Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 9 (2011–2012)

Landbruks- og matpolitikken— Velkommen til bords

Til innholdsfortegnelse

9 Miljø og arealressurser i landbruket

Bærekraftig bruk og forvaltning av økosystemene og verdier knyttet til naturmiljø og kulturmiljø må ligge til grunn for norsk landbruks- og matpolitikk. For å sikre at både dagens befolkning og fremtidige generasjoner har tilgang på nok og trygg mat, tømmer og energi, må landbruket drives på en miljømessig bærekraftig måte. Dette innebærer at man utnytter naturens ressurser i tråd med dens tåleevne og i et positivt samspill med naturen. Naturressursene må tas i bruk der de finnes. For å få mest mulig ut av våre nasjonale ressurser må vi ha et landbruk der man på en bærekraftig måte utnytter både knappe nasjonale kornarealer og gras- og beitearealer. Produksjonen må tilpasses de naturgitte forutsetninger i alle deler av landet. Landbruket må ta sin del av ansvaret for å redusere egen forurensing og klimagassutslipp, samt å stanse tapet av naturmangfold.

Å ivareta produksjonspotensialet er avgjørende for å sikre fremtidig matproduksjon. Norge har lite jordbruksareal sammenlignet med mange andre land. Med landets begrensede areal for matproduksjon er det viktig med et sterkt jordvern og en politikk som utnytter jordbruksarealet. Utover å levere varer og tjenester, bidrar et levende jordbruk i hele landet til å pleie og bevare kulturlandskap, som også er rike på kulturminner og er en forutsetning for naturmangfold som er avhengig av beite og slått. Dagens tredelte modell for økonomiske miljøvirkemidler i jordbruket gir i sum lave forvaltningskostnader samtidig som det er rom for målrettede tiltak som krever regional og lokal kompetanse.

Norsk skog og jord er store karbonlagre, og råstoff fra skogen til bioenergi kan substituere fossilt brensel. Landbruket skal være en del av løsningen på klimautfordringene. Kartlegging og bevaring av landbrukets genetiske ressurser er nødvendig for å tilpasse matproduksjonen til et endret klima.

Regjeringen vil

  • ivareta naturmangfoldet, legge til rette for jordbrukets produksjon av miljøgoder og begrense miljøbelastninger fra jordbruket, bl.a. gjennom å videreutvikle dagens økonomiske virkemidler og forvaltningen av disse.

  • vurdere behov for forsterkede juridiske virkemidler for å redusere jordbrukets miljøbelastning ytterligere.

  • redusere avrenning og tilførsel av næringsstoffer til vann.

  • øke kunnskapen om teknologi, drift og organisering knyttet til biogassproduksjon for å redusere kostnadene og øke lønnsomheten.

  • ta i bruk virkemidlene i plan- og bygningsloven for å sikre dyrka mark for fremtidig matproduksjon.

  • bevare og videreutvikle landbrukets genetiske mangfold med sikte på klimatilpasning og økte klimagevinster.

9.1 Utviklingstrekk

I tusener av år har menneskers landbruksvirksomhet gitt livsgrunnlag til en økende befolking. Aktiviteten har påvirket omgivelsene gjennom dyrking av jord, husdyrhold og høsting av brensel og byggematerialer fra skogen. Dette har igjen etterlatt seg et mangfold av miljøverdier i form av kulturpåvirkede arter og naturtyper, samt kulturminner og kulturmiljøer. Det er et overordnet mål å ta vare på økosystemtjenestene i jordbrukslandskapet, både fordi mangfoldet har en verdi i seg selv, og fordi vi som mennesker er avhengige av funksjonene som utføres i form av f.eks. flomdemping. Teknologisk utvikling på 1900-tallet sikret at matproduksjonen holdt tritt med den sterke befolkningsveksten, men ikke uten kostnad for miljøet. Skogområder er ryddet til fordel for jordbruksarealer, og vanning har i enkelte land ført til uttørking av elver og sjøer og senking av grunnvannet. Uvettig bruk av kjemikalier har vært til skade for dyr og mennesker, og intensiv bruk av gjødselvarer har redusert forekomsten av arter som er tilpasset det historiske jordbruket. Gjødselbruken har også stedvis gitt omfattende problemer med fosfor- og nitrogenavrenning som har bidratt til betydelig forurensing av ferskvann og kystnære havområder. For å kunne fø en stadig økende verdensbefolkning vil, i følge FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO), den globale matproduksjonen måtte økes med 70 pst. fram mot 2050. Produksjonsøkningen må gjennomføres uten å ødelegge ressursgrunnlaget for fremtidige generasjoner. Klimaendringer påvirker potensialet for produksjonsøkning rundt om i verden, med store regionale forskjeller.

Verne om arealressursene

På grunn av bl.a. topografi og klima er det norske potensialet for matproduksjon på land i utgangspunktet begrenset. Norsk landbruk er relativt spredt og småskalapreget, sammenlignet med andre industrialiserte land, selv om det også her til lands er en viss økning i størrelsen på jordbruksforetakene. Norge har bare 3 pst. jordbruksareal, mens gjennomsnittet for OECD-land er nær 40 pst. Omdisponering av dyrka og dyrkbar mark til andre formål reduserer produksjonspotensialet ytterligere. Det er derfor svært viktig å verne om de beste jordressursene.

Sikre naturmangfold og miljøgoder

Aktivt landbruk i hele landet har skapt de vakre kulturlandskapene våre, med et rikt naturmangfold, kulturminner og kulturmiljøer. Dette er viktige miljøgoder for både lokalbefolkning og turister. Norske bønder har lang tradisjon for å utnytte utmarksressurser gjennom beitebruk, og en rekke plantearter har gjennom århundrer tilpasset seg de gamle driftsformene i jordbruket, der også ekstensiv bruk av ugjødsla slåtteenger i utmark, kystlynghei og andre beitearealer inngikk. Om lag 1000 truede arter er tilknyttet landbrukets kulturlandskap. Samfunnsutviklingen, inkludert strukturendringene i landbruket har ført til omlegging eller opphør i drift, noe som truer deler av dette naturmangfoldet. Videre kan omlegging eller opphør av drift føre til at kulturminner og kulturmiljøer mister sine funksjoner, forfaller eller blir ødelagt. Dersom det skulle bli økt etterspørsel etter grovfôrbaserte husdyrprodukter vil Regjeringen legge vekt på økt bruk av beiteressursene.

