1 Innleiing og samandrag

1.1 Innleiing

Finansdepartementet legg med dette fram ein proposisjon med forslag til fullmakt for statleg opplåning i 2001. Proposisjonen er utarbeidd på grunnlag av føresetnadene i statsbudsjettet 2001 og seinare utvikling i forvaltninga av statsgjelda.

Regjeringen gjev i denne proposisjonen samstundes ein oversikt over forslag om endra løyvingar som er fremma tidligere i haust. Regjeringa fremmar på denne bakgrunnen forslag om justeringar i budsjettet slik at budsjettet blir saldert. I tillegg blir det fremma eit forslag om å redusere satsen for produktavgift for fiskarar og fangstmenn. Endra forskrift av 19.11.1999 nr. 1158 om skattemessig handsaming av pendlarar vert også omtala.

1.2 Statens lånebehov, utviklinga i statsgjelda

Tabell 1.1 viser hovudpostane bak statens finansieringsbehov i 2000 og 2001. Departementet sitt forslag til retningslinjer for dekking av finansieringsbehovet er omtalt i seinare avsnitt i denne proposisjonen.

Statsbudsjettet for 2001, jf. St.prp. nr. 1 (2000-2001), syner eit overskot på 177,0 mrd. kroner for statsbudsjettet og Statens petroleumsfond samla. Det er foreslått å setje av heile dette beløpet i Petroleumsfondet, jf. avsnitt 1.3. Ein netto auke i utlån til statsbankane, kjøp/sal av aksjar og utlån til andre mv. på 16,1 mrd. kroner, saman med avdrag på langsiktig gjeld på 44,4 mrd. kroner, gjer at staten ut frå forslaget i St.prp. nr. 1 (2000-2001) har eit brutto finansieringsbehov på i overkant av 60 mrd. kroner i 2001. Lånebehovet vil i hovudsak bli dekka ved nye låneopptak.

Kjelde: Kjelde: Finansdepartementet.

Nivået på statskassens bruttogjeld har sidan 1993 vore om lag uendra i nominelle storleikar, jf. figur 1.1. Ved utgangen av 1999 utgjorde statsgjelda i alt omlag 260 mrd. kroner, medan fordringane utanom kapitalinnskot i forretningsdrifta, forskot og mellomrekneskap med ordinære rekneskapsførarar og andre utgjorde vel 560 mrd. kroner. Målt på denne måten hadde statskassen netto finansielle fordringar på 300 mrd. kroner ved utgangen av 1999. Når ein reknar med kapitalinnskot i forretningsdrifta mv. og gjeld og avsetningar i statskassen utanom statsgjelda, utgjorde netto finansielle fordringar ved utgangen av 1999 om lag 450 mrd. kroner.

Tabell 1.2 gjev ein oversikt over utviklinga i statens gjeld saman med ei oversikt over utviklinga i statens kontantbehaldning og utlån til statsbankane. Lån som i utgangspunktet bind staten for ein periode på meir enn eitt år, blir rekna som langsiktige lån, medan lån med løpetid på inntil eitt år blir rekna som kortsiktige lån.

Statens kontantbehaldning var 57,0 mrd. kroner ved årsskiftet 1999/2000, mot 47,9 mrd. kroner eitt år tidlegare. Ved utgangen av september 2000 var kontantbehaldninga på 28,1 mrd. kroner.

