10 Metoder for innhenting av informasjon som kan medføre inngrep overfor den enkelte

10.1 Gjeldende rett

Etterretningstjenesteloven § 3 fastslår at tjenesten skal «innhente» nærmere bestemt informasjon om utenlandske forhold. Bestemmelsen omtaler ikke hvilke metoder eller hvilken teknologi som kan brukes for å innhente informasjonen. Loven er med andre ord teknologi- og metodenøytral. Det følger av dette at tjenesten, innenfor rammen av overordnede rettsregler, herunder spesielt menneskerettighetene slik de er vernet blant annet av Grunnloven og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), kan bruke enhver metode for å innhente informasjon om relevante utenlandske forhold. I forarbeidene til loven vises det til at tjenesten bruker tekniske og andre metoder for å innhente informasjon (Ot.prp. nr. 50 (1996–97) punkt 6.4 side 8). Det vises dessuten til at tjenesten må ha nødvendig innsamlingskapasitet for prioriterte behov (punkt 8 side 10).

10.2 Andre lands rett

10.2.1 Sverige

Det følger av lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet 2 § at den eller de myndigheter som driver forsvarsetterretningsvirksomhet, kan innhente informasjon ved hjelp av teknisk og personbasert innhenting.

Visse bestemmelser om teknisk innhenting er gitt i lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet, som gir grunnlag for innhenting av elektronisk informasjon som krysser den svenske grensen. Se nærmere om dette i punkt 11.3.1.

10.2.2 Danmark

I medhold av lov om Forsvarets Efterretningstjeneste (FE) § 3 kan FE innsamle og innhente opplysninger som kan ha betydning for tjenestens etterretningsmessige virksomhet. Loven er utformet på en teknologi- og metodenøytral måte. Ved innhenting på kontraterrorområdet som medfører et inngrep i kommunikasjonsvernet til en person i utlandet som er hjemmehørende i Danmark, skal innhentingen godkjennes av en domstol.

10.2.3 Finland

Lagen om militär underrättelseverksamhet (590/2019) 4 kap. regulerer hvilke metoder de militære etterretningsmyndighetene kan bruke for å innhente informasjon. Loven regulerer systematisk observasjon, fordekt innhenting av informasjon og teknisk observasjon (22 til 33 §§), innhenting i telenett (34 til 42 §§), dekkoperasjoner og bevisprovokasjon gjennom kjøp (43 til 50 §§), bruk av informasjonskilder (51 til 53 §§), plasspesifikk innhenting og kopiering (54 til 59 §§), radiosignalspaning, innhenting som gjelder utenlandske datasystemer og innhenting i utlandet (60 til 64 §§) og innhenting som gjelder datatrafikk (65 til 74 §§).

Myndighet til å fatte beslutning om bruk av en metode er dels lagt til tjenestepersoner i de militære etterretningsmyndighetene, og dels til tingretten i Helsingfors på begjæring fra en slik tjenesteperson. Etter 64 § fatter hovedstabens etterretningssjef beslutning om militær etterretningsinnhenting og anvendelse av metoder for etterretningsinnhenting som skjer utenfor Finland.

10.3 Lovregulering av innhentingsmetoder

10.3.1 Høringsnotatet

Det tas i høringsnotatet utgangspunkt i at dagens etterretningstjenestelov gir hjemmel for bruk av inngripende metoder. Bruk av slike metoder er nærmere regulert i internt regelverk. Det har imidlertid vært reist spørsmål om tjenestens bruk av inngripende metoder bør få klarere grunnlag i lov.

I høringsnotatet vises det til at professor Erling Johannes Husabø, i en utredning vedlagt rapporten fra Evalueringsutvalget for EOS-utvalget (Dokument 16 (2015–2016)), uttaler at det er tvilsomt om dagens hjemmelsgrunnlag tilfredsstiller de kravene som nå stilles etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). Det vises så til at EOS-utvalget i en særskilt melding til Stortinget 17. juni 2016 uttaler at det kan være grunn til å utrede nærmere om en lov som ikke regulerer metoder for innhenting av opplysninger om individer, tilfredsstiller lovskravet som er nedfelt i EMK (Dokument 7:2 (2015–2016) side 15). Det vises deretter til at Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité i sin innstilling om den særskilte meldingen uttaler (Innst. 164 S (2016–2017) side 9):

«Komiteen mener det er av avgjørende betydning for tilliten til E-tjenesten og faktisk og opplevd trygghet for landet og borgerne, at virkemidler som er forholdsmessige og nødvendige for å utføre tjenestens oppdrag, beskrives gjennom et lovverk som stemmer overens med de utfordringer vi står overfor. Samtidig er det også viktig for å ivareta en demokratisk kontroll av at lovverket blir fulgt, at EOS-utvalget blir gitt tilsvarende justert mulighet for kontroll av virkemiddelbruk.»

På bakgrunn av innstillingen besluttet Stortinget 21. februar 2017 å be regjeringen om å legge frem forslag til revidert lov om Etterretningstjenesten (vedtak 466).

Det heter i høringsnotatet at de refererte vurderingene tilsier en lovregulering av Etterretningstjenestens metoder. Lovskravet taler for en konkret angivelse av tjenestens metoder for innhenting av informasjon, regler om når metodene kan tas i bruk, regler om hvem som kan beslutte anvendelse av metoder i konkrete saker og regler om formkrav til beslutningene. Det må samtidig tas hensyn til behovet for å verne konkrete opplysninger om tjenestens kilder, metoder og kapasiteter.

