§§ 2, 5 a og 24 - Tolkning av hjemmelsgrunnlag - dyrevernloven §§ 2, 5 a og 24

Publisert under: Regjeringen Bondevik II

Utgiver: Justis- og politidepartementet

Saksnummer: 2002/4145 EO ØR/TKE

 

Dato: 05.11.2002

 

Tolkning av hjemmelsgrunnlag – dyrevernloven §§ 2, 5 a og 24

Vi viser til brev 26. april 2002 der Landbruksdepartementet (LD) ber om Lovavdelingens uttalelse vedrørende dyrevernnemndenes vedtaksmyndighet, jf. lov 20. desember 1974 nr. 73 om dyrevern (dyrevl.).

Vi beklager at det av kapasitetsgrunner ikke har vært mulig å besvare henvendelsen tidligere.

I brevet reises det spørsmål om dyrevl. § 24 gir dyrevernnemndene tilstrekkelig hjemmel til å treffe ”vedtak om dyr på beite på grunn av dyretragedier som skyldes rovdyr”. I praksis forstår vi det slik at det så langt har vært aktuelt å pålegge saueeiere å hente inn dyr fra beite før beitesesongen er over på grunn av fare for rovdyrskader. Men dersom dyrevernloven generelt forplikter den som har ansvar for beitedyr til å hindre at disse utsettes for stor rovviltplage, vil nemndene også kunne nedlegge forbud mot slipping av beitedyr i utpekte områder med stor rovviltfare før beitesesongen innledes.

Hvor store beiteareal (utmarksareal) som gjennom en slik forståelse av dyrevernloven vil bli uegnet som sauebeite, synes å avhenge av to forhold: De ulike rovdyrenes framtidige utbredelse og adferd (kollektivt og individuelt) og hvilken grad av sannsynlighet for store tap som skal utløse en plikt til å holde beitedyr borte fra området.

Vi vil i det følgende redegjøre nærmere for vår vurdering av de rettslige problemstillingene som spørsmålet reiser. Innledningsvis finner vi det imidlertid hensiktsmessig å komme med noen generelle betraktninger om utgangspunktene for dyrevernnemndenes oppgaver og vedtakskompetanse.

1. Generelt om rammene for dyrevernnemndenes oppgaver og kompetanse

Dyrevernnemnda har både en rett og en plikt til å holde seg orientert om dyreholdet i sitt distrikt, jf. dyrevl. § 24 første ledd. Etter bestemmelsens annet ledd, slik den lyder etter endringslov 19. januar 2001 nr. 6 (i kraft 1. mars 2001, jf. kgl. res. 19. januar 2001 nr. 75), har dyrevernnemnda en undersøkelsesplikt når ”det er grunn til å tru at husdyr, selskapsdyr eller dyr som vert haldne i fangenskap på annan måte og dyr som går fritt på utmarksbeite, kjem i fåre for å lida i utrengsmål”.

Dersom dyrehold ikke er slik det bør være etter loven, skal nemnda ”enten rettleia eigaren eller innehavaren om tiltak som kan retta på tilhøva, eller gje dei pålegg som er naudsynt for at denne lova eller føresegner gjevne i medhold av lova blir følgde”, jf. dyrevl. § 24 tredje ledd første punktum.

Det rettslige spørsmålet omhandler som sagt omfanget av nemndenes vedtaks- eller påleggskompetanse etter denne bestemmelsen, som ble innført i loven ved endringslov 27. april 1995 nr. 18.

Etter bestemmelsens vidtrekkende ordlyd har nemnda plikt til å treffe de pålegg som anses nødvendige for at lovens bestemmelser eller bestemmelser gitt i medhold av loven blir fulgt. Det er altså lovens øvrige bestemmelser som setter rammen for hvor langt nemndenes vedtaksmyndighet strekker seg.

I dyrevl. § 5 a (fram til lovendringen i 2001 var bestemmelsen plassert i § 5 tredje ledd) er det gitt bestemmelser som bl.a. regulerer dyreeierens tilsyns- og stelleplikt med dyr på beite. Det er hevdet av Norges Bondelag at bestemmelsen ”uttømmende angir hvilke tiltak som dyrevernnemndene kan gi pålegg om, og som derfor helt ut angir det hjemmelsgrunnlag og ytre rammer som dyrevernnemndene må basere sine vedtak på”, jf. brev 13. oktober 1999 til Landbruksdepartementet s. 4.

Etter vår oppfatning mangler påstanden rettslig forankring i § 24 tredje ledd som regulerer nemndenes tilsyns- og tiltaksplikt. Bestemmelsen oppstiller ikke noen begrensninger med hensyn til hvilke av lovens bestemmelser eventuelle tiltak skal verne om, men viser generelt til ”denne lova eller førsegner gjevne i medhald av lova”.

