8 Et helhetlig tillatelsessystem
Akvakultur er en tillatelsesbasert næring. Tillatelsessystemet skal ivareta viktige samfunnsmessige hensyn, og har samtidig stor betydning for næringens rammebetingelser og konkurransekraft. Systemet har etter hvert blitt fragmentert og komplekst. I dette kapittelet drøftes tiltak for å sikre et mer helhetlig tillatelsessystem.
Flere av formålene og hovedprinsippene i akvakulturregelverket og dets konsesjonssystem har ligget fast over tid, men har samtidig utviklet seg i takt med akvakulturnæringen og samfunnet for øvrig.
Antallsbegrensningen av tillatelser til lakse- og ørretoppdrett i sjø har medført at det innenfor denne delen av tillatelsessystemet er etablert en rekke ulike former for tillatelser, hver med sine særformål, kriterier for tildeling og vilkår for utnyttelse. Dette skaper et fragmentert og komplekst system, med vanskelige grensedragninger og et stadig større press for å implementere ytterligere særløsninger som ikke ivaretar behovet for et helhetlig tillatelsessystem. Den sterke volumveksten i næringen utover 2000-tallet har også synliggjort ulike biologiske utfordringer og fremhevet behovet for biosikkerhet (jf. omtalen av fiskehelse og -velferd i kapittel 6).
Det er derfor nå et behov for å nærmere vurdere målsettingene som ligger til grunn for tillatelsesreguleringen av akvakulturnæringen, helheten i tillatelsessystemet og hvordan systemet kan tilpasses for å møte både nåværende og fremtidige utfordringer. I dette ligger det også en vurdering av hvordan et mål om en effektiv, samordnet og kunnskapsorientert forvaltning best kan oppnås.
I en slik gjennomgang vil det også være naturlig å vurdere om MTB, som i dag avgrenser tillatelser, fremdeles er det mest egnede virkemidlet til nettopp dette. Eventuelt må det vurderes om MTB bør videreutvikles eller suppleres, eksempelvis for å i større grad ivareta biosikkerhetshensyn.
Den fremtidige utformingen og innretningen på et tillatelsessystem er svært viktig for næringens fremtidige rammebetingelser og konkurransekraft, og må utredes grundig. Regjeringen vil derfor nedsette et utvalg som skal se nærmere på dette.
Det er snart ti år siden forrige gjennomgang av akvakulturloven, og utvalget vil også få i oppdrag å gjennomgå og vurdere behovet for eventuelle endringer i akvakulturloven.
Regjeringen legger opp til at utvalget vil få en bred sammensetning, og tar sikte på at arbeidet starter opp høsten 2021.
I Stortingets anmodningsvedtak nr. 71 (2020-2021) av 12. november 2020 bes regjeringen om å utrede en ordning med utleie av tidsbegrensede akvakulturtillatelser for fiskeindustrien («industritillatelser»). Utvalget som skal nedsettes vil blant annet vurdere en slik ordning.
Det vil ta tid før endringer som foreslås av utvalget kan vurderes. Frem til det skjer må næringens rammebetingelser videreutvikles innenfor dagens system, slik at næringen ikke holdes unødig tilbake. Sentrale utviklingstrekk til nå er ikrafttredelsen av trafikklyssystemet, fremveksten av oppdrett på land, lukkede systemer i sjø og anlegg for havbruk til havs, som det vil redegjøres nærmere for nedenfor.
8.1 Forenkling
Gjennom mange år, og også gjennom innspill til denne strategien, har det fra havbruksnæringens interesseorganisasjoner og andre blitt anført at forvaltningen av norsk havbruk er for fragmentert.
En effektiv, samordnet og kunnskapsorientert forvaltning vil være til det beste for den videre utviklingen av norsk havbruksnæring, og det er en viktig del av forvaltningens oppgaver å vurdere om de rammebetingelsene som norsk oppdrettsnæring drives under, kan forbedres.
Forvaltningens arbeid med forenkling pågår kontinuerlig. Eksempelvis sendte Miljødirektoratet og Fiskeridirektoratet høsten 2020 på høring et nytt system for regulering av havbruk i sjø etter forurensningsloven. Akvakultur av fisk ut til én nautisk mil utenfor grunnlinjen blir etter forslaget som hovedregel tillatt uten enkelttillatelse etter forurensningsloven. Standardkrav i akvakulturdriftsforskriften for å forebygge og begrense forurensning og avfallsproblemer fra akvakultur vil gjelde i stedet for vilkår i enkelttillatelser etter forurensningsloven. Det er også etablert et offentlig-privat samarbeid i form av OPS-Sjømat – verdikjede havbruk (nærmere omtalt i kapittel 5), som har som formål bl.a. å optimalisere informasjonsflyten mellom sjømatnæringen og myndighetene og identifisere forenklingspotensiale.
