herunder om vergemålet gjelder økonomiske og/eller personlige forhold. Virkningen av at dom/stadfestelse tinglyses eller registreres er at opplysningene blir offentlig tilgjengelig, og hensikten er å sikre notoritet og publisitet. Brønnøysundregistrene har ikke hjemmel for å unnta disse opplysningene fra offentlighet. Når det gjelder omfanget av vergemålet forstår vi forslaget slik at det er foreslått å i utgangspunktet gjøre denne informasjonen taushetsbelagt i sin helhet, herunder om vergemålet gjelder personlige og/eller økonomiske forhold. På bakgrunn av tinglysing eller registrering etter § 77 anser vi det som en viktig opplysning at vergemålet er begrenset til å gjelde visse forhold. Brønnøysundregistrene kan ikke se at forholdet til vergemålsloven § 77 er drøftet i Departementets forslag, og vi oppfatter det slik at forslaget ikke medfører noen endringer når det gjelder tinglysing eller registrering i Løsøreregisteret, Enhetsregisteret og Foretaksregisteret.»

Statsforvalteren i Innlandet og Statsforvalteren i Oslo og Viken viser til at vergenes fullmakter har blitt mer spesifiserte og detaljerte i de senere årene. Fullmaktene gir derfor nærmere informasjon om personens hjelpebehov enn før, og kan røpe opplysninger av personlig karakter. Disse høringsinstansene er på denne bakgrunn enig i at opplysningene om vergens mandat i utgangspunktet bør være omfattet av taushetsplikt, og støtter forslaget om at en digital fullmaktsløsning bare skal dele den informasjonen i fullmakten som retter seg mot den aktuelle mottakeren. Statsforvalteren i Innlandet peker samtidig på at problemet med at det deles for mye informasjon, vil bestå der fullmakten legges frem i papirform.

Statsforvalteren i Oslo og Viken mener det er særlig viktig å gjøre tilgjengelig informasjon om hvorvidt det dreier seg om et alminnelig vergemål eller et vergemål med fratakelse av rettslig handleevne, og peker på at en tredjepart blant annet må kunne få vite om en person er fratatt rettslig handleevne, da en avtale som er inngått med en person som er fratatt rettslig handleevne på det aktuelle området, ikke er gyldig.

Statsforvalteren i Oslo og Viken uttaler videre:

«Statsforvalteren i Oslo og Viken har vært særlig opptatt av legitimasjoner knyttet til oppnevnte verger for psykisk utviklingshemmede med vedtak etter helse og omsorgstjenesteloven (HOL) kapittel 9. Dersom det av en fullmakt fremkommer informasjon om at en person har verge etter kapittel 9, og fullmakten også inneholder andre legitimasjoner, innebærer dette at informasjon om at vedkommende har vedtak om tvang deles. På denne bakgrunn ble legitimasjonen knyttet til kapittel 9 fjernet fra FUFINN løsningen. Det innebærer at verger oppnevnt etter HOL kapittel 9 ikke får den samme digitale tilgangen. Dette kan trolig løses ved at legitimasjonen kun ses av de som trenger den og at de gis hjemmel til slik tilgang.»

Statsforvalteren i Trøndelag er i hovedsak negativ til de foreslåtte endringene og mener hensynet til den som har fått verge, og vedkommendes personvern ikke er tillagt tilstrekkelig vekt. Statsforvalteren i Trøndelag mener opplysningen om at det er opprettet vergemål, og hvem som er verge, er «potensielt sensitive opplysninger som vergehaver ikke har noen interesse av at andre skal få kjennskap til», og mener derfor utgangspunktet bør være at opplysningene er taushetsbelagte i Folkeregisteret, som kan utlevere opplysningene til institusjoner som har et saklig behov for informasjonen. Andres behov for innsyn i opplysningene kan etter denne høringsinstansens syn dekkes ved vergen og vergemålsforvaltningens mulighet til å dele opplysningene etter en konkret skjønnsvurdering.

