Kulturminnevern og planlegging etter plan­ og bygningsloven

Publisert under: Regjeringen Brundtland III

Utgiver: Miljøverndepartementet

Til
- Fylkeskommunene

Kopi:
- Riksantikvaren
- Direktoratet for naturforvaltning
- Fylkesmennene
- Kommunene
- Landsdels- og sjøfartsmuseene
- Samisk kulturminnevern

Rundskriv T-4/92
Ark. 500
13. oktober 1992

INNHOLD

1) Innledning
2) Bestemmelser av betydning for å fremmekulturminnehensyn i planarbeidet
2.1 Rikspolitiske retningslinjer
2.2 Statlig reguleringsplan og arealdel avkommuneplan
2.3 Konsekvensutredningsbestemmelsene
2.4 Fylkesplanlegging
2.5 Kommuneplanens arealdel
2.6 Reguleringsplan
2.7 Bebyggelsesplan
3) Medvirkning fra fylkeskommunen som forvalterav et statlig ansvar for kulturminneinteressene i plansaker
3.1 Generelt
3.2 Kulturminneforvaltningens medvirkning i forholdtil konsekvensutredningsbestemmelsene
3.3 Kulturminneforvaltningens medvirkning i plan-leggingen av kommuneplanens arealdel
3.4 Kulturminneforvaltningens medvirkning i reguleringsplanleggingen
3.5 Kulturminneforvaltningensmedvirkning i bebyggelsesplanleggingen
4) Dispensasjon og klage
4.1 Dispensasjon fra kommuneplanens arealdel
4.2 Dispensasjon fra reguleringsplan
4.3 Klage på reguleringsplan
4.4 Klage på bebyggelsesplan
4.5 Utsattiverksettelse av vedtak

1) Innledning

I forbindelse med omorganiseringen av kulturminnevernet som trådte i kraft 1. januar 1990, ble forvaltningsansvaret i første instans etter lov av 9. juni 1978 nr. 50 om kulturminner (KML) med enkelte unntak lagt til fylkeskommunen. Fra samme tidspunkt ble fylkeskommunen gitt ansvaret for å ivareta de samlete verneinteressene innen kulturminnevernet i areal- og utbyggingssaker etter plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77 (PBL), jf Miljøverndepartementets rundskriv T-6/89, juni 1989.

Gjennom sin behandling av St.meld. nr. 46 (1988-89) Miljø og utvikling, jf Innst. S. nr. 273 (1988-89), har Stortinget slått fast at vern av kulturminner inngår i en samlet miljø- og ressursforvaltning og har en sentral plass i vår tids samfunnsplanlegging og miljøutforming. Kulturminnene som ikke-fornybare ressurser må bevares gjennom samfunnets bruk og forvaltes etter langsiktige kriterier, slik at deres verdier og mangfold ikke går tapt. Her hviler det et ansvar, men også store utfordringer på sentrale, regionale og lokale myndigheter. I dette arbeidet er PBL et viktig virkemiddel.

Fylkeskommunen har to ulike roller i arbeidet med samfunns- og arealplanleggingen etter PBL. Foruten ansvaret for bl a fylkesplanleggingen og veiledningsvirksomhet i planspørsmål overfor kommunene, skal fylkeskommunen forvalte et statlig ansvar som kulturminnemyndighet på regionalt nivå. Fylkeskommunen skal på den ene side følge opp sine egne prioriteringer. På den annen side skal fylkeskommunen legge til grunn de prioriteringer som Stortinget har gitt gjennom bl a Innst. S. nr. 273 (1988-89) til St. meld. nr. 46 (1988-89) Miljø og utvikling og Innst. S. nr. 135 (1987-88) til St. meld.nr. 39 (1986-87) Bygnings- og fornminnevernet, og de nasjonale miljømål som fremgår av kgl.res. til fylkesplaner, rikspolitiske retningslinjer og rundskriv som er gitt av Regjeringen/Miljøverndepartementet og Riksantikvaren på dette området.

Miljøverndepartementet vil i dette rundskrivet redegjøre for en del bestemmelser i PBL, m.h.t. lovinnhold og saksbehandling, som er særlig aktuelle for å sikre kulturminneverdier som del av en helhetlig miljø- og ressursforvaltning, og hvordan fylkeskommunen som forvalter av et statlig ansvar for kulturminneinteressene på regionalt nivå, skal medvirke i planprosessen.

Organiseringen av det samiske kulturminnever net ble holdt utenfor den omorganisering som ble iverksatt innen kulturminnevernet fra 1990. Ansvaret for samiske kulturminner i areal- og utbyggingssaker etter PBL er midlertidig lagt til Tromsø Museum. Den fremtidige organiseringen av samisk kulturminnevern er ennå ikke sluttført. Det vil komme nærmere informasjon om forvaltning av samiske kulturminneinteresser etter PBL.

Følgende forvaltningsnivåer har et ansvar for å ivareta kulturminneverninteressene i plansammenheng:

  • Det er i første rekke kommunene, innenfor nasjonale og regionale mål og rammebetingelser, som har hovedansvaret for samfunns- og arealplanleggingen etter PBL. Det er imidlertid viktig at disse mål og rammebetingelser konkretiseres gjennom innspill og medvirkning fra berørte sektormyndigheter.
  • Fylkeskommunene skal som forvalter av et statlig ansvar for kulturminneinteressene på regionalt nivå, komme med innspill og medvirke i planprosessen, eventuelt ved bruk av innsigelse, slik at de samlete kulturminneinteresser blir ivaretatt på en forsvarlig måte i plan- og utbyggingssaker. Kulturminneforvaltningen i fylkeskommunen spiller også en sentral rolle i arbeidet med melding og konsekvensutredning etter PBLs bestemmelser om konsekvensutredninger.
  • Miljøverndepartementet har i tråd med Stortingets anbefalinger lagt statlig myndighet innen kulturminnevernet til fylkeskommunen. Fordi ansvaret for statlig sektormyndighet er lagt til et politisk styrt forvaltningsorgan, er det viktig å understreke betydningen av at fagadministrasjonens faglige vurdering, forelegges uavkortet for de politiske beslutningsorganer i fylkeskommunen når det skal treffes vedtak i forvaltningssaker, jf rundskriv T-6/89.
  • Riksantikvaren som direktorat skal sørge for at de nasjonale miljømål og retningslinjer som Regjeringen/Miljøverndepartementet og Riksantikvaren utvikler, blir ivaretatt i samfunns- og arealplanlegging etter PBL. Dette innebærer bl a at Riksantikvaren har innsigelseskompetanse i plansaker der nasjonale verneverdier er berørt, jf nærmere omtale av dette nedenfor under kap. 3. Oslo, I egenskap av å være både fylkeskommune og primærkommune, står i en særstilling som umulig gjør fylkeskommunal praktisering av innsigelsesmyndigheten. Det er derfor Riksantikvaren som på vegne av kulturminneforvaltningen, reiser eventuelle innsigelser i alle typer arealplansaker i Oslo.

Riksantikvaren har også hovedansvaret for de kulturminnefaglige vurderinger ved behandling av saker etter PBLs bestemmelser om konsekvensutredninger.

Dette rundskriv opphever rundskriv T-29/83.

2) Bestemmelser av betydning for å fremme kulturminnehensyn i planarbeidet

2.1 Rikspolitiske retningslinjer (RPR) etter PBL§ 17-1første ledd

Det følger av § 17-1, første ledd at Regjeringen (Kongen) kan stille opp generelle mål og rammer og gi retningslinjer om ivaretakelse av viktige nasjonale interesser i plansaker etter PBL.

