1 Samandrag
1.1 Eit nytt kapittel i internasjonalt samarbeid?
Verda står overfor enorme utfordringar som er knytte til mellom anna fred, utvikling og menneskerettar, og behovet for ein global møteplass er stort. Generalforsamlinga i FN gjer det mogeleg å synleggjere norsk FN-politikk gjennom deltaking på høgnivåmøte, på regulære møte i plenum og komitear og gjennom bilaterale møte. Frå norsk side er det overordna målet å markere Noreg som fredsnasjon og aktiv bidragsytar i internasjonale fredsoperasjonar og som pådrivar i klima- og miljøspørsmål, i samarbeidet om utvikling, global helse og oppnåing av tusenårsmåla, for styrking av kvinners situasjon og i arbeidet for eit styrkt og samordna FN.
Ved opninga av generalforsamlinga (GF64) var deltakinga rekordstor, med over 100 stats- og regjeringssjefar til stades. USAs president Barack Obama deltok for første gong, det same gjorde Kinas president Hu Jintao. Høgnivåveka under generalforsamlinga viste tydeleg at FN er unik som global politisk arena.
Hovudinntrykket er at USA no melder seg inn i ei rekkje prosessar som har gått tregt eller har hatt lita reell framdrift. Vi såg ein amerikansk administrasjon som har betalt all uteståande gjeld til FN, som har stort engasjement på ei rekkje felt, og som i stor grad har samanfallande interesser og prioriteringar med Noreg. I den første talen til FNs generalforsamling innfridde Barack Obama forventingane mange hadde, då han gjorde det klart at «USA står reie til å starte eit nytt kapittel i internasjonalt samarbeid». President Obama leidde òg, som første amerikanske president, eit møte i Tryggingsrådet. Temaet for møtet var nedrusting.
FNs generalsekretær Ban Ki-moon, som var på eit vellukka besøk til Oslo og Svalbard i august, har under Generalforsamlinga ønskt å markere seg i behandlinga av klimaspørsmål og finanskrisa. Generalsekretæren lukkast i å få med ei imponerande samling statsleiarar på eit eige klimatoppmøte under høgnivåveka, men tok i mindre grad substansielle initiativ i prosessen fram mot København-konferansen. I lys av den finansielle og økonomiske krisa søkte Ban etter ein måte å knyte medlemslanda i FN tettare opp til G20-prosessane på. Land både i og utanfor G20 ser at det trengst større global forankring og legitimitet i finansielle og økonomiske prosessar.
Generalforsamlinga vert leidd av den tidlegare libyske utanriksministeren og FN-ambassadøren Ali Abdussalam Treki. Generalforsamlinga har stort sett gått føre seg utan store konfliktar, men òg utan store gjennombrot.
1.2 Viktige saker og hendingar som påverka den 64. generalforsamlinga
Nytt engasjement frå USA
President Barack Obama stadfesta det nye amerikanske FN-engasjementet ved å vere i New York i tre dagar under opningsveka i Generalforsamlinga.
Obama markerte seg under høgnivåveka på tema som klima, nedrusting og ikkjespreiing og FNs fredsoperasjonar med m.a. eit eige møte med dei største troppebidragsytarane, medan utanriksminister Hillary Clinton fokuserte på matvarekrisa og seksualisert vald. Det vert lagt merke til at USA no viser eit omfattande engasjement for kvinner.
Dei aller fleste landa, uansett kva forhold dei har til USA, ser at FN-prosessar får større sjansar til å lukkast dersom USA er engasjert. Samtidig vert det understreka frå USA si side at det ikkje kan forventast at USA skal gjennomføre tiltak og finne løysingar på globale problem på eiga hand.
Finanskrisa
Finanskrisa førte til eit tøffare klima særleg under forhandlingane om gjeld, handel og finans, og ikkje minst under forhandlingane om FNs nye toårige budsjett. Verknadene av finanskrisa reduserte viljen og evna hos mange land til å inngå kompromiss, og mange sentrale land gjekk inn for reell nullvekst i det regulære FN-budsjettet.
