15 Endringer i andre lover
15.1 Endringer i EOS-kontrolloven § 5
15.1.1 Gjeldende rett
EOS-kontrolloven § 5 gjelder utvalgets behandling av klager fra enkeltpersoner og organisasjoner. Kontrolloppgaven omfatter ikke virksomhet som angår personer som ikke er bosatt i riket og organisasjoner som ikke har tilhold her, eller som angår utlendinger hvis opphold er knyttet til tjeneste for fremmed stat, jf. femte ledd første punktum. Utvalget kan likevel utøve slik kontroll dersom særlige grunner tilsier det, jf. andre punktum.
15.1.2 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet punkt 4.3.4.1 vurderes om den enkeltes klageadgang overfor EOS-utvalget er tilstrekkelig vid, særlig med henblikk på dagens begrensning som gjelder «personer som ikke er bosatt i riket og organisasjoner som ikke har tilhold her». Det foreslås at EOS-kontrolloven § 5 endres slik at kontrolloppgaven omfatter enhver person, uavhengig av bosted eller statsborgerskap, som er underlagt norsk jurisdiksjon.
15.1.3 Høringsinstansenes syn
Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings, og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) mener de foreslåtte endringene utløser behov for avklaringer av konsekvensene for utvalgets virksomhet. Utvalget viser til høringsnotatet punkt 4.3.4.1, hvor det foreslås at den någjeldende territorielle begrensningen for utvalgets kontrolloppgaver erstattes med en jurisdiksjonsbegrensning. Videre uttaler utvalget:
«For utvalget blir det mer uklart hvilke konsekvenser for kontrollen departementet ser for seg når det drøftes om E-tjenestens overvåking av personer i utlandet kan anses å innebære utøvelse av myndighet og kontroll over personer – slik at ekstraterritoriell jurisdiksjon må anses etablert og dermed utløse plikter etter EMK.»
På bakgrunn av den rettslige usikkerheten som knytter seg til EMKs rekkevidde for utenlandsetterretningstjenestens overvåking av personer i utlandet, ber EOS-utvalget om følgende avklaringer knyttet til følgene av forslaget om jurisdiksjon som vilkår for utvalgets kontrollvirksomhet i EOS-kontrolloven § 5:
«Det bes avklart om departementet foreslår at EOS-utvalget på eget tiltak skal kontrollere E-tjenestens overvåking av personer (både med og uten tilknytning til Norge) i utlandet.
Det bes avklart om departementet foreslår at EOS-utvalget skal behandle klager fra personer (både med og uten tilknytning til Norge) i utlandet som hevder at E-tjenesten har krenket deres rettigheter.»
Videre påpeker utvalget:
«Dersom EOS-utvalget er tiltenkt kontroll av E-tjenestens overvåking av alle personer i utlandet vil det innebære en betydelig utvidelse av kontrolloppgaven. Dette vil igjen legge press på kontrollmodellen [...]«
EOS-utvalget redegjør for jurisdiksjonsvilkårets betydning for utvalgets klagesaksbehandling. Det fremheves at forslaget om at utvalget kan ta klager til behandling dersom personen faller inn under norsk jurisdiksjon, synes å bryte med dagens kontrollmodell etter EOS-kontrolloven og forutsetningene om sikkerhetsgradering som loven hviler på.
Utvalget ber departementet avklare hvorvidt en konklusjon fra utvalget om at en person i utlandet faller under norsk jurisdiksjon (hvorpå det meddeles til vedkommende at klagen dermed tas til behandling), vil kunne anses som en bekreftelse av en skjermingsverdig opplysning. En slik konklusjon kan etter utvalgets syn vanskelig forstås som annet enn en bekreftelse av norsk etterretningstjenestes tilstedeværelse eller interesse for et område, land eller person. Utvalget uttaler:
«Dersom departementet mener at resultatet av utvalgets jurisdiksjonsvurdering i en klagesak kan blottlegge skjermingsverdig informasjon, mener utvalget at et jurisdiksjonsvilkår ikke bør inntas i EOS-kontrolloven som vilkår for utvalgets mandat, eller at klageadgangen må sikres på annen måte.»
EOS-utvalget mener på denne bakgrunn at departementet må avklare konsekvensen av jurisdiksjonsvilkåret for utvalgets klagesaksbehandling.
Politiets sikkerhetstjeneste (PST) viser til at spørsmålet om klageadgang ble vurdert av Solbakkenutvalget som avga sin rapport til Stortinget 29. februar 2016. Solbakkenutvalget konkluderte med at det ikke kunne utledes forpliktelser etter EMD for at disse delene av EOS-tjenestenes virksomhet skulle vies en større del av EOS-utvalgets oppmerksomhet enn det som er tilfellet i dag, og at det derfor ikke ble anbefalt lovendringer. PST viser til at Solbakkenutvalget vurderte at unntaket der «særlige grunner tilsier det» i EOS-kontrolloven § 5 femte ledd siste setning i tilstrekkelig grad ivaretar klageadgangen, og uttaler:
«Slik PST leser gjeldende bestemmelse, er klageadgangen tilstrekkelig ivaretatt i dagens lovgivning, og vi kan ikke se at rettstilstanden er endret siden Solbakken avga sin utredning. Gjeldende rett synes derfor å gi tilstrekkelig klageadgang.»