Situasjonen er derfor at de primære plikter som påhviler enhver (f.eks. etter §§ 2 og 10) eller nærmere angitte rettssubjekt (som ”den som eig eller har i si varetekt” eller har tilsyn på vegne av eier eller innehaver i § 5 a) følger av loven eller forskrifter med hjemmel i loven. I den grad dyrevernnemndene bare påpeker disse primærforpliktelsene overfor ansvarssubjektene, treffer ikke nemndene enkeltvedtak. Nemndene har imidlertid kompetanse til å vedta sekundærforpliktelser som er nødvendige for å få en effektiv etterlevelse av primærforpliktelsene.

2. Forholdet mellom dyrevl. § 2 og § 5 a

Dersom tilsyns- og stelleplikten i dyrevl. § 5 a må tolkes slik at den som har ansvar for beitedyr er forpliktet til å hindre at disse utsettes for stor rovviltplage eller fare for slik plage, kan det ikke være tvil om at dyrevernnemndene også kan gi en rekke pålegg for å sikre etterlevelsen av loven på dette punkt, herunder pålegg om tidlig nedsanking fra beite der dette vil være rasjonelt.

Hvis en slik plikt ikke kan anses å følge av dyrevl. § 5 a isolert sett, må det drøftes om en slik forpliktelse kan følge av hovedbestemmelsen i dyrevl. § 2. Dersom f.eks. innsanking av dyr på beite er nødvendig for å hindre at dyrene ”kjem i fåre for å lida i utrengsmål”, vil nemndene også ha kompetanse til å gi pålegg om dette etter dyrevl. § 24 tredje ledd.

Påbudet om at dyr skal beskyttes og vernes i § 2, har ingen konkret adressat og gjelder hvem som helst. Vi er derfor i utgangspunktet enig med Landbruksdepartementet i at pliktene som er nedfelt i dyrevl. § 5 a nr. 1 til 5, ikke uttømmende regulerer eierens tilsyns- og stelleplikt med dyr på beite, jf. Landbruksdepartementets brev 9. november 1999 s. 2 til Norges Bondelag. I stedet må bestemmelsen om eierens tilsyns- og stelleplikt i § 5 a leses i lys av hovedbestemmelsen i § 2, jf. også Arne Frøslie, Dyrevernloven m/kommentarer, Oslo 1997, s. 25.

Vi forstår loven slik at pliktene etter § 5 a er konkrete utslag av det mer generelle og vidtrekkende påbudet i § 2 overfor alle som eier eller har dyr i sin varetekt. På denne bakgrunn har vi derfor valgt å vurdere hvilke slutninger som isolert sett lar seg utlede av de ulike bestemmelsene, se nærmere pkt. 3 og 4 under.

3. Plikten etter dyrevl. § 5 a

3.1 Innledning

Ordlyden i § 5 a nevner ikke eksplisitt tiltak mot fare for rovdyrskader. Derimot følger det av § 5 a nr. 2 at den ansvarlige skal sørge for at dyret får ”forsvarleg tilsyn og stell”. Det synes ikke tvilsomt at dette også omfatter husdyr som er sluppet på sommerbeite. Saken reiser etter dette to spørsmål:

1) Omfatter tilsynsplikten en plikt til å verne beitedyr mot rovdyr?

2) Hvor omfattende er i så fall denne plikten?

Primært synes LD å gjøre gjeldende at en plikt til å verne beitedyr mot rovdyr – og dermed en avledet kompetanse til dyrevernnemndene til å f.eks. vedta pålegg om tidlig nedsanking – har eksistert gjennom lengre tid. Det sies ikke direkte når denne plikten oppsto, men sett på bakgrunn at LDs bruk av Ot.prp. nr. 27 (1973-74) – nærmere om dette under – synes et mulig tidspunkt å være ikraftsettingstidspunktet for dyrevernloven 1. januar 1977. Hensett til at også tidligere dyrevernlov (lov 7. juni 1935 nr. 13) hadde bestemmelser om tilsyn og stell, jf. § 2 første ledd nr. 1, kan det likevel ikke utelukkes at plikten er av eldre dato.

Subsidiært anfører LD at plikten til å verne beitedyr mot rovvilt i alle fall kom inn i loven ved endringslov 19. januar 2001 nr. 6.

3.2 Gjennomgåelse av forarbeidene til endringslov 2001 nr. 6

For å kunne ta stilling til om det foreligger en slik plikt synes det nødvendig å gå nøye gjennom forarbeidene til lovendringen i januar 2001.

