4 Rekonstruksjonsreglenes virkeområde

4.1 Skillet mellom frivillig rekonstruksjon og rekonstruksjon med tvangsakkord

4.1.1 Gjeldende rett

I rekonstruksjonsloven skilles det ikke mellom frivillig gjeldsordning og tvangsakkord i forhandlingsfasen, men det skilles mellom disse i reglene om forslag og vedtakelse. I konkurslovens gjeldsforhandlingsregler skilles det mellom frivillig gjeldsforhandling og tvangsakkord allerede fra starten av forhandlingene.

Et forslag til frivillig rekonstruksjon anses vedtatt når det er godkjent av samtlige fordringshavere med fordringer som omfattes av forslaget, jf. rekonstruksjonsloven § 29. Rekonstruktøren skal sende forslaget til alle fordringshaverne med fordringer som er omfattet av forslaget, med en frist på minst to uker, men ikke mer enn tre uker, til å underrette rekonstruktøren om de vedtar forslaget. Er svarfristen utløpt uten at noen av fordringshaverne har forkastet forslaget, anses det for vedtatt hvis det er godtatt av fordringshavere som til sammen representerer minst tre firedeler av det samlede pålydende av de fordringene som forslaget omfatter, jf. rekonstruksjonsloven § 29 annet ledd. Regelen innebærer en forenkling sammenlignet med konkurslovens gjeldsforhandlingsregler, hvor gjeldsnemnda først måtte sende en oppfordring til fordringshaverne med to ukers frist.

Konkurslovens regler om frivillig gjeldsforhandling har regler om likebehandling av fordringshaverne på nærmere vilkår, jf. konkursloven § 23 annet til fjerde ledd. I rekonstruksjonsloven ble disse reglene sløyfet. Dette må sees i sammenheng med at et forslag til frivillig rekonstruksjon ikke vil bli vedtatt hvis en av fordringshaverne som omfattes av det, ikke godtar forslaget.

4.1.2 Rekonstruksjons- og insolvensdirektivet

Rekonstruksjons- og insolvensdirektivet utelukker ikke at rekonstruksjonsforslag som er fremforhandlet gjennom prosedyrene i direktivet, kan gjøres til gjenstand for frivillige ordninger, men det fastsetter at enkelte rekonstruksjonsforslag må stadfestes gjennom prosedyrene i direktivet for å bli bindende, jf. artikkel 10 nr. 1. Det gjelder blant annet rekonstruksjonsforslag som påvirker fordringene eller interessene til berørte parter som ikke samtykker til planen.

4.1.3 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet 13. januar 2023 foreslo departementet at reglene om frivillig rekonstruksjon skulle videreføres, og at endringene som ble innført ved rekonstruksjonsloven, også skulle videreføres. Departementet viste til at selv om reglene er lite i bruk i praksis, er det få ulemper ved å beholde muligheten til frivillig rekonstruksjon for domstolene.

Høringsnotatet 20. mars 2024 omfattet kun regler om rekonstruksjon med tvangsakkord (bare omtalt som rekonstruksjon). Departementet uttalte i høringsnotatet at det kan være aktuelt å sløyfe reglene om frivillig rekonstruksjon i det endelige lovforslaget. Departementet viste til at frivillig rekonstruksjon krever enighet blant alle fordringshaverne, og at det da er lite behov for et eget regelsett for dette. Det ble uttalt at det i stedet kan være aktuelt å innføre enkelte regler om virkningen av at det er inngått avtale om rekonstruksjon underveis i rekonstruksjonsforhandlingen.

4.1.4 Høringsinstansenes syn

I høringen av høringsnotatet 13. januar 2023 har Advokatforeningen tatt til orde for at reglene om frivillig rekonstruksjon tas ut av loven.