Formålet med retningslinjene er å legge til rette for tilpasning av statlig politikk i den regionale og lokale planleggingen. RPR er et verktøy for samordning av ulike sektorinteresser.

RPR skal være en utdyping og konkretisering av generelle mål slik at de bidrar til å gi kommuner og fylkeskommuner et bedre grunnlag for å ivareta nasjonale interesser i planleggingen.

RPR er også et viktig redskap i fagmyndighetenes medvirkning i planprosessen, og kan danne grunnlag for innsigelse der kommunene ikke finner å kunne tilpasse retningslinjene i tilstrekkelig grad i sin planlegging.

Temaene for RPR kan være generelle, de kan gis for et avgrenset geografisk område eller for forvaltning av spesielt utpekte ressurser.

Det er pr. idag fastsatt to rikspolitiske retningslinjer etter § 17-1, første ledd:

- RPR for å styrke barn og unges interesser i planleggingen.

- RPR for regional planlegging og miljøkrav i forbindelse med hovedflyplass på Gardermoen.

2.2 PBL § 18 om statlig reguleringsplan og arealdel av kommuneplan

Etter PBL § 18 har staten adgang til å henstille til kommunene å utarbeide og vedta arealplaner eller selv gjøre det. Dette vil være aktuelt når kommunen ikke selv vil utarbeide eller endre arealplaner der det er nødvendig for å gjennomføre tiltak av nasjonal og regional betydning bl a for å ivareta natur-, frilufts- og kulturminneinteressene. Bestemmelsenkan derfor også brukes direkte av staten der det er behov for det.

Lovens alminnelige regler om utarbeidelse av arealplaner gjelder også når staten planlegger etter § 18. Men staten trer inn i stedet for kommunestyret når det gjelder instruksjonsmyndighet overfor bygningsrådet.

Det er inntil nå bare vedtatt en statlig reguleringsplan - Småsetran-området i Røros kommune. Bakgrunnen for planen er Røros bergstads status som et fremstående kulturminne både nasjonalt og internasjonalt. Røros bergstad står på UNESCO's liste over verdens fremste kulturminner (World Heritage List). Dette skyldes ikke bare den gamle verneverdige bebyggelsen i selve tettstedet, men også samspillet mellom den bymessige bebyggelse og omkringliggende kulturlandskap. I tillegg er det i dag under behandling en statlig reguleringsplan for et område innenfor Akerselva Miljøpark i Oslo. Hensynet til de nasjonale verneverdier knyttet til Akerselva er bakgrunnen for planen.

Miljøverndepartementet legger ikke opp til en utstrakt bruk av statlige arealplaner for å sikre viktige kulturminneinteresser. Etter departementets syn bør de statlige prioriteringer og kulturminnefaglige mål og rammebetingelser i hovedsak oppfylles ved aktiv medvirkning og innspill i planprosessen fra fylkeskommunen som fagmyndighet for kulturminneinteressene på regionalt nivå. Er området eller objektet som omfattes av et planforslag av nasjonal betydning, vil fredning etter KML være et aktuelt virkemiddel.

2.3 Konsekvensutredningsbestemmelsene (KU)

PBLs kap. VII-a om konsekvensutredninger trådte i kraft 1. august 1990. Bestemmelsene er knyttet til planlegging av større utbyggingstiltak, og skiller seg på denne måten fra de øvrige planbestemmelsene i PBL. Loven deler arbeidet med KU inn i to hovedfaser, meldingsfasen og KU-fasen. Under planleggingen av store tiltak skal utbygger utarbeide og sende melding til fagdepartementet, dvs det departement tiltaket-administrativt hører inn under, jf PBL § 33-3, og forskriftenes § 2. Fagdepartementet sender melding og KU på høring både til fylkeskommunen og Riksantikvaren. På denne måten sikrer man at kulturminneforvaltningen regionalt og sentralt kan bidra til å klargjøre virkningene av større utbyggingstiltak.

Får fylkeskommunen kjennskap til tiltak som kan være meldepliktig etter bestemmelsene om KU, jf forskiftenes § 2,enten gjennom arealplan prosessen eller på annen måte, bør fagdepartementet varsles snarest mulig. Samtidig bør tiltakshaver og eventuelt kommunen varsles om at tiltaket er meldepliktig.

Dersom meldepliktige tiltak antas å få vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser og samfunn, må det vurderes om KU skal utarbeides. Det er vedkommende fagdepartement som avgjør, ut fra meldingen og de innkomne høringsuttalelser, om det skal utarbeides KU eller om utredningsplikten anses oppfylt gjennom fremlagt melding.Både ved behandling av melding og KU skal spørsmålet om oppfylt utredningsplikt forelegges Miljøverndepartementet før fagdepartementet endelig avgjør spørsmålet.

Bestemmelsene om melding og KU skal sikre at de vesentlige virkningene av et tiltak tas i betraktning under planleggingen av tiltaket og når det tas stilling til om, og eventuelt på hvilke vilkår, tiltaket kan gjennomføres. Bestemmelsene er et viktig virkemiddel i arbeidet med å føre en helhetlig og sektorovergripende miljøvernpolitikk, i tråd med sektorovergripende miljøvernpolitikk, i tråd med de anbefalinger som er kommet fra Verdenskommisjonen for miljø og utvikling (Brundtland-kommisjonen).

2.4 Fylkesplanlegging

I fylkesplanene må hensynet til kulturminnene i langt sterkere grad enn hittil trekkes inn når arealbruk og lokalisering av utbyggingstiltak skal avklares. Det er også viktig for å kunne føre en helhetlig og samordnet miljøvernpolitikk, at kulturminner og kulturmiljøer av nasjonal og regional betydning blir innarbeidet og omtalt i planen som en del av det samlete miljøvern. For en nærmere omtale av fylkesplaner og fylkesdelplaner viser vi til Miljøverndepartementets rundskriv T-6/90 og T-6/9 1.

2.5 Kommuneplanens arealdel

Generelt

Miljøverndepartementet har i forbindelse med vedtakelsen av PBL sendt ut informasjon om bestemmelser om kommuneplanlegging, jf rundskriv T-7/86 og T-5/89, og informasjonsheftene T-652 og T-653.

I dette rundskrivet vil vi omtale de enkelte bestemmelser i relasjon til kulturminneinteressene.

Kommuneplanen ble innført som plantype i PBL av 1985. Kommuneplanen skal være den strategiske planen for all utvikling i kommunen. Strategi (langsiktig del) skal være knyttet opp mot handling (kortsiktig del). Den langsiktige delen består i å legge et bredt grunnlag for hele kommunens virksomhet og arealforvaltning. Den kortsiktige delen består av et samordnet handlingsprogram som skal vise de tiltak og de oppgaver som kommunen vil gjennomføre i de nærmeste årene.

Dette rundskrivet skal omtale arealdelen som er en del av kommuneplanens langsiktige del. Kommuneplanens arealdel forutsettes å sette opp konkrete mål og angi hovedtrekkene i kommunens arealbruk på lengre sikt. Arealdelen er en overordnet plan som ikke skal avklare alle detaljspørsmål. Dette er viktig å huske for fagmyndighetene når de skal komme med innspill i planarbeidet. Det er imidlertid opp til den enkelte kommune å avgjøre hvor detaljert planen skal være. Arealdelen blir som hovedregel direkte rettslig bindende. Det kan også gis rettslig bindende bestemmelser til arealdelen av kommuneplanen innenfor rammen av PBL § 20-4, annet ledd, f. eks. ved å legge inn forutsetninger som det ikke er mulig eller hensiktsmessig å vise på kartet.