1.3 Behovet for lånefullmakter

1.3.1 Generelt om behovet for lånefullmakter

Det oljekorrigerte underskotet på statsbudsjettet blir finansiert ved overføring frå Statens petroleumsfond, medan lånetransaksjonane blir finansierte ved låneopptak eller trekk på statens kontantbehaldning. Som nemnt ovanfor, er lånebehovet for 2001 på om lag 60 mrd. kroner hovudsakleg tenkt dekka ved opptak av nye lån. I Revidert nasjonalbudsjett 1997 drøfta ein samanhengen mellom Statens petroleumsfond og statens opplåning (avsnitt 3.4.3.). Utgangspunktet var at Finanskomiteen i si innstilling til lånefullmaktsproposisjonen for 1997, Innstilling S. nr. 54 (1996-97), etterlyste ei vurdering av om ein viss del av netto finansieringsbehov kunne dekkast ved trekk på Petroleumsfondet. Det er for 2001 budsjettert med eit netto finansieringsbehov på 16 mrd. kroner. I Revidert nasjonalbudsjett 1997 viste ein til at statens opplåning ikkje nødvendigvis kunne reduserast om heile eller deler av netto finansieringsbehov blei dekka ved trekk på Petroleumsfondet. 1 Ein viste til at dersom behovet for netto likviditetsinndraging i den norske pengemarknaden skulle dekkast med statspapir, kunne nivået på statsopplåninga under visse føresetnader bli lite påverka av om netto finansieringsbehov heilt eller delvis blei dekka av Petroleumsfondet.1 Ein konkluderte med at ein burde vidareføre praksisen med at dei årlege overføringane frå fondet svara til det oljekorrigerte underskotet på statsbudsjettet, og at netto finansieringsbehov blei dekka med låneopptak. Eit fleirtal i Finanskomiteen tok denne konklusjonen til etterretning. Det har ikkje skjedd vesentlege endringar i dei forholda som låg til grunn for den konklusjonen som blei trekt i 1997, og Regjeringa har derfor lagt dette til grunn for opplegget i budsjettet og i denne proposisjonen.

Eit tilbod av norske statsobligasjonar og statskassevekslar kan ha positive samfunnsøkonomiske verknader. Ved å tilby statsobligasjonar og statssertifikat/statskassevekslar, sørgjer staten for ei kredittrisikofri avkastningskurvefor plasseringar med frå 1 mnd til om lag 10 års løpetid. Eit anna viktig moment med statspapir er at dei bidrar til likviditeti den norske kapitalmarknaden, som allereie i dag er prega av å vere mindre likvid enn tilsvarande marknader i andre land. Utan tilførsel av statspapir vil marknaden bli mindre effektiv. Andre lån og låneinstrument blir prisa i forhold til dei statlege, og på den måten medverkar dei statlege låna til ein oversiktlegnorsk verdipapirmarknad.

Om deler av statens lånebehov blir dekt ved overføringar frå Petroleumsfondet, vil både statens passiva- og aktivaside bli redusert. Kostnadeneved opplåning vil då bli mindre, men samtidig vil inntektene på plasseringa gå ned. Utrekningar kan tyde på at kostnadane ved opplåning, under visse føresetnader, er lågare enn marginalavkastninga på statens aktiva. Staten kan med andre ord oppleve at nettoinntektene til staten ikkje aukar om ein vel å redusere opplåninga.

Med bakgrunn i momenta ovanfor rår Finansdepartementet til at ein opprettheld statleg opplåning i den norske marknaden.

1.3.2 Nærmare om behovet for lånefullmakter i 2001

I den pengepolitiske styringa tar ein normalt det utgangspunktet at statens inn- og utbetalingar (medrekna lånetransaksjonar) skal vere i balanse, dvs. vere nøytrale i høve til likviditeten i pengemarknaden. Overskotet på statsbudsjettet vil isolert sett redusere likviditeten i pengemarknaden.

Overskotet blir overført til Petroleumsfondet, som i sin heilskap blir investert i utlandet. Noregs Bank kjøper dagleg valuta i marknaden, og tilfører dermed norske kroner til valutamarknaden. Desse valutatransaksjonane nøytraliserer inndragingseffekten av overskotet på statsbudsjettet. Nokre postar på statsbudsjettet, som til dømes overføringar frå Noregs Bank og renter på statens utanlandslån, påverkar ikkje likviditeten i pengemarknaden direkte. Desse transaksjonane påverkar likevel storleiken på statsbudsjettet og dermed avsetninga i Statens petroleumsfond. Basert på overslaga i Statsbudsjettet for 2001 styrkjer slike postar budsjettbalansen netto med om lag 15 mrd. kroner. For å få eit likviditetsnøytralt opplegg vil ein såleis måtte låne ekstra i år 2001, slik at ein nøytraliserer den likviditeten Noregs Bank tilfører marknaden gjennom banken sine valutakjøp til Petroleumsfondet.

Utviklinga har vist at det er ønskjeleg å ha rommelege fullmakter slik at ein kan tilpasse statens låneprogram til skiftande forhold gjennom året. På denne bakgrunn ber ein om, på linje med opplegget for inneverande og tidlegare år, fullmakt til å ta opp langsiktige innanlandske lån som er større enn brutto finansieringsbehov. Samtidig ber ein om rommelege fullmakter for samla uteståande i kortsiktige lån. Fullmakta for nye lån i utanlandsk valuta blir foreslått halden uendra for å fortsatt ta høgde for eit eventuelt lån i euro, jf. avsnitt 1.5 nedanfor.