Figur 9.1 

Figur 9.1

Kilde: Foto: Bård Løken/Samfoto

Klimautfordringene – landbruket en del av løsningen

Norsk landbruk står overfor både muligheter og utfordringer som følge av klimaendringer. NOU: 2010:10 Tilpassing til eit klima i endring konkluderer med at en lengre vekstsesong trolig vil komme norsk mat- og skogproduksjon til gode. Nye og tilpassede plantesorter vil være viktig for at dyrkningspotensialet med et varmere klima kan tas ut. Samtidig kan klimaendringene bidra til at nye sykdommer og skadegjørere etablerer seg i Norge og at eksisterende spres til nye områder, noe som igjen kan påvirke bruken av plantevernmidler. Nye sykdommer og skadegjørere kan også gi negative effekter på naturmangfoldet.

Norge har også store skogressurser som er fornybare og som bidrar til verdiskaping over store deler av landet. Biomasse fra skog- og jordbruk kan erstatte fossil energi i form av varmeenergi, elektrisitet og drivstoff. Livsløpsanalyser viser at økt bruk av trematerialer kan erstatte mer klimabelastende bygningsmaterialer som stål og betong. Landbruket har på linje med alle andre sektorer et ansvar for å redusere egne klimagassutslipp og bli mer klimaeffektivt (mindre utslipp per produsert enhet).

Redusere forurensingen fra landbruket

Tidligere utslippsproblem fra gjødselkjellere og siloer ansees i stor grad for å være løst, og fosforbruken er langt bedre tilpasset plantenes behov. En aktiv innsats gjennom flere år har ført til en reduksjon i bruken av kjemiske plantevernmidler. Næringsstoffavrenning fra jordbruksarealene er fortsatt en utfordring for vannkvaliteten i utsatte vassdrag og kystområder, som det arbeides med å løse. Mildere vintre med kortere frostperioder har bidratt til å øke utfordringen knyttet til avrenning.

Utslipp og forurensning fra landbruket er i liten grad omfattet av sektorovergripende virkemidler, men omfattes av sektorspesifikke juridiske og økonomiske virkemidler som motiverer produsenter og forbrukere til utslippsreduksjoner. Det generelle prinsippet om at forurenser skal betale gjelder som i miljøpolitikken for øvrig.

Miljø og bærekraft – en integrert del av landbruket og landbrukspolitikken

Norsk landbruk har lange tradisjoner for bærekraftig forvaltning, som tar hensyn til dyrevelferd, natur og miljø. Likevel har ny kunnskap og juridiske og økonomiske virkemidler bidratt til at norsk landbruk på mange områder er mer miljøvennlig i dag enn for 2030 år siden. Virkemidlene og landbruksforvaltningen bidrar i større grad til bevaring av de delene av kulturlandskapet som påvirkes negativt av endringene i jordbruket. Økologisk landbruk har blitt et satsingsområde, med mål om 15 pst. produksjon og forbruk i 2020. I 2007 fikk reindriften en ny lov der næringen i stor grad er gitt medinnflytelse og ansvar for å sikre en økologisk bærekraftig utvikling i reindriften. For skogbruket er det gitt en egen bærekraftforskrift hjemlet i skogloven og en sertifiseringsordning er etablert basert på Levende skog-standarden. I 2009 fikk landbruks- og matpolitikken sin egen «klimamelding», St.meld. nr. 39 (20082009) Klimautfordringene – landbruket en del av løsningen. Regjeringen legger til grunn at landbruks- og matpolitikken skal ivareta en bærekraftig forvaltning av matjorda, matproduksjonen, skogen og de andre ressursene som det norske landbruket er tuftet på.

9.1.1 Miljøgoder og økosystemtjenester

9.1.1.1 Landbrukets miljøgoder

I tillegg til å levere markedsgoder som mat, fôr og fiber, er landbruket en leverandør av fellesgoder, herunder miljøgoder som lagring av karbon og bevaring av landbruksavhengig naturmangfold, kulturminner, kulturmiljøer og kulturlandskap. Karakteristisk for et fellesgode er at en persons forbruk av et gode ikke påvirker andres muligheter til å forbruke det samme godet. Dette gjør at fellesgoder i liten grad verdsettes økonomisk i dag. Godene er like fullt viktige for menneskelig velferd og livskvalitet. Landbrukets produksjon av miljøgoder og andre fellesgoder representerer dessuten et betydelig bidrag til annen næringsaktivitet som bl.a. reiselivsnæringen baserer seg på. Landbruks- og matpolitikken i Norge har lenge lagt vekt på miljøgoder og andre fellesgoder som en viktig del av landbrukets mangesidige (eller multifunksjonelle) oppgaver. Både St.prp. nr. 8 (199293) Landbruk i utvikling og St.meld. nr. 19 (19992000) Om norsk landbruk og matproduksjon, fastslår at det er behov for økt bevisstgjøring og en aktiv tilnærming til produksjon av både mat, trevirke og fellesgoder. Videre har det vært en dreining av virkemiddelbruken både i Norge og internasjonalt, mot produksjonen av slike fellesgoder bl.a. gjennom etablering og endring av juridiske og økonomiske virkemidler.

Den internasjonale landbruksutredningen IAASTD (International Assessment of Agricultural Knowledge, Science and Technology for Development) har bidratt til et større internasjonalt fokus på landbrukets fellesgoder inkludert i miljø- og utviklingskretser. Utredningen tar til orde for at agronomi og teknologisk utvikling i landbruket må inkludere fellesgodene for å løse sammenkoblede utfordringer knyttet til mat, fattigdom, klima og helse.

9.1.1.2 Økosystemtjenester

Det internasjonale TEEB-prosjektet (The Economics of Ecosystems and Biodiversity) har de siste årene bidratt til å synliggjøre ulike verdier av tjenestene vi mottar fra jordas økosystemer, såkalte økosystemtjenester. Økosystemtjenester omfatter både markedsgoder som mat og tømmer og en lang rekke fellesgoder som rent vann, karbonlagring, pollinering, flomsikring, genetiske ressurser, naturopplevelser m.m.

Landbruket forvalter store arealer og er både avhengig av naturens økosystemtjenester i egen produksjon, og er selv leverandør av økosystemtjenester til resten av samfunnet. Der landbruket er leverandør av økosystemtjenester, utenom markedsgoder som for eksempel mat og tømmer, er det i denne meldingen valgt å benytte begrepet miljøgoder, da dette er et godt innarbeidet begrep.