Nærmere om de enkelte bestemmelser

 

§ 20-4, første ledd inneholder en uttømmende oppregning av de formål som arealdelen av kommuneplanen kan angi. Det vil i forbindelse med alle formålene være aktuelt å vurdere kulturminneinteressene. I denne forbindelse vil vi spesielt gjøre oppmerksom på nr. 4 som lyder slik:

“Andre områder som er båndlagt eller skal båndlegges for nærmere angitte formål i medhold av denne eller andre lover og områder for Forsvaret.”

Områder som er fredet med hjemmel i KML skal vises i planen. Det som imidlertid er viktig med denne bestemmelsen, er at man kan båndlegge områder for en fireårsperiode i påvente av fredning etter KML eller regulering til spesialområde med formål bevaring. Tiltak som vil være i strid med verneformålet, kan ikke iverksettes i båndleggingsperioden, jf nedenfor om rettsvirkningene av planen. PBLs regler vil derfor i disse tilfellene kunne erstatte/supplere KML § 22 nr. 4 om midlertidig fredning. Det må imidlertid være en stor gradav sikkerhet for at fredningen eller regulering til bevaring blir gjennomført i løpet av båndleggingsperioden. Rettsvirkningen faller som hovedregelbort etter 4 år, men kan forlenges med inntil 2 år etter søknad, jf PBL § 20-6, annet ledd.

Etter denne paragrafen kan det gis utfyllende bestemmelser til arealdelen. For kulturminneforvaltningen er bokstav b, annet og tredje punktum av særlig interesse. Her omtales adgangen til å fastsette bestemmelser om tillatt byggehøyde, grad av utnyttelse og andre former for styring av bygningers og anleggs størrelse og form m.v., og omkriterier for lokalisering av utbygging og arealbruk innen byggeområdene. Denne bestemmelsen kom inn i loven ved endring av 21. april 1989 nr. 17. For nærmere omtale av bestemmelsen vises til rundskriv T-5/89. Bestemmelser med hjemmel i § 20-4, annet ledd, bokstav b vil kunne legges til grunn i den enkelte byggesak når det ikke kreves ytterligere detaljplanlegging. I de tilfellene det kreves reguleringsplan eller bebyggelsesplan (detaljplan) før utbygging kan skje, vil bestemmelsene gi rammebetingelser for utformingen av planen, jf § 20-4, annet ledd, bokstav a.

Gjennom arealdelen av kommune planen vil arealer bli disponert for de forskjellige formål (§ 20-4), som hovedregel med rettslig bindende virkning. Utgangspunktet er at arealbruk i samsvar med planen vil være tillatt. Tillatelse til arealbruk i strid med planen kan bare gis ved dispensasjon gitt av bygningsrådet. Rettsvirkningsbestemmelsene gjelder iflg. § 20-6 alle tiltak som nevnt i §§ 81, 84, 86 a, 86 b og 93 og andre tiltak som kan være til vesentlig ulempe for gjennomføringen av planen. Når ikke annet er bestemt, gjelder kommuneplanens arealdel foran gjeldende reguleringsplaner og bebyggelsesplaner, jf § 20-6, tredje ledd.

For enkeltobjekter og områder som er fredet etter KML, gjelder lovens egne rettsvirkningsbestemmelser. (Kfr. forholdet til reguleringsplan og de særskilte regler som gjelder i forhold til KML §§ 8 og 9, særlig på s. 24 - 25). Dette innebærer at KMLs fredningsbestemmelser, enten som følge av fredningsvedtak eller automatisk fredning, går foran bestemmelser i kommuneplanens arealdel, jf dog KML § 8,fjerde ledd. Kommuneplanen vil heller ikke være til hinder for fredningsvedtak etter KML . Rettsvirkningsbestemmelsene i KML vil som hovedregel gå lenger enn PBL § 20-6.

2.6 Reguleringsplan

Generelt

PBLs kap. VII har bestemmelser om reguleringsplaringsplaner. Reguleringsplan er en detaljplan med tilhørende bestemmelser som med bindende virkning kan bestemme utnytting og vern av grunn, vassdrag, sjøområder, bebyggelse og det ytre miljø innen bestemte områderi en kommune. Det er PBL §§ 25 og 26 om reguleringsformål og reguleringsbestemmelser som angir rammen for hva det kan reguleres til. Denne plantypen tar sikte på en mer detaljert og varig ordning enn kommuneplanens arealdel. PBL § 23 fastsetter reguleringsplikt der det skal utføres større bygge- og anleggsarbeider eller hvor det er fastsatt i arealdelen av kommuneplanen. For en nærmere omtale av dette vises til rundskriv T-5/89 s. 23-25.

Nærmere om enkelte bestemmelser

PBL § 25 inneholder uttømmende oppregning av reguleringsformål. Etter § 25 nr. 6 kan kommunen regulere til spesialområde med formål bevaring.

Miljøverndepartementet har i rundskriv T-21/83 Bevaringsplan omtalt dette reguleringsformålet nærmere. Rundskrivet er fra før PBLs ikrafttreden og er således ikke tilpasset de endringer PBL medførte i forhold til bygningsloven av 1965. Det er heller ikke tilpasset endringene i organiseringen av kulturminneforvaltningen fra 1. januar 1990.

Miljøverndepartementet har likevel funnet å ville opprettholde rundskrivet inntil videre. Det vises i den forbindelse spesielt til rundskrivets generelle omtale av regulering til bevaring. Rammen for bevaringsregulering er således ikke endret, men det er åpnet adgang til større detaljeringsgrad i reguleringsbestemmelsene.

Hjemmel til å gi reguleringsbestemmelser er PBL § 26. Paragrafen er en rammebestemmelse, i motsetning til bygningsloven som uttømmende regnet opp alle de forhold det kunne gis bestemmelser om. Reguleringsbestemmelser etter § 26 må ligge innenfor lovens rammer. Det kan gis bestemmelser om utforming og bruk av arealer og bygninger i reguleringsområdet. Bestemmelsene kan også sette vilkår for bruken eller forby former for bruk for å fremme eller sikre formålet med reguleringen. For vernemyndighetene er det viktig å være oppmerksom på at bruken av slike bestemmelser ikke er begrenset til spesialområder. Det kan således være aktuelt med bestemmelser for å tilpasse arealer og bygninger som grenser opp til områder regulert til spesialområde med formål bevaring, og i områder som er regulert til kombinert landbruksområde og spesialområde med formål bevaring. PBL kan også brukes til å regulere områder i sjø og vassdrag til spesialområde med formål bevaring eller i kombinasjon med andre reguleringsformål, jf § 25 nr. 6 og § 25, tredje ledd.

Etter PBL § 31 er endelig reguleringsplan rettslig bindende for alle arbeider og tiltak som nevnt i §§ 81, 84, 86 a, 86 b og 93 og andre tiltak som kan være til vesentlig ulempe for gjennomføringen av planen innenfor planens område straks den er vedtatt av kommunestyret eller eventuelt ved stadfesting av Miljøverndepartementet etter § 27-2 nr. 2. Dette innebærer at arealbruk i samsvar med plan er tillatt, mens arealbruk i strid med eller som vanskeliggjør gjennomføring av plan kun kan skje ved en eventuell dispensasjon gitt av bygningsrådet, jf nedenfor under kap. 4.