Tabell 1.3 gjev ein samla oversikt over lånefullmaktene i 1999 og 2000 saman med forslag til fullmakter for 2001. Fullmakta for opptak av nye langsiktige innanlandske og utanlandske statslån blir foreslått sett til 90 000 mill. kroner og 20 000 mill. kroner, høvesvis. Auken i fullmakta for langsiktige lån i 2001 i høve til 2000 må sjåast i samanheng med den store auken i nedbetalinga av gamle lån, jf. tabell 1.1. Fullmakta for uteståande lån i form av kortsiktige marknadspapir, medrekna statskassevekslar, blir foreslått halden uendra på 100 000 mill. kroner, og fullmakta for samla uteståande i andre kortsiktige lån blir foreslått auka til

100 000 mill. kroner. Det blir ikkje bede om fullmakt til å utferde grunnkjøpsobligasjonar.

1.4 Målsetting og resultat for statens gjeldsforvaltning

Målsettinga for statens gjeldsforvaltning er å halde lånekostnadene så låge som mogleg, når ein tar omsyn til dei bindingane som følgjer av den pengepolitiske tilpassinga. Når ein vurderer lånekostnadene, må ein samstundes ta omsyn til risikoen.

I forvaltninga av innanlandsk statsgjeld står ein i hovudsak overfor to typar av risiko: Refinansieringsrisiko og renterisiko. Refinansieringsrisikoen heng saman med løpetida på statens opplåning. Dess kortare løpetid, dess hyppigare refinansiering og følgjeleg større refinansieringsrisiko. Renterisikoen avheng av rentebindinga. Dess lengre gjennomsnittleg rentebinding, dess mindre blir dei nominelle rentebetalingane påverka av endringar i marknadsrentene, alt anna likt. Dersom ein gjeldsportefølje har lang gjennomsnittleg rentebinding, vil lånekostnadene ved eit fall i marknadsrentene bli høgare enn ved ein alternativ strategi med kort rentebinding, og omvendt.

I prinsippet skulle det gjennom bruk av ulike marknadsinstrument (m.a. flyterentelån og derivatinstrument) vere mogleg å velje rentebinding heilt uavhengig av løpetid. For innanlandsgjelda til staten eksisterer det ikkje tilstrekkeleg store eller godt nok fungerande marknader til at eit slikt skarpt skilje er mogleg i praksis, og omsynet til løpetid og rentebinding må følgjeleg vurderast samla. Dei siste åra har likevel marknaden for rentederivat i norske kroner utvikla seg mykje, slik at det no vil vere mogleg for staten å justere rentebindinga for innanlandsgjelda ved hjelp av til dømes rentebytteavtalar, jf. avsnitt 1.5 nedanfor.

Renterisiko blir ofte uttrykt ved omgrepet «durasjon» eller «modifisert durasjon». Durasjon gjev eit meir presist uttrykk for renteeksponeringa enn det omgrepet rentebinding gjev. Dette har m.a. si årsak i at ein ved utrekning av durasjonen for eit fastrentelån ikkje berre tar omsyn til løpetida, men også til betalingar av renter og avdrag fram til forfall. Ein nærare omtale av omgrepet durasjon er gitt i boks 1.1.

Som gjort greie for i lånefullmaktsproposisjonen for 1997, jf. St.prp. nr. 18 (1996-97), legg ein opp til å halde gjennomsnittleg durasjon på statens marknadslån, utanom kontolån, i området 2-3½ år. Til grunn for dette ligg ei avveging mellom omsynet til statens renteeksponering og omsynet til statens lånekostnader over tid. Departementet meiner at dagens strategi der ein spreier opplåninga jamt over rentekurva opp til og med 10-11 års løpetid, samstundes som opplåninga blir konsentrert om eit fåtal større, likvide «referanselån», jf. avsnitt 2.1, verkar til å halde lånekostnadene nede. Strategien medfører at den gjennomsnittlege durasjonen på marknadslåna ligg i området 3-3½ år. Den gjennomsnittlege durasjonen på statens renteberande fordringar er noko kortare. Omsynet til balanse i statens samla renteeksponering tilseier såleis isolert sett ein noko kortare durasjon på statens gjeld. Ved utgangen av tredje kvartal 2000 var durasjonen på statens marknadslån 3,2 år jf. figur 1.2.

