7 Presisering av politiet sin heimel til å påleggje lækjarundersøking ved mistanke om rusmisbruk

7.1 Gjeldande rett

Det fylgjer av vegtrafikklova § 34 fyrste ledd at dersom politiet har skilleg grunn til å tru at førarkorthavaren ikkje lenger fyller «de krav som er fastsatt til syn, helse og førlighet» for den aktuelle føreretten, kan politiet påleggje vedkomande å underkaste seg slik undersøking av lækjar som ein finn naudsynt. Regelen i § 34 fyrste ledd syner til nærare helsekrav fastsett utanfor sjølve lovteksten.

Forskrift om førerkort m.m. 19. januar 2004 nr. 298, gir i vedlegg 1 reglar om helsekrav. Vegtrafikklova § 24 sjette ledd gir departementet fullmakt til å gi reglar om helsekrav.

I førarkortforskrifta sitt vedlegg om helsekrav, § 2 nr. 5, vert det stilt krav om at det hjå førarkorthavaren ikkje må vere «misbruk av alkohol eller andre rusmidler, og ikke bruk av beroligende og bedøvende midler i doser som reduserer årvåkenhet eller kjøreevne».

Gjennom helsepersonellovgivinga og vegtrafikklovgivinga er handsamande lækjar og fylkesmenn tilagde roller relatert til førarkort og helsekrav. Helsedirektoratet sine retningsliner for handsaming av førarkortsaker (IS 1348 og 1437) legg til grunn at førarkorthavarar sitt rus- og lækjarmiddelmisbruk er noko som helsekrava ikkje tillet og at lækjar som skal utferde lækjarattest til bruk i førarkortsamanheng skal foreta undersøkingar i høve til eventuelt rus- eller lækjarmiddelmisbruk, jf. til dømes i samband med krav om lækjarattest etter førarkortforskrifta § 5-1 jf. vedlegg 1, § 5.

Juridisk teori, ved Engstrøm s. 555 legg til grunn at «pillemisbruk» kan vere ein av dei tilstandane som kan grunngi at politiet i medhald av vegtrafikklova § 34 fyrste ledd pålegg ein førarkorthavar å underkaste seg lækjarundersøking.

Det skal også visast til at vegtrafikklova § 24 fjerde ledd krev at den som skal ha førerett må vere edrueleg og ha naudsynt andleg og lekamleg helse. Regelen i vegtrafikklova § 34 femte ledd kan seiast å vere ein logisk konsekvens av den nemnde regelen i § 24 fjerde ledd. Dersom førarkorthavaren ikkje er edrueleg – og omsynet til trafikktryggleiken eller ålmenne omsyn elles krev det – gir vegtrafikklova § 34 femte ledd politiet rett til å kalle føreretten tilbake «for en bestemt tid eller for alltid».

7.2 Framand rett

7.2.1 Sverige

Körkortslagen kapittel 3, § 2 krev at den som skal ha førarkort er påliteleg i «nykterhätshenseende». Dersom det finns grunn til å tru at ein førarkorthavar ikkje oppfyller krava som gjeld for å ha førarkort, forpliktar körkortsförordningen Transportstyrelsen til å undersøkje om førarkorthavaren er skikka til å ha førarkort. I samband med slike undersøkingar kan Transportstyrelsen påleggje førarkorthavaren å levere lækjarattest som syner at han oppfyller dei medisinske krava for å ha førarkort, jf. körkortsförordningen kapittel 5, § 2. Den svenske forskrifta om medisinske krav for å ha førarkort, som også regulerar tilhøve ikring lækjarattest og lækjarundersøkingar, handsamar rusmisbruksproblematikk som ein del av dei medisinske krava for å ha førarkort.

