2 Innledning
Stortinget fattet 15. juni 1999 følgende vedtak om nytt operahus, jf. Innst. S. nr. 213 (1998-99) til St.prp. nr. 48 (1998-99) Om nytt operahus (II):
«Det bygges et nytt operahus med lokalisering i Bjørvika. Operahusprosjektet gjennomføres uavhengig av den videre vei- og byutvikling og med basis i en særskilt reguleringsplan.»
Det ble forutsatt at bindende kostnadsramme fastsettes etter avsluttet forprosjekt. I denne proposisjonen fremmes forslag til bindende kostnadsramme basert på det forprosjekt som er utarbeidet.
Samtidig med det ovenfor siterte vedtaket om operahuset, fattet Stortinget også følgende vedtak:
«Det utvikles en modell for opera- og ballettformidling i Norge innen ferdigstillelsen av det nye operahuset.»
I forhold til vedtaket har departementet lagt opp til en vesentlig forsert fremdrift av dette sistnevnte prosjektet. Stortinget er orientert om prosjektet i Kulturdepartementets budsjettproposisjoner for 2000, 2001 og 2002. I proposisjonene omtales prosjektet som «Nasjonal plan for produksjon og formidling av opera og ballett i Norge». For å oppnå en helhetlig samordning av planen med øvrige pågående utredninger på scenekunst- og musikkfeltet, tar departementet nå sikte på – etter en høringsrunde for et forslag til plan våren 2002 – å behandle planen i den varslede kulturmeldingen våren 2003.
2.1 Tidligere behandling av operahussaken i Stortinget
Våren 1998 behandlet Stortinget Innst. S. nr. 225, jf. St.prp. nr. 37 (1997-98) Om nytt operahus. Det var bredt politisk flertall for å bygge et nytt operahus, men ikke flertall for noe bestemt lokaliseringsalternativ. Det ble ikke fattet vedtak i saken.
Saken ble fremmet på nytt i mars 1999, jf. ovennevnte St.prp. nr. 48 (1998-99) Om nytt operahus (II), og Stortinget fattet vedtak som referert i innledningen ovenfor. Nedenfor redegjøres for de viktigste premissene for Stortingets vedtak.
2.1.1 Stortingets premisser for lokaliseringsvedtaket
I St.prp. nr. 48 (1998-99) Om nytt operahus (II) ble det understreket at eventuell bygging av et operahus i Bjørvika måtte forutsette at det på sikt skjer en byutvikling i området. Byutvikling av Bjørvika forutsetter i første rekke at veisystemet legges om ved at E18 legges i tunnel, at trafikkanlegget Bispelokket rives, og at det etableres nytt veinett i Bjørvika - Bispevika. Den betydelige usikkerheten ved fremdriften for byutviklingen gjorde det imidlertid umulig for Kulturdepartementet å anbefale Bjørvika som lokaliseringsalternativ dersom det ble forutsatt at byggingen av operahuset, uansett fremdrift for øvrige tiltak, skulle følge en samlet planprosess og utbygging av området. Prinsipalt anbefalte proposisjonen Vestbanetomten som lokalisering for et nytt operahus.
Proposisjonen redegjorde imidlertid for et alternativ der et operahus i Bjørvika bygges som et selvstendig prosjekt, som om nødvendig kan frakoples fremdriften for veiomleggingen og etableringen av den øvrige infrastruktur dersom denne blir forsinket. En slik løsning var blitt mulig av følgende to grunner:
Gjennom avgrensning av tomt til operahus, ble det klarlagt at det er mulig å bygge et operahus i Bjørvika uten å komme i konflikt med eksisterende veisystem eller planlagt nytt veisystem, og at tomten ikke har vesentlig funksjon som havneområde i dag. Dette betyr at operahuset kan bygges uten å avvente andre prosesser.