Klima
Handtering av klimautfordringane og arbeidet fram mot klimakonferansen i København –der målsetjinga var ein global forpliktande avtale om reduksjon av utslepp og finansiering av klimatiltak – sette sitt preg på Generalforsamlinga. Under høgnivåveka i september arrangerte Generalsekretæren eit klimatoppmøte som samla kring 100 statsleiarar, medrekna statsminister Stoltenberg. Viktig var òg arrangementet om reduksjon av utslepp frå avskoging og skogøydelegging (REDD+), som Noreg sette tydeleg preg på ved at statsminister Stoltenberg deltok i panelet. Statsminister Stoltenberg deltek i FNs høgnivågruppe om finansiering av klimatiltak i fattige land som vart oppretta av FNs generalsekretær Ban Ki-moon. Høgnivågruppa skal arbeide for å mobilisere dei ressursane som vart lova under klimatoppmøtet i København.
Afghanistan
2009 var eit utfordrande år for FN i Afghanistan, spesielt etter terrorangrepet i Kabul 28. oktober der fem FN-tilsette omkom. Gjennomføringa av president- og provinsrådsvala sette òg FN på prøve. Hovudoppgåva til FN i samband med vala var institusjonsbygging, i form av å støtte den afghanske valkommisjonen og den uavhengige klagekommisjonen, i tillegg til å gi teknisk støtte. FN skulle med andre ord ikkje overvake valet og vurdere omfanget av valfusk, men la valinstitusjonane handtere dette. FN, leidd av spesialrepresentant Kai Eide, spelte ei avgjerande rolle for at dei to hovudkandidatane i presidentvalet til slutt nådde fram til ei politisk løysing som vart akseptert av partane.
Haiti
Jordskjelvet på Haiti 12. januar 2010 førte til store humanitære behov samtidig som logistikkutfordringane var særs krevjande. Over 200 000 døydde som følgje av skjelvet, og 2 millionar menneske vart direkte ramma. Tap av FN-personell og deira familiemedlemer gjorde at FN var sterkt svekt. Trass i dette var FN raskt til stades og bidrog med nødvendig nødhjelp og koordinering av nødhjelpsarbeidet. Haiti-operasjonen er spesielt krevjande, og den koordinerande rolla til FN er viktigare enn nokon gong.
1.3 Område der Noreg har markert seg
Det norske hovudinnlegget
Det norske hovudinnlegget vart halde av utanriksminister Jonas Gahr Støre. Det vart fokusert på behovet for styrkt internasjonalt samarbeid, utfordringane ved klimaendringane, finanskrisa, tusenårsmåla, kampen mot seksuelle overgrep, situasjonen i Afghanistan, nedrusting og reform av FN gjennom mellom anna oppretting av ei likestillingseining.
Global helse og tusenårsmåla
Under Generalforsamlinga stadfesta Noreg posisjonen sin som ein av dei leiande aktørane på helse. Under høgnivåveka leidde statsminister Jens Stoltenberg, Storbritannias statsminister Gordon Brown, presidenten i Verdsbanken og FNs generalsekretær eit møte om finansiering av arbeidet for å nå dei helserelaterte tusenårsmåla, med fokus på måla om barnedødstal og mødrehelse.
Utover hausten vart det forhandla fram eit rammeverk for toppmøtet om tusenårsmåla som finn stad under høgnivåveka av neste generalforsamling. Noreg speler ei sentral rolle her, i nært samarbeid med m.a. Generalsekretæren, Storbritannia og Gates Foundation, og har mellom anna medverka til å trekkje USA sentralt inn i prosessen.
Oppfølginga av utanriksministerens initiativ om global helse og utanrikspolitikk, som vart diskutert for første gong ved førre sesjonen, vart ytterlegare styrkt gjennom ein resolusjon med konkrete tilrådingar om influensa og helsepersonell. Vedtak av Oslo-erklæringa om helse og utanrikspolitikk har dermed slått rot i FN og har no òg engasjert land som USA, Kina og Japan.
Klima
Noreg er kjend som ein viktig aktør på klimaområdet. Det vert lagt positivt merke til forståinga vi har av klimaspørsmål, den handfaste politikken vi fører, med dokumenterte verknader, og erfaringa vår med karbonskatt, kvotesystem og karbonfangst og -lagring (CCS).
Noreg var sentralt plassert i prosessen med toppmøtet om klima under høgnivåveka. Statsminister Stoltenberg var òg invitert som ein av 25 sentrale leiarar som møttest med Generalsekretæren i etterkant av toppmøtet. Eit eige arrangement om REDD+, der Noreg er leiande, fekk stor oppslutning.