Advokatforeningen uttaler:

«Advokatforeningen kan ikke se noe praktisk behov for å ha regler om frivillig rekonstruksjon, særlig ikke når begrensningene i hva et forslag om tvangsakkord kan innebære, i praksis foreslås fjernet i høringsnotatet (hvilket støttes av Advokatforeningen). Sml. her utkastet § 37 som fastslår at et forslag til tvangsakkord nå kan gå ut på «de tiltak som anses nødvendige for å avhjelpe skyldnerens økonomiske vanskeligheter og sikre at skyldnerens virksomhet helt eller delvis skal kunne videreføres av skyldneren eller noen andre».

Frivillig rekonstruksjon forutsetter enstemmighet blant kreditorene, som i praksis er et krav om at ingen stemmer mot, og at minst tre firedeler stemmer for forslaget (jf. utkastet § 32 som tilsvarer rekonstruksjonsloven § 29). Hvis det foreligger slik enstemmighet, vil man enklere (og gjerne billigere) kunne gjennomføre rekonstruksjonen utenrettslig, basert på rent avtalerettslige løsninger. Det er typisk når man ikke har lyktes i oppnå slik enighet, at rekonstruksjon kan fremstå som et egnet alternativ. Da sier det seg selv at det bare er den tvungne ordningen – rekonstruksjon med tvangsakkord – som kan løse problemet. Det kan tenkes tilfeller der man har behov for virkemidlene i rekonstruksjonsprosessen, og tid og arbeidsro uten pågang fra kreditorene for å få til en løsning som alle er enige i. Advokatforeningen kan imidlertid ikke se at det skulle være noe i veien for at man likevel er i en forhandling om tvangsakkord som ender med en plan som ingen av kreditorene stemmer mot.»

4.1.5 Departementets vurdering

Departementet foreslår at reglene om frivillig rekonstruksjon ikke videreføres. Det innebærer at loven kun vil inneholde ett regelsett om vedtakelse av rekonstruksjonsplaner. Departementet er enig med Advokatforeningen i at det ikke er behov for egne regler for en frivillig ordning. Selv om vernet mot kreditorforfølgning under rekonstruksjonsforhandlingen vil kunne påvirke muligheten for å inngå en avtale, er departementet enig i at dette ikke i seg selv kan begrunne et eget regelsett som det må antas at i liten grad vil bli benyttet. En rekonstruksjonsforhandling kan, slik Advokatforeningen peker på, i stedet ende med en plan alle fordringshaverne stemmer for. Bestemmelsene om innstilling i lovforslaget § 55 tredje ledd første punktum åpner for at forhandlingen kan innstilles dersom skyldneren godtgjør solvens, på samme måte som etter rekonstruksjonsloven. Det foreslås også at forhandlingen kan innstilles dersom skyldneren har skriftlig samtykke fra samtlige kjente fordringshavere, jf. lovforslaget § 55 tredje ledd annet punktum. Samlet ser departementet etter dette ikke behov for å videreføre reglene om frivillig rekonstruksjon.

Departementet foreslår for øvrig enkelte endringer i utformingen av konkursloven § 145 på bakgrunn av at skillet mellom frivillig rekonstruksjon og rekonstruksjon med tvangsakkord i første ledd foreslås opphevet. Dette er omtalt i merknaden til bestemmelsen.

4.2 Hvilke skyldnere det skal kunne åpnes rekonstruksjonsforhandling for

4.2.1 Gjeldende rett

Rekonstruksjonslovens regler gjelder for både fysiske og juridiske personer og uavhengig av om skyldneren er næringsdrivende. Med unntak av særregelen i § 163 om utenlandske hovedinsolvensbehandlingers virkning i Norge skiller heller ikke konkursloven mellom fysiske og juridiske personer eller mellom næringsdrivende og andre skyldnere.

Det følger imidlertid av særlovgivningen at enkelte rettssubjekter ikke kan begjære åpning av gjeldsforhandling eller tas under konkursbehandling. Dette gjelder tilsvarende for rekonstruksjonsforhandlinger, jf. rekonstruksjonsloven § 62.