I jordbruket finnes det bl.a. økonomiske virkemidler for bevaring av genetiske ressurser og skjøtsel av jordbrukets kulturlandskap. Internasjonalt er det i ferd med å utvikle seg nye økonomiske virkemidler knyttet til økosystemtjenester og miljøgoder. Etablering av betalingsmekanismer for karbonlagring i skog (REDD – Reduced Emissions from Deforestation and forest Degradation) er et eksempel på dette.

9.1.1.3 Allemannsretten og friluftsliv

I Norge legger allemannsretten til rette for at hele samfunnet kan nyte godt av og bruke landbrukets arealer og fellesgoder i utmark, og i jordbrukslandskapet. Tilgjengelighet og skilting til friluftsområdene i skog og utmark er avgjørende for at friluftsmulighetene i slike områder benyttes. Bevaring av «hundremeterskoger» og mindre friluftsområder tilknyttet byer og tettsteder er viktig for barns lek, trivsel, opplevelse av natur og kulturarv og rekruttering til friluftsliv.

Mange bønder og grunneiere bidrar til å fremme friluftslivet i lokalmiljøet, herunder jakt og fiske, gjennom et samarbeid med kommune og friluftsorganisasjoner om etablering av stier, merking av løyper, etablering av parkeringsplasser, salg av jakt- og fiskekort osv. Bøndenes og grunneiernes kompetanse og lokalkunnskap som arealforvaltere er viktig i denne sammenheng, og gir landbruket en mulighet til å bidra på ulike arenaer i samfunnet. På denne måten sikres kunnskapsoverføring og større forståelse for landbruk i befolkningen.

Landbrukets veier er viktige ferdselsårer for friluftslivet. Det samme gjelder også for idretten og både ski- og sykkelidretten har stor nytte av landbrukets veier. Det er et mål at landbruket i større grad bidrar til at næringens behov for vei kombineres med friluftslivets behov. Andre interesser enn de landbruksfaglige kan bl.a. være tjent med at opprusting eller vedlikehold av landbruksveier tilpasses deres bruk av veien. Et tettere samarbeid mellom landbruket, kommunen og frivillige organisasjoner om utformingen av veier, eventuelt tilrettelagte stier, kan øke forståelsen for aktørenes ulike behov.

Regjeringen vil styrke samarbeidet mellom landbruket, kommunene og frivillige organisasjoner, for å videreutvikle friluftslivstilbud i kulturlandskap, skog og utmark. I arbeidet med Nasjonal handlingsplan for statlig sikrede friluftsområder vil også landbrukets bidrag bli drøftet.

Figur 9.2 

Figur 9.2

Kilde: Foto: Melk.no

Boks 9.1 Medalhus

Et eksempel på tilrettelegging for friluftsliv er en gruppe bønder i Melhus kommune i Sør-Trøndelag. Gruppa kaller seg Medalhus og er organisert av bøndene på seks landbrukseiendommer med i alt ca. 2 400 dekar areal kloss inntil Melhus sentrum.

Bøndene ønsker å sikre arealene mot nedbygging ved å tilrettelegge for allmennheten samtidig som de driver aktiv jordbruksproduksjon. Området er åpnet for at allmennheten kan bruke det til rekreasjon og friluftsliv, og bøndene ønsker at dette også skal synliggjøres i kommunens planverk. Sommerstid er det badeliv i bekken, og det er anlagt en 4–5 km lang tursti i åkerkanten som kan brukes også i andre årstider. Her er hvilebenker og tilrettelagte aktivitetsmuligheter underveis. Opplysningsskilt og en turguide for traseen er utarbeidet, og i tillegg arbeides det for å gjøre området enda mer innbydende ved å få gravd ned et luftkabelnett som går gjennom området.

9.1.2 Landbrukets sektoransvar for miljø og forholdet til naturmangfoldloven

Naturmangfoldloven har som formål å ta vare på naturmangfold gjennom bærekraftig bruk og vern. Loven gjelder for all natur og omfatter alle tiltak og aktiviteter som berører naturmangfoldet. Loven erstatter naturvernloven og deler av viltloven og laks- og innlandsfiskloven. Naturmangfoldloven har betydning der natur berøres, både for landbruksforvaltningen og utøverne i næringen. Loven inneholder en rekke bestemmelser om bærekraftig bruk og vern som er viktige i arbeidet med en bærekraftig forvaltning av landbrukets ressursgrunnlag. I det følgende vil landbrukets sektoransvar for naturmangfold bli omtalt nærmere i lys av naturmangfoldlovens alminnelige bestemmelser om bærekraftig bruk i naturmangfoldloven kapittel II. Dette er miljørettslige prinsipper, som skal være en rettesnor for utforming av nytt regelverk og for tolking av og utøving av skjønn etter naturmangfoldloven og andre lover. Det er behov for økt kunnskap om naturmangfoldloven i både lokal og regional forvaltning. Miljøverndepartementet arbeider med en veileder som vil gi nærmere anvisning om saksbehandling etter naturmangfoldloven.

I § 7 i naturmangfoldloven fremgår det at offentlige myndigheter skal legge til grunn prinsippene for offentlig beslutningstaking i §§ 8-12 som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet som berører naturmangfoldet. Dette gjelder både ved utforming av forskrifter og enkeltvedtak, herunder beslutninger om tildeling av tilskudd, og omfatter således også blant annet søknadspliktige jord- og skogbrukstiltak etter landbrukslovgivningen, og omdisponering av dyrka og dyrkbar mark etter plan- og bygningsloven. Vurderingen og vektleggingen av prinsippene skal fremgå av beslutningen. Dette gjelder selv om det etter alminnelige forvaltningsrettslige regler ikke skulle foreligge begrunnelsesplikt. I saker hvor forvaltningen har fritt skjønn skal prinsippene inngå som en integrert del av saksforberedelsen og skjønnsutøvingen. Prinsippene kommer ikke til anvendelse ved såkalte regelbundne vedtak eller der det er svært begrenset rom for skjønn, noe som særlig kan være tilfelle for flere av tilskuddsordningene i landbruket. Landbruks- og matdepartementet vil sørge for at prinsippene trekkes inn på en relevant måte ved utforming av nytt regelverk og ved revidering av eksisterende regelverk.