7.2.2 Danmark

I fylgje færdselsloven § 56, stk. 3 kan ein nekte ein person som er avhengig av rusmiddel førarkort. Færdselsloven § 60, stk. 1 gir politiet rett til å inndra føreretten dersom førarkorthavaren ikkje lenger fyller vilkåra som ein må tilfredsstille for å få utferda førarkort. Det fylgjer føresetnadsvis av tredje punktum i færdselsloven § 60, stk. 1 at politiet sin rett til å inndra føreretten på dette grunnlaget også omfattar dei tilfella der at førarkorthavaren er rusmiddelavhengig. Vidare går det fram av § 60, stk. 1 andre punktum, at politiet utan vidare kan inndra føreretten dersom førarkorthavaren nektar å medverke til dei undersøkingar og prøver som er naudsynt for å avgjere om vilkåra for å ha førerett framleis er til stades. Av det kan ein føresetnadsvis slutte at politiet har rett til å påleggje lækjarundersøking for å skaffe grunnlag for å vurdere om førarkorthavaren tilfredsstillar lova sitt krav om å ikkje vere rusmiddelavhengig.

7.2.3 EU/EØS-området

Det «andre førarkortdirektivet» (direktiv 91/439/EF), med seinare endringar, krev at førarkort ikkje skal bli utferda eller fornya til personar som er alkoholavhengige eller som ikkje klarer å avstå frå å køyre alkoholpåverka. Direktivet krev også at førarkort ikkje skal utferdast eller fornyast for personar som er avhengige av andre rusmiddel, eller som, sjølv om dei ikkje kan seiast å vere avhengige, misbrukar stoff regelmessig. Sistnemnde regel gjeld også regelmessig bruk av trafikkfarlege lækjarmiddel, når bruken er på eit slikt nivå at den kan ha negativ effekt på køyringa. «Tredje førarkortdirektiv» (direktiv 2006/126/EF), som vert sett i kraft frå 2013, vidarefører ovannemnde krav. EU/EØS-retten gir dermed ikkje reglar om medlemsstatane sin rett til å pålegge lækjarundersøking ved rimeleg mistanke om rusproblem, men er heller ikkje til hinder for at ein nasjonalt gir slike reglar.

7.3 Arbeidsgruppa sitt forslag til lovendring

7.3.1 Presisering av politiet sin heimel til å påleggje lækjarundersøking

Arbeidsgruppa foreslår at det i vegtrafikklova § 34 fyrste ledd vert presisert at politiet sin rett til å pålegge lækjarundersøking ved skilleg grunn til å tru at førarkorthavaren ikkje lenger oppfyller helsekrava, inkluderar tilfelle der det er grunn til å tru at det ligg føre misbruk av alkohol eller anna rus. Det vert gjort framlegg om at ein i lovteksta presiserar at helseomgrepet i vegtrafikklova § 34 fyrste ledd, tek opp i seg «misbruk av alkohol eller annet berusende eller bedøvende middel».

Under ein viss tvil, konkluderar arbeidsgruppa med at det allereie etter gjeldande rett ligg føre ein slik åtgang for politiet til å påleggje lækjarundersøking ved skilleg grunn til mistanke om rusmisbruk hjå førarkorthavaren, jf. arbeidsgruppa sine vurderingar på s 68 og 69 i rapporten. Etter ei totalvurdering kom likevel arbeidsgruppa til at ei endring av vegtrafikklova § 34 fyrste ledd, for å presisere politiet sin rett til å påleggje lækjarundersøking ved skilleg grunn til å tru at førarkorthavaren misbrukar rus- eller lækjarmiddel, ville vere mest tenleg.

Dei reelle omsyna arbeidsgruppa trakk fram til støtte for at det allereie ligg føre heimel til å kunne påleggje slik lækjarundersøking, kan også seiast å vere argument de lege ferenda for ei slik ordning:

«Reelle hensyn trekker også i retning av at man anser et slikt hjemmelsgrunnlag for å foreligge. De trafikksikkerhetshensyn vegtrafikklovens krav til helse og edruelighet skal ivareta vil få større gjennomslagskraft dersom man tolker loven slik at politiet kan pålegge legeundersøkelse i forbindelse med edruelighetsvurderingen. Arbeidsgruppen antar at slike legeundersøkelser vil bidra til at manglende edruelighet avdekkes i større utstrekning enn i dag.»