Det ble avklart med byrådet i Oslo kommune at operatomten kan reguleres og utbygges separat. Dette betyr at tomten ikke nødvendigvis må inngå i en reguleringsplan for hele byutviklingsområdet, men at det kan utarbeides en egen reguleringsplan for operatomten alene.
Disse avklaringene innebar at Kulturdepartementet kunne legge frem som subsidiær løsning et alternativ for Bjørvika hvor operaprosjektet «kan gjennomføres som et selvstendig byggeprosjekt, om nødvendig frakoplet den øvrige byutvikling og basert på en særskilt reguleringsplan for operatomten».Usikkerheten ved fremdriften for byggingen av selve operahuset i Bjørvika var dermed betydelig redusert. Ulempen er at operahuset i sine første driftsår risikerer å få lite tilfredsstillende omgivelser.
Et flertall i Stortinget vedtok at operahuset skal lokaliseres til Bjørvika, men skjerpet premissene og vedtok eksplisitt at prosjektet skal «gjennomføres uavhengig av den videre vei- og byutvikling og med basis i en særskilt reguleringsplan».
2.1.2 Planleggingsforutsetningene for forprosjektfasen
Dimensjonerende forutsetninger
Dimensjoneringen av operahuset ble i St.prp. nr. 37 (1997-98) Om nytt operahus basert på to nylig gjennomførte operahusprosjekter: Den finske nasjonalopera i Helsinki og Gøteborgoperaen. Det ble i St.prp. nr. 37 (1997-98) Om nytt operahus foreslått en dimensjonering som lå mellom disse to operahusene. Dette ga et areal på 35 500 m2 brutto og 22 900 m2 netto. I bearbeidelsen frem til St.prp. nr. 48 (1998-99) Om nytt operahus (II) var det departementets forutsetning at kostnadene for selve operahuset ikke skulle øke reelt. Det ble derfor nødvendig å redusere nettoarealet fra 22 900 m2 til 21 900 m2 og bruttoarealet fra 35 500 m2 til 35 000 m2. Familie-, kultur- og administrasjonskomiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, uttalte følgende om dette:
«Flertallet har videre merket seg at Regjeringen, for å unngå kostnadsvekst i forhold til St.prp. nr. 37 (1997-98), har redusert rammen for nettoarealet med 1 000 m2 til 21 900 m2.
Flertallet har imidlertid også merket seg at styret ved Den Norske Opera i sin uttalelse, jf. vedlegg 2 til proposisjonen, sier at selv om de ser mulighetene for å bygge et godt og tjenlig operahus også innenfor den reduserte arealrammen, vil de sterkt anbefale ikke å underskride nettorammen på 22 900 m2. Styret viser i den forbindelse til at en del viktige arealbehov som nå står «på venteliste» bør innpasses i romprogrammet. Flertallet forutsetter en god dialog mellom departementet og Den Norske Opera for å finne en løsning på disse problemene.»
Kostnadsanslaget
I St.prp. nr. 48 (1998-99) Om nytt operahus (II) ble kostnadene for et operahus i Bjørvika anslått til 1 800 mill. kroner (i prisnivået januar 1999). Anslaget for selve operabygget var basert på et relativt detaljert romprogram og aktuelle enhetspriser i anbudsmarkedet i tillegg til antakelser om funksjonelle og estetiske krav basert på erfaringer fra operahusene i Helsinki og Gøteborg.
I tillegg til rene byggekostnader, var det lagt inn midler til lokaliseringsavhengige kostnader, kunstnerisk utsmykking, grunnerverv og midlertidig infrastruktur for det tilfelle at riksveianlegget og annen infrastruktur ikke er på plass før operahuset åpner.
Det ble understreket at det knyttet seg betydelig usikkerhet til kostnadsanslaget på et så tidlig stadium, blant annet på grunn av at arkitektkonkurranse ikke var gjennomført, at det ikke forelå reguleringsplan, og at viktig programmerings- og prosjekteringsarbeid gjensto. Videre ble nevnt at anslaget ikke inneholdt reserveavsetninger, og at dette ville måtte tas inn i en senere bindende kostnadsramme. Det ble anbefalt at kostnadsramme først fastsettes etter fullført forprosjekt.
Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen uttalte følgende i innstillingen:
«Flertallet har merket seg at de oppgitte kostnadsanslag på nåværende stadium derfor inneholder for stor usikkerhet og at de heller ikke omfatter de reserver/marginer en bindende kostnadsramme må ha, slik at denne først kan fremmes for Stortinget etter at forprosjektet er utarbeidet. Flertallet slutter seg til dette.»
Oppjustering av kostnadsanslaget høsten 2000
Etter arkitektkonkurransen sommeren 2000, som ble vunnet av arkitektkontoret Snøhetta, jf. avsnitt 3.1, ble det foretatt kostnadsberegninger med utgangspunkt i vinnerprosjektet. I St.prp. nr. 1 (2000-2001) anbefalte regjeringen Stoltenberg at huset planlegges innenfor et kostnadsanslag på 2 050 mill. kroner i prisnivå januar 1999. På bakgrunn av en analyse av usikkerheten i prosjektet ble det videre lagt opp til at Kulturdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet i samråd med Finansdepartementet kan disponere ytterligere 110 mill. kroner som en prosjektreserve. Dette ga et øvre kostnadsanslag som grunnlag for prosjektutviklingen frem til forprosjekt på 2 160 mill. kroner (prisnivået januar 1999).
I familie-, kultur- og administrasjonskomiteens budsjettinnstilling for 2001 uttalte en samlet komité følgende:
«Komiteen har merket seg at det er utarbeidet nytt kostnadsanslag for det nye operahuset i Bjørvika på 2.050 mill. kroner som er en økning på 14 % i forhold til det tidligere anslaget på 1.800 mill. kroner. Årsaken til økningen er i hovedsak den arkitektoniske utformingen med store skråflater og stor grunnflate.
Komiteen tar dette til etterretning og merker seg at departementet ser risikoanalysen som er foretatt som en bekreftelse på behovet for stram styring.
Komiteen er enig i denne vurderingen og vil understreke at det er nødvendig å ha god kontroll over kostnadene både generelt og av hensyn til realiseringen av fremtidige kulturbygg. Komiteen har i den forbindelse også merket seg at man ikke har kommet til enighet om kjøpesum for operatomten i Bjørvika og at saken skal avgjøres ved skjønn.»
2.2 Organiseringen av arbeidet med forprosjektet
2.2.1 Overordnet organisering av prosjektet
Under behandlingen av operaproposisjonen i 1999, ga Stortinget sin tilslutning til at Statsbygg skal være byggherre for prosjektet, men at det skal være en særskilt oppfølging fra Kulturdepartementet, og at det skal nedsettes en styringsgruppe som skal ha et aktivt tilsyn med prosjektet for å styrke kostnadsstyringen.
Styringsgruppen har vært ledet av Kultur- og kirkedepartementet og har i tillegg hatt representanter fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Statsbygg og Den Norske Opera. Styringsgruppen er et forum for gjensidig informasjon, samarbeid og samordning av overordnete beslutninger.
Kultur- og kirkedepartementet har det overordnede ansvaret for prosjektet og er oppdragsgiver overfor Statsbygg. Statsbygg er statens prosjektansvarlige og utøvende byggherre. Arbeids- og administrasjonsdepartementet er Statsbyggs overordnede departement, men Statsbygg er også direkte ansvarlig overfor Kultur- og kirkedepartementet i henhold til de oppdrag som gis i operahusprosjektet.