9.1.2.1 Kunnskapsgrunnlaget

Bestemmelsen omfatter både vitenskapelig og erfaringsbasert kunnskap. Det kan også omfatte kunnskap som evt. må fremskaffes. Med fremskaffes menes både innhenting av eksisterende kunnskap som er vanskelig tilgjengelig eller ikke kjent for forvaltningsmyndigheten, og ny kunnskap. Kunnskapsgrunnlaget for offentlige beslutninger som berører naturmangfoldet, skal så langt det er rimelig bygge på vitenskapelig kunnskap om arters bestandssituasjon, naturtypers utbredelse og økologiske tilstand samt effekten av påvirkninger. Kravet til kunnskapsgrunnlaget skal stå i et rimelig forhold til sakens karakter og omfang. Et absolutt krav om et vitenskapelig kunnskapsgrunnlag for enhver beslutning som berører naturmangfoldet vil favne for vidt. For det første er naturmangfoldet og de prosesser som virker der så komplekst at vi neppe i overskuelig framtid vil ha inngående vitenskapelig kunnskap om alle arter, naturtyper og økologiske prosesser. For det andre er det heller ikke hensiktsmessig å bruke en omfattende og kostbar forsknings- og utredningsinnsats når det er tale om begrenset virksomhet og ubetydelig forventet skade. Kunnskapsgrunnlaget skal videre stå i et rimelig forhold til sakens karakter og risiko for skade på naturmangfoldet. Naturmangfoldloven § 8 er en konkretisering av og et supplement til forvaltningslovens alminnelige krav om at en sak skal være så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Når det skal tas hensyn til sakens karakter, innebærer dette at forvaltningen bl.a. skal ta hensyn til omfanget av virksomheten, graden av profesjonalitet, om det er tale om store økonomiske interesser og om det er en kortvarig eller permanent påvirkning.

Naturmangfoldloven § 8 stiller også krav til kunnskap om den samlede belastningen som arten, naturtypen eller økosystemet er eller vil bli utsatt for, jf. § 10.

9.1.2.2 Føre-var-prinsippet

Den praktiske hovedregelen etter naturmangfoldloven er at eksisterende og tilgjengelig kunnskapsgrunnlag oppfyller kravene i naturmangfoldloven § 8. Selv om naturmangfoldloven § 8 er oppfylt kan det i mange tilfeller oppstå situasjoner der det ikke foreligger tilstrekkelig kunnskap om hvilke virkninger tiltaket kan ha. Foreligger en risiko for alvorlig eller irreversibel skade på naturmangfoldet, skal ikke mangel på kunnskap brukes som begrunnelse for å utsette eller unnlate å treffe forvaltningstiltak. Det innebærer at myndigheten innenfor landbruket har en plikt til å vurdere og eventuelt å iverksette tiltak der det er fare for alvorlig eller irreversibel skade på naturmangfoldet. Føre-var-prinsippet tar således sikte på situasjoner hvor det ikke foreligger et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag. I slike situasjoner skal beslutningstakeren ta sikte på å unngå mulig vesentlig skade på naturmangfoldet, noe som kan tilsi at søknaden må avslås, eller at det gis tillatelse med vilkår, dersom usikkerheten er stor sett i lys av de mulige konsekvenser. I realiteten kan det være en mellomsone hvor usikkerheten i kunnskapsgrunnlaget vil stille forvaltningsorganet friere til å vurdere om det skal legges stor vekt på føre-var-prinsippet ved behandling av søknader. Er kunnskapen om virkningene tilstrekkelig, har føre-var-prinsippet mindre betydning.

9.1.2.3 Økosystemtilnærming og samlet belastning på naturmangfoldet

Det som er relevant å vurdere etter § 10 er tiltakets samlede belastning på landskap, økosystemer og naturtyper. Dette innebærer at påvirkningen ikke skal vurderes isolert, men på bakgrunn av den belastning på naturmangfoldet som allerede er skjedd gjennom andre påvirkninger og påregnelige fremtidige påvirkninger fra landbrukssektoren og andre samfunnssektorer. Også tiltakets betydning for økosystemer, naturtyper og arter på landsbasis skal inngå i vurderingene. Slike påvirkninger omfattes også av kravet til kunnskapsgrunnlaget i § 8. Begrunnelsespliktens omfang vil bero på hvor inngripende beslutningen er. Anvendelsen av § 10 må også ses i lys av at flere påbud som tiltakshaver uansett må følge også ivaretar hensynet til samlet belastning, jf. forskrift om bærekraftig skogbruk. Om et tiltak vil være en tålbar belastning for et økosystem, naturtype eller art skal vurderes etter landbrukets regelverk og naturmangfoldloven, hvor miljøprinsippene inngår som en integrert del av vurderingene og beslutningen.

9.1.2.4 Kostnadene ved miljøforringelse

Etter § 11 skal tiltakshaver dekke kostnadene ved å hindre eller begrense skade på naturmangfoldet som tiltaket volder, dersom det ikke er urimelig ut fra tiltakets og skadens karakter. Prinsippet kommer bare til anvendelse dersom det har skjedd en skade på naturmangfoldet, eller det er risiko for slik skade, med mindre de forebyggende eller gjenopprettende tiltak gjennomføres. Prinsippet omfatter også kostnader ved å fremskaffe kunnskap. Kostnader ved å hindre eller begrense miljøforringelse omfatter aller kostnader ved forebyggende eller gjenopprettende tiltak.

9.1.2.5 Miljøforsvarlige teknikker og driftsmetoder

I § 12 er det bestemt at det for å unngå eller begrense skader på naturmangfoldet skal tas utgangspunkt i slike driftsmetoder og slik teknikk og lokalisering som, ut fra en samlet vurdering av tidligere, nåværende og fremtidig bruk av mangfoldet og økonomiske forhold, gir de beste samfunnsmessige resultater. Også her må anvendelsen av prinsippet ses i lys av om det gjelder særskilte regler som nettopp pålegger miljøforsvarlig lokalisering, teknikker og driftsmetoder, og at disse reglene både kan være strengere og mildere enn det § 12 legger opp til1. Paragraf 12 i naturmangfoldloven vil her supplere de regler som gjelder i landbruket.

Naturmangfoldloven har betydning der natur berøres, både for landbruksforvaltningen og utøverne i næringen. Landbruksforvaltningen vil bidra med kunnskapsoppbygging og veiledning om anvendelse av naturmangfoldloven, og forvaltningen vil følge opp bestemmelsene i loven og legge til grunn de omtalte prinsippene i §§ 8-12 som retningslinjer ved utøving av myndighet på en hensiktsmessig og effektiv måte.