15.1.4 Departementets vurdering
På bakgrunn av høringen har departementet kommet til at forslaget i høringsnotatet ikke videreføres.
15.2 Endring i EOS-kontrolloven § 15
15.2.1 Gjeldende rett
Det følger av EOS-kontrolloven § 15 at uttalelser til klagere bør være så fullstendige som mulig uten at det gis graderte opplysninger. Opplysning om at noen har vært gjenstand for overvåkingsvirksomhet eller ikke, anses som gradert hvis annet ikke blir bestemt. Ved klager mot tjenestene om overvåkingsmessig virksomhet, skal det bare uttales om klagen har gitt grunn til kritikk eller ikke. Mener utvalget at en klager bør gis en mer utfyllende begrunnelse, gir det forslag om det overfor den tjeneste det gjelder eller vedkommende departement.
15.2.2 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet punkt 4.3.6 vurderes EOS-utvalgets kompetanse til å sikre passende oppreisning der det er konstatert at en person er utsatt for en menneskerettighetskrenkelse av EOS-tjenestene i Norge. Det vises til at kravet etter EMK artikkel 13 og relevant rettspraksis fra EMD til «appropriate relief», tilsier at EOS-utvalget bør kunne uttale seg om erstatningsansvar i klagesaker mot tjenestene. Dette anses i vesentlig grad å styrke klagernes mulighet til å søke om erstatning fra det offentlige der det er konstatert at tjenestenes overvåkingsmessige virksomhet har medført kritikk. Det vises til at EOS-utvalget i dag neppe er fullstendig forhindret fra å ytre seg overfor forvaltningen om erstatningsspørsmålet, og at en formalisering av adgangen ikke vurderes å ha vesentlige konsekvenser for verken Etterretningstjenesten eller de øvrige EOS-tjenestene.
15.2.3 Høringsinstansenes syn
Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget ser i utgangspunktet positivt på å få mulighet til å uttale seg om erstatningsansvar i overvåkingsklager, men understreker at en slik ordning må utredes grundig og antakeligvis regelfestes mer i detalj. Utvalget uttaler:
«Utvalget har over lengre tid tatt opp spørsmål om utvalgets uttalelser til klagere i overvåkningssaker – og hvilke utfordringer det skaper at utvalget bare kan uttale «om det er uttalt kritikk eller ikke». I høringsnotatet er det ikke utredet hvordan en uttalelse om «grunnlag for erstatningsansvar» skal kunne forenes med utvalgets manglende mulighet til å oppgi grunnlaget for kritikken i overvåkingsklager. Ut fra den foreslåtte ordlyden vil en klager kunne få beskjed om at det er «uttalt kritikk» og at det er «grunnlag for erstatningsansvar» uten å få vite noe mer.»
Politiets sikkerhetstjeneste (PST) viser til at PST ikke har blitt konferert i dette spørsmålet om lovendring, og ikke på nåværende tidspunkt er beredt til å kommentere forslaget. PST fraråder på denne bakgrunn en slik lovendring nå.
15.2.4 Departementets vurdering
På bakgrunn av høringen viderefører ikke departementet forslaget i høringsnotatet. Som påpekt av EOS-utvalget, reiser forslaget spørsmål som krever nærmere utredning, blant annet med hensyn til erstatning i klareringssaker og i klagesaker som gjelder de øvrige EOS-tjenestene.
15.3 Endringer i ekomloven § 6-2 a første ledd og andre ledd
15.3.1 Gjeldende rett
Politiet kan med hjemmel i ekomloven § 6-2 a første ledd første punktum på nærmere vilkår uten tillatelse fra myndigheten ta i bruk frekvenser som er tildelt andre. Myndigheten er i disse tilfellene lagt til Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom), jf. § 1-4. Etter § 6-2 a første ledd annet punktum kan Nasjonal sikkerhetsmyndighet i særskilte tilfeller og i korte tidsrom uten tillatelse fra myndigheten ta i bruk frekvenser som er tildelt andre når dette er et nødvendig tiltak for forsvarlig sikring av konferanserom. Etterretningstjenesten har ingen tilsvarende adgang til å ta i bruk frekvenser.