Finansforetaksloven § 20-2 fastsetter at gjeldsforhandling eller konkurs etter konkursloven ikke kan åpnes i banker og kredittforetak, samt nærmere bestemte verdipapirforetak, holdingforetak eller andre morselskap i finanskonsern og finansieringsforetak. Det samme gjelder etter § 21-8 første punktum for forsikringsforetak, pensjonsforetak og holdingforetak som ikke er omfattet av § 20-1 første ledd bokstav b. Heller ikke i foretak som er satt under offentlig administrasjon etter lovens § 21-11 annet ledd, kan det åpnes gjeldsforhandlinger eller konkurs, se § 21-8 annet punktum.

Det følger videre av verdipapirsentralloven at gjeldsforhandling eller konkurs ikke kan åpnes i verdipapirsentraler som har tillatelse etter loven, jf. § 10-3.

Kommuner og fylkeskommuner kan heller ikke tas under konkursbehandling eller begjære åpning av gjeldsforhandling etter konkursloven, jf. kommuneloven § 29-1 annet ledd. Det samme gjelder helseforetak, jf. helseforetaksloven § 5 tredje ledd første punktum, forvalterselskap etter petroleumsloven § 11-2, jf. petroleumsloven § 11-3 annet ledd, interkommunale selskaper, jf. IKS-loven § 23 annet punktum og Finnmarkseiendommen, jf. Finnmarksloven § 14 annet ledd.

Trossamfunnsloven § 14 syvende ledd fastslår at et sokn, som er den grunnleggende enheten i Den norske kirke, ikke kan tas under konkursbehandling eller begjære åpning av gjeldsforhandling etter konkursloven.

Fysiske personer med gjeldsproblemer har i tillegg til å kunne begjære åpning av rekonstruksjonsforhandling, adgang til å søke om gjeldsordning etter reglene i gjeldsordningsloven. Loven gjelder imidlertid ikke for skyldnere som har gjeld knyttet til egen næringsvirksomhet, med mindre næringsvirksomheten har opphørt, og det ikke gjenstår vesentlige uavklarte forhold, eller gjelden som er knyttet til næringsvirksomheten, utgjør en forholdsvis ubetydelig del av den samlede gjelden, jf. gjeldsordningsloven § 1-2 første ledd.

4.2.2 Rekonstruksjons- og insolvensdirektivet

Etter rekonstruksjons- og insolvensdirektivet artikkel 1 nr. 2 bokstav h er fysiske personer som ikke er «iværksættere», unntatt fra direktivets virkeområde, jf. artikkel 1 nr. 2 bokstav h. Med «iværksætter» menes «en fysisk person, som driver forretning eller virksomhed eller udøver et fag eller erhverv», jf. artikkel 2 nr. 1 punkt 9.

Det følger av direktivet artikkel 1 nr. 2 at direktivet ikke får anvendelse for skyldnere som nevnt i bokstav a til h i bestemmelsen. Unntakene omfatter blant annet bestemte typer finansielle foretak og institusjoner, slik som forsikrings- og gjenforsikringsforetak, kredittinstitusjoner og investeringsforetak, samt offentlige organer. I tillegg åpner direktivet for å unnta andre finansielle tjenesteytere som er underlagt tilsvarende offentlig kontroll, jf. artikkel 1 nr. 3.

4.2.3 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet 13. januar 2023 foreslo departementet å videreføre reglene om hvilke subjekter som kan være gjenstand for en rekonstruksjonsforhandling.

Departementets forslag gikk for det første ut på at både fysiske og juridiske personer kan begjære rekonstruksjon. Departementet uttalte i høringsnotatet at også fysiske personer bør tilbys et rettslig alternativ til konkurs, og viste til at gjeldsordningsloven i utgangspunktet ikke gjelder for skyldnere som har gjeld knyttet til egen næringsvirksomhet. Etter rekonstruksjons- og insolvensdirektivet er det valgfritt for medlemsstatene om de ønsker å begrense reglene om forebyggende rekonstruksjon til kun å gjelde for juridiske personer, jf. artikkel 1 nr. 4.