10.3.2 Høringsinstansenes syn

Abelia mener at den økte graden av lovregulering av Etterretningstjenestens virksomhet bidrar til mer åpenhet rundt tjenestens formål, rammer og samfunnsoppdrag, og gir økt demokratisk styring og kontroll av virksomheten.

Advokatforeningen mener at rammene for metodebruk hører hjemme i formell lov. De grunnleggende hensyn som bærer legalitetsprinsippet og lovskravet i EMK artikkel 8, særlig tilgjengelighet og demokratisk kontroll, tilsier at hovedprinsippene om metodebruk plasseres i loven. Advokatforeningen støtter dette initiativet fra departementets side, men har merknader knyttet til enkelte av bestemmelsene.

Amnesty International bemerker at det er meget positivt at regjeringen har tatt initiativ til en ny lov som regulerer Etterretningstjenestens virksomhet. Amnesty har merket seg at tjenesten selv har etterlyst oppdaterte og tydeligere lovbestemmelser for å sikre at deres aktiviteter er i tråd med menneskerettighetene og lovgiverens ønsker. At de hemmelige tjenestene selv etterstreber størst mulig rettslig og demokratisk forankring, i stedet for å prøve å skape og benytte seg av smutthull, er etter Amnestys syn betryggende i en tid der et økende antall stater bruker sikkerhetsargumentet som påskudd for å undergrave og begrense menneskerettighetene.

International Business Machines AS (IBM) støtter den teknologinøytrale tilnærmingen i lovutkastet kapittel 6. IBM viser til at det er avgjørende for tjenestens effektivitet at den har adgang til kontinuerlige oppgraderinger, oppdatert metodebruk og de mest avanserte tekniske løsninger.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) er som et utgangspunkt positive til at de mest inngripende metodene som Etterretningstjenesten kan benytte, lovfestes. PST er imidlertid uenige i forslaget om å lovfeste innhenting gjennom åpne kilder (§ 6-2) og systematisk observasjon (§ 6-4), og uttrykker bekymring for at uttalelser og synspunkter i forbindelse med lovarbeidet kan få en smitteeffekt til spørsmålet om lovfesting av per nå ulovfestede politimetoder. PST savner en nærmere drøftelse av hvilken grad av målrettethet og intensitet som skal til før slik innhenting anses som et inngrep overfor den enkelte.

Riksadvokaten uttaler:

«Kapitlet inneholder ulike bestemmelser om tekniske metoder for innhenting av informasjon som innebærer inngrep overfor personer eller virksomheter. En finner igjen grunn til å understreke at utgangspunktet er at metodebruk rettet mot fysiske eller juridiske personer i Norge er en politioppgave. Behovet for hjemler for Etterretningstjenesten til metodebruk mot fysiske og juridiske personer i Norge kan derfor diskuteres. I den grad slike aktiviteter skjer på territorium undergitt annen stats jurisdiksjon, vil en lovfesting i Norge uansett ikke ha noen betydning.»

10.3.3 Departementets vurdering

Det vurderes i høringsnotatet at det er grunn til å lovregulere hvilke inngripende metoder Etterretningstjenesten kan ta i bruk for å innhente informasjon, blant annet under henvisning til at Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité i Innst. 164 S (2016–2017) side 9 tar til orde for å lovregulere tjenestens virkemidler. Departementet fastholder denne vurderingen, som i hovedsak har fått støtte fra de høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet.

Departementet understreker at hensikten med forslaget er å gi klarere rettslige rammer for Etterretningstjenestens bruk av inngripende metoder, av hensyn til det menneskerettslige lovskravet. Med unntak for forslaget om å åpne for tilrettelagt innhenting, som behandles særskilt i kapittel 11, har forslaget ikke til hensikt å gi tjenesten videre fullmakter enn det som følger av gjeldende rett. Den teknologinøytrale tilnærmingen som følger av gjeldende rett, videreføres. Som påpekt av IBM, er det avgjørende for tjenestens effektivitet at den har adgang til oppdatert metodebruk og de mest avanserte tekniske løsningene.

I sin høringsuttalelse reiser riksadvokaten spørsmål om behovet for en lovregulering av Etterretningstjenestens metoder. Departementet er enig med riksadvokaten i at det i Norge i fredstid normalt er politiet som har myndighet til å bruke inngripende metoder overfor personer i Norge. Etterretningstjenesten skal som den store hovedregel ikke bruke inngripende metoder overfor personer i Norge. Det er samtidig ikke tvilsomt at tjenesten i noen tilfeller kan bruke inngripende metoder for å innhente informasjon om personer i Norge, for eksempel om fremmed stats virksomhet. Dette er sikker rett som med enkelte endringer foreslås videreført i lovforslaget kapittel 4. Det vises til drøftelsen i kapittel 8. Av hensyn til det menneskerettslige lovskravet er det derfor ønskelig med en mer spesifikk lovregulering enn i dag av hvilke inngripende metoder som kan tas i bruk.

Riksadvokaten viser i sin høringsuttalelse også til at lovregulering er uten betydning for bruk av metoder utenfor Norge. Departementet deler synspunktet et stykke på vei, men ikke fullt ut, da bruk av inngripende metoder i utlandet kan aktualisere lovskravet hvis Norge etter omstendighetene regnes for å ha menneskerettslig jurisdiksjon utenfor eget territorium (ekstraterritoriell jurisdiksjon).