9.1.3 Internasjonale avtaler og forpliktelser

Norsk landbruks- og matpolitikk påvirkes av internasjonale handelshensyn og nye avtaleverk på en rekke områder, herunder et økende internasjonalt samarbeid på miljø- og klimaområdet. Selv om landbrukspolitikken i stor grad faller utenfor EØS-avtalens virkeområde, er landbruket forpliktet til å følge opp EUs politikk på klima og forurensningsområdet, siden denne i stor grad omfattes av EØS-avtalen. EUs rammedirektiv for vann er et eksempel på et regelverksområde som har innvirkning på landbrukspraksis framover, gjennom strenge krav til redusert avrenning av næringsstoffer og annen forurensning til sårbare vassdrag. EUs bærekraftskriterier for biodrivstoff og biomasse er eksempler på at internasjonale rammevilkår også etableres på produktnivå.

Norges forpliktelser til å bevare naturmangfoldet er særlig regulert gjennom FN-systemet, Konvensjonen om biologisk mangfold (CBD) og Den internasjonale traktaten om plantegenetiske ressurser for mat og landbruk (ITPGRFA). Det ble i oktober 2010 internasjonal enighet om nye mål for å hindre tap av naturmangfold fram mot 2020 under Konvensjonen om biologisk mangfold. Landbruks- og matdepartementet vil integrere de forpliktelser Norge har påtatt seg til virksomhet i egen sektor. Norge har også forpliktet seg til å følge opp Den europeiske landskapskonvensjonen, bl.a. ved at alle sektorer skal legge vekt på virkninger for landskapet i sine mål og prioriteringer. Videre er Norge forpliktet til å ta vare på arkeologiske kulturminner fra alle tidsepoker gjennom sin tilslutning til Europeisk konvensjon om vern av den arkeologiske kulturarv.

Arbeidet med en internasjonal klimaavtale under FNs klimakonvensjon (UNFCCC) har stor betydning for Norges fremtidige klimaregnskap, særlig med tanke på mulighetene for å godskrive karbonlagring i skog og jord. Kyotoprotokollen for 20082012 har tillatt Norge og andre industriland å godskrive bindingseffekten fra skogforvaltning til 3 pst. av utslippsnivået i 1990.

9.2 Landbruks- og matpolitikkens miljømål

Bærekraftig landbruk er et av hovedmålene i den norske landbruks- og matpolitikken, jf. figur 1.1. Herunder finnes miljømål knyttet til beskyttelse av arealressursene, produksjon av miljøgoder, naturmangfoldet, klimautfordringene og redusert forurensning fra jordbruket. Landbruks- og matdepartementets miljøstrategi for 2008–2015 sammenstiller miljømålene, med den hensikt å beskrive hvordan miljøinnsatsen i landbruket skal styrkes og utvikles for å følge opp Regjeringens samlede miljøpolitikk. Videre understrekes det i miljøstrategien at landbruket kan bidra til å løse oppgaver på andre sektorers ansvarsområder som håndtering av matavfall, avløpsslam, flomvern, leveranse av råstoff til fornybar energi osv. Landbruks- og matdepartementets miljøstrategi skal fortsatt danne grunnlaget for det samlede overordnede mål- og resultatstyringsarbeidet på miljøområdet i landbruks- og matpolitikken.

Regjeringens sektorvise klimamål for primærnæringer og avfall ble fastsatt i St.meld. nr. 34 (20062007) Norsk klimapolitikk og klimaforliket på Stortinget fra januar 2008. St.meld. nr. 39 (20082009) Klimautfordringene – landbruket en del av løsningen inneholder en gjennomgang av ulike klimatiltak og viser landbrukssektorens betydelige potensial for både utslippsreduksjoner og opptak av klimagasser. Meldingen har bidratt til å øke forståelsen for og kunnskapen om landbruk og klima. Klimatiltak og påvirkningsfaktorer i landbruket behandles i en helhetlig sammenheng i forbindelse med den kommende klimameldingen. Alle nye forslag drøftes der.

Figur 9.3 

Figur 9.3

Kilde: Foto: Torbjørn Takle

Landbrukets påvirkning på miljø avhenger av en rekke sammenhenger i naturen og bøndenes selvstendige beslutninger om produksjonsvolum, metoder, gjødselbruk osv. Det er vanskelig å sette miljømål i landbruket som lar seg måle i naturen, og samtidig isolere effektene av tiltak fra andre prosesser og påvirkninger. Det er derfor behov for å videreutvikle indikatorer og gode rapporteringssystemer, slik at effektene av tiltak og virkemidler bedre kan måles og synliggjøres. På flere områder er det i dag valgt aktivitetsbaserte mål, og iverksatte tiltak og virkemidler er rettet inn mot aktivitetene som gjennom erfaring og forskning, har vist seg å bidra til å nå ønskede miljøeffekter. Flere av miljøutfordringene er av lokal og regional karakter, noe som ofte fordrer stedspesifikk kompetanse. Det er derfor også innført miljømål og miljøvirkemidler på regionalt og kommunalt nivå. Dette gir nærhet til mottaker og gjør at virkemidlene kan iverksettes raskere. I tillegg til dette kommer obligatorisk miljøplan for alle gårdsbruk som mottar produksjonstilskudd, som trådte i kraft fra 2003.

Det er igangsatt et arbeid med forbedring av rapporteringssystemene, herunder miljøindikatorer, for bedre å kunne samle resultater på et nødvendig detaljnivå, uten at det blir for ressurskrevende. I Jordbruksoppgjøret 2011 ble partene enige om å nedsette en partssammensatt gruppe som skal foreslå en felles rapporteringsstruktur for miljømål, virkemiddelbruk og indikatorer for miljøoppnåelse. Landbruks- og matdepartementet vil videreutvikle resultatrapporteringen og sammenstille dette med annen miljøinformasjon, for å danne grunnlag for en enda bedre måloppnåelse på området.

9.3 Økonomiske miljøvirkemidler

De fleste av de økonomiske virkemidlene for et miljøvennlig jordbruk er en del av jordbruksavtalen. Disse virkemidlene omtales i teksten under.