Statsbygg har som byggherre etablert en egen prosjektorganisasjon for sin styring av prosjektet. Prosjektorganisasjonen er bemannet med ressurser til å planlegge, styre og koordinere prosjektet, og denne kjernegruppen har hatt prosjektet som sin eneste oppgave. Funksjonen som byggherre innebærer å ha ansvaret for gjennomføringen og resultatet av prosjektet med hensyn til kostnad, fremdrift og kvalitet. Statsbygg kjøper prosjekterings- og byggetjenester i det private markedet, men har ansvaret for den faglige koordinering og kvalitetssikring av prosjekterende rådgivere, entreprenører og leverandører.
Statsbygg har det overordnete ansvar for å sikre at brukernes (dvs. Den Norske Opera) krav og behov blir ivaretatt i prosjektet, innenfor prosjektets forutsetninger. En egen brukerkoordinator har ivaretatt kontakten med og koordinert innspillene fra Den Norske Opera i prosjekteringsprosessen.
Den Norske Opera har etablert en egen brukerorganisasjon med et brukerråd og syv brukergrupper, samt en egen prosjektkoordinator. Brukerrådets leder er besluttende myndighet i forhold til Statsbygg. Samarbeidet mellom Den Norske Opera, Statsbygg og de prosjekterende har vært omfattende.
2.2.2 Prosjekterende rådgivere og eksterne kvalitetskontroller i forprosjektfasen
Statsbygg har, etter anbudskonkurranse, kontrahert prosjekterende rådgivere innenfor fagene geoteknikk, bygg, VVS (vann, varme og sanitær), elektro, akustikk og teaterteknikk. I tillegg har prosjekteringsgruppen i forprosjektfasen bestått av arkitektkontoret Snøhetta, som er kontrahert på basis av arkitektkonkurransen.
I tillegg er det i løpet av forprosjektfasen foretatt eksterne kvalitetskontroller på spesifikke områder av prosjektet. Statsbygg har engasjert konsulenter til å foreta tredjepartskontroller av blant annet VVS-kalkylen og løsningsvalg for grunn- og fundamenteringsarbeidene. SINTEF har vært engasjert for å evaluere forprosjektets løsninger for å legge til rette for tilgjengelighet for orienterings- og bevegelseshemmede.
På initiativ fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet er det utført en ekstern kvalitetssikring av Statsbyggs prosjektstyringssystem.
På initiativ av Kultur- og kirkedepartementet er det foretatt en ekstern kvalitetskontroll av siktlinjer i store og lille sal og problemstillinger knyttet til intern logistikk i operahuset.
2.3 Kunstneriske og arkitektoniske mål for et nytt operahus
Målet for et nytt operahus ble i St.prp. nr. 48 (1998-99) Om nytt operahus (II) formulert som følger:
«Målet med et nytt operahus er å formidle opera og ballett av høy kvalitet til et bredt publikum, der også nye publikumsgrupper kan nås.»
Om det arkitektoniske målet for et nytt operahuset ble det sagt:
«Operahuset skal fremstå som et viktig monumentalbygg og markere institusjonens og kunstartens betydning i nasjonens kultur- og samfunnsliv.»
2.4 Andre prosjekter i Bjørvika
Operahusprosjektet er forutsatt gjennomført uavhengig av byutviklingen i Bjørvika. Det ble samtidig understreket i St.prp. nr. 48 (1998-99) Om nytt operahus (II), at lokalisering av operahuset i Bjørvika forutsetter at det på sikt skjer en byutvikling av området. Nedenfor gis en kort orientering om status for andre tiltak i Bjørvika.
Det er Arbeids- og administrasjonsdepartementet som er ansvarlig for koordinering av statens interesser i Bjørvika. Teksten nedenfor er derfor i sin helhet utarbeidet av Arbeids- og administrasjonsdepartementet.
Når det gjelder omlegging av E 18 i Bjørvika, ble det, på bakgrunn av prinsipp D fra konsekvensutredningen fra 1999, sommeren 2000 lagt ut et forslag til reguleringsplan for etappe 1 til offentlig ettersyn. Nye ideer for byutvikling og endrede rammebetingelser for havnearealer medførte at forslaget til reguleringsplan ikke ble behandlet videre.