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) gir i sin høringsuttalelse uttrykk for bekymring for at lovforslaget kan ha en smitteeffekt til spørsmålet om lovfesting av hittil ulovfestede politimetoder. På denne bakgrunn vil departementet presisere at det i dette lovarbeidet ikke tas stilling til spørsmålet om lovfesting av ulovfestede politimetoder.

Departementet understreker at Etterretningstjenesten innhenter informasjon om relevante utenlandske forhold ved hjelp av en rekke metoder som ikke utgjør et inngrep overfor den enkelte, for eksempel innen akustisk etterretning, radaretterretning og geografisk etterretning. Det er ikke nødvendig å lovfeste disse metodene av hensyn til lovskravet. Departementet ser det heller ikke av andre grunner som nødvendig eller hensiktsmessig å lovfeste disse metodene.

I tillegg til egen innhenting av informasjon ved bruk av metoder, mottar tjenesten også informasjon fra andre, for eksempel fra andre deler av forvaltningen og fra utenlandske samarbeidspartnere. Regler om slikt samarbeid følger av lovforslaget kapittel 10. Regler om behandling av informasjon som Etterretningstjenesten har kommet i besittelse av, følger av lovforslaget kapittel 9.

10.4 Generelle vilkår

10.4.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslås det regler om generelle vilkår og saklig virkeområde i lovutkastet § 6-1. Det foreslås at Etterretningstjenesten for etterretningsformål kan benytte metoder etter bestemmelsene i lovutkastet kapittel 6 når grunnvilkårene etter kapittel 5 er oppfylt og innhentingen ikke strider mot øvrige bestemmelser i loven. Det foreslås at metodene kan brukes fordekt overfor personer som er gjenstand for eller på annen måte berøres av dem. Metodebruk skal avsluttes dersom det blir klart at vilkårene etter loven ikke lenger er til stede.

Det foreslås at bestemmelsene i kapittelet bare skal komme til anvendelse for innhenting som medfører inngrep overfor den enkelte. Det foreslås videre at bestemmelsene ikke skal komme til anvendelse for tilrettelagt innhenting av elektronisk kommunikasjon som transporteres over den norske grensen, som reguleres i lovutkastet kapittel 7 og 8.

10.4.2 Høringsinstansenes syn

Den internasjonale juristkommisjon – norsk avdeling (ICJ-Norge) uttaler at selv om forholdsmessigheten av metodebruken skal vurderes konkret i hvert tilfelle, må lovgiver gi flere føringer enn forslaget legger opp til. Det vil for eksempel være større rom for inngripende metodebruk dersom formålet er å oppdage trusler mot Norge, enn det vil være for å innhente informasjon med det formål å fremme Etterretningstjenestens aksesser eller for å dele med utenlandske samarbeidspartnere. Et endelig lovforslag bør derfor drøfte i detalj om det er nødvendig å åpne opp for metodebruk for å understøtte alle lovens formål.

Kripos mener at regelen i lovutkastet § 6-1 første ledd siste punktum om at metodebruk skal avsluttes dersom det blir klart at vilkårene ikke lenger er oppfylt, er så selvsagt at den ikke bør lovfestes.

10.4.3 Departementets vurdering

Departementet viderefører forslaget i høringsnotatet, som i det vesentlige ikke har møtt negative merknader under høringen. Det foreslås enkelte lovtekniske justeringer.

I lovutkastet § 6-1 andre ledd ble det foreslått å lovfeste at bestemmelsene i kapittel 6 bare kommer til anvendelse for metoder som utgjør et inngrep overfor den enkelte. Regelen har ingen selvstendig betydning, og etter høringen har departementet derfor kommet til at den ikke bør videreføres.

I lovutkastet § 6-1 tredje ledd ble det foreslått å lovfeste at bestemmelsene i kapittel 6 ikke kommer til anvendelse for tilrettelagt innhenting av elektronisk kommunikasjon som transporteres over den norske grensen og som reguleres av kapitlene 7 og 8. Regelen foreslås flyttet til § 6-9 om midtpunktinnhenting. Dette innebærer ingen realitetsendring, men tydeliggjør at tilrettelagt innhenting er en form for midtpunktinnhenting, og derfor omfattes av forbudet i lovforslaget § 4-1 om å benytte innhentingsmetoder etter kapittel 6 overfor personer i Norge.

Kripos tar i sin høringsuttalelse til orde for at regelen i § 6-1 første ledd siste punktum er overflødig og ikke bør videreføres. Departementet har forståelse for synspunktet, men mener av pedagogiske hensyn at regelen bør fremgå uttrykkelig av loven. En slik regel inntas i lovforslaget § 6-1 tredje ledd.

ICJ-Norge reiser i sin høringsuttalelse spørsmål om det er nødvendig å åpne for bruk av metoder for å understøtte alle lovens formål. Høringsinstansen viser for eksempel til at det vil være større rom for inngripende metodebruk dersom formålet er å oppdage trusler mot Norge, enn hvis formålet er å fremme aksesser eller dele informasjon med utenlandske samarbeidspartnere. Departementet er enig i at utenlandske trusler mot Norge er i kjernen av hva som kan begrunne bruk av inngripende metoder, men det er ikke grunn til å begrense adgangen utelukkende til trusler. Det kan være glidende overganger mellom utenlandske sikkerhets-, forsvars- og utenrikspolitiske forhold og utenlandske trusler mot Norge, og for å kunne oppdage en utenlandsk trussel er det av betydning å kunne danne seg et bilde av den utenlandske sikkerhets-, forsvars- og utenrikspolitiske normalsituasjonen. Alle oppgavene beskrevet i kapittel 3 har til hensikt å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. Departementet viser dessuten til at en slik begrensning ikke er vanlig i nærstående land, som Danmark, Sverige og Finland.