For skogbruket gjelder Forskrift om tilskudd til nærings- og miljøtiltak i skogbruket, som ble etablert ved hjemmel i skogbruksloven i 2005. Formålet med forskriften er at det ut fra regionale og lokale prioriteringer blir stimulert til økt verdiskaping i skogbruket, samtidig som miljøverdier knyttet til naturmangfold, landskap, friluftsliv og kulturminner i skogen blir ivaretatt og videreutviklet. Skogfondsordningen er et annet sentralt virkemiddel, som sist ble endret i 2007. Ordningen forplikter skogeier til å sette et beløp tilsvarende 440 pst. av omsatt virke på en egen fondskonto, med en beskatning på 15 pst.. De økonomiske miljøvirkemidlene i skogbruket omtales nærmere i kapittel 6. Regjeringens politikk for bærekraftig skogbruk er også grundig beskrevet i St.meld. nr. 39 (2008–2009) Klimautfordringene – landbruket en del av løsningen.

Det er viktig at tilskuddsordningene i landbruket også ivaretar hensynet til naturmangfold, kulturminner og andre viktige miljøverdier. De omforente miljømessige føringene, samt hensynet til naturmangfoldloven, vil bli innarbeidet i tilskuddsordningene ved revisjon av disse, der det er relevant.

9.3.1 Miljørettede tilskudd over jordbruksavtalen

Gjennom de siste 25 årene har en stadig større andel av den økonomiske støtten over jordbruksavtalen kommet gjennom ordninger med formål å opprettholde og forbedre miljøet. Miljøvirkemidlene har siden 2004 vært strukturert etter programmer på ulike forvaltningsnivå. Forstudier og evalueringer har vist at denne forvaltningsstrukturen har mange fordeler, gjennom å ivareta både bredden i norske jordbrukslandskap og de spesifikke miljøutfordringene. Regjeringen vil bygge videre på dagens modell hvor de økonomiske miljøvirkemidlene forvaltes på tre ulike forvaltningsnivå. Det gir i sum lave forvaltningskostnader samtidig som det også er rom for målrettede tiltak som forvaltes lokalt. Dette er etter Regjeringens syn den beste modellen for et bærekraftig norsk jordbruk. Regjeringen vil videre opprette Regionale bygdeutviklingsprogram for å styrke og samordne det regionale nærings- og miljøarbeidet på landbruks- og matområdet jf. kapittel 1. Regionalt miljøprogram (RMP) vil videreføres innenfor denne overbygningen.

Landbrukspolitikken har som mål å ivareta kulturlandskapet og jordbruksarealene, altså jordbrukets kulturlandskap jf. figur 9.4. Mange kulturlandskap er verdifulle av kulturhistoriske eller naturmessige årsaker. Noen av landskapsområdene som er spesielt rike på kulturminner og naturmangfold, er utpekt som Utvalgte kulturlandskap i jordbruket. Til målene om ulike kulturlandskap er det knyttet virkemidler for å opprettholde disse verdiene. Som vist i figur 9.4 er de ulike økonomiske virkemidlene over Landbruks- og matdepartementets budsjett (Jordbruksavtalen) innrettet for å nå ulike miljømål.

Areal- og kulturlandskapstilskudd (AK) er sammen med beitetilskudd en sentral del av Nasjonalt miljøprogram. Regionalt miljøprogram (RMP) innholder regionalt prioriterte tilskuddsordninger. SMIL-ordningen forvaltes på kommunalt nivå. Tilskudd til utvalgte kulturlandskap og verdensarvområder er målrettede virkemidler for de mest verdifulle landskapene med natur- og kulturminneverdier.

9.3.1.1 Nasjonalt miljøprogram

Nasjonalt miljøprogram har som mål å sikre et åpent og variert jordbruks- og kulturlandskap, og å sikre at et bredt utvalg av særlige verdifulle biotoper, naturtyper, kulturminner og kulturmiljøer ivaretas og skjøttes. Videre skal nasjonalt miljøprogram også bidra til at jordbruksproduksjonen fører til minst mulig forurensing og tap av næringsstoffer.

Ordningene som inngår i nasjonalt miljøprogram er

  • betaling for skjøtsel av jordbrukslandskap (areal- og kulturlandskapstilskuddet)

  • tilskudd til dyr på beite (inn- og utmark)

  • tilskudd til bevaringsverdige storferaser for å bevare genetisk mangfold

  • tilskudd til økologisk jordbruk

  • utviklings- og informasjonsmidler

  • krav om miljøplan for å motta tilskudd

De store ordningene over nasjonalt miljøprogram, som areal- og kulturlandskapstilskuddet og beitetilskuddene, bidrar til at det norske jordbruksarealet holdes i hevd (se figur 9.4). Disse ordningene utgjør per i dag også over 80 pst. av de samlede miljørettede tilskudd over jordbruksavtalen. Noen areal går eller står i fare for å gå ut av drift. I kapittel 4.5.6.5 foreslår Regjeringen at dagens produksjonskrav i kulturlandskapstilskuddet avvikles, slik at alle arealer som oppfyller grunnvilkårene i produksjonstilskuddene, samt formålet med kulturlandskapstilskuddet, kan få dette tilskuddet. Det betyr at arealene må holdes i hevd og enten høstes, beites eller slås minst én gang per vekstsesong. Endringer i antall dyr på beite påvirker også kulturlandskapet, og Regjeringen har økt tilskuddene til beiting betraktelig for å opprettholde denne driftsformen.

Figur 9.4 Miljømål og virkemidler i jordbruket

Figur 9.4 Miljømål og virkemidler i jordbruket

9.3.1.2 Regionalt miljøprogram

Regionalt miljøprogram (RMP) har som mål å løse mer spesifikke, regionale miljøutfordringer i jordbruket. Regionale program ble introdusert i hele landet fra 2005, og det ble foretatt en rullering i 2009. Miljøprogrammene planlegges i hovedsak for fire år av gangen, men det kan foretas justeringer også i programperiodene. Målene for programmene varierer fra fylke til fylke avhengig av de viktigste miljøutfordringene i det aktuelle fylket. RMP skal bygge videre på målene i Nasjonalt miljøprogram og skal rettes spesielt mot verdifulle arealer eller spesielle miljøutfordringer. Dette innebærer skreddersydde ordninger i alle fylker. Alle som er mottakere av produksjonstilskudd og som kvalifiserer for de aktuelle ordningene under RMP er berettiget årlige tilskudd. Dette er uavhengig av om de eier eller leier det aktuelle arealet. Rettighetsbasert tilskudd bidrar ofte til lave transaksjonskostnader ved håndtering av ordningene.