LDs høringsnotat 4. mars 1999 inneholdt følgende forslag til § 5 nytt fjerde ledd:

”Den som eig, har i si varetekt eller har tilsyn med tamrein og andre dyr som går fritt på utmarksbeite skal syte for at:
1.  dyra oppheld seg der det finst tilstrekkeleg beitegrunnlag slik at normal næringstrong vert dekka. Under naturgjevne tilhøve som gjer beitet utilstrekkeleg, skal det tilleggsfôrast der dette er formålstenleg og er praktisk og økonomisk mogeleg.
2. dyra får tilstrekkeleg tilsyn, slik at sjuke, avmagra eller skadde dyr vert oppdaga så tidleg som råd er og får høveleg behandling og vert avliva om det trengst.
3. det vert sett i verk rimelege tiltak for å hindre uvanleg store dyretap.” [understreket her]

Forslaget inneholdt følgelig en uttrykkelig plikt til å sørge for rimelige tiltak mot uvanlig store dyretap. Det sentrale poenget i høringsnotatet – i relasjon til § 5 – var imidlertid å få lovfestet at tamrein skulle være omfattet av bestemmelsen. Bakgrunnen for dette var at Lovavdelingen i en tolkningsuttalelse 23. juni 1997 uttalte at man under tvil var tilbøyelig til å anta at dyrevernloven § 5 tredje ledd ikke omfatter tamrein i de perioder reinen går relativt fritt på vinter- og sommerbeite.

I høringsnotat ble det uttalt:

”Landbruksdepartementet er av den oppfatning at § 5 er ment å skulle omfatte tamrein og ser et klart behov for å presisere reineiers ansvar for tilsyn og stell i denne sammenheng.”

Det kan her for den videre drøftelse være verdt å legge merke til at lovfestingen ble omtalt som en presisering, til tross for at bl.a. Lovavdelingen tidligere hadde kommet til at tamrein falt utenfor etter gjeldende rett.

Om det som er tema her – tiltaksplikt for å forhindre rovdyrangrep – het det i høringsnotatet (s. 3):

”Kravet om forsvarlig tilsyn av dyr som går fritt på utmarksbeite er presisert. [understreket her] Tilsynsplikten er av en litt annen karakter enn den som fremgår av eksisterende tredje ledd. Inn under begrepet forsvarlig ligger at dyreeier ved sitt tilsyn skal kunne observere sjuke, avmargrede eller skadde dyr og gjennomføre nødvendig behandling/avliving, slik at disse dyrene ikke påføres lidelse over lang tid. Tilsynsplikten må avpasses til de stedlige og klimatiske forhold og er avhengig av beitegrunnlag, terreng, rovdyr og lignende.
Når det gjelder kravet om rimelige tiltak for å forhindre uvanlig store dyretap, kan dette ses i sammenheng med det foregående punkt. Det tenkes spesielt på tiltak knyttet til dårlig beitegrunnlag og til rovdyrfare.”

Igjen valgte LD å omtale endringsforslaget som en presisering, til tross for at man samtidig f.eks. uttalte at den tilsynsplikten som ble foreslått eksplisitt tatt inn i loven ”er av en litt annen karakter enn den som fremgår av eksisterende tredje ledd”. Normalt vil man ofte se det slik at det skal mer til for å kunne innfortolke en plikt som er av en annen karakter enn de pliktene som ellers følger direkte av loven, enn å innfortolke en plikt av samme art og karakter som de opplagt foreliggende.

Det framgår av Ot.prp. nr. 68 (1999-2000) at en rekke høringsinstanser hadde problemer med å akseptere den forståelse av gjeldende rett som LD på dette punktet la til grunn i høringsnotatet. For helhetens skyld er det nødvendig med et lengre sitat fra proposisjonen (s. 5 flg.):