Humanitære spørsmål
Noreg fortsette å fungere som ein pådrivar for å styrkje FNs humanitære arbeid, både gjennom høg aktivitet og solide bidrag. Dette kom klart fram under den første høgnivåkonferansen om FNs nødhjelpsfond (CERF, Central Emergency Response Fund) under Generalforsamlinga. Fondet gjer at FN kan gi raskare og betre koordinert respons på humanitære kriser. Noreg deltok på politisk nivå ved statssekretær Gry Larsen og gav sterk støtte til FNs humanitære innsats og vidareutvikling av denne innsatsen.
FN-systemet, spesielt dei feltbaserte organisasjonane, er viktige partnarar innanfor humanitær nedrusting, òg på dei områda der arbeidet i hovudsak går føre seg i andre fora. Noreg har dei siste åra gått i front og sikra avgjerande gjennombrot med konvensjonen om klaseammunisjon og kontinuerleg innsats mot landminer. Noreg, som komande president for Minekonvensjonen, og Colombia, vertslandet for den andre tilsynskonferansen for Minekonvensjonen, var vertskap for eit arrangement om Minekonvensjonen under høgnivåveka. Noreg fremja òg synspunkta sine i relevante resolusjonsforhandlingar. Her inngår den såkalla omnibusresolusjonen om humanitær bistand, resolusjonen om tryggleik for humanitært personell og FN-personell og resolusjonen om humanitær bistand i naturkatastrofar, medrekna overgangen mellom nødhjelp og meir langsiktig bistand.
Trygve Lie-symposiet: vern av sivile – auka respekt for og implementering av humanitærretten
Noreg tok initiativ til og var saman med Frankrike vertskap under høgnivåveka for det andre Trygve Lie-symposiet. Formålet var å skape auka oppslutning om prinsippa i humanitærretten om vern av sivile i konfliktane i dag.
I tillegg til utanriksministrane frå Noreg og Frankrike deltok òg presidenten i den internasjonale Røde Kors-komiteen (ICRC) Jacob Kellenberger, FNs høgkommissær for flyktningar António Guterres, FNs nødhjelpskoordinator John Holmes, Indonesias utanriksminister Hassan Wirajuda og statssekretær Eric Schwartz frå USA. Frå IPI (International Peace Institute) deltok Terje Rød-Larsen, Ed Luck og Warren Hoge.
Det var semje om at både statar og ikkje-statlege aktørar i større grad må haldast ansvarlege for brot på humanitærretten. Trygve Lie-symposiet 2009 skal følgjast opp med mellom anna feltstudiar om korleis humanitærretten vert praktisert i dag, ein serie regionale konferanser og til sist ein større (global) internasjonal konferanse.
FN-reform
FN er ein viktig aktør i internasjonalt utviklingssamarbeid og humanitær innsats. Noreg er den tredje største givaren til FNs utviklingsaktivitetar og humanitære verksemd (2007). Oppfølging av tilrådingane frå Høgnivåpanelet om FN-reform frå 2006 (som vart leidd av statsminister Stoltenberg saman med statsministrane frå Mosambik og Pakistan) og påtrykk overfor den enkelte FN-organisasjonen med sikte på betre resultat og effektivisering er difor høgt prioritert på norsk side. Fleire reformer har funne stad i løpet av dei siste to åra. Det er allereie omfattande endringar i måten FN arbeider på landnivå, men det er nødvendig å sikre at endringar på landnivå vert følgde opp med endringar på hovudkvartersnivå. Generalforsamlinga fatta prinsippvedtak om oppretting av ei ny likestillingseining. Valet av ny leiar og sikring av finansieringa vil vere avgjerande for at den nye eininga skal bli relevant og slagkraftig.
Likestilling og kamp mot vald mot kvinner
Ein viktig siger i reformarbeidet vart oppnådd i september då Generalforsamlinga vedtok å etablere ei ny kvinne- og likestillingseining. Vedtaket er i tråd med forslaget til Høgnivåpanelet om FN-reform. Eininga vil gi eit tydeleg mandat til auka innsats for kvinner og likestilling. Noreg, i tett samarbeid med dei nordiske landa, er pådrivar for dette. Det vert arbeidd for at den nye eininga skal starte drifta i 2010.
Noreg markerte seg òg i kampen mot vald mot kvinner, inkludert kampen mot seksualisert vald brukt som våpen i konfliktsituasjonar. Her engasjerte justisminister Storberget seg sterkt. I tillegg til den leiande rolla justisministeren spelar i Generalsekretærens nettverk for kamp mot vald mot kvinner, vert det gitt norske finansielle bidrag til FN-arbeidet også på landnivå.
