3 Endringar i trygderettslova

3.1 Lovfesting av høve til å innhente politiattest ved tilsettingar i Trygderetten

3.1.1 Innleiing og bakgrunn

Trygderettslova § 3 gir føresegner om Trygderettens leiar og dei andre rettsmedlemmene. Trygderettens leiar, nestleiaren, juridisk kyndige rettsmedlemmer og rettsfullmektige må ha juridisk embetseksamen eller master i rettsvitskap. I tillegg er det krav til minste alder, 30 år for leiar og nestleiar, 25 år for juridisk kyndige rettsmedlemmer og 21 år for rettsfullmektige. Desse vilkåra går fram av § 3 femte leddet gjennom ei tilvising til domstollova § 54.

Det blir vidare stilt krav om at rettsmedlemmene er norske statsborgarar, vederheftige og ikkje er frådømde røysteretten. Desse krava gjeld òg medisinsk kyndige rettsmedlemmer og attføringskyndige rettsmedlemmer. Dette går fram av trygderettslova § 3 sjuande leddet som viser til domstollova § 53.

Etter trygderettslova § 3 åttande leddet skal rettsmedlemmene utøve si verksemd på ein måte som inngir tillit og respekt. Dette kravet må òg gjelde for rettsfullmektigar. Føresegna kom inn i lova ved lov 18. desember 2015 nr. 105, som tredde i kraft 1. april 2016. Domstollova § 55 tredje leddet er modell for utforminga av føresegna.

I tillegg til dei formelle krava som er nemnde, ligg det eit ulovfesta krav til tilfredsstillande vandel i vurderinga av om søkjaren er skikka før han eller ho blir tilset i Trygderetten. Kravet er hovudsaklig grunna i reelle omsyn og behovet for ålmentas tillit til Trygderetten.

Det er på denne bakgrunnen eit behov for at Trygderetten skal kunne krevje dokumentasjon for tilfredsstillande vandel og til å ha høve til å kontrollere om vilkåret i § 3 femte ledd om at søkjaren ikkje er frådømd røysteretten.

3.1.2 Departementet si vurdering og forslag

Domstollova § 55 fjerde ledd gir tilsettingsmyndigheita ved domstolane heimel til å krevje framlegging av uttømmande politiattest i samband med utnemning av faste og midlertidige dommarar og ved tilsetjing av dommarfullmektigar. Etter departementet si vurdering bør Trygderetten ha tilsvarande høve til å krevje at den same dokumentasjonen blir lagd fram.

Departementet foreslår derfor at det blir tatt inn ei tilvising til domstollova § 55 fjerde leddet i trygderettslova § 3 sjuande leddet.

Departementet viser til lovforslaget, trygderettslova § 3 sjuande leddet.

3.2 Lovfesting av departementet sitt høve til å overta utøvinga av staten si partsstilling i søksmål om Trygderetten sine orskurdar – trygderettslova § 26

3.2.1 Innleiing

Partane kan ved søksmål bringe Trygderetten sine orskurdar inn for lagmannsretten. Når det blir reist søksmål for offentleg myndigheit, skal søksmålet reisast mot det organet som var ankemotparten i saken som Trygderetten handsama. Dette går fram av trygderettslova § 26, og inneber at det er mellom anna er Arbeids- og velferdsdirektoratet, Statens pensjonskasse og Nasjonalt klageorgan for helsetenesta som utøver staten si partsstilling.

Departementet foreslår at det blir presisert i trygderettslova at departementet, det vil seie Arbeids- og sosialdepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet eller Helse- og omsorgsdepartementet, skal kunne overta utøvinga av staten si partsstilling i ei einskild sak. Det vil i praksis berre vere aktuelt for departementet å gå inn i saker som er prinsipielt viktige eller av stor økonomisk tyding. Forslaget har ikkje vore på alminneleg høyring da endringa er ei lovfesting av gjeldande rett og dessutan av organisatorisk karakter.

3.2.2 Gjeldande rett. Bakgrunn

3.2.2.1 Generelt om partsevne ved søksmål

Det er eit grunnleggjande vilkår for å kunne gå til søksmål at søksmålet blir retta mot rette vedkommande som saksøkt. Dette inneber mellom anna at den saksøkte må ha partsevne. Omgrepet partsevne siktar til om vedkommande person, innretning, samanslutning mv. som såleis kan vere part i ein prosess som saksøkjar eller saksøkt.

Etter dei alminnelege prosessreglane er ikkje den einskilde myndigheit, som direktorat mv., tildelt sjølvstendig partsevne. Det følgjer likevel av tvistelova § 2-1 første leddet bokstav b at staten har partsevne. Om det ikkje finst særskilt heimel for noko anna, blir søksmål mot staten vanlegvis reist mot staten ved det departementet som verksemda sorterer under. Staten er part, medan departementet ved statsråden er fungerande, sjå tvistelova § 2-5. Departementet skal på statens vegne ta imot prosessdokument, stemning og dom, engasjere prosessfullmektig og avgjere spørsmålet om eventuell anke. Departementa har normalt latt seg representere av regjeringsadvokatembetet som prosessfullmektig.