Som påpekt av ICJ-Norge, må det konkrete inngrepet tilfredsstille kravet til forholdsmessighet som følger av lovforslaget § 5-4. I vurderingen skal det blant annet tas hensyn til sakens betydning. Hvis saken gjelder en trussel som nevnt i lovforslaget § 3-1, vil det normalt kunne begrunne et sterkere inngrep enn dersom saken for eksempel gjelder forhold og utviklingstrekk i andre stater og regioner etter lovforslaget § 3-2. Departementet viser også til at det foreslås en strengere terskel for bruk av de mest inngripende metodene.

Departementet understreker at Etterretningstjenesten ikke står fritt med hensyn til hva tjenesten skal innhente informasjon om. Virksomheten er styrt av prioriteringene til overordnede myndigheter, se lovforslaget § 2-2 om oppdragsstyring. Det vises også til lovforslaget § 6-13, som fastsetter at det i beslutningen må angis hvilket oppdrag som innhentingen knytter seg til.

10.5 Åpne kilder

10.5.1 Forslaget i høringsnotatet

Det foreslås i høringsnotatet punkt 10.5.7 å lovfeste at Etterretningstjenesten kan innhente informasjon fra åpne kilder. Det vises til at åpne kilder er en svært relevant metode for å samle inn etterretningsinformasjon i dagens samfunn, enten på selvstendig grunnlag eller for å understøtte andre metoder. Et eksempel på dette er omfanget av informasjon som deles digitalt av personer i umiddelbar nærhet av viktige hendelser. I høringsnotatet er regler om åpne kilder inntatt i lovutkastet § 6-2.

10.5.2 Høringsinstansenes syn

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) stiller seg kritiske til forslaget om å lovfeste innhenting fra åpne kilder. PST viser til risikoen for at forslaget vil ha en smitteeffekt til spørsmålet om å lovfeste politimetoder som per nå er ulovfestede. Ingen andre høringsinstanser har merknader til lovutkastet § 6-2, men Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) har merknader knyttet til innhenting av informasjon fra åpne kilder som angår personer som oppholder seg i Norge, se punkt 8.5.

10.5.3 Departementets vurdering

Departementet viderefører forslaget i høringsnotatet med enkelte lovtekniske justeringer. Det er i utgangspunktet ikke behov for å lovfeste en adgang til å innhente informasjon fra åpne kilder, da dette normalt ikke vil være et inngrep overfor den enkelte. Slik innhenting om én og samme person kan etter omstendighetene likevel få et slikt omfang at det kan reises spørsmål om den utgjør et inngrep overfor vedkommende. For å unngå tvil knyttet til det menneskerettslige lovskravet foreslår departementet derfor å lovregulere metoden.

Departementet kan ikke se at standpunktet til PST med avgjørende vekt taler mot forslaget. Det understrekes at det i dette lovarbeidet ikke tas stilling til spørsmålet om lovfesting av ulovfestede politimetoder.

Bestemmelsen inntas i lovforslaget § 6-2. Det vises til merknadene til bestemmelsen for en nærmere beskrivelse av metoden. Departementet viderefører ikke forslaget om å lovfeste i § 6-2 en adgang til å bruke fiktive brukeridentiteter i, da regelen er overflødig ved siden av den generelle regelen i lovforslaget § 11-4 første ledd.

Merknadene fra EOS-utvalget om innhenting av informasjon fra åpne kilder som angår personer som oppholder seg i Norge, drøftes i punkt 8.5.

10.6 Menneskebasert innhenting

10.6.1 Forslaget i høringsnotatet

Det foreslås i høringsnotatet punkt 10.5.8 at Etterretningstjenesten kan gjennomføre menneskebasert innhenting, det vil si systematisk innhenting av informasjon gjennom samhandling mellom mennesker. Samhandlingen kan skje både i det fysiske og i det digitale rom. Forslaget kodifiserer og presiserer gjeldende rammer og praksis.

Det vises i høringsnotatet til at menneskebasert innhenting i kjernen innebærer å finne, rekruttere, trene og føre individer i den hensikt å innhente informasjon som ikke er offentlig tilgjengelig, eller tilrettelegge for slik informasjonsinnhenting. Metoden er den eldste etterretningsmetoden, og den forblir relevant i et høyteknologisk samfunn. Den kan ikke erstattes av andre metoder, uavhengig av teknologisk utvikling. For eksempel vil en aktørs intensjoner ikke nødvendigvis være registrert i en form som kan samles inn teknisk. Menneskebasert innhenting er videre godt egnet som et supplement til, eller til å bli supplert av, andre innhentingsmetoder.

Det heter i høringsnotatet at menneskebasert innhenting kan skje ved at kilden tar kontakt eller blir kontaktet, og ønsker å bistå ved å tilby informasjon. Menneskebasert innhenting kan imidlertid også inkludere infiltrasjon og provokasjon.

I høringsnotatet er regler om menneskebasert innhenting inntatt i lovutkastet § 6-3.