Arbeidsgruppa peikar på den «usikkerhet som synes å ha rådet» om grunnlaget for å treffe slikt pålegg, samt at «informasjons- og forutberegnelighetshensyn tilsier […] at man bør etablere et uttrykkelig hjemmelsgrunnlag for adgangen til å pålegg legeundersøkelse i slike situasjoner». Arbeidsgruppa ser det difor som:

«[…] hensiktsmessig å ta inn en tilleggsformulering i vegtrafikkloven § 34 første ledd, og dermed presisere at man kan pålegge legeundersøkelse ved skjellig grunn til å tro at innehaver av førerett misbruker alkohol eller annet berusende eller bedøvende middel. Ved siden av å fjerne eventuell tolkningstvil vil lovendringen også tjene til å løfte misbruksproblematikk frem i lyset. Lovendringen vil kunne bidra til å gjøre politiet og legene mer bevisste på adgangen til og, etter omstendighetene, behovet for å utføre slike undersøkelser. […]

En slik lovendring vil også innebære en presisering av den nære sammenhengen som bør eksistere mellom bestemmelsene i vegtrafikkoven § 34 første og femte ledd. Etter politiets håndhevingsinstruks gir flere innbringelse i drukkenskapsarresten grunnlag for å foreta nærmere undersøkelser av en persons edruelighet. Innbringelse og eventuelle andre omstendigheter kan gi skjellig grunn til å tro at vedkommende misbruker rusmidler, jf. adgangen til å pålegge legeundersøkelse etter § 34 første ledd. Opplysninger som fremkommer ved legeundersøkelsen vil deretter kunne danne grunnlag for tilbakekall på grunn av manglende edruelighet, jf. § 34 femte ledd.»

Frå arbeidsgruppa si side vert det også problematisert om ordlyden i § 34 fyrste ledd heller burde gi politiet høve til å påleggje lækjarundersøking når det er skilleg grunn til å tru at førarkorthavaren «ikke er edruelig»:

«Alternativt kunne en slik lovbestemmelse formuleres som en adgang til å pålegge legeundersøkelse ved skjellig grunn til å tro at vedkommende ikke er edruelig. Det må antas at det i praksis vil være liten forskjell mellom de to alternativene, da det vanskelig kan tenkes å være aktuelt å pålegge legeundersøkelse uten å ha holdepunkter i retning av at det foreligger en form for misbruk. Et misbruksbegrep må derfor antas å gi en ordlyd best i samsvar med lovbestemmelsens vurderingstema. Arbeidsgruppen finner derfor grunn til å foreslå at det i loven benyttes et misbruksbegrep.»

7.3.2 Tilpassing av ordlyden i vegtrafikklova § 34 femte ledd

Vegtrafikklova § 34 femte ledd gir to alternativ for fastsetting av lengda på tilbakekallsperioda. Anten kan perioda for tilbakekall setjast til ei «bestemt tid» eller så kan den, etter ordlyden, setjast til «for alltid». Arbeidsgruppa gjer framlegg om å endre ordlyden i vegtrafikklova § 34 femte ledd slik at alternativet «for alltid» vert erstatta med formuleringa «inntil videre». I arbeidsgruppa sin rapport er det gitt fylgjande grunngiving for forslaget:

«Etter gjeldende rett kan man når som helst søke om å få føreretten tilbake etter tilbakekall. Endringen […] er følgelig mer av språklig enn av reell karakter. Dersom politiet vurderer vedkommende til å være edruelig vil han få føreretten tilbake, selv om den etter ordlyden i vedtaket ble tilbakekalt for alltid. Bestemmelsens reelle innhold kommer [dermed]bedre til utrykk ved at passusen «for alltid» erstattes med «inntil videre».

Arbeidsgruppa fann grunn til å kommentere særskilt at dei meiner passusen «for en bestemt tid» likevel framleis bør vere med i lovteksten:

«Arbeidsgruppen mener […] at alternativet for en «bestemt tid» bør beholdes i loven. I tilfeller der politiet mener at den manglende edruligheten kan tenkes å være forbigående eller man vurderer situasjonen slik at det kan være hensiktsmessig å vurdere spørsmålet på nytt etter en viss tid, bør vedtak fattes for en «bestemt tid». Å fatte tidsbestemte vedtak vil i utgangspunktet også være mest i samsvar med et forvaltningsrettslig forholdsmessighetsprinsipp. Fastsettelse av tilbakekall for inntil videre krever aktiv medvirkning (søknad om gjenerverv) fra den som har fått sin førerett tilbakekalt. Ved vedtak fattet for en bestemt tid vil vedkommende få føreretten tilbake ved tidsperiodens utløp, dersom ikke politiet på nytt finner grunn til (og vilkårene for det er oppfylt) å fatte vedtak om tilbakekall.»