Nærings- og fiskeridepartementet har også etablert en arbeidsgruppe som 1. juni 2021 leverte innspill til bestemmelser/krav i ulike forskrifter som kan bidra til forenklinger.15 Arbeidsgruppens innspill er begrenset til forenklinger av regelverk som faller inn under fiskeri- og sjømatministerens konstitusjonelle ansvar. Dette gjelder særlig regelverk etter akvakulturloven, matloven og dyrevelferdsloven. Innspillene fra arbeidsgruppen vil nå følges opp i Nærings- og fiskeridepartementet.
Utover dette vil regjeringen kontinuerlig vurdere hvordan et mål om en effektiv, samordnet og kunnskapsorientert forvaltning best kan oppnås.
8.2 Videreutvikling av trafikklyssystemet
Den viktigste årsaken til at volumveksten i norsk lakseoppdrett har vært lav de siste årene er biologiske utfordringer. Innføringen av trafikklyssystemet i 2017, der havbruksnæringens samlede påvirkning på miljøet innenfor et produksjonsområde bestemmer produksjonskapasiteten, har muliggjort vekst i områder der lakseluspåvirkningen er akseptabel. Samtidig har systemet fremhevet betydningen av hvordan havbruk påvirker det omkringliggende miljøet. En egen unntaksordning gir incentiver til dem som påvirker miljøet vesentlig mindre enn andre.
Regjeringen vil fortsette å utvikle og forbedre trafikklyssystemet, det gjelder både kunnskapsgrunnlaget og hvordan systemet fungerer regulatorisk.
Kunnskapsgrunnlaget for lakselusindikatoren i trafikklyssystemet blir stadig bedre. Ny kunnskap inkluderes løpende i de årlige rapportene om tilstanden i produksjonsområdene fra ekspertgruppen. Etter en vurdering av kunnskapsgrunnlaget i 2016 ble det for eksempel konkludert med at vi ikke hadde god nok kunnskap til å inkludere andre laksefisk enn laks i indikatoren. Regjeringen har mottatt oppdaterte råd fra styringsgruppen på dette området og vil vurdere disse med hensyn på muligheten for å inkludere sjøørret og sjørøye. Norges forskningsråd har også fått i oppdrag å evaluere det faglige grunnlaget for vurderingene til ekspertene. Rapporten skal leveres innen utgangen av 2021, og vil gi et grunnlag for ytterligere forbedring.
Produksjonsområdene vurderes én gang hvert år av ekspertene. Basert på deres vurdering, setter departementet annethvert år farge på produksjonsområdene. I dag er det slik at der miljøpåvirkningen blir vurdert til å ha den samme kategoriseringen de to årene mellom hver kapasitetsjustering, så gjøres det ingen nærmere vurdering av hvilken farge produksjonsområdet skal få. Fargen følger i disse tilfellene kategoriseringen, slik at to år med lav påvirkningsgrad gir grønn farge, to år med moderat påvirkningsgrad gir gul farge og to år med høy påvirkningsgrad gir rød farge. I produksjonsområder der kategoriseringen er ulik i de to årene, vil det bli foretatt en mer helhetlig vurdering, der også samfunnsøkonomiske forhold vil tas i betraktning. Regjeringen vil frem mot neste fargelegging senhøsten 2021 arbeide for å få på plass ytterligere retningslinjer for vurderingen.
Trafikklyssystemet har også aktualisert hvordan etablering av anlegg i sjø som i liten eller ingen grad påvirker miljøindikatoren i systemet (lakselus), skal håndteres i tillatelsessystemet. Dette kan for eksempel være semi-lukkede anlegg som filtrerer ut lakselus fra vann som slippes ut. Også tildeling av særtillatelser er egnet til å påvirke miljøet, og forholdet mellom slike tillatelser og trafikklyssystemet drøftes i kapittel 8.4.
8.3 Oppdrett på land
Det er i dag en betydelig interesse for akvakultur på land, og det foreligger mange søknader og planer om nye slike anlegg. Regjeringen vil fortsatt legge til rette for akvakultur på land. Det er viktig at Norge skal kunne posisjonere seg som en teknologileverandør til landbaserte matfiskanlegg. Videre utvikling og vekst på land må vurderes i forhold til trafikklyssystemet, og må ikke skje på bekostning av tillatelser i sjø, fiskehelse og smittehensyn (biosikkerhet), miljøhensyn eller arealbruk i strandsonen.