For det andre innebar forslaget at rekonstruksjon også kan begjæres av skyldnere som ikke driver næringsvirksomhet. Etter rekonstruksjons- og insolvensdirektivet artikkel 1 nr. 2 bokstav h er fysiske personer som ikke er «iværksættere», unntatt fra direktivets virkeområde, jf. artikkel 1 nr. 2 bokstav h. Departementet uttalte følgende i høringsnotatet:

«I forslaget til midlertidige regler om rekonstruksjon ble det vurdert om adgangen til rekonstruksjon bør begrenses til aktive næringsdrivende, se Prop. 75 L (2019–2020) side 21. En mulig begrunnelse for et slikt krav for fysiske personer kan være at reglene ellers vil kunne benyttes til å oppnå en akkord som er gunstigere enn en gjeldsordning. I utredningen ble det imidlertid tatt til orde for at eventuelle problematiske begjæringer i stedet bør håndteres gjennom en mulighet til å avslå begjæringen eller nekte stadfestelse av tvangsakkord når det vil virke støtende å stadfeste forslaget eller forslaget ikke er rimelig og rettferdig overfor fordringshaverne. Departementet så i Prop. 75 L (2019–2020) ikke grunn til å fravike utrederens vurdering av spørsmålet.

I evalueringen av den midlertidige loven har det ikke kommet innvendinger mot at også andre fysiske personer enn næringsdrivende kan begjære rekonstruksjon. Selv om slike personer ikke faller inn under direktivets virkeområde, går departementet ut fra at direktivet ikke er til hinder for at reglene likevel gis anvendelse, se tilsvarende den danske betænkning nr. 1579 side 31 og det danske lovforslaget nr. L 181 side 27. Departementet kan heller ikke se at det er avgjørende hensyn som taler mot å la de norske reglene om rekonstruksjon få anvendelse for fysiske personer som ikke driver næring. Tvert imot vil det innebære en innsnevring sammenliknet med reglene om gjeldsforhandling i konkursloven dersom virkeområdet avgrenses på denne måten. Dersom det stilles krav om at skyldneren er næringsdrivende, må det vurderes om vilkåret er oppfylt, noe som etter omstendighetene kan reise tvil. Det kan hevdes at det er mer hensiktsmessig å rette ressursene mot vurderingen av om skyldneren skal få innvilget tvangsakkord.

Hensynet til lik regulering på tvers av EU/EØS-området kunne tilsi at det avgrenses mot fysiske personer som ikke er næringsdrivende. Det er imidlertid i første rekke hensynet til virksomheter som opererer på tvers av landegrensene, som i denne sammenhengen er av betydning. Departementet kan ikke se at hensynet til like regler da veier særlig tungt når det gjelder privatpersoners adgang til å begjære rekonstruksjon.

Departementet antar i likhet med utrederen at det er svært lite praktisk at privatpersoner som ikke driver næring, begjærer rekonstruksjon. Departementet ser likevel ikke grunn til å stenge for denne muligheten. En eventuell fare for misbruk av rekonstruksjonsreglene i tilfeller der personen i stedet bør undergis gjeldsordning, bør etter departementets syn heller håndteres gjennom muligheten til å nekte stadfestelse av tvangsakkord. Det vises til lovforslaget § 52 nr. 1.»

For det tredje ble det i høringsnotatet ikke foreslått endringer i adgangen til å åpne rekonstruksjonsforhandling i blant annet finansforetak og ulike offentlige organer mv. Høringsinstansene ble likevel oppfordret til å komme med innspill til om det er behov for slike endringer. Det følger av direktivet artikkel 1 nr. 2 at direktivet ikke får anvendelse for skyldnere som nevnt i bokstav a til h i bestemmelsen. Unntakene omfatter blant annet bestemte typer finansielle foretak og institusjoner, slik som forsikrings- og gjenforsikringsforetak, kredittinstitusjoner og investeringsforetak, samt offentlige organer. I tillegg åpner direktivet for å unnta andre finansielle tjenesteytere som er underlagt tilsvarende offentlig kontroll, jf. artikkel 1 nr. 3.