Kjelde: Kjelde: Noregs Bank og Finansdepartementet.

Den gjennomsnittlege durasjonen vil naturleg variere ein del over tid, m.a. som følgje av at gamle lån forfell og nye, lengre lån blir bygde opp. Eventuelle tiltak for å motverke slike naturlege svingingar kan gje vesentlege meirkostnader. Det ovannemnde intervallet må derfor oppfattast som ei målsone ein styrer mot, og ikkje som grenseverdiar som automatisk utløyser tiltak.

Når ein ser statens innanlands- og utanlandsgjeld samla, er vel to tredelar av gjelda blitt tatt opp med langsiktig rentebinding. Resten er kortsiktige lån eller flyterentelån der renta blir justert i takt med utviklinga i rentenivået i marknaden. Staten har flyterentelån berre i utanlandsk valuta.

Ved utgangen av tredje kvartal 2000 var gjennomsnittleg effektiv rente på statens samla lån i den innanlandskemarknaden, medrekna Folketrygdfondets kontolånsplasseringar, om lag 6,6 pst., medan gjennomsnittleg effektiv rente i andrehandsmarknaden for statspapir med om lag like lang durasjon låg på rundt 6,8 pst. For statens obligasjonslån i den innanlandske marknaden låg gjennomsnittsrenta på om lag 6,9 pst. ved utgangen av tredje kvartal, medan den tilsvarande renta i andrehandsmarknaden for statsobligasjonar låg på om lag 6,6 pst. Dette reflekterer m.a. at ein del av dei langsiktige innanlandslåna blei tatt opp på tidspunkt med gjennomgåande høgare rentenivå enn dagens nivå. Ein nærmare gjennomgang av resultata frå auksjonane av kortsiktige og langsiktige marknadspapir er gjeve i høvesvis avsnitt 2.1 og 2.2.

Etter samordninga med Noregs Bank sine valutareservar frå 1. januar 1995 motsvarer valuta- og renteeksponeringa til statens utanlandsgjeldeksponeringa for den delen av valutareservane som er sett av for å sikre (immunisere) statens gjeld. Det er derfor naturleg å sjå kostnadene ved statens utanlandsgjeld i samanheng med avkastninga på immuniseringsporteføljen etter denne samordninga, jf. omtalen i lånefullmaktsproposisjonen for 1996, St.prp. nr. 14 (1995-96).

1.5 Nærmare om instrumentbruk og eventuelle nye instrument

I samråd med Noregs Bank vurderer Finansdepartementet løpande instrumentbruken i forvaltninga av statsgjelda. Ei eventuell endring i fordelinga mellom ulike instrument eller ein introduksjon av nye instrument blir vurdert i forhold til lånekostnader, risiko og gjennomføringa av pengepolitikken. Dessutan tar ein eit visst omsyn til behovet for referanselån i den norske marknaden.

9. oktober i år tok ein i bruk Oslo Børs si elektroniske plattformfor auksjonar i korte og lange statspapir. Ved auksjonane tidlegare måtte investorane fakse inn bud til Noregs Bank, mens ein no kan legge inn bud elektronisk via meklarar. Den største fordelen med det nye auksjonssystemet i høve til det gamle, er at investorane får tilbakemelding mykje raskare om deira bud er blitt akseptert eller ikkje. Samstundes endra ein auksjonsmetodenfor korte statspapir, jf. omtalen i kapittel 2.2.1.

Rentebytteavtalarer alt nemnde som eit mogleg nytt instrument i den innanlandske gjeldsforvaltninga. Ein rentebytteavtale (renteswap) er ein avtale mellom to partar om å bytte renteeksponering. Dersom staten til dømes har eit lån med fast rente, men ønskjer flytande rente, kan ein handtere dette ved å inngå ein rentebytteavtale med ein motpart som har motgåande interesser. Avtalen kan då gå ut på at staten mottar fastrentebetalingar svarande til renta på lånet mot å betale ei nærare avtalt flytande rente, for eksempel 6-månaders pengemarknadsrente fråtrekt ein fast margin. Statens renteeksponering vil såleis bli endra frå fast til flytande rente.