10.6.2 Høringsinstansenes syn

Kripos mener at det bør presiseres hva som menes med begrepene infiltrasjon og provokasjon i lovutkastet § 6-3 andre ledd. Kripos reiser spørsmål om begrepene skal forstås på samme måte som i politiet, hva det innebærer at slik virksomhet kan «inkluderes» i menneskebasert innhenting, og hvorvidt forslaget forsøker å hjemle aktivitet som ellers ville være ulovlig.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) savner en bredere vurdering av behovet for å lovfeste metoden i lys av Grunnloven og EMK. PST bemerker i tillegg at det synes som begrepene infiltrasjon og provokasjon tillegges et noe annet innhold enn i straffeprosessen. PST mener at det fremstår som noe uheldig at begrepene ikke er direkte definert i lovutkastet, da man ellers lett kan få inntrykk av at begrepene skal forstås på samme måte som i politiet. Riksadvokaten gir uttrykk for at det er vanskelig å bedømme hvorvidt begrepene skal forstås på samme måte som i politiet.

10.6.3 Departementets vurdering

Departementet viderefører forslaget i høringsnotatet om å lovfeste menneskebasert innhenting som metode, men har etter høringen omformulert bestemmelsen med sikte på å gjøre den klarere og enklere å forstå. Blant annet foreslås det i lys av høringsuttalelsene til Kripos, Politiets sikkerhetstjeneste og riksadvokaten å sløyfe regelen i lovutkastet § 6-3 andre ledd om at menneskebasert innhenting kan inkludere infiltrasjon og provokasjon. Dette er ikke ment å utgjøre noen realitetsforskjell fra forslaget i høringsnotatet, da det følger av de generelle reglene i lovforslaget § 6-1 andre ledd og § 11-4 første ledd at metoden kan brukes fordekt, og at det kan brukes uriktige, falske eller villedende identiteter. Det følger av dette at en tjenesteperson for eksempel kan infiltrere et miljø eller organisasjon gjennom å utgi seg for å være en annen, og i den forbindelse påvirke handlingsmønsteret til andre mennesker, for eksempel gjennom å etterspørre informasjon som det for en annen person er ulovlig å selge eller på annen måte gi fra seg etter et annet lands rett. Departementet viser for øvrig til lovforslaget § 6-3 og merknadene til bestemmelsen for en nærmere beskrivelse av metoden.

10.7 Systematisk observasjon

10.7.1 Forslaget i høringsnotatet

Det foreslås i høringsnotatet punkt 10.5.9 at Etterretningstjenesten kan foreta systematisk observasjon på offentlig sted hvor etterretningsmål med sannsynlighet antas å befinne seg eller oppsøke. Det samme gjelder mot privat lukket sted dersom den som observerer befinner seg utenfor. Det kan tas i bruk hjelpemidler for observasjon, opptak og annen dokumentasjon.

Det vises i høringsnotatet til at ikke alle spaningslignende tiltak krever hjemmel i lov, men at gode grunner likevel taler for å lovhjemle grensene for systematisk observasjon for slik å angi klare rammer for metoden. Forslaget kodifiserer og presiserer gjeldende praksis.

I høringsnotatet er regler om systematisk observasjon inntatt i lovutkastet § 6-4.

10.7.2 Høringsinstansenes syn

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) stiller seg kritiske til forslaget om å lovfeste innhenting gjennom systematisk observasjon. PST viser til risikoen for at forslaget vil ha en smitteeffekt til spørsmålet om å lovfeste politimetoder som per nå er ulovfestede.

10.7.3 Departementets vurdering

Departementet viderefører forslaget i høringsnotatet, som i hovedsak ikke har møtt negative merknader under høringen. Det foreslås enkelte lovtekniske justeringer. For en nærmere beskrivelse av metoden vises det til lovforslaget § 6-4 og merknadene til bestemmelsen.

Selv om systematisk observasjon ikke nødvendigvis vil utgjøre et menneskerettslig inngrep, mener departementet at det er hensiktsmessig å lovregulere rammene for metoden. Det understrekes at det i dette lovarbeidet ikke tas stilling til spørsmålet om lovfesting av ulovfestede politimetoder.

10.8 Teknisk sporing

10.8.1 Forslaget i høringsnotatet

Det foreslås i høringsnotatet punkt 10.5.10 å lovfeste at Etterretningstjenesten kan ta i bruk teknisk sporing for å lokalisere personer og gjenstander. Forslaget kodifiserer og presiserer gjeldende metodebruk. I høringsnotatet er regler om teknisk sporing inntatt i lovutkastet § 6-5.

10.8.2 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har merknader til forslaget i høringsnotatet.

10.8.3 Departementets vurdering

Departementet viderefører forslaget med enkelte lovtekniske justeringer. Det vises til lovforslaget § 6-5 og merknadene til bestemmelsen for en nærmere beskrivelse av metoden.

10.9 Gjennomsøking, avlytting, bildeovervåkning og annen teknisk innhenting

10.9.1 Forslaget i høringsnotatet

Det foreslås i høringsnotatet punkt 10.5.11 å lovfeste at Etterretningstjenesten kan gjennomføre gjennomsøking, avlytting, skjult bildeovervåkning og annen innhenting med tekniske midler. I høringsnotatet er regler om disse metodene inntatt i lovutkastet § 6-6.

10.9.2 Høringsinstansenes syn

Dommerne Julsrud, Flaterud, Baumann, Horn, Heggdal og Selfors påpeker at det er tale om svært inngripende metoder, og har merknader knyttet til beslutningsprosessen. Det samme har Advokatforeningen. Dette spørsmålet behandles i punkt 10.13. Ingen høringsinstanser har merknader til utformingen av bestemmelsen.