Statsforvalteren i Trøndelag viser til at vergemandater i praksis i dag er positivt avgrenset, slik at innsyn i «rammene» for vergemålet nå vil gi innsikt i personens totale hjelpebehov på detaljnivå, og at dette får den konsekvens at den som får innsyn i rammene for vergeoppdraget, også får innsyn i mye mer enn det er saklig behov for. Dette gjelder både den som får tilgangen til fullmakten elektronisk, og den som får tilgang til den ved manuell fremvisning.

Profesjonelle vergers interesseorganisasjon viser til at digitaliseringen av vergefullmakter allerede er i gang, og at papirkopier av de detaljerte fullmaktene i praksis sendes ut til vergen, som ved bruk av denne deler mer informasjon enn før om bistandsbehovet til personen som har verge. Profesjonelle vergers interesseorganisasjon støtter oppsummeringsvis departementets forslag til endringer i vergemålsloven, men foreslår at det for å unngå at det deles mer informasjon enn nødvendig, i tillegg skal lovfestes at det skal brukes separate fullmakter ved representasjon overfor medkontrahenter som ikke har hjemmel i lov til innsyn i taushetsbelagte opplysninger. Statsforvalteren i Trøndelag mener, så vidt departementet forstår, med samme begrunnelse som Profesjonelle vergers interesseorganisasjon, at det bør fastsettes i vergemålsloven eller i forskrift hvem som skal ha tilgang til de ulike delene av vergefullmakten.

Finans Norge støtter forslaget, men understreker betydningen av at finansforetakene får en tilstrekkelig presis hjemmel til å innhente taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret både om de nærmere rammene for vergemålet og om vergen. Finans Norge understreker blant annet at finansforetakene må få tilgang til vergens fødselsnummer, ikke bare navn og fødselsdato.

Likestillings- og diskrimineringsombudet, Autismeforeningen, Fellesorganisasjonen og Norsk Forbund for Utviklingshemmede understreker at det er viktig at en ny løsning med digitale vergefullmakter ikke undergraver personvernet. Autismeforeningen uttaler i denne sammenheng:

«Det er viktig for oss at personer med nedsatt funksjonsevne skal ha et like godt personvern som funksjonsfriske. Dersom endringene fører til dårligere personvern er vi bekymret for at det i verste fall kan medføre at personer som trenger verge av ulike grunner vegrer seg for å ta i bruk ordningen (…) Vi er positive til at den digitale løsningen kun vil tilgjengeliggjøre den relevante delen av vergefullmakten for de ulike instansene. Slik ordningen er nå vises ofte hele vergefullmakten frem. Det blir ofte tatt kopier av fullmakten og for eksempel apoteker har derfor fullmakten liggende hos seg. Det er uheldig at alle som jobber på apoteket skal ha informasjon om hvem som har økonomisk samtykkekompetanse og ikke, og vi er derfor svært positive til at de ulike instansene kun får informasjon om den delen av fullmakten som er relevant for dem»

Likestillings- og diskrimineringsombudet viser i sin høringsuttalelse til at opprettelse av et alminnelig vergemål etter vergemålsloven § 20 er betinget av at personen er i en medisinsk tilstand som gjør vergemål nødvendig. Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til at dette innebærer at det foreslåtte unntaket fra taushetsplikt for opplysninger om at det er opprettet vergemål for en person, vil gjelde opplysninger som må regnes som personlige, og som det er vanlig å ville holde for seg selv. Ombudet viser til at de langt fleste vergemål som opprettes, ikke inneholder en fratakelse av rettslig handleevne, og at utgangspunktet i et alminnelig vergemål er at personen selv kan råde over sine midler. Ombudet savner derfor en omtale av hvilke hensyn departementet har vektlagt, og hvilke avveininger som ligger til grunn for at departementet har vurdert at unntaket utgjør et nødvendig og forholdsmessig tiltak – i samsvar med retten til privatliv for den aktuelle gruppen. Likestillings- og diskrimineringsombudet mener løsningen der opplysningen om hvem som har verge, unntas fra taushetsplikt og kan deles digitalt gjennom FUFINN-løsningen, uten at det foretas en konkret vurdering av om dette er nødvendig av hensyn til personen selv, fremstår som en midlertidig løsning med blant annet personvernmessige svakheter, særlig for personer som har et alminnelig vergemål etter vergemålsloven § 20.