Etter tvistelova § 2-5 andre leddet kan den fungerande delegere høvet til å opptre som fungerande til ein annan person som er tilsett i rettssubjektet, eller knytt til den delen av verksemda som søksmålet gjeld. Departementet kan dermed delegere høvet til å opptre på vegne av staten til det aktuelle forvaltningsorganet. Har departementet delegert kompetansen til å opptre på vegne av staten i søksmål til det underordna organet, kan departementet i tråd med vanleg delegasjonslære tilbakekalle ein generell delegasjon eller overta utøvinga av partsstillinga i den einskilde saka.

3.2.2.2 Særregulering av staten si partsstilling

For einskilde saker er utøvinga av staten si partsstilling lagd direkte til departementa sine underordna organ ved lov.

I søksmål om prøving av Trygderettens orskurdar (trygderettslova § 26), skal søksmålet reisast mot det organet som var ankemotparten i saken som Trygderetten handsama. Om Arbeids- og velferdsetaten var ankemotpart, blir søksmålet handsama av Arbeids- og velferdsdirektoratet og om Statens pensjonskasse var ankemotpart, utøvar Pensjonskassa partsevna osv.

I saker som faller utanfor Trygderettens saklege myndigheit, til dømes avgjerder i saker om underhaldsbidrag etter barnelova, eller eit søksmål om erstatning etter arbeidsgjevaransvaret eller etter kontrakt, følgjer det av arbeids- og velferdsforvaltningslova § 9 første leddet at Arbeids- og velferdsdirektoratet utøver staten si partsstilling. Etter sistnemnde føresegn kan departementet i ei einskild sak overta utøvinga av partsstillinga.

Føresegna i arbeids- og velferdsforvaltningslova er ei vidareføring av tilsvarande føresegn som tidlegare gikk fram av folketrygdlova § 20-2 fjerde leddet om Rikstrygdeverket si myndigheit til å opptre på vegne av staten i søksmål på trygdeetatens område. Føresegna kom inn i lova i 1998 med sikte på å gjere det klart at Rikstrygdeverket kan opptre på statens vegne i sivile søksmål som gjeld trygdeetaten. Etter at Rikstrygdeverket sitt styre blei avvikla frå 1. mai 1997, blei det lagt til grunn at dette hadde som indirekte konsekvens at Rikstrygdeverket mista den evna det hittil hadde hatt til å opptre i søksmål i eigenskap av ein «offentlig innretning» som hadde eigen partsevne etter dagjeldande tvistemålslov. Forslaget tok såleis sikte på å opprette den tidlegare rettstilstanden for saker som ikkje blei regulert av trygderettslova. Utan lovregulering ville departementet måtte overta partsutøvinga på vegne av staten, sidan dagjeldande tvistemålslov ikkje opna for delegasjon av myndigheta. Sjå Ot.prp. nr. 24 (1997–98) punkt 5.

Om departementet sitt høve til å overta utøvinga av partsstillinga i einskilde saker blei det i nemnde proposisjon uttalt:

«I samråd med Barne- og familiedepartementet foreslår Sosial- og helsedepartementet på denne bakgrunn at Rikstrygdeverket gis myndighet etter loven til generelt å utøve statens partsstilling i søksmål som gjelder trygdeetaten. En slik ordning vil imidlertid ikke være til hinder for at departementene gir instruks om partsutøvelsen i den enkelte sak, f eks. hva angår bruk av rettsmidler. Vedkommende departement kan også bestemme at søksmål bare skal reises av departementet eller først etter at saken er forelagt departementet.»

Trygderettslova § 26 har ingen klar føresegn om at departementet kan overta partsutøvinga i einskilde saker. Føresegna i arbeids- og velferdsforvaltningslova § 9 er generell og vil etter si ordlyd også dekkje saker som er omfatta av Trygderettens saksområde og som sorterer under Arbeids- og velferdsetaten, jf. formuleringa «søksmål der gjenstanden for tvisten skriver seg fra vedtak etter de lovene som forvaltes av Arbeids- og velferdsetaten». Saker som høyrer under Statens pensjonskasse eller anna organ som var ankemotpart i saka for Trygderetten, faller derimot utanfor arbeids- og velferdsforvaltningslova sitt verkeområde.

