Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

§ 6 - Vurdering av habilitet - fiskeriministeren

Brevdato: 31.08.2018

Vurdering av habilitet - fiskeriministeren

1.    Innleiing

Vi viser til brev frå Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) 21. august 2018, der det blir bede om Lovavdelinga si vurdering av ei rekkje spørsmål knytt til fiskeriminister Harald Tom Nesvik sin habilitet i saker som er omfatta av NFD sitt ansvarsområde. Bakgrunnen for førespurnaden er Nesvik sin tidlegare stilling i brønnbåtselskapet Sølvtrans AS, samt verva hans i Fjellstua Aksla AS, Nofima AS og Vinmonopolet AS.

Vurderinga av om ein statsråd (eller annan offentleg tenestemann) er inhabil, må alltid gjerast konkret med utgangspunkt i saka sine omstende og vedkommande si tilknyting til den. Ettersom førespurnaden frå Nærings- og fiskeridepartementet ikkje gjeld konkrete saker, er det ikkje til å unngå at Lovavdelinga sine vurderingar får eit generelt preg. Slike generelle vurderingar er ikkje eigna til å erstatte dei vurderingane som må gjerast i tilknyting til konkrete saker som eventuelt oppstår. Med dette atterhaldet vil vi likevel kommentere kva slags betydning Nesvik sin tidlegare rolle i Sølvtrans AS og hans tidlegare styreverv kan ha for dei habilitetsproblemstillingane som er skissert under punkt 3 i brevet frå NFD 21. august 2018.

Spørsmåla som gjeld betydninga av Nesvik sin tidlegare stilling vil bli behandla under punkt 3, medan spørsmåla som gjeld betydninga av Nesvik sine tidlegare styreverv vil bli behandla under punkt 4.

2.    Rettsleg utgangspunkt og rettsverknaden av inhabilitet

Forvaltingslova sine reglar om inhabilitet gjeld for offentlege tenestemenn og andre som utfører teneste eller arbeid for eit forvaltingsorgan, jf. forvaltingslova § 10 første punktum. I eigenskap av å vere øvste leiar for departementet er statsråden å rekne som offentleg tenestemann, og såleis omfatta av desse reglane. Habilitetsreglane i forvaltingslova gjeld derimot ikkje direkte for statsrådar «i egenskap av regjeringsmedlem», jf. § 10 andre punktum. Når statsråden opptrer som regjeringsmedlem (altså i regjeringskonferanse, førebuande statsråd, statsråd og i Stortinget), gjeld i staden visse ulovfesta inhabilitetsreglar, sjå mellom anna uttale frå Lovavdelinga 20. januar 2017 (JDLOV-2017-277). Generelt kan ein gå ut frå at reglane om habilitet for statsrådar i eigenskap av regjeringsmedlem ikkje fører til inhabilitet i større utstrekning enn det som gjeld når statsrådane opptrer som leiar for eit departement. Vi reknar med at dei problemstillingane som er reist i brevet 21. august 2018 først og fremst vil oppstå når statsråden opptrer som leiar for departementet, og finn difor ikkje grunn til å gå nærmare inn på når statsråden kan vere inhabil som regjeringsmedlem.

Habilitetsvurderingane i det følgjande vil etter dette ta utgangspunkt i forvaltingslova § 6. Det går innleiingsvis fram av føresegna at statsråden i tilfelle inhabilitet ikkje vil kunne «tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse» eller «treffe avgjørelse» i den «forvaltningssak» inhabiliteten gjeld. I tillegg fører inhabilitet for statsråden til at avgjersle i saka heller ikkje kan treffast av ein «direkte underordnet tjenestemann i samme forvaltningsorgan», jf. § 6 tredje ledd.