Forslaget om en lovbestemmelse i vergemålsloven som gir hjemmel til å gi regler i forskrift om deling av opplysninger om vergens fullmakter, herunder ved bruk av Altinn, kommenteres særskilt av noen få av høringsinstansene, men støttes blant annet av Nordland statsadvokatembeter. Statsforvalteren i Trøndelag mener den foreslåtte forskriftshjemmelen er for vid, mens Statsforvalteren i Oslo og Viken viser til behovet for å kunne følge utviklingen og uttaler:

«Ved å gi hjemmel til nærmere regulering i forskrift gir man også mulighet til å tilpasse ordningen til det som lar seg gjøre teknisk og som tilpasser seg digitaliseringen på andre områder. Det er viktig å ikke komme ytterligere bakpå, men finne løsninger for å sikre den digitale utviklingen også på vårt felt.»

Kripos har avgitt en høringsuttalelse som Politidirektoratet har sluttet seg til. Merknadene er begrenset til situasjonen for personer som lever på sperret adresse. Her uttales følgende:

«For personer som har fått innvilget sperret adresse STRENGT FORTROLIG, er det svært viktig at geolokaliserende opplysninger ikke tilflyter uvedkommende, herunder opplysninger om hvem som er verge for den trusselutsatte. Dersom slike opplysninger kommer uvedkommende i hende, vil det kunne ha konsekvenser for den trusselutsattes liv, helse og/eller frihet. Det vil også kunne ha konsekvenser for vergens sikkerhet, ettersom enkelte trusselutøver vil kunne utøve press mot vergen for å få opplysninger om den trusselutsattes bosted.

Opplysninger om hvorvidt en person med adressesperre har verge og hvem vergen eventuelt er, vil ikke være tilgjengelige gjennom folkeregisteret. For å ivareta sikkerheten til personer med sperret adresse STRENGT FORTROLIG er det viktig at slike opplysninger heller ikke tilgjengeliggjøres gjennom andre offentlige løsninger, for eksempel FUFINN og Altinn. Det foreslås således at det inntas en bestemmelse i vergemålsloven som sier at dersom en persons adresse er sperret i folkeregisteret, jf. folkeregisterloven § 10-4, skal den som har oppnevnt vergen ikke dele opplysninger om hvem vergen er og opplysninger om rammene for vergemålet med andre. En slik løsning vil gjøre utøvelse av vergemålet noe mer tungvint, både for vergen og den trusselutsatte, men etter Kripos’ syn må hensynet til den trusselutsatte og vergens sikkerhet veie tyngst i disse situasjonene.

Videre bør opplysninger om hvem vergen er og rammene for vergemålet underlegges særskilt tilgangsstyring hos den som har oppnevnt vergen, typisk i aktuelle saksbehandlingssystemer hos statsforvalter.

Dersom en person som allerede har verge får innvilget sperret adresse STRENGT FORTROLIG, må det være mulig å sperre opplysninger om hvem vergen er og rammene for vergemålet hos den som har oppnevnt vergen og i FUFINN-løsningen, Altinn og andre offentlige løsninger som behandler denne typen informasjon. Det foreslås at det inntas en bestemmelse i vergemålsloven eller i forskrift til loven som pålegger den som behandler opplysninger om identiteten til verger og rammene for vergemålet å sperre denne typen opplysninger dersom en person med vergemål får innvilget adressesperre.»

Flere høringsinstanser benytter anledningen til å understreke at vergemål skal utformes og forvaltes i tråd med CRPD, og at beslutningsstøtte er et viktig virkemiddel. Slik departementet oppfatter motstanden mot forslaget som fremmes fra enkelte av disse høringsinstansene, blant andre Likestillings- og diskrimineringsombudet, er den i det vesentlige basert på et synspunkt om at det norske systemet med vergemål i seg selv er utilstrekkelig og bør erstattes av et nytt og annet system for beslutningsstøtte. Denne delen av høringsinnspillene vil ikke bli nærmere kommentert her, men departementet har merket seg synspunktene og tar dem med i det videre arbeidet med en helhetlig gjennomgang av vergemålsordningen.