”På bakgrunn av en del av de høringsuttalelser som har kommet på forslaget til endring av § 5 synes det som om forslag til formulering/presisering har skapt en del usikkerhet om hva dagens lov omfatter når det gjelder tradisjonelle husdyr som går på beite. Det er grunn til å trekke frem følgende uttalelser:
Norges veterinærhøgskole:
«Flere av bestemmelsene som er foreslått endret, berører forhold som til dels er under betydelig debatt og hvor det er konflikt mellom husdyrinteresser, dyreverninteresser og naturforvaltningsinteresser. I disse spørsmålene er forvaltningsmyndighetene på de forskjellige sektorer til dels også uenige. Slike grunnleggende konflikter kan og bør ikke løses ved ensidig å endre eller å skjerpe dyrevernlovens bestemmelser. Slike forhold må først og fremst løses ad politisk veg.
[…]
Norges Bondelag:
«Norges Bondelag viser til departementets forslag til ny § 5.4.3 i Dyrevernloven: «det vert sett i verk rimelige tiltak for å hindre uvanleg store dyretap.» Norges Bondelag konstaterer at denne tilføyelsen først og fremst er ment å danne hjemmelsgrunnlag for videre forvaltning av konfliktsituasjoner mellom sau på beite og rovdyr. Norges Bondelag reagerer skarpt på den fordekte framstillingen av dette forslaget gjennom fravær av noen form for utdypende saksframstilling. Med utgangspunkt i den mangelfulle saksutredning som nå foreligger, går Norges Bondelag mot forslaget til ny § 5.4.3. Norges Bondelag krever at de spørsmål som denne tilføyelsen reiser, blir underkastet en bred vurdering i lys av den vedtatte rovdyrpolitikken, og at departementet med utgangspunktet i en slik grundig gjennomgang eventuelt kommer tilbake til saken i en egen høring.»
Departementet vil presisere at det nye forslaget ikke har til hensikt å utvide den tilsynsplikt eller den plikt til å sørge for at dyra får tilstrekkelig stell og fôr som ligger i dagens lov når det gjelder tradisjonelle husdyr som går på beite. Forslaget har primært til hensikt å presisere at tamrein på beite er omfattet av disse bestemmelsene.
[…]
I forarbeidene til eksisterende § 5 tredje ledd uttales bl.a. følgende vedrørende tilsyn og stell:1
«Visse dyr slippes til fjells i lang tid, og tilsynsplikten må avpasses også etter de stedlige og klimatiske forhold. Hvor utegående dyr kan bli utsatt for særlige farer, må tilsynsplikten skjerpes. Det kan i denne forbindelse særskilt nevnes at dyr kan gå seg fast i uveisomt terreng og omkomme av sult. Likedan kan dyr bli utsatt for andre ulykker, f.eks. benbrudd og andre skader. Brukeren bør således tilpliktes å føre et forsvarlig tilsyn med dyrene.»
Rovdyrproblematikken ble ikke nevnt ved utarbeidelsen av dyrevernloven. Dette kan ha sammenheng med at det fantes få store rovdyr ved tilblivelsen av dyrevernloven. Uttalelsen: «Hvor utegående dyr kan bli utsatt for særlige farer, må tilsynsplikten skjerpes.», er imidlertid generell. Det kan etter departementets mening ikke skilles etter årsaken til farene. Det er derfor naturlig å forstå forarbeidene slik at eier/innehaver av dyr plikter i henhold til dyrevernloven å sørge for et skjerpet tilsyn i rovdyrutsatte områder. I slike områder vil innsatsen fra dyreeier for å hindre lidelse for dyr som går på beite også måtte kunne utvides til å omfatte forebyggende tiltak. Slike tiltak kan være gjeting, tidlig sanking, forsinket beiteslipp og flytting av dyr til nye beiteområder. Dyreeier plikter i henhold til dagens bestemmelser i dyrevernloven å treffe slike tiltak som reduserer omfanget av lidelser til et akseptabelt nivå. Dyrevernnemndene har myndighet til å fatte nødvendige vedtak overfor dyreeier for å sikre dette. I det foreslåtte lovendringsforslag er dyreeiers plikt til å sette i verk slike tiltak presisert.”

Mens LD i høringsnotatet foreslo at tiltaksplikten overfor rovdyrfare skulle være avgrenset til ”rimelege” tiltak for å hindre ”uvanleg store” tap, ble plikten i Ot.prp. nr. 68 (1999-2000) formulert som en plikt til å sette ”i verk tiltak for å hindre dyretap”, dvs. uten de modererende elementene, jf. proposisjonsutkast til ny § 5 a annet ledd nr. 4 . Bakgrunnen for dette synes i første rekke å ha vært høringsuttalelsene fra Dyrebeskyttelsen i Norge og Rådet for dyreetikk, jf. Ot.prp. nr. 68 (1999-2000) s. 7.

At plikten ble ulikt formulert i høringsnotat og i proposisjonen kan være av interesse. I høringsnotatet anførte LD at man sto overfor en presisering av en allerede eksisterende tilsynsplikt. Da kan det stilles spørsmål ved om ordlyden i proposisjonen også bare innebar en presisering eller om den plikten man foreslo – uten de modifikasjonene som lå inne i høringsutkastet – innebar en utvidelse. Det heter et sted (Ot.prp. nr. 68 (1999-2000) s. 7 annen spalte) at departementet har ”tatt synspunktene om innskjerping av bestemmelsen i forhold til høringsutkastet til følge”.

Etter Lovavdelingens syn framstår det som noe usannsynlig at plikten – slik den ble formulert i proposisjonen – bare skulle være en presisering. I så fall vil det innebære at den langt mindre omfattende plikten (avgrenset til rimelige tiltak mot uvanlig store tap) som ble foreslått i høringsnotatet, i virkeligheten ville medføre at dyreeier fikk redusert sine forpliktelser sammenliknet med den tidligere rettstilstanden. Sagt på en annen måte: Dersom tilsynsplikten slik den ble foreslått i proposisjonen ikke innebar noen reell utvidelse av dyreeiers plikter etter daværende dyrevl. § 5, så ville en eventuell lovfesting av forslaget i høringsnotatet medført en reduksjon i pliktens omfang.

Den foreslåtte setningen om tiltak mot rovdyrtap ble imidlertid ikke vedtatt av Stortinget, verken i den moderate eller mer absolutte form. Flertallet i næringskomiteen (Innst. O. nr. 36 (2000-2001)) kom til at det ikke var nødvendig å ta inn ny § 5 a annet ledd – der plikten var foreslått som punkt nr. 4 – for å presisere ”at også tamrein på beite omfattes av tilsynsplikten”. Komiteen føyde i stedet til ordene ”herunder tamrein” til første setning i utkastet til ny § 5 a første ledd. Dette leddet var identisk med tidligere § 5 tredje ledd.