For tiltak i samsvar med vedtatt reguleringsplan er hovedregelen at forholdet til kjente automatisk fredete kulturminner er avklart gjennom planprosessen. Dette følger av KML som har en særskilt rettsvirkningsbestemmelse som relaterer seg til reguleringsplaner. I KML § 8, fjerde ledd er det gjort unntak fra bestemmelsen om særskilt frigivningav automatisk fredete kulturminner for tiltak som er i samsvar med reguleringsplaner stadfesteteller vedtatt etter KMLs ikrafttreden 15. februar 1979. Reguleringsplanens rettsvirkninger får dermed direkte følger for automatisk fredete kulturminner. Dette har sammenheng med bestemmelsen i KML § 9, tredje ledd om plikt til å undersøke om reguleringsplan vil virke inn på automatisk fredete kulturminner. Når det gjelder vedtaksfredete kulturminner, gjelder KMLs bestemmelser foran reguleringsplanen. Endelig reguleringsplan er ikke til hinder for at det fattes fredningsvedtak etter KML. De nye saksbehandlingsregler for fredningsvedtak i KML § 22 forutsetter at fredningsforslag skal utarbeides i samråd med bl a kommunens planmyndigheter.Forholdet til eksisterende planvedtak vil dermed bli avklart på et tidlig tidspunkt i fredningsprosessen.

2.7 Bebyggelsesplan

En bebyggelsesplan er en detaljplan for enklere utbyggingssituasjoner og kan bare utarbeides for de områder hvor kommunestyret har gitt bestemmelser om det i arealdelen av kommuneplanen eller reguleringsplanen, jf PBL § 28-2. Bebyggelsesplan har som formål å detaljere den overordnete hjemmelsplan. Forslag om bebyggelsesplan innebærer ikke en ny arealvurdering av området, men bygger på den overordnete plan, d.v.s. arealdelen av kommuneplan eller reguleringsplan. Systemet i PBL forutsetter derfor at berørte fagmyndigheter ikke skal reise innsigelse mot bebyggelsesplan på grunnlag av ønske om annen arealbruk enn det som følger av den overordnete plan. Bebyggelsesplan vil særlig være aktuelt der det er vanskelig å ta standpunkt til lokalisering og en mer detaljert arealbruk før på et senere tidspunkt, eller der hensynet til verneinteressene tilsier en nærmere planvurdering.

Der planen medfører annet enn mindre vesentlige endringer i forhold til fastlagt arealbruk i overordnet plan, må den overordnete plan endres. Hvilkeutfyllinger og endringer som kan foretas uten at den overordnete plan må tas opp på nytt beror på en skjønnsmessig vurdering i det enkelte tilfelle. Det avgjørende er om vesentlige elementer i vedkommende arealdel/reguleringsplan endres. Ved den skjønnsmessige vurderingen bør det også legges vekt på om det har gått lang tid siden overordnet plan er vedtatt hvis f.eks vernesynet har endret seg i mellomtiden eller man har funnet ut at et område har større verneverdi enn tidligere antatt.

Dersom det reises innsigelse til bebyggelsesplanen, skal den behandles som reguleringsplan etter reglene i § 27-2 nr. 2 (d.v.s. behandling i kommunestyret og eventuelt i Miljøverndepartementet).

Etter PBL § 28-2, sjuende ledd har en bebyggelsesplan samme rettsvirkninger som en reguleringsplan, dvs at planen er rettslig bindende for alle arbeider og tiltak som nevnt i §§ 81, 84, 86a, 86 b og 93 og andre tiltak som kan være til vesentlig ulempe for gjennomføringen av planen innenfor planens område. Dette innebærer at bygging kun kan skje i medhold av planen og at området ikke kan brukes på annen måte enn det som er fastlagt.

Området kan heller ikke tas i bruk til formål som vil vanskeliggjøre gjennomføringen av planen, og tomtedeling vil ikke kunne skje i strid med bebyggelsesplan. Det som er sagt om reguleringsplaner og forholdet til KML § 8, fjerde ledd gjelder tilsvarende.

3) Medvirkning fra fylkeskommunen som forvalter av et statlig ansvar for kulturminneinteressene i plansaker

3.1. Generelt

Viktige prinsipper i PBL er samarbeidsplikten og kravene til samråd, offentlighet og informasjon. Reglene om dette ble innført for å imøtekomme ønske om og behovet for større innflytelse for den enkelte over utviklingen i nærmiljø og lokalsamfunn, og større grad av åpenhet i beslutningsprosessene.

PBL er et samordningsverktøy og et redskap for å få avklart konflikter mellom kommunen og andre organer i plansaker - f.eks. fylkeskommunen som forvalter av et statlig ansvar for kulturminneinteressene. Økt vekt på medvirkning innebærer også økt ansvar for fagmyndighetene. Loven forutsetter at både statlige fagmyndigheter, fylkeskommunen og innbyggerne i kommunen skal medvirke aktivt i planarbeidet, jf §§ 9-3, 16, 19-3, 20-2 og 27-1 nr. 2. Dette innebærer samtidig en rett og plikt for fylkeskommunen som kulturminnemyndighet til å deltar i planprosessen. Planen vil ikke få et tilfredsstillende faglig grunnlag uten at kulturminneforvaltningen er med i hele planprosessen. Det er også viktig å understreke planmyndighetenes (kommunens) plikt til å inngå i et samarbeide med kulturminnemyndighetene på et tidlig tidspunkt i planarbeidet.

Det er kommunen som har ansvaret for organiseringen av planarbeidet, og den kan bestemme at samarbeidet med offentlige organer skal skje gjennom rådgivende utvalg.


3.2 Kulturminneforvaltningens medvirkning i forhold tilkonsekvensutredningsbestemmelsene

Kulturminneforvaltningen i fylkeskommunen skal, på forespørsel fra tiltakshaver i arbeidet med melding om utbyggingstiltak, gi den nødvendige informasjon om kulturminneinteressene i det aktuelle området. Den bør samtidig opplyse om det konfliktpotensiale en utbygging vil kunne få i forhold til verdifulle kulturminner og kulturmiljøer i det berørte området.

Kulturminneforvaltningen i fylkeskommunen skal gi faglige innspill til Riksantikvaren om kulturminneinteresser i området på et så tidlig tidspunkt at dette kan innarbeides i Riksantikvarens høringsuttalelse til fagdepartementet. Riksantikvaren har hovedansvaret for de kulturminnefaglige vurderinger etter KU-bestemmelsene, og avgir sin høringsuttalelse til fagdepartementet på vegne av kulturminneforvaltningen.

Fylkeskommunen er også selvstendig høringsinstans i disse sakene og sender sin høringsuttalelse til fagdepartementet. Fylkeskommunen må i den forbindelse påse at man har interne rutiner som sikrer at etat med ansvar for kulturminnespørsmål får meldingen til uttalelse. Fylkeskommunen må i sin høringsuttalelse vurdere om tiltakets virkninger for kulturminnene i området er tilfredstillende belyst i meldingen. Man bør presisere om det synes å være behov for ytterligere utredninger - enten i den videre arealplanprosess eller som en KU etter PBL. Uttalelsen bør også komme med forslag til mulige avbøtende tiltak.

For utbyggingstiltak som omfattes av KU-bestemmelsene vil det som oftest også bli utarbeidet arealplaner. De fleste av disse store tiltakene vil komme inn under PBL § 23, som pålegger kommunene å utarbeide reguleringsplan for områder hvor det skal gjennomføres større bygge- og anleggsarbeider. For spesielt store tiltak kan det være aktuelt først å utarbeide kommunedelplan, eventuelt fylkesdelplan før man arbeider videre på detaljplannivå. Høringsuttalelsene til meldingen er nyttige ved utarbeidelse av arealplanen. Planen bør derfor først sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn etter at det er avgitt uttalelser til meldingen.