9.8 Departementets vurderinger

Departementet har nøye vurdert de ulike innspillene fra høringsinstansene etter høringene i 2018 og 2022. I lys av disse og vurderinger i samråd med Finansdepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Skattedirektoratet og Digitaliseringsdirektoratet, samt utviklingen av fullmaktsløsningen for innbyggere (FUFINN), jf. punkt 9.5, vil departementet foreslå en justert regulering, jf. omtalen av forslagene til endringer vergemålsloven i §§ 46 og 65, folkeregisterloven § 9-1 og finansforetaksloven § 16-2 nedenfor.

Kjernen i en vergeordning er at personen som har fått oppnevnt verge, skal få den bistanden vedkommende ønsker og har behov for av sin verge. Dette krever at vergen kan legitimere seg, slik at både private parter og offentlige organer kan få informasjon om hvorvidt vergen har kompetanse til å opptre på vegne av personen i den aktuelle saken. Ivaretakelse av personens selvbestemmelsesrett innebærer samtidig at vergemålene må individtilpasses i samsvar med personens ønsker og begrenses til personens behov. Vergens fullmakter må etter dette spesifiseres og vil dermed kunne røpe taushetsbelagte opplysninger om den som har behov for bistanden.

De ulike synene som har kommet frem i høringen, illustrerer at det er krevende å finne en god balanse mellom å verne om privatlivet til personen som har verge, og å legge til rette for effektiv vergebistand. Overordnet har den foreslåtte tredelingen av taushetsplikten fått bred støtte i høringen, og departementet opprettholder på denne bakgrunn i hovedsak forslaget fra høringsnotatet. Som det fremgår av punkt 9.6, vil forslaget gjøre det mulig å dele opplysninger om vergemålet gjennom den digitale fullmaktsløsningen samtidig som hensynene bak taushetsreglene ivaretas på en god måte.

Unntakene fra taushetsplikten er etter gjeldende vergemålslov de samme uavhengig av om det gjelder opplysninger om at en person har fått oppnevnt verge, opplysninger om hvem som er vergen, eller opplysninger om rammene for vergemålet. Det avgjørende er om det å dele opplysningene er nødvendig av hensyn til personen selv eller for å sikre at vergen kan utføre sitt oppdrag på en god måte. Selv om både offentlige og private aktører vil kunne ha gode grunner for tilgang til slike opplysninger, vil det kunne dreie seg om informasjon som oppfattes som sensitiv. De gjeldende reglene er ment å avveie kryssende hensyn, se Prop. 39 L (2017–2018) punkt 4.1.4 og Innst. 237 L (2017–2018) punkt 2. Flertallet i stortingskomiteen understreket i forbindelse med lovbehandlingen samtidig at reglene ikke måtte innebære at helsetjenesten ble hindret i å få informasjon om eksistensen av vergemål.

Forslaget til endringer i vergemålsloven §§ 46 og 65 innebærer for det første at opplysningen om at en person er oppnevnt som verge, og hvem personen er verge for, generelt ikke vil være taushetsbelagt. Selv om dette isolert sett kan oppleves som sensitive opplysninger, er det etter departementets syn av avgjørende betydning for vergens utførelse av oppdraget at denne informasjonen kan gjøres tilgjengelig.