Det kan være litt vanskelig å få klarhet i hva flertallet i næringskomiteen (Ap, Frp og Høyre) egentlig mente om plikten til å hindre at beitedyr blir utsatt for rovdyrskader. Det uttales at forslaget til ny § 5 a annet ledd ikke har til hensikt ”å innskjerpe dyreeieres plikter etter dagens lovverk”, jf. Innst. O. nr. 36 (2000-2001) s. 4 første spalte. Man er dermed på linje med departementet, men det er ikke dermed sagt at man mener at omfanget av den eksisterende plikten er den samme som den LD la til grunn i proposisjonen.

Flertallet nevner i sine merknader under punktet ”Om tilsyn og stell av dyr på beite” ikke konflikten mellom dyrevernloven og rovdyrforvaltningen. Mindretallet (KrF, Sp og Venstre) har imidlertid en rekke merknader til denne problemstillingen, og sier bl.a.”at det kan reises tvil om gjeldende lovverk gir hjemmel til lokale dyrevernnemnder å fatte vedtak mot eiere av beitende bufe og tamrein på grunn av tap som følge av rovdyr”, jf. s. 4 første til annen spalte.

Videre heter det hos mindretallet (samme side, annen spalte):

”På prinsipielt grunnlag mener disse medlemmene at rovdyrkonflikten må løses med politiske midler, ikke gjennom en tilstramning av allerede eksisterende lovverk i dyrevernloven. En tilstramning i allerede eksisterende lovverk slik Regjeringen foreslår, vil kunne føre til at store rovdyrtap blir ansett som et resultat av manglende dyrevern, ikke en utilstrekkelig forvaltning av rovdyrene.”

Avslutningsvis ba mindretallet om at

”… Regjeringen må komme tilbake til Stortinget med en evaluering av forebyggende tiltak mot rovdyrskader, jf næringskomiteens enstemmige krav i Innst.S. nr. 167 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon. En enstemmig næringskomité ba om at dette ble lagt frem for Stortinget innen utgangen av 2000. Eventuelle endringer i dyrevernloven i forhold til stell og tilsyn av dyr på beite må etter disse medlemmers oppfatning behandles i forbindelse med Stortingets behandling av en evaluering om forebyggende tiltak. Det må i denne forbindelse gjøres grundige utredninger av eventuelle økonomiske konsekvenser om rettstilstanden skal endres.”

Spørsmålet blir så hvordan man – rettslig sett – skal forstå flertallets taushet vis-à-vis mindretallets utsagn. Innebærer tausheten at flertallet gikk inn for en tilstramning i eksisterende lovverk, slik mindretallet tolket regjeringens forslag? Sagt på en annen måte: Kan flertallets manglende merknader til mindretallets ulike innvendinger tas til inntekt for at det ved denne lovendringen ble innført en mer omfattende plikt til å verne beitedyr mot rovdyr enn det som tidligere hadde vært tilfellet?

I debatten i Odelstinget 12. desember 2000 (Ot. forh. (2000-2001) s. 214 flg.) tolket saksordfører Morten Lund (Sp) det faktum at flertallet (Ap, Høyre og FrP) hadde fjernet regjeringens forslag til ny § 5 a annet ledd (herunder nr. 4 ”det vert sett i verk tiltak for å hindre dyretap”) dit hen at dette innebar at det ikke var innført noen utvidet plikt:

”Regjeringens forslag om tillegg til samme paragraf for å presisere hva godt tilsyn og stell av beitedyr skal være, er foreslått fjernet av Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet. Senterpartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre er fornøyd med det. Deler av det foreslåtte tillegget er oppfattet som et forsterket hjemmelsgrunnlag for den praktiseringen av loven som departementet i dag fører, og som det er stor uenighet om.”

Arbeiderpartiets første taler, Erling Brandsnes, - og den eneste fra flertallet som hadde merknader på dette punktet – tok ikke direkte avstand fra dette:

”De foreslåtte endringer av § 5a med hensyn til stell og tilsyn av dyr på beite, ble av flere organisasjoner oppfattet primært å gi dyrevernnemndene utvidet mulighet til å fatte vedtak når det var angrep eller fare for angrep av rovdyr. Departementet på sin side har understreket at § 5a i første rekke var foreslått endret for at tamrein også skulle omfattes av loven, og at loven ellers ikke skulle gi verken utvidet tilsynsplikt for dyreeier eller myndighet til dyrevernnemndene i forhold til dagens lov. Det er også verdt å merke seg at Lovavdelingen i Justisdepartementet under sterk tvil hadde antatt at tamrein ikke var omfattet av § 5a. Disse ulike synspunktene har ført til at et flertall i komiteen har foreslått en endring i § 5, slik at denne nå uomtvistelig omfatter tamrein. Samtidig slutter en seg til departementets tolkning av § 5a, at denne paragrafen allerede i dag gir dyrevernnemndene myndighet til å gi nødvendige pålegg.”

