Neste kapittel
Forrige kapittel

2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Rekonstruksjonsloven

Regler om forhandling med fordringshaverne om rekonstruksjon med sikte på en frivillig ordning av gjelden eller tvangsakkord følger i dag av midlertidig lov 7. mai 2020 nr. 38 om rekonstruksjon for å avhjelpe økonomiske problemer som følge av covid-19 (rekonstruksjonsloven). Loven trådte i kraft 11. mai 2020. Så lenge rekonstruksjonsloven er i kraft, gjelder den istedenfor reglene om gjeldsforhandling i konkurslovens første del. Opprinnelig skulle loven oppheves 1. januar 2022, men ved lov 22. desember 2021 nr. 167 ble lovens virketid forlenget til 1. juli 2023. Loven ble deretter ytterligere forlenget ved lov 26. mai 2023 nr. 14 til 1. juli 2025 og lov 20. juni 2025 nr. 79 til 1. juli 2026.

Den midlertidige rekonstruksjonsloven har bakgrunn i dommer Leif Villars-Dahls utredning «Rekonstruksjon i turbulente tider – dynamiske virkemidler ved økonomiske problemer», som ble avgitt 29. februar 2016 og sendt på høring 29. juni 2016. Utrederen ble bistått av en referansegruppe bestående av leder i Konkursrådet, advokat Knut Ro, professor Nils-Henrik von der Fehr, advokat Ståle Gjengset og advokat Stine Snertingdalen. Forslagene i utredningen hadde som siktemål at reglene om gjeldsforhandling (rekonstruksjon) skulle bli mer brukt, og at man på den måten kunne hindre at levedyktige virksomheter slås konkurs. Det ble foreslått omfattende endringer i gjeldsforhandlingsreglene i konkursloven. For en nærmere omtale av hvilke høringsinstanser utredningen ble sendt til, og hvilke høringsinstanser som uttalte seg om utredningen, vises det til Prop. 75 L (2019–2020) punkt 2.3.

Blant annet på grunn av nye EU-regler var utredningen ennå ikke fulgt opp ved utbruddet av covid-19 i 2020. I denne situasjonen var det ønskelig med raske tiltak for å effektivisere regelverket på området, samtidig som det var begrenset tid til å gjøre inngående vurderinger av forslagene i utredningen. På denne bakgrunn ble det i Prop. 75 L (2019–2020) foreslått å følge opp de fleste av forslagene i Villars-Dahls utredning i en midlertidig lov, sammen med enkelte ytterligere endringer. Samtidig ble det uttalt at målet på sikt bør være å utrede permanente regler om rekonstruksjon som bygger på og videreutvikler løsningene i Prop. 75 L (2019–2020), og som erstatter både den midlertidige loven og gjeldsforhandlingsreglene i konkurslovens første del.

2.2 Nærmere om mandatet for utredningen «Rekonstruksjon i turbulente tider»

I mandatet som lå til grunn for Leif Villars-Dahls utredning «Rekonstruksjon i turbulente tider», omtales reglene om gjeldsforhandling i konkurslovens første del, bakgrunnen for behovet for utredning og rammene for utredningen. Det ble gitt følgende mandat:

«1. Innledning
Ved lov 3. september 1999 nr. 72, som trådte i kraft 1. januar 2000, ble gjeldsforhandlingsreglene i konkursloven endret. Bakgrunnen for endringene var at gjeldsforhandlingsinstituttet ikke hadde fungert etter sine intensjoner. Formålet med endringene var derfor å forenkle og effektivisere gjeldsforhandlingsprosedyrene for at det skulle blir mer aktuelt å benytte instituttet i praksis. Grunntrekkene i ordningen ble likevel opprettholdt. Til tross for revisjonen er det få vellykkede gjeldsforhandlinger som gjennomføres etter konkursloven. Det er derfor grunn til å vurdere om gjeldsforhandlingsreglene kan gjøres mer fleksible for å bidra til at bedrifter i større grad enn i dag kan reddes og arbeidsplasser og verdier sikres. Behovet for regelendringer må vurderes opp mot alternativene – på den ene siden konkurs og på den andre siden utenrettslig gjeldsordning og rekonstruksjon.
2. Nærmere om hva som skal utredes
Utredningen skal inneholde en analyse av de norske gjeldsforhandlingsreglene og en vurdering om disse er effektive nok, og forslag til regelendringer der det anses å være behov for det. Hensynet til at virksomheten skal kunne leve videre og hensynet til å beskytte fordringshaverne, for eksempel ved at det stilles krav til minimumsdividende for å kunne stadfeste en tvungen ordning, kan trekke i ulike retninger. Utrederen må søke å finne en fornuftig balanse i regelverket som stimulerer til videre drift hos virksomheter som har livets rett, og som samtidig i rimelig utstrekning ivaretar fordringshavernes interesser. I vurderingen kan inngå avveininger mellom bl.a. fortrinnsregler, vedtakelsesregler, krav til minimumsdividende, finansiering av drift under gjeldsforhandlingsperioden, konverteringsreglene om ansattes rettigheter.
Dagens gjeldforhandlingsordning forutsetter at skyldneren har eller får tilgang til en viss mengde likvider som kan finansiere gjeldsforhandlingen. I praksis betyr dette at gjeldsforhandlingsinstituttet er mest aktuelt for virksomheter med en viss økonomisk størrelse. Utrederen skal vurdere om det bør innføres forenklede gjeldsforhandlinger for små virksomheter.
En omfattende pantsettelsesadgang kan redusere mulighetene for en vellykket gjeldsforhandling. Dette må imidlertid veies opp mot blant annet næringslivets behov for å reise kreditt på sine varer og utestående fordringer. I Ot.prp. nr. 26 (1998–99) side 161 flg. ble et forslag om å oppheve varelager- og factoringpantet vurdert, men ikke fulgt opp, blant av hensyn til næringslivets behov for å reise kreditt. Det inngår ikke i mandatet her å vurdere begrensninger i pantsettelsesadgangen.
Utredningen skal særlig ta for seg følgende spørsmål:

Vedtakelsesreglene ved frivillig gjeldsordning

Forslaget til frivillig gjeldsordning må i dag godkjennes av samtlige fordringshavere hvis fordringer omfattes av forslaget, jf. konkursloven § 25. Det er bare kjente fordringer som omfattes av forslaget, jf. konkursloven § 23 annet ledd. Dessuten er det i liten grad adgang til å forskjellsbehandle fordringshavere i frivillige gjeldsordninger, noe som ofte gjøres i utenrettslige ordninger. I praksis kan disse forholdene vanskeliggjøre frivillige gjeldsordninger. I utredningen skal det vurderes om prosessen for vedtakelse bør endres slik at forslaget til frivillig gjeldsordning lettere kan vedtas.

Kravet til minimumsdividende og vedtakelse ved tvangsakkord

Av hensyn til fordringshaverne stiller konkursloven § 30 krav om en minimumsdividende på 25 % ved en alminnelig tvangsakkord. Samtidig kan dette medføre at selskaper som kunne ha vært reddet, i stedet går konkurs fordi det ikke er mulig å oppnå en gjeldsordning med så høy dekning. En konkurs kan resultere i at fordringshaverne får langt mindre enn 25 % dekning.
I NOU 1993: 16 side 23–25 ble det foreslått å åpne for at det på nærmere bestemte vilkår kunne gjøres unntak fra kravet om minimumsdividende på 25 % ved alminnelig tvangsakkord. Forslaget ble ikke fulgt opp i Ot.prp. nr. 26 (1998–99) side 42–43, blant annet av hensyn til fordringshaverne. Utrederen skal vurdere om det er grunn til å gjøre endringer i reglene om minimumsdividende ved tvangsakkord.
Utrederen skal også vurdere om reglene om vedtakelse av akkordforslaget bør endres, jf. konkursloven § 43.

Finansiering av drift under gjeldsforhandlingsperioden

En utfordring under gjeldsforhandling kan være mangelen på likvide midler til fortsatt drift. Dette kan skyldes at leverandører krever sikkerhet og/eller kontant betaling, og at virksomheten normalt har begrenset med likvide midler når gjeldsforhandlinger åpnes. Utrederen skal vurdere om det kan være hensiktsmessig å åpne for at lån skyldneren har tatt opp for å finansiere driften under gjeldsforhandlingsperioden gis prioritet foran andre panthavere (lån med såkalt «superprioritet»), og hvilke rettssikkerhetsgarantier som i så tilfelle skal sikre at panthaverne ikke blir utsatt for en urimelig risiko.

Kapitalforhøyelse ved konvertering av gjeld til egenkapital

En vellykket gjeldsforhandling vil ofte innebære behov for ny kapital i selskapet. Fordringshaverne kan være interessert i aksjer i selskapet, fremfor kanskje beskjeden dividendeutbetaling. Under utenrettslige gjeldsforhandlinger er det ikke uvanlig at foretaket rekonstrueres i form av en kapitalforhøyelse ved konvertering av gjeld til egenkapital.
Utrederen skal vurdere om en tvangsakkord bør kunne innebære en kapitalforhøyelse ved konvertering av gjeld til egenkapital istedenfor eller i tillegg til en vanlig dividendeutbetaling, og i så fall hvordan en slik tvangsakkord skal komme i stand.

Ansattes rettigheter

Under konkurs har de ansatte begrensede rettigheter og må, med unntak av den delen av krav på lønn og pensjon som er fortrinnsberettiget, finne seg i å være uprioriterte fordringshavere. Under gjeldsforhandling har imidlertid de ansatte alle arbeidsrettslige rettigheter i behold.
Utrederen skal vurdere om de ansattes rettigheter bør begrenses under gjeldsforhandling der det er behov for en nedbemanning for at bedriften skal kunne overleve.