3.    Betydninga av Nesvik sin tidlegare stilling i Sølvtrans AS

3.1  Bakgrunn

I brev 21. august 2018 opplyser Nærings- og fiskeridepartementet at Harald Tom Nesvik var tilsett i stilling som samfunnskontakt og medieansvarleg i brønnbåtselskapet Sølvtrans AS frå slutten av september 2017 til han vart utnemnt som fiskeriminister 13. august 2018. Sølvtrans AS er verdas største brønnbåtselskap for transport av laks. Det går fram av brevet at Nesvik aldri har hatt eigarinteresser i selskapet. Vidare vert følgjande opplyst:

«Nærings- og fiskeridepartementet har, innenfor fiskeriministerens konstitusjonelle ansvar, ansvaret for å fastsette regelverk knyttet til fiskehelse og fiskevelferd som gjelder brønnbåtnæringen. Dette regelverket er under kontinuerlig utvikling. I 2017 fastsatte departementet nye regler for tømming av vann tilsatt legemidler mot lakselus fra brønnbåt. Fiskeridirektoratet jobber nå på bestilling fra Nærings- og fiskeridepartementet med å utarbeide en veileder for disse bestemmelsene. Veilederen gir veiledning for næringsutøverne og for direktoratets saksbehandling, og vil godkjennes i departementet. I tillegg til og i tilknytning til arbeidet med veilederen vil det kunne dukke opp andre problemstillinger knyttet til dette regelverket, ettersom det gjennom media er kommet frem informasjon om at flere brønnbåtselskaper muligens ikke har etterlevd det nye regelverket etter det trådte i kraft, deriblant Sølvtrans AS.»

På denne bakgrunn har NFD stilt spørsmål om kva slags habilitetsproblemstillingar som kan oppstå som følgje av Nesviks tidlegare stilling i Sølvtrans AS når det gjeld enkeltsaker som kjem til behandling i departementet der Sølvtrans er part, og saker av generell betydning som vert behandla i departementet, men som har særleg betydning for Sølvtrans.

3.2  Lovavdelinga si vurdering

Forvaltingslova § 6 første ledd stiller i bokstav a til e opp fleire tilknytingsforhold som utan vidare fører til inhabilitet. Etter § 6 bokstav e nr. 2 går det mellom anna fram at ein offentleg tenestemann er inhabil dersom «han leder eller har ledende stilling i» eit selskap som er part i saka. Harald Tom Nesvik var fram til han vart utnemnd til statsråd tilsett som samfunnskontakt og medieansvarleg i Sølvtrans. Vi går ikkje nærare inn på om dette må reknast som ein «ledende stilling», all den tid han ikkje lenger er tilsett i Sølvtrans. Forvaltingslova § 6 bokstav e nr. 2 omfattar ikkje tidlegare stillingar, og føresegna gjer seg difor ikkje gjeldande i saker der Sølvtrans er part.

Etter forvaltingslova § 6 andre ledd er statsråden også inhabil dersom det ligg føre «andre særegne forhold […] som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». § 6 andre ledd legg dermed opp til ei brei, skjønnsmessig vurdering av statsråden sin tilknyting til saka og saka sine partar. Tilknytinga kan vere av same art som i første ledd, men av omsyn til samanhengen i regelverket krevjast det noko meir enn eit tidlegare tilsettingsforhold for å konstatere inhabilitet etter andre ledd, jf. også Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, 11. utgåve (2018) s. 218 og Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 193.

I vurderinga etter andre ledd skal det leggjast vekt på om avgjersla kan føre med seg «særlig fordel, tap eller ulempe» for statsråden sjølv eller nokon han har nær personleg tilknyting til, og om spørsmålet om habilitet har blitt reist av nokon av partane i saka. Også andre høve enn dei som er uttrykkeleg nemnde i § 6 vil kunne føre til inhabilitet. Vurderinga må elles gjerast i lys av dei omsyna som ligg til grunn for regelen, nemleg å «sikre korrekte avgjørelser, opprettholde tilliten til dem som fatter avgjørelsen og beskytte beslutningstakerne mot at det sås tvil om deres troverdighet», jf. Rt. 1996 s. 64 på s. 68. Korleis relasjonen mellom tenestemannen og den aktuelle parten framstår for allmennheita er dermed sentralt i habilitetsvurderinga.

Lovavdelinga har ved fleire høve drøfta betydninga av at ein statsråd tidlegare har hatt ein sentral posisjon i eit selskap eller ein organisasjon som vert råka av ei sak som skal behandlast i det departementet som er underlagt den aktuelle statsråden.