4.2.4 Høringsinstansenes syn

Det er kun Konkursrådet, Oslo tingrett og Skatteetaten som har uttalt seg om spørsmålet om reglenes virkeområde.

Konkursrådet støtter departementets forslag og uttaler:

«Konkursrådet slutter seg til departementets forslag om at også fysiske personer skal ha mulighet til å benytte seg av forhandlinger om rekonstruksjon. Konkursrådet er også enig med departementet i at fysiske personer som ikke er næringsdrivende skal kunne benytte seg av rekonstruksjon. I og med at rekonstruksjon medfører betydelige kostnader, vil det nok ikke være så mange personer som benytter seg av dette, men det er likevel ikke grunn nok til å sperre for muligheten. Den såkalte testen om fordringshaverens beste interesse gjelder også for fysiske personer. Det innebærer at også fremtidig inntektsevne hos skyldner bør komme inn i denne vurderingen.»

Verken Oslo tingrett eller Skatteetaten uttaler at de er imot departementets forslag, men de gir uttrykk for at det bør sees helhetlig på hvilket gjeldssaneringsinstitutt som skal gjelde for fysiske personer.

Skatteetaten uttaler blant annet:

«Etter ikrafttredelsen av den midlertidige rekonstruksjonsloven har Skatteetaten mottatt flere henvendelser om rekonstruksjonsforhandlinger fra fysiske personer. En del av personene er uten aktiv næringsvirksomhet. Kjennetegnet ved flere av disse, er at de er relativt ressurssterke, og de er gjerne bistått av profesjonell rådgiver. Skatteetaten opplever at antallet fysiske personer uten næringsvirksomhet som viser interesse for å gjennomføre rekonstruksjon etter den midlertidige loven, er vesentlig høyere enn antallet som tidligere har søkt tvangsakkord.

Etter gjeldende rett gjelder gjeldsordningsloven for fysiske personer. Loven gjelder ikke personer med gjeld fra egen næringsvirksomhet, med mindre denne er avsluttet og det ikke foreligger noen uavklarte forhold, eller næringsgjelden utgjør en ubetydelig andel av totalgjelden. I Barne- og familiedepartementets høringsnotat av 11. oktober 2021 fremgår:

‘Det kan være gode grunner til å se nærmere på om den relativt strenge avgrensingen mot aktive næringsdrivende bør opprettholdes, og om det eventuelt bør innføres egne regler som medfører at en virksomhet kan drives videre samtidig som det etableres en ordning for gjelden. Dette vil imidlertid utgjøre en stor reform som det ikke er lagt opp til ved denne revisjonen. Departementet vil følge med på utviklingen og vurdere et mulig fremtidig behov for dette.’

Høringssaken er per i dag under behandling.

Skatteetaten mener det er god grunn til å se helhetlig på hvilket gjeldssaneringsinstitutt som skal gjelde for fysiske personer med aktiv næring, fysiske personer med næringsgjeld uten aktiv næring og fysiske personer uten aktiv næring eller næringsgjeld. Det må ikke være slik at noen «faller mellom to stoler», og ikke kan nyttiggjøre seg hverken gjeldsordningsinstituttet eller rekonstruksjonsinstituttet. På den annen side er det heller ikke ønskelig med overlappende regelsett, der de ressurssterke kan velge rekonstruksjon, mens de mindre ressurssterke må velge gjeldsordning. Det skal imidlertid nevnes at etter hva Skatteetaten er kjent med, har per i dag ingen fysiske personer fått stadfestet forslag til rekonstruksjon, og kun to har fått åpnet forhandlinger.

For fysiske personer vil heller ikke kravet til at fordringshaver skal stilles bedre enn ved konkurs passe helt godt, da gjelden ikke slettes ved en konkurs. Etter vår mening bør forarbeidene gi noe veiledning om hvordan vurderingen opp mot konkursalternativet skal foretas for fysiske personer.