I lys av innspillene i høringen, blant annet fra Norsk Forbund for Utviklingshemmede, har departementet likevel vurdert om de aktuelle bestemmelsene i vergemålsloven kan utformes på en slik måte at det tydeliggjøres at opplysningene om at det er opprettet vergemål, og hvem som er verge, ikke skal deles ukritisk. Det at en person har verge, kan oppleves som en personlig opplysning, og vergen bør for eksempel ikke fortelle om hvilke personer han eller hun er verge for, i rent private sammenhenger der dette ikke har noe beskyttelsesverdig formål. For de aller fleste vil dette være en selvfølge, men etter departementets syn kan det være gode grunner til å la det fremgå av loven at det dreier seg om opplysninger som skal behandles med diskresjon. Selv om departementet står fast ved at opplysningene bør være unntatt fra taushetsplikt for å tilrettelegge for representasjon, særlig digitalt, foreslås det derfor at det gis uttrykk for i lovteksten at de opplysningene som er unntatt fra taushetsplikt, kan deles «ved behov». Dette kriteriet gir anvisning på en generell plikt til diskresjon, av hensyn til retten til privatliv og personvern for personer som har fått oppnevnt verge.

Det vil i en del tilfeller være slik at vergen eller vergemålsmyndigheten må opplyse om vergemålet før det er klart om det er behov for å gi nærmere opplysninger om vergemålets innhold. Terskelen for hva som skal regnes som behov for å dele opplysningene, kan derfor ikke være høy. Et behov for å dele opplysningene vil for eksempel foreligge der det skal registreres i digitale registre, som Folkeregisteret, at det er oppnevnt verge. Det vil også foreligge et behov når vergen identifiserer seg som verge overfor mulige medkontrahenter eller for eksempel for å få tilgang til opplysninger hos institusjoner som ikke benytter fullmaktsregisteret. At opplysningene i utgangspunktet ikke er omfattet av taushetsplikt, innebærer at det ikke må foretas noen nærmere vurdering, og også at det å røpe opplysningene uansett ikke vil være belagt med straffansvar for vergen, jf. vergemålsloven § 46 fjerde ledd. Forslaget vil etter departementets syn ivareta både det praktiske behovet for å dele opplysningene i visse tilfeller og hensynet til beskyttelse og personvern.

Når det gjelder opplysninger om vergens mandat, foreslås det i likhet med forslaget i høringsnotatet og gjeldende lov at disse opplysningene i utgangspunktet er taushetsbelagte. De kan etter forslaget likevel gjøres kjent for dem som har hjemmel i lov til å motta slike opplysninger. Videre kan de, som etter gjeldende lov, gjøres kjent for andre i den utstrekning dette er nødvendig av hensyn til personen selv eller for å sikre at vergeoppdraget kan utføres på en god måte. Dette alternativet fordrer at det foretas en vurdering av om det er nødvendig og forholdsmessig å dele opplysningene. Adgangen til å dele opplysninger er begrenset til de tilfeller hvor det er nødvendig av hensyn til personen eller for å sikre utførelsen av vergeoppdraget. Dette oppfyller etter departementets vurdering de krav som følger av personvernforordningen artikkel 6 og artikkel 9.

En overgang til digitale vergefullmakter, jf. punkt 9.5, vil kunne bidra til at opplysninger i mindre grad deles med personer og aktører som ikke har behov for dem, og slik styrke vernet om opplysninger som oppleves som personlige eller sensitive. Departementet viser til at dagens unntak fra taushetsplikten for opplysninger om at det er oppnevnt verge for personen, og om hvem som er verge, der det er nødvendig å gi slike opplysninger av hensyn til personen, er praktisk svært viktig. Om vergen for eksempel skal bistå med oppretting av bankkonto, forhandle med kreditorer, bistå personen overfor helsetjenesten eller søke om velferdstjenester eller botilbud, krever dette at vergen kan dokumentere at vedkommende er verge for personen og har fått i oppdrag å bistå på det aktuelle området – også der opplysningene om dette i utgangspunktet er taushetsbelagte. I dag legger vergen typisk frem papirfullmakten som statsforvalteren har utstedt. Denne beskriver gjerne alle typer handlinger som vergen har mandat til å gjøre på vegne av personen. Vergen kan også sende papirfullmakten til en relevant mottaker, som for eksempel NAV, kommunen eller finansforetak der personen har konto. Mottakeren vil dermed motta opplysninger om alle de forholdene vergen skal bistå personen med. Dette vil ofte gi mottakeren mer informasjon enn nødvendig om rammene for vergemålet. Digital deling av opplysninger gjennom et fullmaktsregister kan derimot avgrenses slik at den enkelte motpart – privat eller offentlig – bare mottar den informasjonen om vergemålet som er nødvendig, og som de har hjemmel til å motta. En digital løsning vil dermed bidra til å begrense spredning av informasjon om vergemålet til det som er nødvendig for å ivareta personens behov for bistand.