7.4 Høyringsinstansane sitt syn og departementet sine generelle vurderingar

7.4.1 Presisering av politiet sin rett til å påleggje lækjarundersøking

Ingen av høyringsinstansane går i mot dette forslaget. Fylgjande høyringsinstansar uttalar seg særskilt om problemstillinga:

TL meiner at lova bør endrast slik at det «utvetydig fremkommer at politiet […] har rett til å pålegge legeundersøkelser». Trygg trafikk meiner at lova difor bør endrast slik at politiet får eit klart heimelsgrunnlag. Politiets Fellesforbund støttar forslaget.

Helse- og omsorgsdepartementet støttar lovendringsframlegget frå arbeidsgruppa, men uttalar at omgrepa «edruelighet og misbruk […] om mulig» kunne ha vore erstatta med «mer objektive begreper». I forlenginga av det foreslår HOD at ein i staden for uttrykket «misbruk», nyttar uttrykket «avhengighet».

Samferdselsdepartementet sluttar seg til arbeidsgruppa sitt forslag til endring av vegtrafikklova § 34 fyrste ledd. Departementetsluttar seg også til arbeidsgruppa si grunngiving for å endre lova på dette punkt. Det er dermed ikkje naudsynt for departementet å ta stilling til om politiet allereie etter gjeldande vegtrafikklov § 34 fyrste ledd kan treffe slikt pålegg. Etter ei totalvurdering verkar det mest tenleg at lova uttrykkeleg gir politiet ein slik åtgang.

På linje med andre helsekrav er fråver av misbruk av rus- eller lækjarmiddel eit vilkår for å erverve og for å halde fram med å ha førerett. Studiar syner at personar med rusproblem er tydeleg overrepresenterte mellom førarar pågripne for ruspåverka køyring. I lys av den store del av alvorlege trafikkulukker som ruspåverka førarar er innblanda i, finn dermed departementet det tenleg at styresmaktene har ein like god moglegheit til å avdekkje rusmisbruk som andre helseproblem.

I det vidare vil departementet difor avgrense seg til å kommentere tilhøve kring ordlyden og det nærare innhaldet i endringsforslaget.

Departementet har også vurdert om ein i staden for omgrepet «misbruk» bør nytte omgrepet «avhengighet». Språkleg sett har dei to nemningane noko ulik tyding. Valet av den eine eller andre av desse nemningane ville difor kunne påverke realitetsinnhaldet i regelen. I fylgje Kunnskapsforlaget si bokmålsordliste tyder «misbruk», språkleg sett, at det ligg føre ein uriktig, uheldig og skadeleg bruk av rusmiddel - medan «avhengighet», språkleg sett, inneber at vedkomande har eit behov for og ein trong til å ta rusmiddel, som han ikkje klarer å styre. Misbruk synes dermed å vere ei nemning som språkleg sett femner vidare enn «avhengighet».

Om «edruelig-omgrepet» i vegtrafikklova § 34 femte ledd uttalar juridisk teori, ved Engstrøm s. 559, at det må vere klart at det «ikke kreves en medisinsk definert alkoholisme». Med alkoholisme forstår ein gjerne ein tilstand der vedkomande er så avhengig av alkohol at det går ut over fysisk og psykisk helse.

Helse- og omsorgsdepartementet hevdar i si høyringsfråsegn at bruken av nemninga «avhengighet» vil gi eit meir «objektivt begrep». Under tilvising til ovannemnde analyse av det språklege innhaldet i dei to nemningane, finn Samferdselsdepartementet det vanskeleg å ta stilling til om nemninga «avhengighet» vil gi ein regel der det lettare og meir «objektivt» kan taksast stilling til om lova sitt vilkår for å pålegge slik lækjarundersøking er oppfylt.