Innenfor rammen av RMP gis tilskudd til ulike tiltak som bl.a. skjøtsel og ivaretakelse av kystlynghei, seterdrift og drift i brattlendt terreng. For å begrense avrenning av næringsstoffer til vassdrag, er det i noen fylker innført tilskudd til endret jordarbeiding, dvs. ikke høstpløying på kornarealer, slik at åkerarealet forblir i stubb over vinteren. Dette er den klart største ordningen under RMP. Tiltaket bidrar også til å redusere klimagassutslipp (lystgass) fra jordbruksjord, som oppstår ved nedbryting av nitrogenforbindelser i jorda.

I dag er ingen av ordningene direkte innrettet mot å redusere klimagassutslipp selv om bl.a. ordningen med endret jordarbeiding også har en positiv klimaeffekt. Landbruks- og matdepartementet vil innføre reduksjon av klimagassutslipp i formålet med RMP, og vil i løpet av de kommende årene vurdere aktuelle klimarelaterte ordninger som kan inngå i RMP.

9.3.1.3 Spesielle miljøtiltak i jordbruket

Ordningen Spesielle miljøtiltak i jordbruket (SMIL) er spisset mot de spesielle natur- og kulturminneverdiene i jordbrukets kulturlandskap og forvaltes av kommunene. Ordningen fungerer som en investeringsstøtte for miljøtiltak, og det må søkes særskilt for hvert enkelt prosjekt. Prosjektene vurderes opp mot hverandre ut fra strategier som kommunene har laget, og de beste prosjektene får støtte. Det meste av støtten går til fredede og verneverdige bygninger, til gammel kulturmark og støtte til hydrotekniske anlegg.

9.3.1.4 Utvalgte kulturlandskap i jordbruket og støtte til verdensarvområder

I tillegg til hovedsystemet for tilskuddene er det etablert særskilte støtteordninger for de til nå 22 utvalgte kulturlandskapene i jordbruket, samt støtte til verdensarvområdene Vestnorsk fjordlandskap og Vegaøyan. Dette gjøres for å sikre fortsatt drift og få en mer helhetlig skjøtsel og vedlikehold av noen større og spesielt verdifulle kulturlandskap.

Med satsningen på Utvalgte kulturlandskap i jordbruket tar landbruks- og miljøforvaltningen felles grep om investeringer i og forvaltning og skjøtsel av naturmangfold, kulturminner og kulturmiljøer i jordbruket. Forvaltningen er basert på frivillige avtaler med grunneiere og brukere. Utvalgte kulturlandskap bidrar også til kunnskapsoverføring til forvaltning av andre landskap med viktige miljøverdier. Satsingen vil videreføres på en hensiktsmessig måte, som også integrerer hensyn til bevaring av landbrukets genetiske ressurser. Av hensyn til de involverte grunneierne og verdiene de forvalter, er det viktig at ordningen sikres langsiktighet. Kommunene har en viktig rolle gjennom å støtte opp om de utvalgte landskapene i den kommunale planleggingen og legge til rette for at områdene benyttes i lokal næringsutvikling.

9.3.2 Måloppnåelse – hvor bra treffer miljøvirkemidlene?

Gjennom sentralt, regionalt og lokalt forvaltede virkemidler er det etablert forvaltningsstrukturer for å møte miljøutfordringene. En utfordring framover er å videreutvikle og forbedre virkemidlene for å øke måloppnåelsen. Miljøstatus viser at det til tross for god innsats i mange år fortsatt er behov for forbedringer. Miljøutfordringene er ulike rundt om i landet. Det innebærer at det er behov for større geografisk differensiering av virkemidlene for å få nødvendige tiltak på plass i noen områder, samtidig som næringen skjermes for unødige miljøkostnader andre steder.

De regionale miljøprogrammene skal videre fange opp arealer som står i fare for å gå ut av bruk, slik at miljøverdiene blir ivaretatt. Deler av disse områdene har også behov for investeringer og mer spesielle tiltak. De kommunale SMIL-midlene skal støtte opp under slike behov.

Det kan være vanskelig å skille mellom generelle kulturlandskapstiltak og tiltak for spesifikt å bevare naturmangfold i dagens rapporteringssystem. Fordelingen vist i figur 9.5 viser at andelen rene naturmangfold-tiltak er forholdsvis beskjeden, både i RMP og i SMIL-ordningen. Mange av kulturlandskapstiltakene har likevel stor betydning for naturmangfoldet, og er dermed tatt med i denne sammenhengen.

Tilskudd til tiltak mot avrenning av næringsstoffer er den største tilskuddsordningen i RMP. I all hovedsak er dette tiltak for endret jordarbeiding, slik at det blir mindre jordarbeiding om høsten. Dette gir også en klimagevinst. Endret jordarbeiding er et viktig tiltak i kornområdene hvor næringsstoffavrenning til vassdrag er en utfordring. SMIL-ordningen følger opp dette bl.a. ved at det gis tilskudd til hydrotekniske tiltak, som for eksempel fangdammer som samler opp næringsstoffavrenning før det når bekker og innsjøer. Virkemidler mot avrenning av næringsstoffer må sees i sammenheng med de regionale vannforvaltningsplanene.

Både innenfor RMP og SMIL går betydelige midler til bevaring av kulturminner og kulturmiljøer. Innenfor SMIL gis det støtte til istandsetting av verneverdige bygninger i jordbruket, noe som er et viktig bidrag til at den norske bygningsarven blir ivaretatt. Det er imidlertid et forbedringspotensial med hensyn til kvalitetssikring av tiltak og det er behov for å styrke kompetansen i kommunene.

Figur 9.5 RMP og SMIL 2010, Prosentvis fordeling på miljøtema

Figur 9.5 RMP og SMIL 2010, Prosentvis fordeling på miljøtema

Kilde: Statens landbruksforvaltning

9.3.3 Miljøeffekten av den generelle økonomiske støtten i jordbruket

Det er viktig at tilskuddsordningene ivaretar hensyn til naturmangfold og andre miljøverdier (jf. naturmangfoldloven, kulturminneloven m.v.), og at man på egnet detaljnivå kan dokumentere dette. Videre er det viktig å vurdere hensyn til naturmangfold og andre viktige miljøverdier, sammen med hensyn til andre mål som tilskuddene skal oppfylle, ved revidering av tilskuddsordninger.

Det er en utfordring å måle den samlede miljøeffekten av generelle økonomiske overføringer i jordbruket. Den teoretiske inngangen for denne typen vurderinger hos bl.a. OECD, er at mer produksjonsrelatert støtte fører til mer intensiv produksjon, og dermed til en større miljøbelastning.