Det synes å være gjeldsordningsloven som er mest egnet for gjeldssanering for personlige skyldnere uten aktiv næring. Muligheten til å nekte stadfestelse av tvangsakkord gjennom lovforslaget § 52 nr. 1 vil kunne hindre at fysiske personer uten næringsvirksomhet får rekonstruksjon. Dersom man mener at rekonstruksjonsinstituttet ikke er ment for fysiske personer uten aktiv næringsvirksomhet, vil imidlertid en presisering i ordlyden innebære at skyldner og domstolsapparatet unngår å bruke unødvendige ressurser på å forsøke rekonstruksjon, der gjeldsordning er mer hensiktsmessig.»

Oslo tingrett uttaler:

«I høringsnotatet er det lagt til grunn at reglene om rekonstruksjon også får anvendelse for fysiske personer enten de driver næringsvirksomhet eller ikke. Oslo tingrett har for så vidt ingen bemerkninger til dette, men peker på at reglene ikke er særlig egnet for fysiske personer som ikke driver næring, eller som driver næringsvirksomhet av beskjedent omfang.

Oslo tingrett er av den oppfatning at det er behov for nye, egne regler for personlige skyldnere som driver næringsvirksomhet ettersom de har personlig ansvar for gjelden, og gjelden ikke bortfaller ved en konkurs. Personlig næringsdrivende er således særlig utsatte og det bør gis regler som kan gi en åpning for å løse deres gjeldsproblemer for eksempel i gjeldsordningsloven.»

4.2.5 Departementets vurdering

Departementet foreslår å følge opp forslaget i høringsnotatet om at reglene om rekonstruksjon skal gjelde både for juridiske og fysiske personer. Dette følger av § 1 i lovforslaget som slår fast at en «skyldner» etter nærmere vilkår kan begjære åpnet rekonstruksjonsforhandling. Så lenge gjeldsordningsloven hovedsakelig gjør unntak for fysiske personer med gjeld knyttet til egen næringsvirksomhet, er det etter departementets syn behov for et alternativ til konkurs for disse skyldnerne. Departementet viser for øvrig til punkt 20 om tvangsakkord under konkurs, der det foreslås å videreføre muligheten for fysiske personer til å oppnå tvangsakkord når det er åpnet konkurs.

Videre ser departementet ikke grunn til å begrense reglene til kun å gjelde for fysiske personer som driver næringsvirksomhet. Det vises generelt til begrunnelsen gitt i høringsnotatet. Som nevnt i høringsnotatet kan det oppstå tvil om vilkåret om at skyldneren er næringsdrivende, er oppfylt, noe det virker lite hensiktsmessig å bruke tid og ressurser på å ta stilling til under rekonstruksjonsforhandlingen. Departementet antar at det i de fleste tilfeller vil være gunstigere for en skyldner å velge gjeldsordning fremfor rekonstruksjon. Departementet viser her særlig til at rekonstruksjon er en kostbar prosess, og at tvungen gjeldsordning kan vedtas uten fordringshavernes samtykke og normalt ikke skal vare mer enn fem år, jf. gjeldsordningsloven §§ 5-2 og 5-4. Ved tvungen gjeldsordning skal skyldneren være fri for annen gjeld som er omfattet av gjeldsordningen enn gjeld som nevnt i gjeldsordningsloven § 4-8 bokstav a første ledd og bokstav b første ledd ved utløpet av gjeldsordningsperioden, jf. § 5-2 fjerde ledd. Departementet foreslår derfor ingen begrensning i adgangen til å begjære rekonstruksjon for fysiske personer som ikke har gjeld knyttet til næringsvirksomhet.

I høringsnotatet ba departementet om tilbakemeldinger på om det er behov for å foreslå endringer i adgangen til å åpne rekonstruksjonsforhandlinger i tilfeller der det følger av særlovgivningen at det ikke kan åpnes gjeldsforhandling og dermed heller ikke rekonstruksjon, jf. rekonstruksjonsloven § 62 (blant annet finansforetak og ulike offentlige organer mv.). Det er ikke kommet noen innspill angående dette i høringsrunden, og departementet foreslår ingen endringer i gjeldende rett på dette punktet.