Menneskerettar
I Generalforsamlinga er legitimiteten til og behovet for vern for menneskerettsforkjemparar nokre av dei mest kontroversielle tema. Noreg leidde vanskelege forhandlingar om resolusjonen fram til konsensusvedtak. Sentralt i forhandlingane stod sikring av retten til ytrings- og forsamlingsfridom for menneskerettsforkjemparar.
Under norsk leiing vedtok Generalforsamlinga ein ny resolusjon om internflyktningar (internt fordrivne) som gir auka merksemd til samanhengen mellom klimaendringar og menneske på flukt i eige land.
I samband med den internasjonale menneskerettsdagen 10. desember stod Noreg som medarrangør for ein paneldiskusjon om grove menneskerettsbrot mot personar baserte på seksuell orientering. Møtet vart arrangert i samarbeid med ein koalisjon av ikkje-statlege organisasjonar som jobbar for å fremje rettane til lesbiske, homofile, bifile og transpersonar (LHBT).
Oppfølging av finanskrisa
Noregs FN-ambassadør Morten Wetland vart, saman med Zambias ambassadør Lazarous Kapambwe, oppnemnd på nytt som tilretteleggjar for arbeidsgruppa til Generalforsamlinga om finanskrisa og utvikling. Arbeidsgruppa skal gjennom konsultasjonar, møte og paneldiskusjonar kaste lys over ulike sider ved verknadene av finanskrisa, i tillegg til responsen FN-systemet har gitt på desse verknadene, og rapportere tilbake til presidenten for Generalforsamlinga.
Midtausten
Under opningsveka leidde utanriksminister Jonas Gahr Støre eit arbeidsmøte i den internasjonale givarlandsgruppa for Det palestinske området (AHLC). I møtet samla det internasjonale givarsamfunnet seg i unison støtte til statsminister Fayyads toårsplan for fullføring av den palestinske staten.
I høve markeringa av 60-årsjubileet for opprettinga av FN-organisasjonen for palestinske flyktningar (UNRWA) arrangerte UNRWA ei minnemarkering i samband med opninga av generalforsamlinga. Utanriksminister Støre leidde høgnivåsegmentet.
Menneskehandel
Generalforsamlinga tok eit nytt skritt i retning av ein global handlingsplan mot menneskehandel. Noreg tok, til liks med eit fleirtal i EU, til orde for å styrkje gjennomføringa av Palermo-protokollen om menneskehandel.
FNs nye toårige budsjett
Noreg leidde forhandlingane om nytt toårig budsjett for FN under generalforsamlinga i haust. Trass i at finanskrisa har ført til økonomisk innstramming for mange land, gav arbeidet som koordinator Noreg høve til å påverke profilen budsjettet fekk til slutt. Det er mange omsyn som skal takast vare på innanfor ramma av dei 5,16 milliardane amerikanske dollar budsjettet er fastsett til. Budsjettet vart til slutt vedteke ved konsensus. Dermed vart trenden snudd frå dei to føregåande budsjettperiodane der budsjettresolusjonen har vorte teken opp til votering.
Havretts- og fiskerispørsmål
Den norske delegasjonen deltok aktivt under forhandlingane om havretts- og fiskerispørsmål. Viktige spørsmål var særleg botnfiske, kontinentalsokkel, ulovleg, urapportert og uregulert fiske og piratverksemd. Havrettsresolusjonen erkjenner problemet med piratverksemd og oppfordrar til tett samarbeid på alle nivå for å slå ned på dette.
Samarbeid med andre land og grupper
Generelt kan det seiast at strategiske alliansar med sentrale utviklingsland og eit tett nordisk samarbeid har gitt stor utteljing når det gjeld å få gjennomslag for norske prioriteringar i FN-samanheng.
1.4 Oppsummering av komitéarbeidet
1. komité
Samtidig som den nye administrasjonen i USA har bidrege til eit meir positivt klima for nedrusting, viste årets sesjon i 1. komité tydeleg at behovet for reformer er påtrengande. Dette gjeld både organiseringa av sesjonen og kva resolusjonar som vert behandla. Bortsett frå resolusjonen til Kasakhstan om ein internasjonal dag mot kjernefysisk testing og den chilenske resolusjonen om ein konferanse for medlemslanda i dei regionale kjernevåpenfrie sonene, vart det ikkje introdusert nye resolusjonar. Noreg og likesinna land har enno ikkje fått gjennomslag for å avgrense talet på årlege resolusjonar, og dei fleste av dei framlagde resolusjonane var difor tradisjonelle resolusjonar med berre tekniske oppdateringar. Det gjekk òg mykje tid til å samle medforslagsstillarar til dei enkelte resolusjonane.