10.9.3 Departementets vurdering

Departementet viderefører i hovedsak forslaget i høringsnotatet. For å gjøre lovforslaget mer oversiktlig splittes bestemmelsen opp i tre paragrafer, slik at gjennomsøking reguleres av § 6-6, avlytting og bildeovervåkning av § 6-7 og annen teknisk innhenting av § 6-8. I § 6-6 presiseres det at Etterretningstjenesten kan tilegne seg etterretningsrelevante gjenstander som finnes under gjennomsøkingen, samt fra personer. Det kan for eksempel være et dokument eller lagringsmedium. I § 6-7 strykes ordet «skjult», da det er overflødig ved siden av regelen i § 6-1 andre ledd om at metodene kan brukes fordekt. For å samordne §§ 6-7 og 6-8 med § 6-4 om systematisk observasjon foreslås det også å endre formuleringen «på eller mot sted» til «på sted». Det vises for øvrig til merknadene til bestemmelsene for en nærmere beskrivelse av metodene.

10.10 Midtpunktinnhenting

10.10.1 Forslaget i høringsnotatet

Det foreslås i høringsnotatet punkt 10.5.12 å lovfeste at Etterretningstjenesten kan gjennomføre midtpunktinnhenting av elektronisk kommunikasjon. Midtpunktinnhenting innebærer å fange opp kommunikasjonssignaler under transport. Forslaget kodifiserer og presiserer gjeldende rammer og praksis. I høringsnotatet er regler om midtpunktinnhenting inntatt i lovutkastet § 6-7.

10.10.2 Høringsinstansenes syn

Datatilsynet mener at all midtpunktinnhenting bør underlegges samme forhåndskontroll som tilrettelagt innhenting, som er en form for midtpunktinnhenting som foreslås særskilt regulert i lovforslaget kapittel 7 og 8. Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) gir uttrykk for synspunkter i samme retning. Dette spørsmålet behandles i punkt 10.13. Ingen høringsinstanser har merknader til utformingen av bestemmelsen.

10.10.3 Departementets vurdering

Departementet viderefører forslaget i høringsnotatet med enkelte lovtekniske justeringer. Bestemmelsen inntas i lovforslaget § 6-9. Det vises til merknadene til bestemmelsen for en nærmere beskrivelse av metoden.

10.11 Endepunktinnhenting

10.11.1 Forslaget i høringsnotatet

Det foreslås i høringsnotatet punkt 10.5.13 å lovfeste at Etterretningstjenesten kan gjennomføre endepunktinnhenting av informasjon i systemer og tjenester som etterretningsmål besitter eller antas å ville benytte. Endepunktinnhenting innebærer å avlytte eller avlese informasjon direkte fra en kommunikasjonsenhet, datamaskin eller annet system hvor relevante etterretningsdata ligger lagret eller blir behandlet. Dette til forskjell fra midtpunktinnhenting, hvor informasjonen hentes inn under transport. Forslaget kodifiserer og presiserer gjeldende metodebruk. I høringsnotatet er regler om endepunktinnhenting inntatt i lovutkastet § 6-8.

10.11.2 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har merknader til forslaget i høringsnotatet.

10.11.3 Departementets vurdering

Departementet viderefører forslaget i høringsnotatet med enkelte lovtekniske justeringer. Bestemmelsen inntas i lovforslaget § 6-10. Det vises til merknadene til bestemmelsen for en nærmere beskrivelse av metoden.

10.12 Forberedende tiltak

10.12.1 Forslaget i høringsnotatet

Det foreslås i høringsnotatet punkt 10.5.3 å lovfeste at Etterretningstjenesten kan treffe forberedende tiltak som er nødvendige for å gjennomføre innhentingen, herunder å forsere eller omgå faktiske og tekniske hindre, installere, gjennomsøke eller tilegne seg tekniske innretninger og programvare, og ta kontroll over, modifisere eller utplassere elektronisk eller annet teknisk utstyr. Det presiseres i høringsnotatet at dette ikke er en selvstendig hjemmel for metodebruk, men kun er ment å synliggjøre i lov at metodebruk krever en rekke forutgående faktiske handlinger. Det heter i høringsnotatet at forslaget kodifiserer og presiserer gjeldende praksis.

10.12.2 Høringsinstansenes syn

Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) merker seg at høringsnotatet ikke inneholder noen vurderinger av hvorvidt, og eventuelt i hvilken utstrekning, forberedende tiltak kan gjennomføres overfor fysiske og juridiske personer og deres eiendeler i Norge. Dermed er heller ikke grensen opp mot den foreslåtte territorielle begrensningen drøftet.

10.12.3 Departementets vurdering

Departementet viderefører forslaget i høringsnotatet. Bestemmelsen inntas i lovforslaget § 6-11.

I lys av høringsuttalelsen til EOS-utvalget vil departementet presisere at forbudet etter lovforslaget § 4-1 mot å bruke innhentingsmetoder etter kapittel 6 overfor personer i Norge omfatter forberedende tiltak i den utstrekning tiltaket innebærer et inngrep overfor den enkelte som krever hjemmel i lov. Som følge av dette vil slike forberedende tiltak overfor personer i Norge bare kunne treffes dersom et av unntakene fra § 4-1 får anvendelse, for eksempel ved innhenting om fremmed statsaktivitet i Norge etter § 4-2 eller ved bruk av åpne kilder etter § 4-4.