Vergen vil likevel i en del tilfeller fortsatt måtte legge frem papirfullmakt og vurdere hvilke opplysninger det er nødvendig å dele. Det vil for eksempel være nødvendig i kontakten med private medkontrahenter som ikke har adgang til å hente ut taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret eller fra det digitale fullmaktsregisteret direkte. Etter departementets syn er dette en nødvendig løsning for å unngå at opplysninger som oppleves sensitive, blir åpent tilgjengelige for flere enn nødvendig digitalt.

I enkelte tilfeller, som der personer lever med beskyttelsestiltak som strengt hemmelig adresse, som Kriposhar fremhevet betydningen av i sitt høringssvar, vil også opplysningen om hvem som er verge, kunne måtte anses som taushetsbelagt etter annet regelverk, selv om den ikke er taushetsbelagt etter vergemålsloven. Også i slike saker antar departementet at det kan være vanskelig å sikre full digital representasjon, slik at vergen fortsatt vil måtte benytte papirfullmakt.

Departementet har merket seg at enkelte av høringsinstansene, herunder Statsforvalteren i Trøndelag og Profesjonelle vergers interesseorganisasjon, mener at det bør fastsettes i vergemålsloven eller i forskrift til denne hvem som skal ha tilgang til ulike deler av vergefullmakten. Departementet finner ikke at dette er en hensiktsmessig løsning. Når departementet går inn for å gjøre de nærmere opplysninger om vergemålet taushetsbelagte, vil den digitale tilgangen til opplysningene begrenses til aktører som har lovhjemmel for tilgang. Slike hjemler utformes etter departementets syn best ut fra hensynet til den enkelte aktørs behov, for eksempel ved at NAV og helsevesenet får hjemmel i de særlover som regulerer også øvrige deler av deres virksomhet, til å hente ut taushetsbelagt informasjon fra Folkeregisteret. Ettersom ulike aktører kan ha behov for tilgang til flere typer taushetsbelagt informasjon som er registrert i Folkeregisteret, ville det gi liten mening om hjemmelen for tilgang var å finne i vergemålsloven. De enkelte aktører ville da måtte basere innsyn i taushetsbelagte opplysninger på flere ulike bestemmelser, noe som synes uhensiktsmessig.

Digitaliseringsdirektoratets tilgang til taushetsbelagte opplysninger vil bli håndtert i et eget lovarbeid i regi av Kommunal- og distriktsdepartementet. Den delen av den foreslåtte forskriftshjemmelen i § 65 annet ledd som presiserte adgangen til å gi forskrift om direktoratets tilganger, videreføres derfor ikke i forslaget her. Departementet har likevel kommet til at det er behov for en forskriftshjemmel for å kunne gi presiserende regler i forskrift om tilgangen til opplysninger om vergemål. Det kan for eksempel være nødvendig med en nærmere regulering dersom det planlagte fullmaktsregisteret skal brukes til mer eller andre formål enn det som i dag er kjent, eller dersom det blir behov for å dele opplysninger digitalt i nye sammenhenger.