Reglene om lønnsgaranti

Lønnsgarantiordningen kommer ikke til anvendelse ved gjeldsforhandlinger, jf. lønnsgarantiloven § 1. Dette har sammenheng med at lønnsforpliktelser forutsettes å bli dekket fullt ut av selskapet enten som fortrinnsberettigede fordringer av første klasse (dekningsloven § 9-3) eller som massekrav under gjeldsforhandlingen. Dette kan innebære et betydelig press på tilgjengelig likviditet under gjeldsforhandlingen.
I Danmark kan Lønsmottagernes Garantifond på nærmere bestemte vilkår yte lån i form av lønnsutbetalinger til ansatte dersom arbeidsgiver er tatt under «rekonstruktionsbehandling», jf. lov om Lønmottagernes Garantifond § 1 stk. 1 nr. 4.
Utrederen skal vurdere om det også i Norge bør åpnes for at lønnsgarantiordningen kan yte særskilt lån under gjeldsforhandling til dekning av lønnsforpliktelser. Et slikt lån kan tenkes å være formålsrettet for å sikre arbeidsplasser, og kan dessuten være tids- og beløpsavgrenset. Utrederen skal vurdere hvilken prioritet et slikt eventuelt lån bør ha i en eventuell konkursbehandling.
3. Utredningsoppdraget for øvrig
Utrederen skal omtale og vurdere løsninger som er valgt i Sverige og Danmark.
Det opprettes en referansegruppe bestående av inntil fire personer som skal bistå utrederen. Utrederen står fritt til å rådføre seg med andre aktører og interessegrupper.
Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser skal utredes i samsvar med utredningsinstruksen. Minst ett forslag skal baseres på uendret ressursbruk.
Lovforslaget skal utarbeides i samsvar med retningslinjene i Justis- og beredskapsdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse (2000). Utredningen skal avgis innen 1. mars 2016.»

2.3 Rekonstruksjons- og insolvensdirektivet

EU vedtok 20. juni 2019 direktiv (EU) 2019/1023 om rammer for forebyggende rekonstruksjon, gjeldssanering og utelukkelse og om foranstaltninger med henblikk på mer effektive prosedyrer for rekonstruksjon, insolvensbehandling og gjeldssanering og om endring av direktiv (EU) 2017/1132 (rekonstruksjons- og insolvensdirektivet).

Direktivet har til formål å bidra til et velfungerende indre marked og fjerne hindringer for utøvelsen av grunnleggende friheter som skyldes nasjonale forskjeller i lovgivningen og prosedyrene for blant annet forebyggende rekonstruksjon og insolvensbehandling, jf. fortalen punkt 1. I fortalen punkt 2 fremheves blant annet følgende:

«Rammerne for forebyggende rekonstruktion bør først og fremmest gøre det muligt for skyldnere at rekonstruere effektivt på et tidligt tidspunkt og med henblik på at undgå insolvens og derved begrænse unødig likvidation af levedygtige virksomheder. Disse rammer bør medvirke til at forhindre tab af arbejdspladser og tab af knowhow og kompetencer samt maksimere den samlede værdi for kreditorer i forhold til, hvad de ville modtage i tilfælde af likvidation af virksomhedens aktiver eller i tilfælde af det næstbedste alternativ i mangel af en plan, samt for ejere og økonomien som helhed.»

Samtidig understrekes det at virksomheter som ikke er levedyktige, og som ikke har utsikt til å kunne overleve, bør avvikles raskest mulig, jf. fortalen punkt 3. For slike virksomheter kan rekonstruksjonsforsøk resultere i raskere og større tap til skade for fordringshavere, arbeidstakere, andre interessenter og økonomien som helhet.

Bestemmelsene om rekonstruksjonsforhandling i rekonstruksjons- og insolvensdirektivet er ansett å ikke være relevant for inkorporering i EØS-avtalen. Departementet har i arbeidet med lovforslaget tatt utgangspunkt i at det er ønskelig å harmonisere norske regler om rekonstruksjon med EU-direktivet, med mindre det skulle være gode grunner til noe annet. Nasjonale ulikheter i vilkårene og rammene for rekonstruksjon kan innebære økte kostnader for investorer som skal vurdere risiko, og for virksomheter som opererer i flere land og skal rekonstrueres, jf. også direktivets fortale punkt 7. Forskjeller kan også føre til ulike vilkår for tilgang til kreditt og til ulike grader av inndrivning mellom medlemsstatene, jf. fortalen punkt 8.