10.13 Beslutning om metodebruk

10.13.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet punkt 10.6.2 drøftes hvorvidt det bør etableres en generell mekanisme for forhåndsgodkjennelse av metodebruk av en domstol eller uavhengig administrativt organ, men det konkluderes med at dette verken er mulig, nødvendig eller ønskelig. Det vises til at en slik ordning vil innebære en endring av gjeldende praksis, som vil svekke tjenestens effektivitet og avvike fra hva som gjelder i sammenlignbare land. Det vises dessuten til at mengden beslutninger og sikkerhetsmessige hensyn gjør at det ikke vil være praktisk mulig å legge beslutningsmyndighet i enkeltsaker utenfor tjenesten.

Det understrekes i høringsnotatet at man ikke uten videre kan trekke noen analogi fra forutgående rettslig prøving av straffeforfølgende myndigheters tvangsmiddelbruk, da formålet og den rettslige begrunnelsen for slik virksomhet er vesensforskjellig fra utenlandsetterretning.

Det vises i høringsnotatet til at man alternativt kan se for seg en løsning der en uavhengig instans på overordnet nivå forhåndsgodkjenner metodebruk for hele saksområder. Dette ville være praktisk mulig, men i realiteten innebære at denne instansen overtar styringen av Etterretningstjenestens virksomhet og resultatmål til fortrengsel for de alminnelige styringsmekanismer. Lignende synspunkter sto sentralt ved opprettelsen av EOS-utvalget i 1996, hvor prinsippet om etterfølgende kontroll ble tillagt avgjørende vekt. Bakgrunnen for prinsippet om etterfølgende kontroll var blant annet at EOS-utvalget ikke skulle ha noen styringsfunksjoner, altså at kontrollen ikke skulle bli så inngripende eller innrettes på en slik måte at regjeringens og fagdepartementets styringsmulighet og ansvar ble vesentlig svekket. Et annet vesentlig poeng var at kontrollorganet ikke måtte utvikle seg til å bli et styre som legitimerte tjenestens disposisjoner. Det gis i høringsnotatet uttrykk for at de samme argumentene gjør seg gjeldende i dag.

Det vises dessuten til at en ordning med uavhengig forhåndsgodkjennelse ikke vil ivareta behovet for konkrete forholdsmessighetsvurderinger av metodebruk knyttet til spesifikke etterretningsmål eller -operasjoner, hvor omstendighetene kan være i konstant endring.

I høringsnotatet konkluderes det på bakgrunn av de ovennevnte momenter med at det ikke bør innføres en ordning med uavhengig forhåndsgodkjennelse av Etterretningstjenestens bruk av metoder. Det foreslås imidlertid særlige regler for forhåndsgodkjennelse av tilrettelagt innhenting av grenseoverskridende elektronisk kommunikasjon, som er en spesiell tilgang innenfor rammen av midtpunktinnhenting som metode. Grunnen til dette er at tilgangen medfører lagring av store mengder metadata om norsk innenlandsk kommunikasjon, i motsetning til andre metoder som reguleres av lovutkastet kapittel 6.

10.13.2 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen mener at det må være uavhengig forhåndsgodkjennelse av metoder som nevnt i lovutkastet § 6-5 (teknisk sporing) og § 6-6 (gjennomsøking, avlytting, skjult bildeovervåkning og annen innhenting med tekniske midler). Foreningen fremhever at praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol viser at kravet til rettsgrunnlag omfatter krav til prosessuelle rettssikkerhetsmekanismer for å forebygge myndighetsmisbruk, og er ikke enig med departementet i at EOS-utvalgets tilsyn er tilstrekkelig for å tilfredsstille de menneskerettslige kravene.

Datatilsynet mener at all midtpunktinnhenting må underlegges samme forhåndskontroll som tilrettelagt innhenting etter lovutkastet kapittel 7 og 8.

Dommerne Julsrud, Flaterud, Baumann, Horn, Heggdal og Selfors bemerker at mange av de beskrevne metodene er svært inngripende, uten at det legges opp til tilsvarende kontroll som for tilrettelagt innhenting. Som eksempel viser de til innhenting med tekniske midler (lovutkastet § 6-6), og bemerker at PST og det alminnelige politiet må ha domstolens tillatelse for å bruke slike metoder.

Den internasjonale juristkommisjon – norsk avdeling (ICJ-Norge) stiller spørsmål ved hvorfor det ikke er foreslått domstolskontroll ved Etterretningstjenestens overvåking av nordmenn i utlandet. De viser til at en slik ordning blant annet er etablert i Danmark, og etterspør en mer nyansert drøfting av spørsmålet.

Kripos har forståelse for at regelverket må legge til rette for effektiv oppgaveløsning og ivaretakelse av sikkerhetshensyn, og at en domstolskontroll med større deler av innhentingsvirksomheten hverken vil være hensiktsmessig eller mulig, men mener at mulighetene for en bedre legalitetskontroll burde vært vurdert nærmere.