I fleire andre land, m.a. Danmark og Tyskland, har staten dei seinare åra tatt rentebytteavtalar i bruk innanlands. Finansdepartementet har i mange år nytta rente- og valutabytteavtalar for å justere rente- og valutaeksponeringa på statens utanlandsgjeld, men ein har så langt ikkje funne det føremålstenleg å nytte slike instrument innanlands.

Verdien av rentebytteavtalar er avhengig av at motparten kan gjere opp for seg. Dersom motparten til dømes har forplikta seg til å betale ei fast rente over ein 10-årsperiode og rentenivået i mellomtida fell, kan staten ha eit betydeleg netto tilgodehavande på motparten målt i marknadsverdi. For å sikre slik eksponering vil staten eventuelt berre inngå avtale med velrenommerte institusjonar, og i den grad slike ikkje er tilstrekkeleg kredittverdige, krevje tilleggstrygd. Ein viser elles til omtale under avsnitt 3.1.

Som nemnt i avsnitt 1.4 kan den durasjonen som følgjer av dagens opplåningsstrategi vere noko lengre enn det som truleg vil gje best balanse i statens samla renteeksponering. Det kan derfor vere ønskjeleg for staten å redusere durasjonen på statens innanlandske gjeld meir enn det opplåningsstrategien gir rom for. Rentebytteavtalar vil kunne bidra til dette, samtidig som statens føretrinn i den langsiktige lånemarknaden som følgjer av statens høge kredittverde, blir utnytta. Bruk av rentebytteavtalar innanlands kan dermed gi staten både meir føremålstenleg renteeksponering og lågare lånekostnader. Rentebytteavtalar vil eventuelt innførast over ein lengre periode for å hauste erfaringar om påverknaden av marknaden.

I samråd med Noregs Bank vil ein vurdere nærmare om bruk av rentebytteavtalar i forvaltninga av innanlandsgjelda. Departementet legg til grunn at slike avtalar kan inngåast på grunnlag av fullmakta for opptak av langsiktige innanlandske lån.

Ved Stortinget si behandling av lånefullmaktsproposisjonen for 2000, St.prp. nr. 19, jf. Innst. S. nr. 46 (1999-2000), fekk Finansdepartementet fullmakt til å ta opp nye lån i utlandet på inntil 20 mrd. kroner. Denne fullmakta er ikkje brukt. Fullmakta var tenkt nytta til eventuell opptak av eit såkalla «parallellån» denominert i euro.Med parallellobligasjon meiner ein statsobligasjon denominert i utanlandsk valuta, men emittert under heimlandets lovverk og med same dokumentasjon, registrering, løpetid mv. som ein ordinær, innanlandsk statsobligasjon. I prinsippet skal den einaste skilnaden mellom den ordinære statsobligasjonen og parallellobligasjonen vere valutaen den lyder på, og eventuell skilnad i effektiv rente vil utelukkande skuldast valutakursrisiko og eventuelle skilnader i likviditet.

Føremålet med ein eventuell parallellobligasjon er å «marknadsføre» den norske obligasjonsmarknaden overfor utanlandske investorar som ikkje kjenner denne marknaden, og som i utgangspunktet er skeptiske til å ta på seg risiko mot norske kroner. Parallellobligasjonar gir investorane ein sjanse til først å gjere seg fortruleg med det norske systemet og den administrative risikoen som måtte ligge i dette, før dei eventuelt tar valutakursrisikoen. Dersom fleire investorar inkluderer den norske obligasjonsmarknaden på lista over aktuelle marknader, kan dette bidra til å redusere det langsiktige rentenivået i Noreg, og dermed også redusere statens lånekostnader.

Provenyet frå eit eventuelt parallellån vil bli overført til Noregs Banks immuniseringsportefølje og investert i statspapir, eller tilsvarande sikre papir, i same valuta slik at valuta- og renterisikoen blir nøytralisert.

Eit eventuelt eurolån må ha ein viss storleik og likviditet for å oppnå gode vilkår i marknaden. For å ta høgde for eit eventuelt parallellån, vil departementet be om at fullmakta for opptak av nye lån i utlandet blir sett til 20 mrd. kroner for 2001.