Spørsmål om inhabilitet vil først og fremst oppstå i saker kor det selskapet eller den organisasjonen tenestemannen tidlegare har hatt stilling i, er part eller har ei partsliknande interesse. I praksis vil det dermed sjeldan bli tale om inhabilitet i generelle saker (til dømes saker om forslag til lover og fastsetjing av forskrifter eller alminnelige retningsliner). I vårt brev 12. november 2009 (JDLOV-2009-7092) uttalte vi:

«Forvaltningsloven § 6 annet ledd viser til «særegne forhold», og det fremgår at det ved vurderingen av habilitet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære «særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til». Uttrykket «særlig» innebærer at det normalt ikke vil foreligge inhabilitet dersom avgjørelsen vil innebære tilsvarende fordel, tap eller ulempe for en større eller ubestemt personkrets, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) s. 62. I dette ligger at det bare unntaksvis vil foreligge inhabilitet i saker av generell karakter (eksempelvis lov- og forskriftssaker), selv om avgjørelsen kan få konsekvenser for tjenestemannen selv eller et annet rettssubjekt som vedkommende har nær tilknytning til. Unntak kan tenkes i tilfeller der en avgjørelse etter sin art er generell, men reelt sett får konsekvenser bare for en liten krets rettssubjekter, eller der avgjørelsen får betydelig større konsekvenser for tjenestemannen eller hennes nærstående enn for andre som blir berørt av vedtaket. Vi viser for øvrig til Lovavdelingens uttalelse 9. desember 1997 (jnr. 1997/11160) om fiskeriminister Peter Angelsens habilitet.»

I vårt brev 12. november 2009 (JDLOV-2009-7092) uttalte vi vidare at det «normalt ikke medfører inhabilitet at statsråden tidligere hadde en posisjon hos en aktør som har interesser i en sak som departementet har til behandling», men at særleg to forhold kan leie til inhabilitet også i slike saker. Det eine er at statsråden har hatt noko med den aktuelle saka å gjere i sitt verke i selskapet. Det andre er at statsråden sin tilknyting til selskapet ligg så nært i tid at det er nærliggjande å tru at vedkommande framleis identifiserer seg med selskapet sine interesser.

Det må vurderast konkret om Nesvik, under sitt verke i Sølvtrans, har hatt så mykje å gjere med ei sak at han må reknast som inhabil ved departementet si behandling av den same saka. Ettersom det skal leggjast vekt på korleis tilknytinga framstår for allmennheita, vil det også vere relevant å sjå på om Nesvik har utvist eit særleg engasjement i den aktuelle saka medan han var tilsett i Sølvtrans.

Det må også vurderast konkret om tilsettingsforholdet ligg så nært departementsbehandlinga i tid at det ligg føre eit «særegent forhold» som er eigna til å svekke tilliten til fiskeriministeren sin upartiskheit. Illustrerande for denne vurderinga er Lovavdelinga sine uttalar frå 4. november 2005, 27. januar 2006 og 5. mai 2006 (JDLOV-2005-7710a, JDLOV-2005-7710b og JDLOV-2005-7710c) om betydninga av utanriksminister Støre sitt forhold til Noregs Raude Kors for hans habilitet i «speleautomatsaka». I uttala frå 4. november 2005 vart eit tidsrom på tre veker frå opphøyret av tilsettingsforholdet rekna som inhabilitetsgrunn. Også i uttala frå 27. januar 2006 vart det konkludert med inhabilitet, men Lovavdelinga uttalte her at spørsmålet var «vesentlig meir tvilsomt». I den siste uttala frå 5. mai 2006, altså om lag eit halvt år etter at Støre gjekk av som generalsekretær i Raude Kors, kom Lovavdelinga til at utanriksministeren ikkje lenger var inhabil til å ta del i behandlinga av saka.

Sjølv om dei nemnde sakene kan gi ein viss peikepinn på kva slags tidsavstand mellom opphøyret av arbeidsforholdet og departementsbehandlinga som kan sette ein statsråd i faresona for inhabilitet, er det viktig å understreke at habilitetsspørsmålet ikkje kan avgjerast generelt, men må vurderast konkret i kvar enkelt sak. Særleg har saka si art betydning for habilitetsvurderinga. Som nemnt skal det mykje til før ein politikar blir inhabil i saker av generell karakter, slik som forslag til lover og fastsetjing av forskrifter eller alminnelege retningsliner. Dersom det er tale om å fatte avgjersler som krev særleg stor bruk av skjønn eller som er av særleg stor betydning for partane, skal det mindre til for at ein relasjon er eigna til å svekke tilliten til tenestemannen sin upartiskheit ved behandlinga av saka.