NRK mener at forslaget er i strid med kildevernet fordi det ikke er lagt opp til domstolskontroll eller andre rettssikkerhets- eller kontrollmekanismer som kan ivareta kildevernet. NRK kan ikke se at det er grunn til å forskjellsbehandle de tilfeller der Etterretningstjenesten er avhengig av samarbeid fra eksterne aktører for å få tilgang til informasjon, og de tilfeller der de ikke trenger bistand fra eksterne.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) viser til at domstolskontroll er en etablert og grunnleggende rettssikkerhetsmekanisme i liberale demokratier. PST mener at den delen av Etterretningstjenestens metodebruk som berører personer eller virksomheter innenfor norsk jurisdiksjon, bør underlegges domstolskontroll. Behovet forsterkes ytterligere av at metodebruken ikke synes å ha noen lovpålagt tidsbegrensning utover at den må avsluttes dersom vilkårene ikke lenger er til stede.

Riksadvokaten uttaler:

«Generelt bemerkes at flere av metodene som er beskrevet i kapittel 6, i sitt innhold likner meget på tvangsmidler som kan brukes av politiet, men da underlagt domstolskontroll. Begrunnelsen for domstolskontrollen er blant annet metodenes inngripende karakter. Beslutningskompetansen etter utkastets § 6-10 første ledd er lagt til Sjef Etterretningstjenesten eller den han eller hun bemyndiger. Dette innebærer i praksis at beslutningskompetansen er lavere når Etterretningstjenesten iverksetter, enn når politiet gjør det. Dette gir grunnlag for atskillig refleksjon, særlig når inngrepets karakter ikke er vesensforskjellig.»

Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) mener at forhåndskontroll av innhenting i utlandet rettet mot personer med tilknytning til Norge kan utredes, og uttaler:

«Utvalget har tidligere vist til at lovgivningen for E-tjenesten ikke stiller krav om tillatelse fra retten til for eksempel å overvåke en norsk persons kommunikasjonsmidler i utlandet. Dette i motsetning til PST, som må ha rettens tillatelse til kommunikasjonskontroll av den samme personens telefonnummer i Norge. Utvalget viser særlig til kontraterrorfeltet, der det allerede er tett og utstrakt samarbeid og informasjonsdeling mellom PST og E-tjenesten om personer med tilknytning til Norge.»

10.13.3 Departementets vurdering

Departementet tar som utgangspunkt at flere av de metodene som foreslås lovregulert, tilsvarer eller ligner på metoder som PST og politiet for øvrig kan bruke med hjemmel i straffeprosessloven og politiloven. Formålet med metodebruken er derimot ikke det samme. PST og politiet for øvrig skal forebygge, avverge og etterforske straffbare handlinger, mens Etterretningstjenesten skal innhente informasjon om utenlandske forhold for å gi myndighetene grunnlag for å fatte riktige beslutninger. Tjenesten rår ikke over fysiske tvangsmidler som pågripelse og fengsling, og har ingen oppgaver knyttet til straffeforfølgning. Innhentingen har i hovedsak en sikkerhetspolitisk karakter, og bærer ikke preg av kriminalitetsbekjempelse. Det kan derfor ikke uten videre trekkes analogier fra reglene om tvangsmidler som gjelder for PST og politiet for øvrig. For eksempel er det etter departementets oppfatning liten grunn til å kreve uavhengig forhåndsgodkjennelse av innhenting av informasjon i utlandet som ikke berører norske personer.

Det kan være sterkere grunner for uavhengig forhåndsgodkjennelse av innhenting på norsk territorium eller mot norske personer i utlandet. Departementet foreslår slik kontroll av tilrettelagt innhenting, som innebærer lagring av store mengder metadata om norsk innenlandsk kommunikasjon. Andre former for innhenting av informasjon som foreslås regulert i loven vil ikke ha slike konsekvenser, og departementet foreslår ikke uavhengig forhåndsgodkjennelse av slik innhenting.

Departementet understreker at Etterretningstjenesten som hovedregel ikke kan bruke inngripende metoder overfor personer i Norge, jf. lovforslaget § 4-1. Metodebruk i Norge er bare tillatt i lovbestemte unntakstilfeller, se nærmere lovforslaget kapittel 4. Innhenting med grunnlag i unntaksbestemmelsen i § 4-2 skal alltid samordnes med PST, og hvis den gjelder forhold som også berører ansvarsområdet til PST, kreves samtykke fra PST, jf. lovforslaget § 4-3.

Departementet viderefører på denne bakgrunn forslaget i høringsnotatet om å legge myndigheten til å fatte beslutning om bruk av metoder for innhenting av informasjon til sjefen for Etterretningstjenesten. Som departementet har redegjort for under punkt 4.4.4, kan det ikke oppstilles noe menneskerettslig krav til forhåndsgodkjennelse av en domstol. Det beror på en samlet vurdering hvorvidt lovgivningen har tilstrekkelige garantier mot misbruk og vilkårlighet. Departementet understreker at all bruk av metoder er underlagt uavhengig etterfølgende kontroll av EOS-utvalget. I tillegg til dette kommer tjenestens internkontroll og departementets forvaltningskontroll. Det foreslås noen endringer på bakgrunn av høringen, herunder at det utelukkende er sjefen for tjenesten som skal kunne fatte beslutning om metodebruk, med mindre beslutningen ligger til departementet i samsvar med lovforslaget § 2-5. Det foreslås også strengere krav til hva beslutningen skal inneholde. Samlet mener departementet at lovforslaget tilfredsstiller de krav som følger av menneskerettighetene.

I lys av høringsuttalelsen til PST foreslår departementet å lovfeste at beslutningen ikke skal gis for lenger tid enn nødvendig. Departementet foreslår også en lengstefrist på ett år av gangen. Det vises til lovforslaget §§ 6-12 og 6-13 samt merknadene til disse bestemmelsene for en nærmere beskrivelse.