Kommunen behandler både kommuneplaner, kommunedelplaner, reguleringsplaner og bebyggelsesplaner, mens det er det enkelte fagdepartementet som styrer behandlingen i saker etter reglene om KU. Fylkeskommunen vil som bidragsyter og høringsinstans måtte forholde seg både til melding og eventuelt konsekvensutredning av tiltaket og de kommunale planer som er foreslått for området. Fylkeskommunen bør basere seg på å gi mye av den samme informasjon og veiledning både til tiltakshaver/fagdepartement og kommunene.

Det endelige planvedtak etter PBLs planbestemmelser kan først skje etter at utredningsplikten for det meldepliktige tiltaket er oppfylt i henhold til KU-bestemmelsene, jf § 33-6, tredje ledd.

Når tiltaket er ferdigbehandlet etter KU-bestemmelsene, vil behandlingen av planen følge de vanlige regler om arealplanbehandling i PBL. Dersom melding og/eller konsekvensutredning avdekker at verdifulle kulturminner og kulturmiljøer blir berørt av tiltaket, og det ikke blir tatt tilstrekkelig hensyn til dette i arealplanen, vil en slik arealkonflikt kunne danne grunnlag for innsigelse til arealplanen.

Samordning av KML § 9 og PBLs bestemmelser om melding og konsekvensutredning.

Det følger av PBL § 33-2 at utredningsplikten om melding og KU ikke fritar for den utredningsplikt som følger av annen lovgivning. Meldepliktige tiltak vil alltid være av en slik størrelse at de også omfattes av KML § 9 om utbyggers plikt til å undersøke om tiltaket vil berøre automatisk fredete kulturminner.

For meldepliktige tiltak etter bestemmelsene om KU anses tiltakshavers undersøkelsesplikt etter KML § 9 ikke oppfylt når tiltakshaver har sendt inn melding til fylkeskommunen i samsvar med PBL § 33-4, første ledd.

Dersom det ikke kreves KU er det opp tilfylkeskommunen som rette myndighet etter KML § 9, å avgjøre hvilke undersøkelser det er nødvendig å foreta i det aktuelle området. Fylkeskommunen har en frist på 3 måneder til å avgi uttalelse i forbindelse med undersøkelsesplikten. Denne fristen kan forlenges.

Dette vil særlig være aktuelt i vinterhalvåret, da det i store deler av landet ikke er mulig å foretå undersøkelser i marken.

I de tilfeller det skal gjennomføres full KU etter PBL, må Riksantikvaren påse at krav om nødvendige arkeologiske undersøkelser foretas. I disse tilfellene vil undersøkelsesplikten etter KML § 9 oppfylles ved KU.

3.3 Kulturminneforvaltningens medvirkning i planleggingen av kommuneplanensarealdel

Kulturminneforvaltningen i fylkeskommunen vil medvirke i planarbeidet i to faser:

  • Komme med innspill under arbeidet med forslag til arealdelen av kommuneplanen, jf § 20-2, annet ledd.
  • Avgi høringsuttalelse til forslaget til arealdelen av kommuneplanen når den er lagt ut til offentlig ettersyn før kommunestyrets vedtak, jf § 20-5.

Innspillsfasen

Når arbeidet med arealdelen starter, har kommunen plikt til å varsle berørte fagmyndigheter, organisasjoner m.v., jf PBL § 20-2, annet ledd og berørte fagmyndigheter har plikt til å delta, jf § 9-3. Denne delen av planarbeidet vil være en innspills/forhandlingsfase. Fagmyndighetene skal søke å klargjøre sine interesser, helst i form av kartfesting, tidligst mulig i planprosessen.

Fylkeskommunens oppgaver som fagmyndighet forkulturminnevernet vil først og fremst være å formidle nasjonale mål og retningslinjer for kulturminnevernet gitt av Stortinget, Regjeringen/Miljøverndepartementet og Riksantikvaren, og gi fagliginformasjon og veiledning om kulturminneinteressene i området. Dette er en meget viktig del av planprosessen. Kommunene må få kjennskap til hva som er berørte fagmyndigheters politikk og interesser i området før planleggingen starter opp. De fleste problemer mellom kommunen og fagmyndigheten bør avklares på dette tidspunkt ved hjelp av forhandlinger. Her er det viktig at fagmyndigheten så langt det er mulig, gir råd om hvordan problemer kan løses ved annen lokalisering eller endring av planen.

Det er vesentlig at fagmyndigheten vurderer det aktuelle planområdet som en helhet. For kommunen som planmyndighet vil det i denne fasen være nødvendig å få opplysninger om følgende:

  • viktige kulturminner og kulturmiljøer av nasjonal og regional betydning, både automatisk fredete kulturminner, vedtaksfredete kulturminner og kulturmiljøer, kulturminner og kulturmiljøer som er foreslått fredet, statens verneverdige bygninger og kirker eldre enn 90 år og kulturminner og kulturmiljøer som bør sikres gjennom planen (kulturmiljøer er verdifulle helheter og sammenhenger, både av visuell og kulturhistorisk art som f. eks. bygningsmiljøer, bygdesentrum, kulturlandskap eller andre områder med en funksjonell sammenheng, jf Ot.prp. nr. 51 (1991-92) om endringer i KML),
  • rikspolitiske retningslinjer, forskrifter og rundskriv av betydning i plansaken.

Videre er det nødvendig at fagmyndigheten allerede i denne fasen uttrykker en foreløpig holdning til arealbruken i planområdet.

Et hjelpemiddel for kulturminneforvaltningens innspill til kommunen i denne fasen vil også være kulturminneregistrene (SEFRA\ØK) samt annen kunnskap om de kulturminnefaglige interesser i det aktuelle området. I motsetning til medvirkning i reguleringsplanarbeidet, er det ikke i kommuneplanen meningen at kulturminneforvaltningen skal foreta konkrete undersøkelser i marken for å kunne komme med innspill til kommunen, jf likevel KML § 8, fjerde ledd, annet punktum. Her sies det at tillatelse etter første ledd ikke skal innhentes for områder som i kommuneplanens arealdel er utlagt til byggeområder, og der vedkommende myndighet etter loven har sagt seg enig i arealbruken. Det er derfor viktig at det i utbyggingsområder der det kan være verdifulle kulturminner, blir vurdert å stille krav om utarbeidelse av detaljplan slik at kulturminneforvaltningen i den forbindelse kan foreta nærmere avklaring av verneinteressene.

Høringsuttalelsen i forbindelse med utleggelse til offentlig ettersyn før kommunestyrets vedtak

Når kommunen på grunnlag av ulike innspill og egne vurderinger får utarbeidet et planutkast, vil man være over i høringsfasen. Utkastet skal legges ut til offentlig ettersyn og berørte fagmyndigheter, fylkeskommunen og organisasjoner skal på nytt varsles direkte, jf PBL § 20-5, annet ledd. For kulturminneforvaltningen, som for andre fagmyndigheter, vil dette fortone seg som en “kontrollfase”, hvor man sjekker om de kulturminne faglige innspill/forutsetninger man har gitt er tilfredsstillende ivaretatt i planutkastet. Dersom dette ikke er tilfellet, kan det være grunnlag for fylkeskommunen som fagmyndighet for kulturminnevernet, til å reise innsigelse til planen. Det er viktig at fagmyndigheten klargjør overfor kommunen at konflikten er av en slik karakter at det vil bli reist innsigelse. Reises det innsigelse til en plan, innebærer det en begrensning i kommunestyrets myndighet til å fatte rettslig bindende planvedtak. Dette innebærer at kommunens kompetanse til å fatte endelig vedtak er overført til Miljøverndepartementet, dersom ikke innsigelsen trekkes.