Statens vegvesen utarbeidet en alternativ løsning for Sørengakrysset, der store deler av krysset er foreslått lagt i tunneler. Denne løsningen har klare fordeler for byutvikling, men bidrar til høyere kostnader. Det vil dessuten føre til at tunnelsystemet i Oslo blir mer komplisert med hensyn på drift og sikkerhet. Løsningen krever derfor sikkerhetsmessig godkjenning i Vegdirektoratet. Behovet for skipsbarriere bortfalt, fordi den nye tunnelløsningen ligger dypere.
Planen for E 18 samkjøres i tid med reguleringsplanen for byutviklingsområdet Bjørvika/Bispevika inklusiv Sørengautstikkeren og Grønlikaia. I henhold til fremdriftsplanen for arbeidet skal reguleringsplanene legges ut til offentlig høring i mai 2002 med intensjon om at stadfestet regulering skal foreligge første kvartal 2003. Nedenfor vises den videre fremdrift for prosjektet med etappe 1 som omfatter tunnel og kryssløsninger, og etappe 2 som omfatter riving av eksisterende veianlegg, herunder Bispelokket, og etablering av nye tilknytningsveier i området:
Offentlig ettersyn: | mai – august 2002 |
Vedtatte reguleringsplaner: | tidligst våren 2003 |
Utsendelse av anbud inklusiv godkjenning i Vegdirektoratet: | tidligst høsten 2004 |
Anleggstart: | tidligst 2005 |
Etappe 1 (tunnel og kryssløsninger) ferdig: | tidligst 2010 |
| Etappe 2 (riving av Bispelokket og etablering av nye tilknytningsveier) ferdig: | tidligst 2012 |
Plan- og bygningsetaten i Oslo kommune overveier å bearbeide reguleringsplanen for byutvikling grundigere enn det som er mulig med den fremdriftsplan som her er skissert. Det er derfor mulig at reguleringsprosessen både for byutvikling og riksveiomlegging kan bli forsinket med noen måneder.
Oppstart av reguleringsplanarbeidet for hele Bjørvika – Bispevika-området, inkludert senketunnel med kryss, ble kunngjort 19. april 1999. Det utarbeides en reguleringsplan for riksveianlegget og en for byutviklingen, men disse samordnes i tid og saksfremstilling. Nytt operahus i Bjørvika inngår som et premiss for planarbeidet.
Oslo bystyre har behandlet rammene for reguleringsplanarbeidet og lagt viktige premisser for den fremtidige byutviklingen av Bjørvika-området. I bystyrets vedtak legges det opp til utbygging av om lag 900.000 kvadramteter nybygg i området med 4-5000 boliger. Etter planen skal forslag til reguleringsplan for byutvikling av området legges ut til offentlig ettersyn i slutten av mai i år, med intensjoner om at godkjent reguleringsplan etter politisk behandling skal foreligge i første kvartal 2003. For enkeltområder kan reguleringsplanen være så detaljert at utbyggingstillatelser kan gis på bakgrunn av planen, mens for størstedelen av området må det foreligge bebyggelsesplan før utbyggingstillatelser kan gis.
Bystyret legger til grunn at området skal være stort nok til å finansiere »mest mulig av infrastruktur, veier og tunneler, parker og fellesområder», og »utbyggerne i området må forpliktes i forhold til reguleringsplaner slik at finansieringen av fellestiltak kan sikres».
I juli 2001 ble det inngått en avtale mellom Staten, Oslo kommune og grunneierne om å forhandle om et felles eiendomsselskap for de uutviklede eiendommene innenfor reguleringsplanområdet. Et viktig premiss for dette arbeidet er hvordan kostnadene til nødvendig infrastrukturomlegging inkludert riksveiomlegging skal finansieres.