Det er Lovavdelingens vurdering at disse forarbeidene viser at det ved endringsloven 19. januar 2001 nr. 6 ikke ble innført mer omfattende plikter på dette området enn det som departementet hevdet at forelå før lovendringen. Mangelen på kommentarer fra flertallet i næringskomiteen til mindretallets frykt for en innskjerping, det faktum at den eksplisitte bestemmelsen om tiltak mot rovdyrtap ble fjernet og flertallsrepresentanten Brandsnes’ gjentakelse av at man ikke sto overfor en ”utvidet tilsynsplikt for dyreeier”, viser dette med tilstrekkelig klarhet.

3.3 Betydningen av Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 68 (1999-2000) som etterarbeid

Drøftelsen kan imidlertid ikke avsluttes med dette. For det første blir det med dette standpunktet nødvendig å avklare hvilke plikter i forhold til rovdyrskader som forelå før Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 68 (1999-2000), og som fortsatt foreligger. For det annet – dersom man skulle komme til at disse er mindre omfattende enn det LD synes å la lagt til grunn i proposisjonen – må man ta stilling til om stortingsflertallets tilslutning til LDs redegjørelse for pliktens omfang kan utgjøre et selvstendig grunnlag for en utvidelse av plikten.

Det kan her vært fornuftig å avklare det siste spørsmålet først. Uttalelsene i Ot.prp. nr. 68 (1999-2000, Innst.O. nr. 36 (2000-2001) og i debatten i Odelstinget, er å betrakte som såkalte etterarbeider.

Det er anerkjent at man kan legge vekt på uttalelser og vedtak fra lovgiverhold selv om de ikke inngår i en lovs forarbeider og selv om de kom etter at loven ble vedtatt, jf. Eckhoff, Rettskildelære, 5. utg. 2001 ved Jan E. Helgesen, s. 95 flg. Noen helt sikker lære med hensyn til hvilken vekt slike uttalelser skal tillegges, foreligger imidlertid ikke. Av Eckhoffs gjennomgang kan det synes som etterfølgende utsagn lettere tillegges vekt når de går i den private parts favør enn motsatt. En utvidelse av en plikt gjennom slike utsagn vil derfor møte større motstand enn utvidelse av en rettighet. Betydningen av etterarbeider må ellers ses i sammenheng med det samlede rettskildebildet.

Av særlig interesse i denne sammenheng er dommen inntatt i Rt 1983 s. 127, som gjaldt spørsmålet om hvorvidt utbyggingskontrakter av enhver art var konsesjonspliktige, jf. konsesjonsloven § 3 før dette ble uttrykkelig lovbestemt i 1978. Det var på det rene at noen slike kontrakter var konsesjonspliktig, men statens prosessfullmektig anførte at dette gjaldt alle. Han viste bl.a. til at Landbruksdepartementet i Ot.prp. nr. 75 (1976-77) s. 7 – til lovendringen i 1978 – hadde uttalt at endringen bare tok sikte på ”en presisering av at utbyggingskontrakter av enhver art går inn under bestemmelsen … siden det er blitt fremkastet tvil om dette”. Det kan her bemerkes at Stortingets landbrukskomité til det samme (Innst. O. nr. 40 (1977-78) s. 4 uttalte at ”en ikke ser på den foreslåtte forandring som en utvidelse av konsesjonsplikten”.

En enstemmig Høyesterett var uenig i dette. Man fant verken at lovens opprinnelige ordlyd eller forarbeidene kunne støtte den vide tolkning som staten hadde gått inn for. Og domstolen anså det ikke som avgjørende at det var gitt uttrykk for denne tolkningen i forbindelse med lovendringen i 1978.

Eckhoff (s. 97) oppsummerer slik:

”Dommen viser at dersom Høyesterett finner det tilstrekkelig klart hvordan en lovbestemmelse fra først av er å forstå, godtar ikke retten at loven endres med tilbakevirkende kraft ved hjelp av etterfølgende lovgiverutsagn.”

I foreliggende sak kompliseres bildet av at vi ikke bare har Stortingets utsagn knyttet til lovendringen i 2001 å forholde oss til. Også i debatten om St.meld nr. 35 (1996-97) Om rovviltforvaltningen ble spørsmålet berørt – og da kanskje mer eksplisitt. En enstemmig energi- og miljøkomiteen, jf. Innst.S. nr. 301 (1996-97) s. 5 første spalte, uttalte ”at vi må ha et todelt mål som samtidig sikrer et aktivt jordbruk med muligheter til å utnytte beiteressursene i utmarka til sau og rein”.