15.3.2 Forslaget i høringsnotatet
Det foreslås i høringsnotatet punkt 16.1.3 å tilføye et tredje punktum i ekomloven § 6-2 a første ledd. Det følger av forslaget at Etterretningstjenesten i særskilte tilfeller og i korte tidsrom uten tillatelse fra eller varsel til myndigheten kan ta i bruk frekvenser som er tildelt andre, når dette er et strengt nødvendig tiltak for innhenting av informasjon rettet mot person eller virksomhet som omfattes av lovutkastet § 4-2 første ledd.
Det foreslås at varsling til Nkom bør kunne unnlates av tungtveiende sikkerhetsmessige grunner. Det fremheves at tjenestens inngrep med stor sannsynlighet ikke vil forårsake noen form for skadelig interferens for øvrige brukere av mobilnettet, og at konsekvensene for personvernet vil vurderes ved all bruk av mobilregulert sone. Hensynet til å sikre samfunnets behov for uavbrutt elektronisk kommunikasjon vil være tungtveiende. Det vises til at grunnvilkårene i lovutkastet kapittel 5 må være oppfylt, og at aktiviteten vil være underlagt EOS-utvalgets kontroll.
15.3.3 Høringsinstansenes syn
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) mener at det vil være problematisk dersom Etterretningstjenesten gis adgang til å ta i bruk frekvensene uten å varsle om dette. Nkom påpeker at det i forarbeidene til § 6-2 a ble presisert at myndigheten etter ekomloven til enhver tid må være oppdatert om den faktiske etableringen av mobilregulerte soner, og at det derfor stilles krav om varsling så snart som mulig etter at frekvensen er tatt i bruk. Nkom mener at de samme hensynene gjør seg gjeldende for Etterretningstjenestens bruk av frekvensene som for politiet, og at dette tilsier at varslingsplikten må gjelde. Dersom Etterretningstjenesten unntas fra varslingsplikten, vil det bli vanskelig for å Nkom å ivareta sitt kontrollansvar etter ekomloven. Videre foreslår Nkom å begrense frekvensbruken til metoden lovlig identitetsfanging, jf. ekomloven § 1-5 nr. 20, og at ekomloven § 6-2 a første ledd første punktum får følgende ordlyd:
«Etterretningstjenesten kan i særskilte tilfeller og i korte tidsrom uten tillatelse fra myndigheten ta i bruk frekvenser som er tildelt andre til identitetsfanging når dette er et strengt nødvendig tiltak for innhenting av informasjon rettet mot person eller virksomhet som omfattes av lov om Etterretningstjenesten § 4-2 første ledd.»
Videre foreslår Nkom følgende ordlyd i ekomloven § 6-2 a andre ledd første punktum:
«Politiet, Etterretningstjenesten og Nasjonal sikkerhetsmyndighet skal varsle myndigheten uten ugrunnet opphold etter at frekvenser som er tildelt andre, er tatt i bruk.»
15.3.4 Departementets vurdering
Departementet fastholder forslaget i høringsnotatet, men med de justeringer som foreslås av Nkom, blant annet at Etterretningstjenesten pålegges varslingsplikt etter at frekvenser som er tildelt andre, er tatt i bruk. Varslingsplikten må gjennomføres på en måte som ivaretar Etterretningstjenestens behov for skjerming. Vedkommende som håndterer varslingen, må derfor inneha klareringsnivå STRENGT HEMMELIG etter sikkerhetsloven med forskrifter.
15.4 Endringer i ekomloven § 6-2 a tredje ledd
15.4.1 Gjeldende rett
Ekomloven § 6-2 a tredje ledd gir myndigheten etter ekomloven hjemmel til, i særskilte tilfeller og etter søknad, å gi Forsvaret og politiet tillatelse til å bruke frekvenser som er tildelt andre for å etablere mobilregulert sone for øvingsformål. Tillatelsene kan bare gis til Forsvaret innenfor Forsvarets permanente øvingsområder, jf. tredje punktum. Frekvensenes rettighetshavere skal underrettes i god tid før frekvenser som er tildelt andre, tas i bruk.
15.4.2 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet foreslås at ekomloven § 6-2 a tredje ledd tredje punktum oppheves, slik at Etterretningstjenesten får en generell adgang til å etablere mobilregulerte soner uten dagens begrensning til permanente øvingsområder. Forslaget begrunnes med at Etterretningstjenesten har behov for å øve med teknisk utstyr i Norge, og at begrensningen etter gjeldende rett hindrer tjenestens mulighet til å gjennomføre hensiktsmessig og teknisk øving. Det presiseres at øvingen vil foregå innenfor klart definerte og avgrensede områder, der sannsynligheten for å interferere med sivile brukere av mobilnettet er minimal, og hvor øvingen er godkjent av Nkom.