4.    Betydninga av Nesvik sine tidlegare styreverv

4.1  Bakgrunn

I brev 21. august 2018 opplyser Nærings- og fiskeridepartementet også at fiskeriminister Nesvik er styremedlem utan eigarinteresser i Fjellstua Aksla AS, styremedlem i Nofima AS og medlem av bedriftsforsamlinga i Vinmonopolet AS. Det vert likevel opplyst at Nesvik er i ferd med å tre ut av alle verva. Føresetnaden for Lovavdelinga sine vurderingar i det følgjande er difor at Nesvik er utan styreverv på tidspunktet for departementsbehandling av saker som råkar dei nemnde selskapa. I brevet vert elles følgjande opplyst:

«Nesvik ble 17. juli 2018 oppnevnt som styremedlem i Nofima AS. Nofima AS eies delvis av staten v/ Nærings- og fiskeridepartementet (56,8%) og er et forskningsinstitutt som driver forskning og utvikling for akvakulturnæringen, fiskerinæringen og matindustrien. De er et selvstendig forskningsinstitutt, men jobber til tider på bestilling fra departementet og deltar også i konkurranser med andre forskningsinstitutt om statlige midler f.eks. gjennom anbudskonkurranser.»

På denne bakgrunn har Nærings- og fiskeridepartementet bede om Lovavdelinga si vurdering av kva slags habilitetsproblemstillingar som kan oppstå som følgje av Nesvik sine tidlegare styreverv i samband med enkeltsaker selskapa har tatt initiativ til overfor departementet, og verserande saker eller søknader om eller frå selskapa.

4.2  Lovavdelinga si vurdering

Betydninga av Nesvik sine tidlegare styreverv må også vurderast på bakgrunn av den skjønnsmessige vurderinga etter forvaltingslova § 6 andre ledd. I likskap med det som gjeld for tidlegare tilsettingsforhold, vil ikkje eit tidlegare styreverv i seg sjølv medføre inhabilitet. For å konstatere inhabilitet må det gjerast ei konkret vurdering med særleg vekt på statsråden si tilknyting til selskapet, saka si art og selskapet sine interesser i saka. Følgjeleg vil vurderingsmomenta som er nemnde under punkt 3.2 også vere relevante i relasjon til Nesvik sine styreverv. Vi har i utgangspunktet vanskeleg for å sjå korleis verva i Fjellstua Aksla AS og Vinmonopolet AS kan føre til at Nesvik blir inhabil som øvste leiar for departementet. Vurderinga nedanfor er i praksis difor først og fremst relevant for styrevervet i Nofima AS.

Når det gjeld fiskeriminister Nesvik si tilknyting til dei ulike selskapa, er det av betydning at han aldri har hatt eigarinteresser, men anten vore ordinært styremedlem eller medlem av bedriftsforsamlinga. Dette gjer tilknytinga til selskapa i utgangspunktet mindre sterk. Graden av tilknyting vil også kunne vere avhengig av Nesvik si funksjonstid i styret. Her kan vi vise til uttale frå Lovavdelinga 2. august 2018 (saksnr. 18/4045 EO). Som over vil det elles vere relevant å ta omsyn til kor lang tid det har gått frå styrevervet opphøyrde og fram til departementsbehandlinga av saka.

Når det gjeld saka si art er det av betydning om den aktuelle avgjersla opnar for stor bruk av skjønn. I slike saker skal det mindre til for at ei tilknyting mellom statsråden og selskapa er eigna til å svekke tilliten til statsråden sin upartiskheit i saksbehandlinga. Det er også av betydning om det er tale om ei enkeltsak dei nemnde selskapa sjølv har tatt initiativ til, eller om det er saker av meir generell karakter som ikkje eksklusivt råkar selskapa. Her kan vi vise til uttale frå Lovavdelinga 21. november2009 (JDLOV-2009-7092) og det vi har sitert frå uttala i punkt 3.2 foran.

 

Til toppen