Etter innledende generelle regler om virkeområde og definisjoner (artikkel 1 og 2) gir direktivet først regler om tidlig varsling og tilgang til informasjon (artikkel 3). Deretter følger regler om rammer for forebyggende rekonstruksjon (artikkel 4 til 19). Disse omfatter overordnede regler om adgang til rammeverk for forebyggende rekonstruksjon (artikkel 4), nærmere regler om skyldnerens rådighet under rekonstruksjonsforhandling (artikkel 5) og begrensninger i adgangen til å åpne konkurs, ta utlegg og gjennomføre tvangsdekning under rekonstruksjonsforhandling (artikkel 6 og 7). Videre stilles krav til innholdet i en rekonstruksjonsplan (artikkel 8), og det gis regler om vedtakelse og stadfestelse av planen (artikkel 9 og 10). Direktivet har egne regler om gjennomtvingelse overfor kreditorklasser, såkalt «cross-class cram-down» (artikkel 11). Det gis også regler om eiere (artikkel 12) og arbeidstakere (artikkel 13). Deretter reguleres verdivurderinger utført av rettslig eller administrativ myndighet, virkningene av en rekonstruksjonsplan og anke over beslutninger om at en rekonstruksjonsplan skal stadfestes eller nektes stadfestet (artikkel 14 til 16). Videre gis regler om beskyttelse for ny finansiering, midlertidig finansiering og andre transaksjoner i forbindelse med rekonstruksjonen (artikkel 17 og 18) og særlige plikter for ledelsen (artikkel 19). Direktivet har også regler om gjeldssanering for entreprenører (artikkel 20 til 24). Endelig gis regler om blant annet tiltak for å øke effektiviteten av rekonstruksjons- og insolvensprosedyrer (artikkel 25 til 28) og om datainnsamling (artikkel 29).

Overordnet bemerkes at direktivet bygger på at forhandling om rekonstruksjon skal kunne innledes på et tidligere stadium enn når skyldneren står på konkursens rand, og at det skal kunne gis adgang til en form for «forebyggende» rekonstruksjon, der virkemidlene for en løsning på gjeldsproblemene skal være fleksible og tilgjengelige.

2.4 Utenlandsk rett

Rekonstruksjons- og insolvensdirektivet er gjennomført i Sverige ved lovendringer som trådte i kraft 1. august 2022, se lagen (2022:964) om företagsrekonstruktion, proposition 2021/22:215 En ny lag om företagsrekonstruktion og SOU 2021:12 Andra chans för krisande företag – En ny lag om företagsrekonstruktion.

I Danmark er direktivet gjennomført ved lovendringer som trådte i kraft 17. juli 2022, se lov nr. 896 af 21. juni 2022 om ændring af konkursloven (Indførelse af regler om forebyggende rekonstruktion og revision af reglerne om rekonstruktion og gældssanering, herunder implementering af rekonstruktions- og insolvensdirektivet) og lovforslag nr. L 181 med forslag til lov om ændring af konkursloven og betænkning nr. 1579 om revision af reglerne om rekonstruktion, herunder implementering af rekonstruktions- og insolvensdirektivet. De danske reglene åpner ikke for at sikrede fordringer kan omfattes av en rekonstruksjon.

I Danmark er det ved gjennomføringen av reglene valgt å vedta egne regler for såkalt «forebyggende» rekonstruksjon, se Afsnit IA i Lov nr. 896 af 21. juni 2022 om ændring af konkursloven og omtalen i betænkning nr. 1579 side 48 flg., som kommer i tillegg til bestemmelsene om rekonstruksjon i Afsnit IB i konkursloven. I Sverige har man derimot ikke valgt et slikt særskilt «spor», se Prop. 2021/22:215 side 117 flg.

I Nederland er direktivet gjennomført i loven om stadfestelse av private restruktureringsplaner (Wet homologatie onderhands akkoord, gjerne forkortet «WHOA»). Det kan nevnes at de nederlandske reglene åpner for at det ikke alltid oppnevnes rekonstruktør, men det kan da oppnevnes en observatør på vegne av kreditorfellesskapet.

Gjeldsforhandlingsreglene i Chapter 11 i den amerikanske Bankruptcy Code blir gjerne vist til som et eksempel på hvordan effektive rekonstruksjonsregler kan utformes. EU-direktivets regler bygger på mange av de samme virkemidlene som er tilgjengelige i den amerikanske Chapter 11-prosessen, blant annet adgangen til å inkludere ulike grupper av fordringer i forhandlingen, at eierne kan omfattes av rekonstruksjonsplanen, inndelingen av berørte parter i klasser, at skyldneren beholder rådighet over virksomheten under forhandlingen, samt beskyttelsen mot kreditorpågang mens forhandlingen pågår (såkalt «automatic stay»). Flere virksomheter med tilknytning til andre land enn USA benytter seg av de amerikanske rekonstruksjonsreglene.

2.5 Evaluering av den midlertidige loven og innspill til permanente regler

2.5.1 Bakgrunn og gjennomføring

I forbindelse med stortingsbehandlingen av den midlertidige rekonstruksjonsloven ga en samlet justiskomité føringer om at regjeringen må følge nøye med på hvordan loven virker underveis og komme med endringsforslag dersom det viser seg at loven ikke gir det ønskede resultatet, se Innst. 244 L (2019–2020) punkt 2.

Etter at den midlertidige loven trådte i kraft, har Justis- og beredskapsdepartementet på ulike måter innhentet informasjon om hvordan loven virker, og om hvilke endringer det kan være behov for i eventuelle nye regler.