Hvorvidt et anlegg skal anses for å være plassert i sjø eller på land, vurderes konkret i det enkelte tilfelle. Tillatelser til matfiskproduksjon på land omfattes ikke av kapasitetsjusteringer som gjennomføres for kommersielle tillatelser gjennom trafikklyssystemet. Anleggene vil likevel kunne påvirke omkringliggende miljø og økosystemer, herunder sykdomssituasjonen for vill laksefisk (inkludert indikator for lakselus). At det kan foregå slik påvirkning uavhengig av trafikklyssystemet er uheldig ut fra et likebehandlingsperspektiv og målet om et teknologinøytralt regelverk. Det bør derfor i fremtiden vurderes ulike virkemidler for å ivareta disse hensynene.
Et aktuelt virkemiddel kan være å stille tydelige funksjonskrav for landbaserte anlegg som sikrer at produksjon på land ikke påvirker vekstmulighetene for kommersielle tillatelser i sjø, enten i form av påvirkning av indikator for lakselus eller andre miljø- og sykdomsforhold som vil være av avgjørende betydning for produksjonen i sjø. Funksjonskrav for biosikkerhet vil gi større forutsigbarhet for næringsutøverne og bidra til å sikre likebehandling, samtidig som man i stor grad i varetar ønsket om et teknologinøytralt regelverk.
Erfaring tilsier at akvakulturanlegg på land generelt har større sikkerhet mot rømming enn konvensjonelle akvakulturanlegg i sjø. Det er likevel eksempler på flere rømningshendelser fra anlegg på land de siste årene. Regelverket stiller krav om at alle landbaserte akvakulturanlegg for fisk skal ha en forsvarlig teknisk standard for å forbygge rømming av fisk, og fra 1. januar 2022 er det krav om gyldig tilstandsgrad for landbaserte akvakulturanlegg for fisk etablert før 2018.
Søknader om tillatelse til akvakultur på land avgjøres av fylkeskommunen i det fylket det søkes om tillatelse. Tillatelser til akvakultur på land tildeles vederlagsfritt og uten antallsbegrensning, og det er heller ingen begrensning på hvor mye biomasse som kan gis. Det er derfor viktig at fylkeskommunene kun tildeler tillatelser til anlegg som faktisk er på land i tråd med intensjonen med ordningen.
Etablering og drift av akvakulturvirksomhet og akvakulturanlegg krever nødvendige tillatelser fra flere myndigheter. Erfaring viser at det er behov for å i større grad standardisere søknadsprosessen og innføre minstekrav til søknader om akvakultur på land, som i mange tilfeller viser seg å være mangelfulle og ofte endrer seg underveis i søknadsprosessen. Dette illustrerer betydningen av en koordinert saksbehandling og tydelige beskrivelser og avgrensninger i gitte tillatelser, slik at de ulike myndighetene i praksis gir tillatelse til det samme akvakulturanlegget. Dette kan både næringen og forvaltningen være tjent med.
Problemstillingene som er beskrevet over viser at det er behov for en helthetlig gjennomgang av rammebetingelsene for akvakultur på land med hensyn til blant annet tillatelser i sjø, fiskehelse og smitteveier (biosikkerhet), miljø og arealbruk i strandsonen. Videre bør det vurderes hvordan fiskerimyndighetene i fremtiden eventuelt kan involveres i saksbehandlingen av hvorvidt et akvakulturanlegg har en såpass nær tilknytning til sjø at det ikke kan sies å ligge «på land» etter laksetildelingsforskriften. Dette kan sikre størst mulig grad av lik saksbehandling på nasjonalt nivå. Det bør også vurderes om tildeling av tillatelser til landbasert oppdrett skal settes i bero inntil det foreligger mer konkrete funksjonskrav som ivaretar biosikkerhet på en bedre måte enn i dag.
8.4 Spesialtillatelser
Tildeling av tillatelser til særlige formål til laks, ørret og regnbueørret tildeles løpende og uten vederlag. Dette er tillatelser til forskning, visning, undervisning, stamfisk, slaktemerd og fiskepark som genererer økt aktivitet og verdiskaping, og det ligger gode fellesskapsformål bak de ulike ordningene.
I motsetning til kommersielle akvakulturtillatelser som er et knapphetsgode og det betales et høyt vederlag for, er særtillatelsene vederlagsfrie og ikke antallsbegrenset. Særtillatelsene utgjør nå en betydelig andel av total produksjonskapasitet, og samlet var det per mars 2021 tildelt tillatelser med en samlet produksjonskapasitet på over 190 000 tonn MTB. Dette utgjør om lag av 20 pst. av næringens totale MTB. Med unntak av tillatelser til utviklingsformål, inngår særtillatelsene likevel ikke i trafikklysstemet. En særtillatelse vil derfor eksempelvis ikke gis nedtrekk i røde områder, og tildelingen vil skje uavhengig av miljøstatus for området der tillatelsen skal drives.