En innsigelse til plan skal være begrunnet i vesentlige faglige forhold som faller innenfor kulturminnehensyn av nasjonal eller regional betydning. Det er ingen betingelse at planområdet har objekter eller områder som er fredet etter KML. En omregulering av et område regulert til spesialområde med formål bevaring, et inngrep i et verdifullt kulturlandskap, en omlegging av en kulturhistorisk viktig veitrase osv. vil eksempelvis kunne i grunnlag for innsigelse. Innsigelsen må alltid underbygges faglig. Når det fremmes innsigelse, skal ordet innsigelse brukes.

Innsigelsen skal trekkes når det gjøres justeringer i planen som er tilstrekkelige til å ivareta hensynet til kulturminner og kulturmiljøer.

Forholdet til KML § 8, fjerde ledd.

Som nevnt på s. 12, vil KMLs bestemmelser om automatisk fredete og vedtaksfredete kulturminner gå foran kommuneplanens arealdel. Når det gjelder de automatisk fredete kulturminner, er det KML § 8, første og annet ledd som regulerer forholdet til disse selv om det aktuelle tiltaket er i samsvar med arealdelenav kommuneplanen. Etter KML § 8, fjerde ledd er det gjort unntak fra regelen om særskilt frigivning av automatisk fredete kulturminner for tiltak som er i samsvar med reguleringsplan eller bebyggelsesplan som er vedtatt etter lovens ikrafttreden. Ved lovendringen i 1989 ble det innført en tilsvarende unntaksregel for “områder som i kommuneplanens arealdel er utlagt til byggeområder og der vedkommende myndighet har sagt seg enig i arealbruken”. Det vises i denne forbindelse til Ot.prp. nr. 51 (1987-88) Om lov om endringer i PBL av 14. juni 1985 nr. 77 og i visse andre lover om arealdisponering. Som det fremgår av lovteksten kommer regelen kun til anvendelse dersom vernemyndigheten uttrykkelig har sagt seg enig i arealbruken. Dette innebærer at dersom § 8, fjerde ledd skal komme til anvendelse, må dette tas opp av kommunen som eget tema under planleggingen. Kulturminnemyndighetens (fylkeskommunens) samtykke må være så konkret at det får karakteren av en avtale med kommunen.

Den nye bestemmelsen i § 8, fjerde ledd ble innført som en ren hensiktsmessighetsregel i de tilfellene kommunen ønsker en fullstendig avklaring av alle eventuelle konflikter allerede på kommuneplanstadiet. Det vises til Ot.prp. nr. 51 side 36:

“ Systemet vil innebære at en kommune kan få frigitt områder til utbygging gjennom behandling av kommuneplanen. Det vil være opp til kommunen å vurdere hvorvidt en ønsker å bruke ressurser til å undersøke kulturminneinteressene slik KML § 9 forutsetter, allerede i forbindelse med utarbeiding av kommuneplanen. I tilfelle dette ønskes, vil kommunen på vanlig måte måtte bære kostnadene i medhold av KML § 10.”

3.4 Kulturminneforvaltningens medvirkning i reguleringsplanleggingen

Kulturminneforvaltningen i fylkeskommunen skal etter PBL § 27-1 medvirke i planarbeidet i to faser på samme måte som for arealdelen av kommuneplanen:

  • Komme med innspill under arbeidet med regule ringsplanforslaget, jf § 27-1 nr 1.
  • Avgi høringsuttalelse til reguleringsplanforslaget i forbindelse med utleggelse til offentlig ettersyn før kommunestyrets vedtak, jf § 27-1 nr2.

Det følger av § 27-1 nr. 1, annet ledd at bygningsrådet plikter å kunngjøre utkastet til reguleringsplan og kort gjøre rede for formålet og de følger reguleringen kan få for området. Ved private reguleringsplanforslag gjelder en tilsvarende kunngjøringsplikt, med den forskjell at det er den som fremmer forslaget, som skal foreta kunngjøring og underretning, jf § 30, tredje ledd. Kulturminneforvaltningen må derfor rutinemessig følge med i aviskunngjøringer om oppstart av planarbeid for på et tidligst mulig tidspunkt å kunne påvirke og komme med sentrale saksopplysninger om det området som tas opp til regulering.

Innspillsfasen

Kommunen skal på et tidlig tidspunkt under planforberedelsen ta kontakt med kulturminneforvaltningen i fylkeskommunen og be om innspill i det videre arbeidet med planforslaget. Ved at alle berørte interesser kommer inn på et tidlig stadium kan man unngå eller redusere konfliktgraden og bidra til at motstridene interesser samordnes, samtidig som det betyr rnye for effektiviteten og kvaliteten i planarbeidet. Dette vil også bidra til færre konfliktsaker der motsetningsforholdene først topper seg mot slutten av planprosessen. Det er viktig at hovedinnsatsen i arbeidet med regule ringsplanen kommer i denne fasen. Kulturminneforvaltningens oppgaver på dette stadiet vil bli mer konkrete enn i arbeidet med arealdelen av kommuneplanen, jf ovenfor. Fagmyndigheten må vurdere om arealdisponering og lokalisering er akseptabel for kulturminnevernet, og om planens rammebetinger tar tilstrekkelig hensyn til eksisterende kulturminner og kulturmiljøer.

Høringsuttalelsen i forbindelse med utleggelse til offentlig ettersyn før kommunestyrets vedtak

Når forslag til reguleringsplan er godkjent av bygningsrådet, skal planen legges ut til offentlig ettersyn, jf PBL § 27-1 nr. 2, første ledd. Etter § 27-1 nr. 2, annet ledd skal bygningsrådet oversende forslaget til reguleringsplan til de berørte fagmyndigheter. Kulturminneforvaltningen i fylkeskommunen skal alltid avgi høringsuttalelse til reguleringsplanforslag, jf § 9, tredje ledd og § 16. I uttalelsen er det viktig å ta stilling til om de kulturminnefaglige råd og vurderinger som er gitt i innspillsfasen, er tilstrekkelig ivaretatt gjennom det foreliggende forslag til reguleringsplan. Det må også vurderes om det er konflikter som kan føre til innsigelser. Dersom det reises innsigelse til planen, må uttalelsen i hovedsak konsentreres om dette. Det bør i den sammenheng utarbeides konstruktive løsningsforslag som klart viser hva som skal til for at innsigelse skal unngås. Når det gjelder undersøkelsesplikten i KML § 9, tredje ledd, jf første og annet ledd, har kulturminneforvaltningen en frist på 3 måneder til å avgi uttalelse. Denne fristen kan forlenges. For øvrig viser vi til det som ellers er sagt om dette under omtalen av arealdelen av kommuneplanen.

Riksantikvarens innsigelsesmyndighet der nasjonale interesser er berørt - saksbehandlingsrutiner.

Innsigelsesmyndigheten i plansaker etter PBL er fra 1. januar 1990 lagt til fylkeskommunen som fagmyndighet for kulturminnevernet for å forvalte et statlig ansvar i samsvar med de politiske og faglige prioriteringer gitt av Stortinget, Regjeringen/Miljøverndepartementet og Riksantikvaren, jf forskriftenes kap. 1, § 3 og rundskriv T-6/89 om faglig ansvarsfordeling innen kulturminnevernet m.v. side 8.

Miljøverndepartementet har imidlertid bestemt at Riksantikvaren har en selvstendig innsigelsesrett der nasjonale interesser berøres. Det er nødvendig at Riksantikvaren i disse tilfellene kommer inn i planprosessen, med mulighet til å reise innsigelse, for å kunne føre en overordnet og helhetlig nasjonal vernepolitikk. Det er Riksantikvaren som direktorat og derved øverste fagmyndighet for kulturminnevernet, som til enhver tid avgjør hva som er av nasjonal interesse. Vedtaksfredete kulturminner er av nasjonal verdi. For automatisk fredete kulturminner gir lovverket en beskyttelse som innebærer at en vurdering i forhold til nasjonale verdier allerede er foretatt. Imidlertid vil det kunne være knyttet nasjonale verdier eller interesser til et planområde utover dette.