Og samme sted s. 16 annen spalte uttales det:

”Komiteen vil peke på at det i enkelte områder oppleves som en stor belastning for den enkelte dyreeier å skulle sende dyr på beite når de vet at en ikke uvesentlig del av dyrene vil bli angrepet av rovdyr”.

Her kan det bemerkes at utsagnet helt er blottet for antydninger om at dette skulle kunne være i strid med dyreeiers plikter etter dyrevernloven. I neste setning sies det direkte:

”Dyrevernloven kommer ikke til anvendelse i det direkte forholdet mellom beitende bufe og rovdyr”.

Det sikreste standpunktet synes etter dette å være at man legger til grunn at tilsynsplikten ikke ble utvidet som følge av Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 68 (1999-2000).

3.4 Pliktens omfang

Tilbake står da spørsmålet om det på bakgrunn av dyrevernloven § 5 a (tidligere § 5 tredje ledd) kan

a) oppstilles en plikt til å verne beitedyr mot rovdyr, og b) hvor omfattende denne plikten i så fall er.

Det synes korrekt – som også påpekt av LD – at plikten til å verne beitedyr mot særlige farer ikke kan avgrenses til noen typer farer eller at noen årsaker til særlig fare faller utenfor loven. Det forhold at rovdyrfaren ikke nevnes eller drøftes i Ot.prp. nr. 27 (1973-74), kan ikke tas til inntekt for at rovdyrfaren derfor skal holdes utenfor. Tvert om synes det mest nærliggende å anta at tilsynsplikten skjerpes når det foreligger fare for angrep fra rovdyr.

Eiere av beitedyr har trolig gjennom alle tider forsøkt å beskytte sine husdyr mot rovvilt av økonomiske grunner. Samtidig har det nok for mange også vært ansett som en etisk plikt å hindre de lidelsene som påføres beitedyr ved rovdyrangrep. Det synes videre klart at dyrevernloven tilstreber et visst sammenfall mellom de etiske og rettslige plikter, jf. her også Arne Frøslie, Dyrevernloven m/kommentarer, Oslo 1997, s. 30 som om grensen mellom ”rettmessig” og ”unødig” lidelse etter loven § 2 sier at dette beror på et skjønn som må ”bygge på samfunnets oppfatning av hva som er akseptabelt og som ikke krenker alminnelige etiske eller estetiske holdninger”.

Ved vurderingen av hvor omfattende tilsynsplikten er, må utgangspunktet være det omfanget den fikk med dyrevernloven i 1974. Forarbeidene til loven blir derfor den sentrale kilde til kunnskap. Senere uttalelser fra lovgiver eller departement blir sekundært til dette. Dette er også best i harmoni med legalitetsprinsippet: Nye og utvidede forpliktelser for borgerne må vedtas av Stortinget i lovs form og bør ikke innføres gjennom utvidende fortolkninger uten grunnlag i lovens forarbeider.

Med en slik innfallsvinkel synes det som LDs oppfatning av tilsynsplikten går for langt. De plikter man finner i loven har i første rekke front mot mishandling (slag, spark, og unødig påføring av smerte) og vanrøkt (krav til foring og husrom, stell, mosjon). I landbrukskomiteens merknadene til bestemmelsene om ”forsvarleg tilsyn og stell”, jf. Innst.O. nr. 3 (1974-75) s. 3, vises det kun ”til tilholdsrom blir rengjort, at det nyttes tilstrekkelig strø der dette trengs, at dyra blir rengjort, klippet og melket”. Det må ha vært langt unna lovgivers tanker at tilsynsplikten skulle kunne få som effekt at bønder ikke skulle kunne slippe dyrene ut på de beitene som tilhører gården og som har vært grunnlaget for husdyrholdet.

LDs tolking av tilsynsplikten vil kunne bety at betydelige utmarksareal må tas ut av bruk og at særlig sauehold blir en umulig næring i mange bygder og kommuner. Det kan hevdes at en slik tolkning av dyrevernloven – for de områdene der beitedyr og rovvilt ikke effektivt kan holdes fra hverandre på annen måte – vil innebære en mer inngripende arealfredning enn den det er hjemmel for i naturvernloven. I hovedsak vil tradisjonelt beite være tillatt selv om et området fredes som nasjonalpark, naturreservat eller landskapsvernområde, mens det normalt vil være restriksjoner på skogbruk og annen utnytting som gir mer synlige terrenginngrep.

Det er vanskelig å si nøyaktig hvor omfattende dagens tilsynsplikt er. Med bakgrunn i det som er sagt foran, om at man neppe kan legge til grunn at plikten er så omfattende at dyreeiere av dyrevernmessige grunner kan bli tvunget til å oppgi tradisjonelle beiteområder, kan man antydningsvis anta at pliktsubjektene er forpliktet til å verne sine dyr mot rovdyrskader så langt man innenfor rimelighetens grenser evner, praktisk og økonomisk. Det vil bl.a. innebære at der det finnes praktiske tiltak som ikke for kostbare, er også dyreeieren forpliktet til å iverksette disse. Det kan i konkrete tilfelle nok også innebære at dyr må hentes ned fra et rovdyrutsatt beite, gitt at dyreeieren har tilgang på tryggere beite et annet sted.