Trass i at kjernevåpenstatane i FNs tryggingsråd i september 2009 klarte å verte samde om resolusjon 1887 om ei kjernevåpenfri verd, var det, med unntak av USA som hadde ein mykje høgare profil samanlikna med tidlegare år, lita endring å spore i røystinga til desse landa.
2. komité
Årets sesjon var prega av et noko hardare forhandlingsklima enn i fjor. Landa i sør (G77) hadde steile haldningar på spørsmål knytte til gjeld, handel og finans. Samtidig har spenningane og interessekonfliktane internt i G77 blitt tydelegare. EU stod fram som motvekta til G77 etter at USA har gått over til meir fleksible haldningar. Trass i det tøffe forhandlingsklimaet kunne Noreg glede seg over framgang på fleire viktige område, som fattiges tilgang til lov og rett, i tillegg til ein resolusjon om å styrkje kvinners rettar og rolle i utvikling.
3. komité
Forventningane om eit lågare konfliktnivå i menneskerettskomiteen i Generalforsamlinga vart ikkje innfridde. Nord-sør-delinga var tydeleg mellom anna i resolusjonane om retten til utvikling, rasisme og ærekrenking av religionar, i tillegg til omtalen av rettane til lesbiske, homofile, bifile og transpersonar både i resolusjonen om terrorisme og i resolusjonen om traktatane om sivile og politiske rettar og økonomiske, sosiale og kulturelle rettar.
Trass i at verken «raude klutar» som dødsstraff eller rettane til lesbiske, homofile, bifile og transpersonar formelt stod på dagsordenen til komiteen, vart det sistnemnde temaet likevel ei kampsak som følgje av at ein spesialrapportør la vekt på overgrep mot seksuelle minoritetar i kampen mot terrorisme. Sentrale traktatorgan behandla det same temaet, og dette leidde òg til at den nordiske resolusjonen om FN-konvensjonane om sivile og politiske rettar og økonomiske, sosiale og kulturelle rettar vart tekne til votering for første gong. Etter forslag frå den arabiske gruppa vart dei to paragrafane som omtalte ikkje-diskriminering av lesbiske og homofile, strokne, og resolusjonen med denne justeringa vart vedteken i plenum.
4. komité
Som i tidlegare år blei debatten i 4. komité dominert av Midtausten og FNs fredsbevarande operasjonar. Frå norsk side vart òg minerydding prioritert. Spørsmålet om avkolonisering av dei 16 resterande ikkje-suverene territoria står framleis på dagsordenen, men ber preg av liten framgang. Av desse territoria fekk Vest-Sahara størst merksemd.
5. komité
5. komité var i haust prega av omstendelege forhandlingar omkring to store saker, budsjettet og bidragsskalaen. Finanskrisa gav lite rom for stor auke i budsjettet i år. Forhandlingane var prega av ein annan dynamikk enn dei siste åra, sidan finanskrisa pressa viktige land til å ha ei meir budsjettkonservativ haldning enn normalt. Under budsjettforhandlingane gjaldt dette spesielt Mexico, som tidlegare har vore ein viktig brubyggjar under slike forhandlingar, og EU, der Storbritannia pressa gruppa sterkt mot ein posisjon for reell nullvekst. Til gjengjeld var USA og Japan svært konstruktive i forhandlingane. Noreg leidde budsjettforhandlingane og presenterte i innspurten av forhandlingane eit kompromissforslag som vart vedteke med konsensus.
Bidragsskalaforhandlingane viste at det er svært vanskeleg å forandre på formelen som vert brukt til å rekne ut kor mykje kvart medlemsland skal bidra med til det regulære budsjettet og til budsjettet for dei fredsbevarande operasjonane, sidan både G77 og USA begge har fordelar ved at status quo står ved lag.
6. komité
Som før vart alle resolusjonane vedtekne ved konsensus. Et noko kontroversielt tema som sto på dagsordenen for første gong i år, var spørsmålet om universaljurisdiksjon, dvs. om ein stat skal ha høve til å straffeforfølgje utlendingar for handlingar som er utførte i utlandet. Det vart òg stadfesta nok ein gong at det ikkje er støtte til utvikling av ein konvensjon om straffansvar for FN-tilsette fordi ein fryktar at statar urettmessig vil straffeforfølgje andre statars militære personell.