Av hensyn til en ryddig planprosess er det i praksis kun ett statlig fagorgan som kan reise innsigelse innen samme sektor, jf rundskriv T-3/91 s. 4-5. Dette innebærer at Riksantikvaren er avskåret fra å reise innsigelse dersom fylkeskommunen i sin høringsuttalelse før kommunestyrets vedtak har akseptert planen. Ved fylkeskommunens aksept foreligger egengodkjenningsfullmakten for kommunen, jf § 27-2 nr. 2.

Der nasjonale interesser er truet og fylkeskommunen vil akseptere planen, skal Riksantikvaren varsles av fylkeskommunen i god tid før fylkeskommunen avgir sin uttalelse til kommunen. Dette følger av prinsippet om samarbeidsplikten i forskriftenes § 3 om faglig ansvarfordeling innen kulturminnevernet m.v. gitt av Miljøverndepartementet 30.juni 1989, jf rundskriv T-6/89. Riksantikvaren kan ermed på selvstendig grunnlag vurdere om innsigelse skal fremmes mot planen. I de tilfeller Riksantikvaren fremmer innsigelse overtar Riksantikvaren planen til behandling.

Det vil bare rent unntaksvis være aktuelt for iksantikvaren å fremme innsigelse i reguleringsplansaker, under forutsetning av at fylkeskommunen forvalter sitt statlige ansvar for kulturminneinteressene på en forsvarlig måte. Systemet skalikke innebære en generell overprøving av fylkeskommunens holdning i plansaker, men forutsetter at fylkeskommunen forvalter de nasjonale verneinteressene i samsvar med statens politiske og faglige prioriteringer. Det vil imidlertid forekomme saker som berører kulturminner av nasjonal betydning, hvor det er mest naturlig at Riksantikvaren fra begynnelsen er kommunens samarbeidspartner i planprosessen, både i form av innspill og medvirkning samt å avgi høringsuttalelse.

Undersøkelsesplikten i KML § 9, 3 ledd

Ved utarbeidelse av reguleringsplan plikter kommunen å undersøke om planen vil virke inn på automatisk fredete kulturminner. Dette følger av KML § 9, tredje ledd, jf første og annet ledd. Det er tilstrekkelig at kommunen som tiltakshaver i relasjon til KMLs bestemmelser, sender planen til fylkeskommunen. Fylkeskommunen er rette myndighet etter loven, og foretar de nødvendige undersøkelser i saken.

For tiltak i samsvar med godkjent reguleringsplaner det i utgangspunktet ikke nødvendig å søke særskilt om frigivning etter KML § 8, første ledd.Dette fremgår av § 8, 4 ledd, jf foran s. 15. Dette innebærer at automatisk fredete kulturminner kan frigis gjennom planbehandlingen. Det må imidlertid understrekes at dette ikke gjelder i forhold til ikke-kjente kulturminner etter KML § 8, annet ledd.

I de tilfeller automatisk fredete kulturminner blir berørt eller det er tvil om dette og fylkeskommunens holdning i saken innebærer at de vil akseptere planen, skal fylkeskommunen ta kontakt med vedkommende frigivningsmyndighet, dvs landsdelsmuseene eller Riksantikvaren, for å avklare spørsmålet om planen kan aksepteres. Der det er uenighet mellom landsdelsmuseet og fylkeskommunen, skal saken bringes inn for Riksantikvaren. I disse tilfellene må Riksantikvaren ta stilling i saken, og eventuelt reise innsigelse der nasjonale interesser er truet. Det forutsettes at alt dette skjer i god tid før fylkeskommunen avgir sin uttalelse, jf ovenfor om saksbehandlingsrutiner i innsigelsessaker. Når Riksantikvaren fremmer innsigelse i disse sakene, overtar Riksantikvaren hele planen til behandling.

Der automatisk fredete kulturminner frigis gjennom reguleringsplan.skal det stilles krav om nærmere undersøkelser, evt. arkeologiske utgravinger, før tiltak iverksettes. Vilkår om dette må fylkeskommunen sørge for at tas inn i reguleringsbestemmelsene. Fylkeskommunen må også presisere at de automatisk fredete kulturminnene ikke anses frigitt før reguleringsplanen er vedtatt. I enkelte tilfeller kan det også være nødvendig å presisere at frigivningen bare gjelder i forhold til dette planvedtaket. En slik betinget frigivning innebærer at forholdet til kulturminneinteressene vil måtte vurderes på nytt dersom ny reguleringsplan utarbeides eller tiltaket ikke blir realisert. Dersom det skal foretas arkeologiske utgravinger, må det også gis opplysninger om utgravingskostnadene som tiltakshaver skal dekke, jf KML § 10 om tiltakshavers dekningsplikt.

3.5 Kulturminneforvaltningens medvirkning i bebyggelsesplanleggingen

Hovedprinsippene i PBL om samarbeid, samråd, offentlighet og informasjon gjelder også ved bebyggelsesplan sammen med særreglene i § 28-2.

Innspillsfasen

PBL § 27-1 nr. 1, annet, tredje og fjerde ledd om reguleringsplaner gjelder tilsvarende for bebyggelseplaner, jf § 28-2, tredje ledd. Dette innebærer at fylkeskommunen som fagmyndighet kan medvirke på samme måte ved igangsettelse av planarbeidet og i innspillsfasen som ved reguleringsplanbehandling. Det er viktig å sjekke om de kulturminnefaglige vilkår som eventuelt er tatt inn i arealdelen av kommuneplanen eller reguleringsplanen, overholdes i bebyggelsesplanen, jf omtalen av dette ovenfor under punkt 2.7. For kulturminneforvaltningen vil det være spesielt viktig å medvirke i denne fasen når det i arealdelen av kommuneplanen er forutsatt bebyggelsesplan i utbyggingsområder. Det er på dette tidspunkt kulturminnemyndighetene må detaljavklare forholdet til eventuelle automatisk fredete kulturminner.

Høringsfasen

Før forslag til bebyggelsesplan vedtas, skal det legges ut til offentlig ettersyn i samsvar med bestemmelsene i § 27-1 nr. 2, jf § 28-2, fjerde ledd. Dette innebærer imidlertid ikke at bygningsrådet plikter å sende planen på høring til berørte fagmyndigheter. Fylkeskommunen kan imidlertid gjennom avtale med kommunen be om å få planen til uttalelse i høringsfasen. I de tilfeller planen medfører annet enn mindre vesentlige endringer i forhold til arealdelen av kommuneplanen eller reguleringsplanen må derimot bygningsrådet sende planen på høring til berørte fagmyndigheter. Har berørte fagmyndigheter innsigelse til planen, skal planen behandles som reguleringsplan. For arbeidet i denne fasen viser vi til det som er sagt ovenfor om medvirkning i kommuneplan- og reguleringsplanprosessen.

Undersøkelsesplikten i KML § 9, 3 ledd

Fra 1. januar 1993 gjelder det som er sagt ovenfor om kommunens undersøkelsesplikt etter KML § 9, tredje ledd for reguleringsplan, tilsvarende ved utarbeidelse av bebyggelsesplan, jf Ot.prp. nr. 51 (1991-92) Om lov om endringer i lov av 9. juni 1978 nr. 50 om kulturminner.