Når taushetsplikten for opplysninger om vergemålets omfang ved tredelingen foreslås gjort mer absolutt, har Skattedirektoratet pekt på at det oppstår «spørsmål om folkeregisterforskriften § 7-1-1 er tilstrekkelig for å etablere behandlingsgrunnlag for overføring av opplysninger til folkeregistermyndigheten». Et viktig formål bak lovendringene som foreslås, er nettopp å legge til rette for at mer detaljerte opplysninger om vergemål skal registreres i Folkeregisteret, slik at det digitale fullmaktsregisteret kan bruke opplysningene. I dag åpner vergemålsloven § 65 for overføring av opplysningene fra vergemålsmyndigheten. Folkeregisterforskriften § 7-1-1 første ledd bokstav h første alternativ pålegger vergemålsmyndigheten å sende folkeregistermyndigheten melding om «oppnevning av verge». Sammenholdt med folkeregisterloven § 3-1, folkeregisterforskriften § 3-1-1 bokstav r og uttalelser i forarbeidene har man lagt til grunn at det også foreligger behandlingsgrunnlag for vergemålsmyndighetens utlevering av opplysninger om omfanget av vergemålet til Folkeregisteret. Departementeter enig i at de foreslåtte endringene i vergemålsloven § 65 tilsier en tydeliggjøring av hjemmelsgrunnlaget for at vergemålsmyndigheten skal oversende de nødvendige opplysningene til folkeregistermyndigheten. Det foreslås derfor en tilføyelse i vergemålsloven § 25 tredje ledd om at statsforvalteren også skal gi melding om rammene for vergemålet. Endringen er av lovteknisk art, for å tydeliggjøre rettsgrunnlaget for selve oversendelsen av opplysningene.

Som følge av at det legges opp til at mer detaljerte opplysninger om vergemål skal registreres i Folkeregisteret i fremtiden, foreslås det også en endring i folkeregisterloven § 9-1 om taushetsplikt.

Taushetsplikten etter folkeregisterloven § 9-1 annet ledd omfatter i dag ikke opplysninger om en persons vergemål eller stadfestet fremtidsfullmakt, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som gjør at opplysningene må anses personlige. Det følger som nevnt av forslaget til endringer i vergemålsloven at opplysningen om at en person har verge, og hvem som er vergen, ikke skal være omfattet av taushetsplikt. Slike opplysninger kan dermed deles åpent gjennom Folkeregisteret. Departementet foreslår en tilføyelse i folkeregisterloven § 9-1 tredje ledd, som gir hjemmel til i forskrift å regulere taushetsplikt for øvrige opplysninger om vergemålets innhold og omfang. En slik hjemmel gir mulighet til å sikre at vergens nærmere fullmakter til å representere personen er omfattet av taushetsplikt. Det legges til grunn at slike fullmakter indirekte kan røpe personlige forhold og dermed normalt vil være omfattet av taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13. Det vil med hjemmel i folkeregisterloven § 9-1 tredje ledd kunne fastsettes i forskrift at tilleggsopplysninger om vergens oppdrag er underlagt taushetsplikt, eller unntatt fra taushetsplikt. Taushetsbelagte opplysninger kan utleveres fra Folkeregisteret etter reglene i folkeregisterloven § 10-2.

Departementet foreslår videre å endre finansforetaksloven § 16-2 syvende ledd. Endringen vil gi banker og andre finansforetak lovhjemmel for tilgang til taushetsbelagt informasjon om vergemål og stadfestet fremtidsfullmakt fra Folkeregisteret. Det er etter departementets vurdering viktig at finansforetakene kan få utlevert informasjon om vergemål, en verges fullmakter til å representere personen og stadfestet fremtidsfullmakt slik at de kan utføre ulike lovpålagte oppgaver på en forsvarlig måte. Det foreslås derfor at finansforetaksloven § 16-2 syvende ledd endres til å omfatte utlevering av opplysninger om vergemål og stadfestet fremtidsfullmakt, uten hinder av taushetsplikt. Departementet viser til at Finans Norge har vært positiv til forslaget om endring av finansforetaksloven § 16-2, mens øvrige høringsinstanser ikke uttrykkelig har kommentert forslaget.

Departementet foreslår i tillegg at § 16-2 endres slik at «kontaktopplysninger for dødsbo» ikke lenger fremgår av bestemmelsen. Bakgrunnen for dette er at disse opplysningene ikke lenger er taushetsbelagt etter folkeregisterloven, jf. § 9-1 annet ledd. Det er dermed ikke nødvendig med særskilt hjemmel for å få utlevert kontaktopplysninger for dødsbo. Finansforetakenes tilgang til ikke-taushetsbelagte opplysninger følger direkte av folkeregisterloven § 10-1 første ledd.