Det er sikker rett at departementet har instruksjonsmyndigheit i einskilde saker overfor underliggjande organ som Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statens pensjonskasse til trass for at desse organ ved lov er tillagd vedtaksmyndigheit. Det same må gjelde myndigheita til å instruere underliggjande organ om partsutøving, jf. føresetnaden i det refererte frå Ot.prp. nr. 24 (2007–2008). I forlenginga av dette ville departementet også utan lovheimel kunne overta den myndigheita det gjeld, sjå Eckhoff/Smith Forvaltningsrett 5. utg. 1994 side 573 der det heiter:

«… det kan kanskje stilles opp som alminnelig regel at når det foreligger myndighet til å instruere om hva individuelle avgjørelser skal gå ut på, kan det overordnede organ også selv treffe slike avgjørelser.»

Etableringa av føresegnene om utøving av staten si partsstilling i dågjeldande folketrygdlova § 20-2 fjerde leddet kom mellom anna i stand under tilvising til at det «heftet uklarheter ved adgangen til delegasjon». Da den nye tvistelova opnar for å kunne delegere høvet til å opptre på vegne av staten til det aktuelle forvaltningsorganet, kan ei lovregulering av departementet si myndigheit til å overta partsutøvinga i einskilde saker såleis vere eit alternativ til å kalle tilbake delegasjonen frå det underordna organet.

I Ot.prp. nr. 51 (2004–2005) om ny tvistelov er det heller ingen haldepunkt for at det blir kravd ein positiv lovføresegn for at departementet skal kunne overta utøvinga av partsstillinga frå eit underliggande organ som er tillagd kompetansen ved (sær)lov. At problemstillinga ikkje er omtalt i proposisjonen, kan ha samanheng med at det blei lagt til grunn at eigne føresegner i særlov om utøving av partsstillinga særleg er aktuelt på område der vedkommande organ ikkje er underlagd vanleg instruksjonsmyndigheit frå overordna organ. Det blir i slike tilfelle ikkje aktuelt for departementet å overta partsutøvinga.

Det må leggjast til grunn at dei nemnde forvaltningsrettslige prinsipp gir departementet høve til å overta partsutøvinga sjølv om myndigheita til å utøve staten si partsstilling er tillagd eit underordna organ ved lov.

3.2.3 Departementet si vurdering og forslag

Som nemnd i pkt. 3.2.2 legg departementet til grunn at departementet si organisasjons- og instruksjonsmyndigheit i kombinasjon med alminneleg delegasjonslære gir departementet høve til å overta partsutøvinga også i dei tilfelle der myndigheita til å utøve staten si partsstilling er tillagd det underordna organet ved lov, til dømes etter trygderettslova § 26.

Når høvet for departementet til å overta utøvinga av partsstillinga er lovfesta i arbeids- og velferdsforvaltningslova, gir dette eit fragmentarisk rettskjeldebilete. Departementet foreslår derfor at det blir presisert i trygderettslova § 26 at departementet kan overta utøvinga av partsstillinga i einskilde saker. Myndigheta vil liggje til Arbeids- og sosialdepartementet eller Barne- og likestillingsdepartementet på respektive område i saker der Arbeids- og velferdsdirektoratet i utgangspunktet var rett saksøkt eller saksøkjar, og Arbeids- og sosialdepartementet i saker frå Statens Pensjonskasse og Pensjonstrygden for sjømenn. I saker som sorterer under Nasjonalt klageorgan for helsetenesta, vil myndigheita liggje til Helse- og omsorgsdepartementet. I praksis er det berre aktuelt for vedkommande departementet å gå inn i saker som er prinsipielt viktige eller av stor økonomisk tyding.

Departementet viser til lovforslaget, trygderettslova § 26 nytt femte ledd.

3.3 Oppretting av ein inkurie i trygderettslova § 26

Trygderettslova § 23 andre og tredje ledd hadde fram til 1. april 2016 følgjande ordlyd:

«Søksmål kan av partene bringes inn uten forliksmegling for lagmannsretten i det lagdømme hvor den ankende part for Trygderetten har sitt alminnelige verneting.

For såvidt søksmålet reises mot offentlig myndighet skal det reises mot det forvaltningsorgan som var ankemotpart ved sakens behandling for Trygderetten. Dersom et organ underlagt Arbeids- og velferdsdirektoratet var ankemotpart, skal søksmålet rettes mot Arbeids- og velferdsdirektoratet. Direktoratet skal også anses som part i relasjon til bestemmelsen i annet ledd.»

Føresegna inneber at Arbeids- og velferdsdirektoratet utøvar staten si partsstilling som saksøkjar og saksøkt i søksmål om Trygderetten sine orskurdar. Sjå nærmare omtale i punkt 3.2. Direktoratet sin kompetanse til å opptre som saksøkjar følgde av tredje leddet siste punktumet som lød: «Direktoratet skal også anses som part i relasjon til bestemmelsen i annet ledd.»