Det som er sagt om reguleringsplanens rettsvirkning i forhold til automatisk fredete kulturminner, jf KML § 8, fjerde ledd, første punktum gjelder tilsvarende for bygge- og anleggstiltak som er i samsvar med bebyggelsesplan.

4) Dispensasjon og klage

4.1 Dispensasjon fra kommuneplanens arealdel PBL § 7.

Det følger av PBL § 7 at dersom ikke annet er fastsatt i vedkommende plan, kan bygningsrådet gi dispensasjon fra kommuneplanens arealdel. Det er et vilkår at det må foreligge særlige grunner for å kunne gi dispensasjon. I dette ligger at det ikke skal være noen kurant sak for bygningsrådet å innvilge en slik søknad.

At det foreligger en godkjent arealdel av kommuneplan innebærer at arealbruken er vurdert og bestemt gjennom en omfattende beslutningsprosess. Det forutsettes at dispensasjonsmyndigheten ikke brukes på en slik måte at det svekker reglene for politisk behandling, høring og medvirkning i planprosessen. Disse hensyn understreker viktigheten av at endringer i planer ikke skjer ved dispensasjon, men etter de vanlige reglene om planlegging, jf §§ 20-1 flg, slik PBL forutsetter.

Om det foreligger særlige grunner for dispensasjon fra planen etter PBL § 7, må vurderes ut fra den areal- og ressursbruk området er lagt ut til i arealdelen av kommuneplanen med tilhørende bestemmelser. Der berørte sektormyndigheter uttaler seg imot, skal ikke bygningsrådet gi dispensasjon fra planen. I disse tilfellene er hovedregelen at det ikke foreligger “særlige grunner”.

Ved bygningsrådets behandling av en dispensasjonssøknad skal rådet påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, jf forvaltningsloven § 17. Det er særlig viktig at berørte fagmyndigheter som har deltatt i planprosessen, gis anledning til å uttale seg. Fylkeskommunen som fagmyndighet for kulturminnevernet, skal alltid uttale seg til dispensasjonssøknader som berører kulturminneinteresser.

I de tilfeller bygningsrådet velger å se bort fra fagmyndighetenes uttalelse, skal berørte sektormyndigheter vurdere å påklage dispensasjonsvedtaket til fylkesmannen, jf § 15. Også ideelle organisasjoner som berøres av vedtaket, har klageadgang.

Det er ikke adgang til å påklage kommunestyrets vedtak om kommuneplanens arealdel, jf forvaltningsloven § 28, annet ledd og PBL § 20-5, niende ledd.

4.2 Dispensasjon fra reguleringsplan PBL § 7.

I rundskriv T-5/84 Dispensasjon fra reguleringsplan og endring av reguleringsplan har Miljøverndepartementet redegjort for adgangen til dispensasjon. Selv om dette rundskrivet er fra før PBLs ikrafttredelse, er vilkårene for dispensasjon i gjeldende PBL de samme som i bygningsloven av 1965.

Adgangen til å dispensere fra vedtatt reguleringsplan må ses i sammenheng med reglene om planendringer i PBL § 28-1.Dette innebærer at det normalt ikke skal gis dispensasjon for tiltak som vil føre til vesentlige endringer av reguleringsformålet. Disse sakene må derfor behandles som reguleringsendring etter § 28-1 nr. 1.

Miljøverndepartementet vil også understreke det som er sagt om berørte fagmyndigheters saksområde i ovennevnte rundskriv og viser til følgende:

“ Dersom det er tale om å fravike reguleringsplanen på en måte som berører andre fagmyndigheters lovbestemte saksområde, f.eks. ved avvik fra planen m.h.t. avkjørsel til fylkesveg eller riksveg, ved å bygge nærmere slike veger enn planen gir anvisning på e.l., må saken alltid forelegges vedkommende myndighet. Dersom vedkommende fagmyndighet motsetter seg at dispensasjon blir gitt, vil søknaden ikke kunne bli innvilget av bygningsrådet. Saken må i så fall løses i form av ordinær reguleringsendring etter bygningslovens § 28 nr. 1.”

Dette innebærer at bygningsrådet som hovedregel ikke kan dispensere fra reguleringsplan der berørte fagmyndigheter har uttalt seg imot dette, jf det som er sagt om dette ovenfor under 4.1.

Behandler bygningsrådet likevel saken som dispensasjon, skal berørte fagmyndigheter varsles, jf forvaltningsloven § 17. Også her skal fylkeskommunen som fagmyndighet for kulturminnevernet alltid uttale seg dersom kulturminneinteresser berøres.

Gis det dispensasjon kan berørte fagmyndigheter og idelle organisasjoner påklage vedtaket til fylkesmannen, jf § 15.

4.3 Klage på reguleringsplan, PBL § 27-3.

Det følger av PBL § 27-3 at kommunestyrets vedtak om reguleringsplan kan påklages. Det er i utgangspunktet forvaltningslovens regler som regulerer klageadgangen, klagefrist m.v., jf likevel PBL § 15. Myndigheten til å avgjøre klagesaken er delegert til fylkesmannen.

Både statlige fagorganer, herunder fylkeskommunen som fagmyndighet innen kulturminnevernet og ideelle organisasjoner av nasjonal og lokal karakter har rett til å påklage et reguleringsplanvedtak som berører de interessene disse ivaretar.

Det må understrekes at det er lovens system at fylkeskommunen som fagmyndighet må bruke sin innsigelsesrett der dette anses nødvendig, og ikke vente på et endelig reguleringsplanvedtak for deretter å påklage vedtaket.Klage kan være aktuelt der kommunen ikke har sørget for at fylkeskommunen har kunnet medvirke og komme med innspill i planprosessen slik lovens system forutsetter, eller der planen avviker fra arealdelen av kommuneplan.

4.4  Klage på bebyggelsesplan, PBL § 28-2.

PBL § 28-2, sjette ledd hjemler en tilsvarende klage adgang på bebyggelsesplan som for reguleringsplan. Også her er myndigheten til å avgjøre klagesaken elegert til fylkesmannen. Det som er sagt ovenfor m hvem som har klagerett gjelder tilsvarende. lage vil særlig være aktuelt der kommunen ikke ar varslet om bebyggelsesplanarbeidet og fylkeskommunen ikke har hatt mulighet til å medvirke og komme med innspill i bebyggelsesplanprosessen etter PBLs vanlige regler. Klage kan også komme på tale der bebyggelsesplan innebærer annet enn mindre vesentlig endring i forhold til arealdelen av kommuneplan eller reguleringsplan.

4.5 Utsatt iverksettelse av vedtak

Klage på forvaltningsvedtak innebærer ikke at iverksettelsen av vedtaket automatisk utsettes. Både underinstansen, klageinstansen og annet overordnet organ kan beslutte at vedtaket ikke skal iverksettes før klagefristen er ute eller klagen er avgjort. Dette følger av forvaltningsloven § 42. Etter forvaltningsloven § 27 skal parten gjøres oppmerksom på adgangen til å be om utsettelse dersom vedtaket kan tenkes gjennomført til skade for klageren.

Det vil særlig være aktuelt å be om utsettende virkning ved dispensasjonsvedtak, f. eks. i områder som er regulert til bevaring eller fra plankravet i kommuneplanens arealdel. Det er viktig i slike saker at man raskest mulig anmoder om at iverksettelsen av vedtaket utsettes.

I tillegg til å underrette den etat som har ansvaret for kulturminneforvaltningen ber vi fylkeskommunen gjøre dette rundskrivet kjent for etater med ansvar for arealplanlegging og næringsutvikling.

Med hilsen

Thorbjørn Berntsen