I oktober 2020 ba departementet om innspill til nye regler om rekonstruksjon gjennom en generell oppfordring på regjeringens nettsider. Sentrale aktører ble samtidig kontaktet direkte ved brev. Departementet mottok svar fra elleve instanser, hvorav ni hadde realitetsmerknader.

I mars 2021 gjennomførte Justis- og beredskapsdepartementet i tillegg en evaluering av den midlertidige loven om rekonstruksjon. Formålet med evalueringen var dels å gi et grunnlag for å vurdere om den midlertidige loven virker i tråd med formålet om å redusere risikoen for unødige konkurser i levedyktige virksomheter, og dels om det er behov for justeringer i de midlertidige reglene. Et annet viktig formål var å gi grunnlag for vurderingen av nye, permanente regler om rekonstruksjon. Evalueringen ble gjennomført ved utsendelse av to standardiserte evalueringsskjemaer, utformet i samråd med Konkursrådet og Domstoladministrasjonen. Evalueringsskjema 1 inneholdt konkrete spørsmål om rekonstruksjonsforhandlinger som er gjennomført, og ble utformet i tre versjoner: en for rekonstruktører, en for domstoler og en for Skatteetaten. Rekonstruktører ble bedt om å fylle ut ett skjema per rekonstruksjon. Evalueringsskjema 2 inneholdt generelle spørsmål om rekonstruksjonsloven, hvordan loven har fungert, og hvilke endringer som bør foretas i en varig lov. Alle mottok den samme versjonen av evalueringsskjema 2. Departementet mottok 17 svar på evalueringsskjema 1 og 30 svar på evalueringsskjema 2 (hvorav 28 inneholdt innspill). I tillegg innga to instanser generelle merknader til evaluering av loven.

2.5.2 Tilbakemeldinger om den midlertidige loven og innspill til permanente regler

Et overordnet inntrykk etter innspills- og evalueringsrunden er at den midlertidige loven anses som en forbedring sammenlignet med de tidligere reglene om gjeldsforhandling. En rekke aktører ga uttrykk for at det bør vedtas permanente regler som bygger på den midlertidige loven.

I evalueringen av den midlertidige loven besvarte 30 respondenter evalueringsskjema 2, som inneholdt generelle spørsmål om rekonstruksjonsloven, hvordan loven har fungert, og hvilke endringer som bør foretas i en varig lov. Respondentene ble blant annet bedt om å liste opp de største styrkene ved den midlertidige rekonstruksjonsloven. De forholdene som ble fremhevet som styrker ved loven av flest respondenter, var følgende:

  • det alminnelige flertallskravet (12)

  • muligheten for tidlig igangsettelse av rekonstruksjonsforhandlingene (11)

  • at det ikke er krav om minimumsdividende (10)

  • beskyttelsen mot konkurs, utlegg og tvangsdekning (9)

  • reglenes fleksibilitet (8)

  • at skatt og merverdiavgift er uprioriterte krav (8)

  • forenkling av regelverket (6)

  • muligheten til å ta opp lån med superprioritet (5)

  • muligheten til å konvertere gjeld til egenkapital (5)

  • at loven gir et alternativ til konkurs som bevarer verdier (5)

  • begrensninger i adgangen til å heve avtaler (3)

Tallene i parentes angir hvor mange respondenter som oppga hver av faktorene. Enkelte respondenter viste også til at reglene gir en arbeidsro som muliggjør løsninger, og at de kan være nyttige i utenrettslige prosesser.

I evalueringsskjemaet ble respondentene videre bedt om å peke på svakheter eller mangler ved den midlertidige loven. Her fremhevet flest respondenter følgende forhold:

  • manglende mulighet til å reforhandle tyngende avtaler (10)

  • regler om lønnsgaranti bør vurderes (10)

  • regler om nedbemanning bør vurderes (8)

  • rekonstruksjon er for kostbart (7)

  • klasseinndeling bør vurderes (6)

  • frister, herunder ankefrister, bør forkortes (5)

  • manglende anerkjennelse i andre land (5)

  • loven bør ha regler om arbeidstakeres rettigheter (ikke spesifisert hva slags rettigheter) (5)

  • det bør åpnes for større forskjellsbehandling av fordringshavere (4)

  • sikrede fordringshavere ivaretas i for stor grad (4)

  • aksjeeierne bør i større grad bidra til en løsning (4)

  • verdsettelsen av pantsatte eiendeler bør forbedres (3)

  • rekonstruktørens rolle bør være mer aktiv (3)

  • det bør innføres egne regler om rekonstruksjon i konsern (3)

På spørsmål om hva som etter respondentenes oppfatning er årsakene til at rekonstruksjon ikke velges, var det klart vanligste svaret at prosessen er for kostbar eller mangler finansering (13 respondenter). Andre årsaker som ble fremhevet, var at konkurs ble foretrukket (3), og at det ikke er lønnsgaranti (3). Årsaker som ble pekt på av færre respondenter, er at en utenrettslig løsning var foretrukket, manglende internasjonal anerkjennelse, manglende mulighet til å innløse sikret gjeld, for tidkrevende prosess, manglende nedbemanningsmulighet og risikoen for å mislykkes.