Uansett verkar nemninga «avhengighet» å gi uttrykk for eit noko anna meiningsinnhald enn «misbruk». Eit vilkår om «avhengighet» ville dermed kunne innebere ein høgare terskel for å rekne vilkåret for å påleggje lækjarundersøking som oppfylt. Ein vil måtte nærme seg medisinsk definert alkoholisme eller medisinsk definert «avhengighet» av andre rusmiddel før ein ville ha grunnlag for å kunne påleggje lækjarundersøking, jf. Engstrøm s. 559, som slår fast at edrueleg-omgrepet i vegtrafikklova § 34 femte ledd ikkje inneber eit krav om medisinsk definert alkoholisme. Eit vilkår om «avhengighet» ville difor harmonere dårleg med meiningsinnhaldet i edruleg-kravet etter vegtrafikklova § 24 fjerde ledd og § 34 femte ledd.

Departementet har på same måten vurdert om ein i staden burde nytte omgrepet «edruelig» i vegtrafikklova § 34 fyrste ledd, jf. tilsvarande drøfting gjort av arbeidsgruppa. Departementet syner til arbeidsgruppa si vurdering av problemstillinga. I tillegg vil departementet understreke at vegtrafikklova § 34 fyrste ledd syner til helsekrav som ligg utanfor sjølve lovteksten.

Formuleringa «misbruk av alkohol eller annet berusende eller bedøvende middel» er henta frå førarkortforskrifta, vedlegg 1, § 2 nr. 5, og vil med det medverke til å understreke at lovfestinga av politiet sin åtgang til å krevje lækjarundersøking ved skilleg grunn til å tru at førarkorthavaren misbrukar rusmiddel, er ei presisering av at kravet om fråvêr av rusmisbruk er ein del av dei helsekrava som vegtrafikklovgivinga stiller for å få og halde fram med å ha førerett. I denne samanhengen verkar det som logisk og konsekvent at ein i lova nyttar same formulering som i førarkortforskrifta sine helsekrav.

Departementet har forståing for at det kan opplevast som krenkande å måtte underkaste seg lækjarundersøking på bakgrunn av mistanke om rusproblematikk. Det er difor grunn til å nemne at ei slik lækjarundersøking skal medverke til å gi kunnskapar om førarkorthavaren sitt tilhøve til rus- og lækjarmiddel. Desse opplysingane kan like gjerne vere til gunst for førarkorthavaren som til ugunst. I forlenginga av det skal det visast til kravet etter gjeldande rett om at ein må vere edrueleg for å få og for å ha/behalde førarkortet, jf. vegtrafikklova § 24 fjerde ledd og § 34 femte ledd.

Etter retts- og forvaltningspraksis kan etter omstenda fleire innbringingar i drukkenskapsarrest, andre vitneobservasjonar, forklaringar frå førarkorthavaren om sitt tilhøve til rusmiddel og andre relevante omstende, utgjere det faktiske grunnlaget for å konstatere at ein førarkortinnehavar ikkje er edrueleg i vegtrafikklova sin forstand. Pålegg om lækjarundersøking etter vegtrafikklova § 34 fyrste ledd kan medverke til at ein får eit breiare faktisk grunnlag for å vurdere om førarkorthavaren er edrueleg, jf. vegtrafikklova § 34 femte ledd.

Det skal understrekast at for å kunne påleggje lækjarundersøking etter vegtrafikklova § 34 fyrste ledd må politiet ha «skjellig grunn» til å tru at førarkorthavaren ikkje tilfredstiller helsekrava sitt krav til fråvêr av rusmisbruk, jf. Engstrøm s. 555, med vidare tilvisingar.

7.4.2 Tilpassing av ordlyden i vegtrafikklova § 34 femte ledd

Ingen høyringsinstansar hadde merknader til forslaget. Samferdselsdepartementetsluttar seg til arbeidsgruppa si grunngiving og forslag til endring av ordlyden i vegtrafikklova § 34 femte ledd. Endringa er av ein rein språkleg karakter og vil ikkje innebere realitetsendring. Ved å nytte formuleringa «inntil videre» tilpassar ein ordlyden til det som er praksis i saker der det per i dag vert fatta vedtak etter vegtrafikklova § 34 femte ledd om å kalle attende føreretten «for alltid» på grunn av manglande edruelegheit eller sviktande vandel. Departementet er også samde med arbeidsgruppa i at alternativet «for en bestemt tid» likevel framleis bør vere med i lova.