15.4.3 Høringsinstansenes syn
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) uttrykker forståelse for Etterretningstjenestens behov for å gjennomføre øvelser som er mest mulig lik en reell situasjon, men er skeptiske til forslaget om å oppheve § 6-2 a tredje ledd tredje punktum fordi mobilregulert sone kan opprettes både for lovlig identitetsfanging og jamming. Nkom fremhever at det særlig for jamming er viktig å foreta konsekvensanalyser, samt å kunne varsle frekvensinnehaverne for å forhindre unødvendige mottiltak. Nkom påpeker at selv om det er mest aktuelt for Etterretningstjenesten å opprette mobilregulert sone for identitetsfanging, så kan det være at Forsvaret for øvrig har behov for å gjennomføre øvelser på andre måter og at dette taler for at tredje ledd tredje punktum opprettholdes. For å ivareta Etterretningstjenestens behov og samtidig opprettholde begrensningen i dagens ordlyd, foreslår Nkom følgende ordlyd i ekomloven § 6-2 a tredje ledd tredje punktum:
«Tillatelser til Forsvaret, med unntak for Etterretningstjenesten, kan bare gis til øvelser innenfor Forsvarets permanente øvingsområder.»
15.4.4 Departementets vurdering
Departementet er enig i Nkoms vurdering av behovet for å opprettholde begrensningen i ekomloven § 6-2 a tredje ledd tredje punktum for Forsvaret generelt, men at det i bestemmelsen gjøres unntak for Etterretningstjenesten. Departementet viderefører dermed forslaget i høringsnotatet, med de justeringer som foreslås av Nkom.
15.5 Endringer i straffeloven § 123
15.5.1 Gjeldende rett
Straffeloven § 123 setter straff for den som uten aktverdig grunn offentliggjør, overleverer eller på annen måte avslører en hemmelig opplysning som kan skade grunnleggende nasjonale interesser som nevnt i § 121. Det følger av andre punktum at den som avslører en slik opplysning til en fremmed stat eller terrororganisasjon, ikke anses for å ha en aktverdig grunn.
15.5.2 Forslaget i høringsnotatet
Det foreslås i høringsnotatet punkt 16.1.2 en endring i straffeloven § 123 andre punktum som fastslår at den som offentliggjør en hemmelig opplysning om identiteten til operativt personell i og operative kilder for Etterretningstjenesten eller Politiets sikkerhetstjeneste, ikke anses for å ha aktverdig grunn. Det vises til at forslaget vil styrke vernet mot offentliggjøring eller annen avsløring av identiteten til Etterretningstjenestens og PSTs personell og kilder. Det presiseres at dersom en offentliggjøring helt unntaksvis skulle være vernet av ytringsfriheten, vil forholdet ikke kunne straffes.
15.5.3 Høringsinstansenes syn
Befalets Fellesorganisasjon (BFO) støtter forslaget i høringsnotatet:
«Fra et arbeidstakerperspektiv er det svært positivt at E-tjenestens personell får et ekstra vern mot offentlig eksponering. For personellet som tar belastningen i å utføre oppdrag som innebærer personlig risiko er det en ekstra trygghet at lovforslaget legger opp til en bedre skjerming. Dersom E-tjenestens ansatte blir eksponert i mediene vil dette også virke hemmende for rekruttering.»
Riksadvokaten mener at ordlyden i forslaget er misvisende, da det ikke kan utelukkes at en offentliggjøring etter omstendighetene kan være vernet av ytringsfriheten. Justis- og beredskapsdepartementet gir uttrykk for samme synspunkt:
«Når det forutsettes at offentliggjøringen unntaksvis kan være vernet av ytringsfriheten, vil det være misvisende om ordlyden gir uttrykk for at dette aldri kan anses å ha en aktverdig grunn. Skal det strafferettslige vernet mot offentliggjøring av identitet styrkes, bør dette etter vårt syn ikke skje ved tilføyelse i någjeldende § 123 annet punktum. Det kan eksempelvis vurderes å utforme et nytt punktum for disse tilfellene, slik at det ved utformingen kan tas høyde for at slik offentliggjøring ikke alltid vil være sammenlignbart med avsløring av opplysninger direkte til fremmede stater og terrororganisasjoner.»
Også Politiets sikkerhetstjeneste (PST) fraråder lovendringen.
15.5.4 Departementets vurdering
Departementet har på bakgrunn av høringen kommet til at forslaget i høringsnotatet ikke bør videreføres. Det er vanskelig å se for seg tilfeller der offentliggjøring av en hemmelig opplysning om identiteten til operativt personell i Etterretningstjenesten vil ha aktverdig grunn. Siden det likevel ikke helt kan utelukkes, bør ikke ordlyden utformes slik som i høringsnotatet. Det kan på et senere tidspunkt være aktuelt å utrede en styrking av det strafferettslige vernet mot offentliggjøring av identiteten til operativt personell på annen måte, slik Justis- og beredskapsdepartementet skisserer i sin høringsuttalelse.