2.6 Samfunnsøkonomisk analyse av regler om rekonstruksjon

2.6.1 Bakgrunn og mandat

I november 2020 ga Justis- og beredskapsdepartementet førsteamanuensis Aksel Mjøs ved Institutt for Finans ved Norges Handelshøyskole i oppdrag å utarbeide en samfunnsøkonomisk analyse av etablering av nye regler for rekonstruksjon i konkursloven.

I arbeidet med utredningen har Mjøs latt seg bistå av Andreas Ravndal Kostø (assistant professor, Department of Economics, WP Carey School of Business, Arizona State University) og Ibrahim Pelja (PhD-student, Institutt for regnskap, revisjon og rettsvitenskap ved Norges Handelshøyskole).

I mandatet for oppdraget heter det blant annet at «[a]nalysen skal bidra til en helhetlig vurdering av hvordan eventuelle regler om rekonstruksjon bør utformes for å legge best mulig til rette for at formålene med regelverket kan oppnås. Videre skal analysen bidra til klarlegging og synliggjøring av virkningene av det kommende lovforslaget».

Det følger videre av mandatet at «[u]tredningen bør ha konkurslovgivningen før den midlertidige rekonstruksjonsloven som referansepunkt, og vurdere om en permanent lov om rekonstruksjon kan gi en samfunnsøkonomisk gevinst».

I mandatet pekte departementet på flere konkrete spørsmål som det ønsket at ble belyst, herunder

  • virkningene av regler om finansiering med såkalt «superprioritet» og behovet for andre regler for å sikre finansiering under rekonstruksjonsforhandlinger

  • konsekvenser av offentlig finansiering av lønn og betydningen av slike regler for vilkårene for å begjære rekonstruksjonsforhandling

  • konsekvenser av å endre reglene om nedbemanning under rekonstruksjonsforhandlinger

  • om hvorvidt prioritetsrekkefølgen for krav bør endres

  • om det bør innføres særskilte regler om klasseinndeling av fordringshavere eller lignende løsninger

  • om skyldnerens beskyttelse mot utlegg og tvangsdekning under rekonstruksjonsforhandlinger bør videreføres

  • konsekvenser dersom kravet til minstedividende på 25 prosent ved tvangsakkord videreføres eller ikke videreføres

  • konsekvenser av at loven fanger opp flere eller færre foretak, herunder at virkeområdene for reglene om forenklet forhandling for små foretak utvides eller innsnevres

  • konsekvenser av økt eller svekket prioritering av skyldneres interesser sammenlignet med fordringshavernes interesser

  • hvordan ulike løsninger vil endre aktørenes forhandlingsposisjoner og strategiske atferd

  • konsekvenser av tilpasning eller manglende tilpasning til restrukturerings- og insolvensdirektivet

  • hvordan det kan sikres data eller på annen måte legges til rette for hensiktsmessige vurderinger av om loven virker etter sitt formål

Analysen skulle leveres i form av en rapport, og fristen for arbeidet var 15. februar 2021.

2.6.2 Funn og anbefalinger i rapporten

I rapporten gjennomgås relevant forskning innenfor blant annet finans, regnskap og markedsøkonomi, supplert med egne analyser av norske forhold. Mjøs har også kontaktet relevante fagmiljøer og praktikere. På grunnlag av innsikten fra disse kildene kommer Mjøs med flere anbefalinger til utformingen av konkurslovens nye regler om rekonstruksjon.

For å sikre fortsatt drift av levedyktige virksomheter anbefales følgende:

  • innføring av automatisk auksjon etter svensk modell i konkursprosesser, herunder beskyttelse mot fordringshavere og adgang til superprioritert finansiering

  • beskyttelse av selskapets kjernevirksomhet under rekonstruksjon ved at selskapet ikke må betjene kapital, men kan betale kritiske leverandører

  • innføring av lønnsgaranti eller generell statlig finansiering av rekonstruksjonsforhandlinger

  • superprioritert finansiering som både dekker prosesskostnader og driftskostnader.

Når det gjelder anbefalingen om superprioritert finansiering (se om dette punkt 8), peker Mjøs på at hensikten med superprioritet er å forsikre at rekonstruktøren har midler nok til å drive selskapet og prosessen på en optimal måte. I analysen vises det til at data fra Brønnøysundregistrene viser at 90 prosent av alle konkursåpninger avsluttes på grunn av manglende midler. For å sikre en samfunnsmessig optimal løsning er det ifølge rapporten dessuten svært viktig å sikre mulighet til finansiering av den daglige driften av selskapet ettersom manglende finansiering av driften vil kunne føre til tap av nøkkelmedarbeidere, kunder og partnere og en generell forvitring av selskapets verdier.