Føresegnene om søksmål blei ved ei lovendring som blei sett i verk 1. april 2016, ført vidare i ny § 26 «utan realitetsendringar», sjå Prop. 139 L (2014–2015) side 109.

Den nemnde føresegna om kven som kan opptre som saksøkjar i saker der Arbeids- og velferdsetaten var ankemotpart i saka for Trygderetten, blei utelatt ved ei inkurie. Trygderettslova § 26 første ledd gir nå inntrykk av at det er «Arbeids- og velferdsetaten» som kan anleggje søksmål. Det har ikkje vore tilsikta. Departementet foreslår derfor at den tidlegare regelen blir tatt inn i trygderettslova § 26 fjerde leddet som nytt tredje punktum.

Departementet viser til lovforslaget, trygderettslova § 26 fjerde leddet.

3.4 Lovfesting av retten til å sende elektronisk melding om orskurdar og vedtak

3.4.1 Innleiing og bakgrunn

Etter trygderettslova § 31 første leddet skal melding til den ankande parten om orskurdar og visse vedtak i Trygderetten bli gitt ved rekommandert brev.

Før endringa av trygderettslova frå 1. april 2016, var det i dagjeldande § 27 krav om rekommandert sending av orskurdar, men også for meldingar om fristar og innkallingar mv. Kravet gjaldt meldingar til den ankande part og ankemotparten.

Kravet om rekommandert brev blei berre oppretthaldt for melding om orskurdar i ny § 31 i lova, og det blei avgrensa til å gjelde den ankande parten, sjå Prop. 139 L (2014–2015) pkt. 15.5. Kravet om rekommandert sending av hevingsvedtak blei samstundes lovfesta i samsvar med Trygderetten sin praksis.

Kravet om at ankemotparten, under førebuinga av saka, skal sende oversendingsbrevet til den ankande parten rekommandert blei ført vidare. Kravet om rekommandert sending gjeld ikkje lenger for ankemotparten sitt ekspedisjonsbrev til Trygderetten. Desse reglane går fram av trygderettslova § 13 femte leddet.

3.4.2 Departementet si vurdering og forslag

Trygderetten vil nå leggje til rette for ei overgang til elektronisk sakshandsaming og elektronisk sending av saksdokument, brev og avgjerder.

Trygderettslova set ikkje formelle skrankar for korleis utveksling av dokument og korrespondanse med ankemotpartane skal skje. Det same gjeld andre meldingar til ankande partar enn orskurdar og vedtak som trygderettslova § 31 første leddet omhandlar.

Elektronisk sending til ankande parter av orskurdar og vedtak som nemnd, vil fordre ein særskild lovheimel.

I forarbeida til endringslova, Prop. 139 L (2014–2015) vurderte ein overgang til elektronisk post i samband med innsending av anke, jf. punkt 10.5.3. Under drøftinga er det vist til føresegner i domstollova § 146 og forvaltningslova § 30. Etter ny § 10 første leddet bokstav b i trygderettslova er det tilstrekkeleg for rettidig anke at ankeerklæringa er kommen fram til den elektroniske adressa som i det påanka vedtaket er oppgitt for mottak av elektronisk anke. Anken skal setjast fram for den institusjonen som har fatta vedtaket, ikkje for Trygderetten.

Elektronisk kommunikasjon direkte frå eller til Trygderetten er ikkje direkte omhandla i proposisjonen. Tilsvarande omsyn som nemnd under punkt 10.5.3 vil likevel gjere seg gjeldande, mellom anna at det må vere etablert eit offisielt og sikkert system for slik elektronisk kommunikasjon.

Eit viktig omsyn bak vilkåret om rekommandert sending er sikkerheit og at ein kan dokumentere tidspunktet meldinga kjem fram, slik at ein kan berekne fristar for søksmål mv. Desse omsyna må også ivaretakast ved ei elektronisk løysing.

Det er i dag ikkje på plass eit ferdig system for elektronisk sending mellom Trygderetten og ankemotpartane. Det blir no jobba med å etablere eit slikt system. Elektronisk sending kan i denne samanhengen og vere ei portalløysing. Etter departementet si vurdering er det viktig å sikre at det leggjast til rette for dette også i lova.

Departementet viser til lovforslaget, trygderettslova § 31.

3.5 Iverksetjing. Økonomiske og administrative konsekvensar

Departementet foreslår at endringane i §§ 3 og 31, jf. punkt 9.5.1 og 9.5.4 trer i kraft frå 1. januar 2018. Forslaga om endring i § 26 i punkt 9.5.2 og 9.5.3 gjeld respektive ei presisering av det som er gjeldande rett og oppretting av ein inkurie. Departementet foreslår derfor at desse to endringa trer i kraft straks.

Forslaga har ingen nemneverdige økonomiske eller administrative konsekvensar.