4. Plikten etter § 2

Som påpekt under punkt 2 kan det ikke utelukkes at en konkret plikt som ikke kan utledes av dyrevl. § 5 a, kan utledes av hovedbestemmelsen i § 2. Spørsmålet blir da om plikten til å hindre at beitedyr ”kjem i fåre for å lida i utrengsmål” er så omfattende at det kan foreligge en plikt til å holde dyr borte fra beiteareal der det er særlig fare for rovdyrangrep.

Det avgjørende spørsmålet vil da være om rovdyrskader etter sin art kan sies å utgjøre en ”unødig lidelse” (”lida i utrengsmål”) i lovens forstand. Det neste spørsmålet blir i så fall om hvor stor fare for rovdyrskader som må foreligge. Det siste spørsmålet må i tilfelle besvares ut fra en konkret vurdering av skaderisikoen i hvert enkelt tilfelle.

Dersom rovdyrskader i konkrete tilfelle kan sies å utgjøre en ”unødig lidelse” i lovens forstand, vil Dyrevernnemndene etter forholdene være forpliktet til å gi de nødvendige pålegg for å eliminere eller redusere den uakseptable faren for slike lidelser i tilstrekkelig grad, f.eks. ved pålegg om tidlig innsanking av dyr.

Begrepet ”unødig lidelse” i § 2 må fastlegges etter en avveining av de motstridende interesser som gjør seg gjeldende i det konkrete tilfelle. Grensen mellom ”rettmessig” lidelse og ”unødig” lidelse beror på et skjønn som må ”bygge på samfunnets oppfatning av hva som er akseptabelt og som ikke krenker alminnelige etiske eller estetiske holdninger”, jf. Arne Frøslie, Dyrevernloven m/kommentarer, 1997, s. 30.

Verken ordlyden i dyrevl. § 2 eller lovens forarbeider finnes holdepunkter for at den vedtatte rovdyrpolitikken skal få betydning for grensen mellom nødvendig/rettmessig og unødvendig lidelse. Faren for rovdyrskader må som et utgangspunkt vurderes på samme måte som annen foreliggende fare.

Med utgangspunkt i våre bemerkninger under punkt 3 avslutningsvis er vi tilbøyelig til å anta at rovdyrskader på husdyr som beiter på tradisjonelle beitearealer, i utgangspunktet ikke er påført husdyrene ”i utrengsmål”.

Forholdet mellom dyrevernloven og rovviltfaren blir drøftet i Arne Frøslie, Dyrevernloven m/kommentarer, Oslo 1997, s. 36. Han framholder at det er ”vanskelig å vurdere dyrevernlovens rang” i konflikten mellom rovdyrforvaltning og beitende husdyr. Ut fra ”dyrevernlovens ånd og bokstav” kommer han til at det er ”vanskelig i lengden å akseptere” at dyrevernlovens bestemmelser ikke i større grad har gjennomslagskraft, men ”dette er et problem som først og fremst må løses på det politiske plan”.

Det følger ikke av dette at Frøslie er på linje med LD i at det foreligger en klar plikt til å holde beitedyr unna områder med stor tapsfare.

5. Konklusjon

Lovavdelingen antar etter dette at

1) Både dyrevl. § 5 a nr. 3 og § 2 kommer til anvendelse på forholdet mellom beitedyr og faren for rovviltskader.

2) Tilsynsplikten etter § 5 a nr. 3 og plikten til å hindre at dyr lider i utrengsmål etter § 2 er ikke så omfattende at pliktsubjektene – der ingen andre effektive tiltak for å redusere rovdyrskadene foreligger – er forpliktet til å avstå fra å benytte tradisjonelle beitearealer til beiting.

3) Dyrevl. § 24 gir ikke dyrevernnemndene hjemmel til å treffe vedtak om f.eks. nedsanking av dyr fra beite på grunn av rovdyrskader i situasjoner der den ansvarlige etter dyrevl. § 5 a nr. 3 eller § 2 ikke er forpliktet til å avstå fra å benytte det aktuelle området til beiting.

Dersom Landbruksdepartementet mener det er nødvendig å utvide dyreeiernes plikter på dette området til også å omfatte en plikt til oppgi utmarksareal som beiteområde der rovdyrskadene ikke på annen måte kan reduseres til det akseptable, bør et forslag om nødvendig lovendring fremmes for Stortinget.



1 Sitatet er fra vedlegg til Ot.prp. nr. 27 (1973-74) Lov om dyrevern s. 32 første spalte. Vedlegget består av Innstilling fra komitéen til revisjon av dyrevernlovgivningen, avgitt 26. august 1968 og utsagnet er en del av komiteens merknader til § 5.