I analysen pekes det også på potensielle ulemper med finansiering med superprioritet. Det vises til at andre fordringshaveres krav vannes ut, og slik finansiering kan dermed anses som mindre kreditorvennlig. For å kompensere for dette kan kredittmarkedet «ex ante begrense tilbud og/eller ta høyere pris». Hvorvidt nettoeffekten av økt sannsynlighet for fortsatt drift og redusert eller dyrere kreditt er positiv eller negativ fra et samfunnsøkonomisk perspektiv, er imidlertid uklart ifølge rapporten.

Videre argumenteres det i rapporten for at ansatte bør bære en del av kostnaden ved rekonstruksjon, blant annet for å redusere insentivene for å velge konkurs fremfor rekonstruksjon.

For å bidra til mer forutsigbare prosesser og kompetanse i å bevare verdiene i selskaper under rekonstruksjon anbefaler Mjøs spesialistdomstoler for rekonstruksjon og konkurs. Det anbefales også å styrke kompetansen blant de øvrige aktørene i prosessen, blant annet ved å åpne for at rekonstruktøren kan være en forretningskyndig person med støtte fra jurister.

I rapporten fremheves det videre at det er viktig å øke effektiviteten og redusere kostnadene i en rekonstruksjon. For å oppnå dette anbefales

  • å gi adgang til å redusere eller droppe varslings- og kunngjøringsperiodene på nærmere vilkår

  • å tilpasse stemmerettsreglene slik at de i større grad favoriserer en effektiv prosess og løsninger som flertallet foretrekker, med elementer av «cram-down»

  • digitale løsninger for utveksling av informasjon, signaturer, møter mv.

  • avlønningsmodeller for rådgivere som i større grad understøtter en effektiv prosess.

Utrederen anbefaler endelig å utrede om den reviderte rekonstruksjonsprosessen foreslått av Aghion, Hart og Moore (1992), som innebærer at alle krav umiddelbart konverteres til egenkapital i selskapet, kan være egnet i norsk rett.

2.7 Høringen

2.7.1 Høringsnotatet 13. januar 2023

På bakgrunn av innspillene som var kommet til den midlertidige loven om rekonstruksjon, det nye rekonstruksjons- og insolvensdirektivet og den samfunnsøkonomiske analysen utarbeidet Justis- og beredskapsdepartementet forslag til endringer i konkursloven, dekningsloven og panteloven med forslag til nye regler om rekonstruksjon. Forslaget ble sendt på høring 13. januar 2023 til følgende høringsinstanser:

  • Departementene

  • Brønnøysundregistrene

  • Datatilsynet

  • Domstoladministrasjonen

  • Eksportfinansiering Norge (Eksfin)

  • Finanstilsynet

  • Forbrukerrådet

  • Forbrukertilsynet

  • Forbruksforskningsinstituttet (SIFO)

  • Husbanken

  • Konkursrådet

  • NAV Innkreving (NAVI)

  • Norges Handelshøyskole

  • Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)

  • OsloMet – storbyuniversitetet

  • Regelrådet

  • Regjeringsadvokaten

  • Riksadvokaten

  • Sekretariatet for konfliktrådene

  • Sivilombudet

  • Skatteetaten

  • Statens innkrevingssentral

  • Statens lånekasse for utdanning

  • Statens pensjonskasse

  • Statsadvokatene

  • Universitetet i Bergen, Det juridiske fakultet

  • Universitetet i Oslo, Det juridiske fakultet

  • Universitetet i Tromsø, Det juridiske fakultet

  • Økokrim

  • Høyesterett

  • Lagmannsrettene

  • Tingrettene

  • Advokatforeningen

  • Arbeidsgiverforeningen Spekter

  • Den norske Dommerforening

  • Den norske Revisorforening

  • Econa

  • Finans Norge

  • Finansieringsselskapenes Forening

  • Finansklagenemnda

  • Gjeldsoffer-Alliansen GOA

  • Handelshøyskolen BI

  • Hovedorganisasjonen Virke

  • Huseiernes Landsforbund

  • Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK)

  • Juristforbundet

  • Jussbuss

  • Jussformidlingen

  • Jusshjelpa i Nord-Norge

  • Kreditorforeningene

  • Landsorganisasjonen i Norge

  • Næringslivets Hovedorganisasjon

  • Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund

  • Regnskap Norge

  • Rettspolitisk forening

  • Skatterevisorenes Forening

  • SMB Norge

  • Virke Inkasso

Følgende høringsinstanser innga høringssvar med realitetsmerknader:

  • Arbeids- og velferdsdirektoratet

  • Brønnøysundregistrene

  • Domstoladministrasjonen

  • Konkursrådet

  • Oslo tingrett

  • Regelrådet

  • Skatteetaten

  • Advokatforeningen

  • Den norske Revisorforening

  • Finans Norge

  • Kvale Advokatfirma DA

  • Nordic Trustee AS

  • Regnskap Norge

  • SMB Norge

Følgende høringsinstanser har inngitt høringssvar uten realitetsmerknader eller har oppgitt at de avstår fra å inngi høringssvar:

  • Finansdepartementet

  • Forsvarsdepartementet

  • Klima- og miljødepartementet

  • Høyesterett

  • Borgarting lagmannsrett

  • Riksadvokatembetet

2.7.2 Høringsnotatet 20. mars 2024

Etter gjeldsforhandlingsreglene i konkursloven og den midlertidige rekonstruksjonsloven er sikrede og fortrinnsberettigede fordringshavere ikke bundet av henholdsvis en tvangsakkord eller en rekonstruksjon med tvangsakkord for den sikrede eller fortrinnsberettigede delen av kravet, jf. konkursloven § 55 og rekonstruksjonsloven § 54. Dette innebærer at disse fordringshaverne som utgangspunkt heller ikke har stemmerett over akkordforslaget, med mindre sikkerheten eller fortrinnsretten frafalles. I det nevnte høringsnotatet 13. januar 2023 (jf. punkt 2.7.1) ble det foreslått å videreføre gjeldende rett på dette punktet, slik at sikrede og fortrinnsberettigede fordringshavere i utgangspunktet ikke skulle kunne omfattes av en rekonstruksjonsplan for den sikrede eller fortrinnsberettigede delen av kravet.

På bakgrunn av høringen og en fornyet vurdering av direktivet og mulighetene for å utforme rekonstruksjonsregler som kan berøre sikrede fordringshavere, sendte departementet 20. mars 2024 på høring et nytt forslag til regler om hvilke fordringer som omfattes av en rekonstruksjon, hvem som kan berøres av og skal ha stemmerett over en rekonstruksjonsplan, samt regler om vedtakelse og gjennomtvingelse av planen. I det nye høringsnotatet ble det foreslått at pantesikrede fordringshavere på nærmere vilkår kan omfattes av en rekonstruksjonsplan. Forslaget ble sendt til følgende høringsinstanser:

  • Departementene

  • Brønnøysundregistrene

  • Datatilsynet

  • Domstoladministrasjonen

  • Eksportfinansiering Norge (Eksfin)

  • Finanstilsynet

  • Forbrukerrådet

  • Forbrukertilsynet

  • Forbruksforskningsinstituttet (SIFO)

  • Husbanken

  • Konkursrådet

  • Norges Handelshøyskole

  • Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)

  • OsloMet – storbyuniversitetet

  • Regelrådet

  • Regjeringsadvokaten

  • Riksadvokaten

  • Sekretariatet for konfliktrådene

  • Sivilombudet

  • Skatteetaten

  • Skattedirektoratet

  • Statens innkrevingssentral

  • Statens lånekasse for utdanning

  • Statens pensjonskasse

  • Statsadvokatene

  • Universitetet i Bergen, Det juridiske fakultet

  • Universitetet i Oslo, Det juridiske fakultet

  • Universitetet i Tromsø, Det juridiske fakultet

  • Økokrim

  • Høyesterett

  • Lagmannsrettene

  • Tingrettene

  • Advokatforeningen

  • Arbeidsgiverforeningen Spekter

  • Den norske Dommerforening

  • Den norske Revisorforening

  • Econa

  • Finans Norge

  • Finansieringsselskapenes Forening

  • Finansklagenemnda

  • Gjeldsoffer-Alliansen GOA

  • Handelshøyskolen BI

  • Hovedorganisasjonen Virke

  • Huseiernes Landsforbund

  • Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK)

  • Juristforbundet

  • Jussbuss

  • Jussformidlingen

  • Jusshjelpa i Nord-Norge

  • Kreditorforeningen

  • Landsorganisasjonen i Norge

  • Næringslivets Hovedorganisasjon

  • Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund

  • Regnskap Norge

  • Rettspolitisk forening

  • Skatterevisorenes Forening

  • SMB Norge

  • Virke Inkasso

Følgende høringsinstanser innga høringssvar med realitetsmerknader:

  • Eksportfinansiering Norge

  • Husbanken

  • Innovasjon Norge

  • Konkursrådet

  • Oslo tingrett

  • Regelrådet

  • Skattedirektoratet

  • Advokatforeningen

  • Finans Norge

Følgende høringsinstanser har inngitt høringssvar uten realitetsmerknader eller har oppgitt at de avstår fra å inngi høringssvar:

  • Finansdepartementet

  • Forsvarsdepartementet

  • Klima- og miljødepartementet

  • Kommunal- og distriksdepartementet

  • Høyesterett

  • Borgarting lagmannsrett

  • Brønnøysundregistrene

2.8 Møter med berørte aktører i etterkant av høringene

Departementet har under arbeidet med proposisjonen hatt flere møter med Konkursrådet, som har kommet med innspill til arbeidet med de nye rekonstruksjonsreglene. Konkursrådet har også invitert advokater som har håndtert større rekonstruksjonsforhandlinger, til å dele sine erfaringer med departementet. Departementet hadde videre et møte 10. juni 2024 med Finans Norge om forslaget i høringsnotatet 20. mars 2024 om å inkludere pantesikrede fordringer i rekonstruksjonsforhandlinger. Finans Norge ga i tillegg utdypende innspill til departementet i e-post 4. juli 2024 i etterkant av møtet.

Neste kapittel
Forrige kapittel