Figur 8.1 Oversikt over tonn MTB per tillatelsesgruppe.
Kilde: Fiskeridirektoratet
Særtillatelsene har med tiden blitt ettertraktede ordninger, og det kan stilles spørsmål ved om den privatøkonomiske verdien som særtillatelsene representerer har blitt uforholdsmessig høy sammenlignet både med vederlaget for slike tillatelser og den samfunnsnytten de representerer. Med det omfanget spesilatillatelsene har fått bidrar det til å svekke det generelle tillatelsessystemet.
Det er derfor nå riktig å se mer overordnet på innretningen for ordningen, herunder om særtillatelsene fungerer etter sine formål, og i hvor stor grad og i hvilken form de eventuelt bør videreføres.
Nærings- og fiskeridepartementet innførte 8. mars 2021 en midlertidig stans i behandlingen av nye søknader om tillatelser til særlige formål.
Arbeidet med en vurdering av innretningen for særtillatelsene har allerede startet. Fiskeridirektoratet har på oppdrag fra Nærings- og fiskeridepartementet gjennomgått regelverket for de ulike tillatelsestypene i en rapport levert til departementet 12. desember 2020. Direktoratet mener at det fortsatt er behov for tillatelser til særlige formål, men at regelverket trenger revisjon og fornyelse. Direktoratet foreslår flere endringer, herunder effektivisering av søknadsprosesser, at enkelte ordninger evalueres og at tillatelser gitt til særlige formål inkluderes i trafikklyssystemet.
8.5 Havbruk til havs
Regjeringen ser et stort potensial i havbruk til havs, det vil si havbruk utenfor plan- og bygningslovens virkeområde (én nautisk mil utenfor grunnlinjen).
Ordningen med utviklingstillatelser har satt fart på utviklingen av teknologiske løsninger for havbruk til havs, og vi ser nå at også aktører som ikke har mottatt slike tillatelser ser muligheter med mer eksponert havbruk.
I desember 2018 leverte en interdepartemental arbeidsgruppe rapporten «Havbruk til havs. Ny teknologi – nye områder». Rapporten identifiserer og drøfter mulige løsninger for fremtidig regulering av havbruk til havs, og enkelte steder anbefales regelverksendringer og andre tilpasninger. Rapporten ligger til grunn for det videre arbeidet som nå gjøres for å legge til rette for havbruk til havs. I januar 2021 ble det etablert en prosjektgruppe bestående av representanter fra Nærings- og fiskeridepartementet og Fiskeridirektoratet som jobber med å konkretisere og følge opp dette arbeidet.
Det er en rekke hensyn som per nå ikke er tilstrekkelig ivaretatt gjennom gjeldende regelverk. Sentrale hensyn som bør ivaretas er etablering av gode prosesser for arealavklaring, herunder behovet for å etablere gode spilleregler til havs mellom havnæringene, samt tildeling av tillatelser for havbruk til havs. Det vil også være viktig å avklare krav til teknisk standard og drift for anleggene og HMS-regelverk for arbeidstakere på slike anlegg. Det er også avgjørende at konstruksjoner og drift ivaretar fiskevelferd og fiskehelse, ytre miljø og muligheten for tilsyn av driften. Dagens regelverk må også gjennomgås for å sikre at virkeområdet dekker de områdene der det vil være havbruksdrift i fremtiden.
Det vil ta tid før alle de nødvendige brikkene til et generelt regelverk for havbruk til havs er på plass. Det jobbes derfor parallelt med adhoc-løsninger for de konseptene som er kommet lengst, blant annet enkelte konsepter som har mottatt utviklingstillatelser.
8.6 Regjeringen vil
- sette ned et utvalg for å gjennomgå målsettingene som ligger til grunn for tillatelsesreguleringen av akvakulturnæringen, helheten i tillatelsessystemet og hvordan det kan tilpasses for å møte både nåværende og fremtidige utfordringer
- vurdere hvordan et mål om en effektiv, samordnet og kunnskapsorientert forvaltning best kan oppnås
- videreutvikle trafikklyssystemet
- gjennomgå ordningen med særtillatelser
- gjennomgå rammebetingelsene for akvakultur på land, særlig for å styrke hensynet til biosikkerhet og miljø
- fortsette arbeidet med å legge til rette for havbruk til havs