18 Forholdet til reglene om offentlig støtte

Offentlige fordringshavere deltar i rekonstruksjonsforhandlinger både utenrettslig og i rekonstruksjoner for domstolene. Når en offentlig fordringshaver ettergir gjeld eller gir skyldneren andre lettelser i gjeldsansvaret, reiser det seg spørsmål om et slikt tiltak omfattes av EØS-avtalens regler om offentlig støtte, jf. EØS-avtalen artikkel 61 og EØS-loven § 1, jf. § 2. I hvilken grad et statlig tiltak utgjør offentlig støtte etter EØS-avtalen artikkel 61, vurderes opp mot seks kumulative vilkår: 1) om støtten er gitt av staten eller av statsmidler i enhver form, 2) om mottakeren av støtten er et foretak som utøver en økonomisk aktivitet, 3) om støtten innebærer en økonomisk fordel for mottakeren, 4) om støtten begunstiger enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer og tjenester, 5) om støtten kan virke konkurransevridende, og 6) om støtten kan påvirke samhandlingen mellom EØS-landene. Offentlig støtte er i utgangspunktet ikke tillatt, jf. EØS-avtalen artikkel 61 nr. 1, men det er flere unntak fra dette utgangspunktet. Unntak fra forbudet krever imidlertid at støtten må falle inn under bestemte unntak og prosedyrer som gjelder for enkelte typer av støtte.

I kommisjonens forslag til rekonstruksjons- og insolvensdirektivet (COM/2016/723/FINAL) er forholdet til statsstøttereglene generelt omtalt i punkt 1 om bakgrunnen for forslaget. Der fremgår det følgende:

«Forslaget vil ikke berøre statsstøtteregler. Offentlige kreditorer giver ikke afkald på deres tilgodehavender, og de kan derfor ikke anses for at yde uforenelig statsstøtte til skyldnere bare ved at deltage i en rekonstruktionsplan, forudsat at rekonstruktionsforanstaltningerne påvirker offentlige kreditorer på samme måde som private kreditorer, og forudsat at de optræder lige som private erhvervsdrivende i en markedsøkonomi i en sammenlignelig situation. Dette forslag berører heller ikke regler om fuld tilbagesøgning af ulovlig statsstøtte, jf. sag C-454/09, New Interline, præmis 36, og sag C-610/10, Magefesa , præmis 104.»

Rekonstruksjons- og insolvensdirektivet gjør ingen unntak for offentlige krav fra direktivets regler. I direktivets fortale forutsettes det at offentlige krav kan omfattes av en rekonstruksjonsplan. I punkt 44 fremgår det at medlemsstatene kan «behandle typer kreditorer, der ikke har tilstrækkeligt ensartede interesser, i særskilte klasser, f.eks. skatte- eller socialsikringsmyndigheder». Direktivet synes heller ikke å være til hinder til for at fortrinnsberettigede skatte- og avgiftskrav som kan omfattes av rekonstruksjonsplanen etter lovforslaget § 32, deles inn i egne klasser for fortrinnsberettigede krav. I fortalen punkt 52 forutsettes det at testen av fordringshavernes beste interesse (se blant annet punkt 14.3) kan anvendes på en måte som sikrer at offentlige krav med fortrinnsrett behandles i samsvar med den privilegerte stillingen kravet har ved en konkursbehandling av skyldneren.

I hvilken grad ettergivelse av skyldnerens gjeld eller andre lettelser i gjeldsansvaret utgjør offentlig støtte, må dermed vurderes opp mot reglene om offentlig støtte i hvert enkelt tilfelle. Om tiltaket er å anse som offentlig støtte, vil være avhengig av om tiltaket som foreslås i rekonstruksjonsplanen, utgjør en selektiv fordel for skyldneren. Støttebegrepet omfatter ikke bare positive ytelser, slik som tilskudd, men også inngrep som letter byrder som normalt belaster en virksomhets budsjett, se for eksempel EU-domstolens dom 24. januar 2013 i sak C-73/11 P (Frucona Košice vs. Kommisjonen) avsnitt 69. Men dersom virksomheten kunne oppnå den samme fordelen på normale markedsvilkår, utgjør ikke fordelen støtte, jf. samme dom avsnitt 70. Når det gjelder lettelser i gjeldsansvar, benytter EU-domstolen «the private creditor test» for å fastslå om dette er tilfelle. Dette innebærer at lettelser i gjeldsansvar utgjør offentlig støtte dersom en mottaker med økonomiske problemer ikke kunne mottatt tilsvarende lettelser fra en privat fordringshaver i en sammenlignbar situasjon som den offentlige fordringshaveren er i, se avsnitt 72 i avgjørelsen i sak C-73/11 P (Frucona Košice vs. Kommisjonen). I vurderingen av om mottakeren ikke kunne ha mottatt tilsvarende lettelser fra en privat fordringshaver, er det etter EU-domstolens praksis relevant å se hen til om en privat fordringshaver i en sammenlignbar situasjon ville ha valgt å akseptere løsningen skyldneren tilbyr i rekonstruksjonsplanen, eller om fordringshaveren i stedet ha ville forsøkt å oppnå andre, mer fordelaktige løsninger overfor skyldneren. I denne vurderingen har det betydning både hvilken kreditorposisjon staten er i (om staten har sikkerhet for kravet eller har fortrinnsrett, og hvilken innflytelse kreditorposisjonen gir i forhandlingen), sannsynligheten for at virksomheten vil kunne fortsette, og fordelene og ulempene ved alternative dekningsmuligheter, herunder varigheten av slike alternative fremgangsmåter for dekning og hvilken dekning som kan forventes i slike tilfeller (for eksempel ved konkurs), se EU-domstolens dom 16. mars 2016 i sak T-103/14 (Frucona Košice vs. Kommisjonen) avsnitt 136.

I Decision No 094/24/COL vurderte ESA den tilbudte gjeldsløsningen for Eksportfinansiering Norge (Eksfin) i rekonstruksjonen av flyselskapet SAS. Rekonstruksjonen skjedde etter de amerikanske «chapter 11»-reglene og den svenske rekonstruksjonsloven, som bygger på EU-direktivets regler. ESA kom til at tiltaket ikke utgjorde offentlig støtte etter en vurdering av om foretaket kunne oppnådd en tilsvarende fordel som rekonstruksjonsplanens løsning gikk ut på for Eksfin under normale markedsforhold. ESA vurderte Eksfins alternative handlingsmåter for å få dekning for kravet og fant at en privat kreditor ikke ville valgt en annen handlemåte enn å akseptere rekonstruksjonsplanens løsning.

Lovforslaget i § 33 tredje ledd oppstiller et grunnkrav om at en fordring ikke kan stilles dårligere etter rekonstruksjonsplanen enn det som kan forventes ved en konkurs, eller ved det alternative sannsynlige utfallet dersom rekonstruksjonsforhandlingen ikke lykkes (med mindre fordringshaveren samtykker til dette).

Departementet har i tillegg i lovforslaget § 52 første ledd annet punktum foreslått at rekonstruksjonsplanen ikke kan binde en fordring til en løsning som strider mot andre regler i lov eller forskrift. Dette innebærer at en offentlig fordringshaver ikke kan bindes til en løsning i rekonstruksjonsplanen som innebærer ulovlig offentlig støtte.