En gjennomgang av empiri bl.a. ved å vurdere statistikken og oversikten i OECD-rapporten Environmental Performance of Agriculture in OECD Countries since 1990 viser at det er vanskelig å påvise at land med høyt støttenivå har større miljøutfordringer enn land med lavt støttenivå. Dette kommer sannsynligvis av at markedsdrivere kan være minst like sterke som påvirkningen fra den økonomiske støtten. Videre kan en forklaring være at de landene som gir økonomisk støtte ofte i tillegg gir rammer for jordbruksaktiviteten for å begrense potensielle negative effekter. Slike begrensninger av produksjonen er sjelden tatt med i teoretiske betraktninger knyttet til vurdering av eksterne effekter av landbrukssubsidier. På den annen side kan man ut fra samme empiri heller ikke påvise at miljøutfordringene er mindre i land med støtte enn i land uten støtte.

Deler av den økonomiske støtten til norsk jordbruk er direkte produksjonsrelatert (skjermingsstøtte og prisstøtte), mens mye av støtten er utbetalt per areal eller per dyr. En overgang fra produksjonsrelatert støtte til arealbaserte tilskudd stimulerer til en mindre intensiv drift. Det er også derfor denne støtten ofte anses som et miljøtilskudd som opprettholder kulturlandskapet, uten å stimulere direkte til aktivitet som kan føre til forurensing. Støtte per dyr, og ikke minst økonomisk støtte til beiting, bidrar til å opprettholde kulturbetingete naturtyper i utmark (og delvis på ekstensivt drevet innmark), som inneholder en rekke arter som er avhengig av beiting.

En gjennomgang av nyere europeisk forskning viser at det er vanskelig å konkludere rundt effektene av ulike former for tilskudd eller betaling for miljøgoder. Dette kommer av at det er utfordrende å isolere og måle miljøeffekter av jordbruksaktivitet, siden denne aktiviteten bare er en av flere faktorer som påvirker miljøresultatet. I tillegg er det mange faktorer som spiller inn på hvordan bonden velger å drive sin aktivitet. Tilskuddene er bare én del av det som påvirker beslutningene. Dette har også medført at miljøtilstanden før endringer i virkemiddelbruk er lite eller dårlig kartlagt, og at det dermed blir vanskelig å måle effekten av endringer.

Følgende konklusjoner kan trekkes fra forskning som er gjennomført:

  • I Europa er det en sterk oppslutning om miljøtiltak (med positive økonomiske virkemidler) i områder som driver lite intensiv drift. En grunn til dette kan være at det er lettest å tilpasse seg miljøkrav i disse områdene. I intensivt drevne områder er tilpasning ofte mer kostbart og tapet av markedsinntekter større. Det er også de intensivt drevne områdene som har mest negativ innvirkning på naturmangfold.

  • Overvåkingsresultatene i Norge (se boks 9.2 om 3Q-programmet for tilstandsovervåking og resultatkontroll i jordbrukets kulturlandskap) viser små endringer i omfanget av miljøverdier på landskapsnivå over tid, siden overvåkingen ble startet opp for ca. 12 år siden. Overvåkingen fanger ikke opp utviklingen for enkeltarter eller kvaliteten på kulturminner, men viser om leveområdene for artene eller omgivelsene til kulturminnene endrer seg. Selv om det vil ta lengre tid å måle klare effekter, kan resultatene fra overvåkingen allerede nå tyde på at virkemiddelbruken virker som forutsatt. Det antas også at arealstøtten (Areal- og kulturlandskapstilskuddene) er den viktigste faktoren for denne stabiliteten. Dagens overvåkingssystemer fanger i liten grad opp kvaliteten på miljøverdiene. For sikkert å kunne vurdere den kvalitative effekten av miljøtilskuddene i jordbruket trengs det stedsspesifikk informasjon og kartlegging. Et overvåkingssystem som i større grad fanger opp miljøkvalitet vil være ressurskrevende da dette innebærer en langt større andel feltarbeid. Det er under utvikling systemer som gjennom bruk av eksisterende data kan vurdere sannsynlighet for at tiltakene har ønsket kvalitativ effekt uten å innføre ressurskrevende overvåkingssystemer.

Miljøeffekten av jordbrukspolitikken

Med utgangspunkt i produksjonsforhold og klimatiske betingelser i ulike deler av landet, er jordbrukspolitikken innrettet slik at den stimulerer til forskjellig produksjon i de ulike landsdeler. Målet med politikken har vært å opprettholde landbruksproduksjon i distriktene med de produksjonsmulighetene som var der, samtidig som kornproduksjonen kunne økes i mer sentrale strøk på Østlandet og i Trøndelag, og dermed øke den norske selvforsyningsgraden og bidra til å spre norsk jordbruksproduksjon over hele landet. Virkemidlet som ble brukt var høy kornpris, og senere regulering av hvor melkeproduksjonen kunne være, gjennom kvotesystem med soner etc. Resultatet av politikken har vært som forutsatt ved at kornproduksjon og annen spesialisert planteproduksjon nå i hovedsak foregår på flatbygdene på Østlandet, Jæren og i Trøndelag, der forholdene ligger best til rette for dette, mens det i andre områder av landet i hovedsak drives grovfôrbaserte husdyrproduksjoner.

Miljømessig har denne politikken gitt både utfordringer og gevinster. Ensidig korndyrking på Østlandet har medført at det dyrkes korn på en del erosjonsutsatte arealer som heller kunne vært brukt til mer permanent grasdyrking, som ville gitt lavere erosjon. Grasdyrking på disse arealene forutsetter større grovfôrbasert husdyrhold i disse områdene. De siste årene er det gjort tiltak for å styrke økonomien i ammekuholdet, noe som har bidratt til å øke husdyrproduksjonene og eng- og beitearealet i kornområdene. På den annen side er det forholdsvis store utfordringer med å ha kontroll på næringsstoffene ved spredning av husdyrgjødsel, og dermed vil et økt innslag av husdyr i enkelte vassdrag på Østlandet kunne føre til fare for større tap av næringsstoffer fra husdyrgjødsel til vassdrag enn det som er tilfelle ved bruk av mineralgjødsel. Korndyrking med redusert innslag av vekstskifte kan også gi noen utfordringer med ugras og sopp. Dette kan i neste runde øke behovet for plantevernmidler, og dermed potensielt øke faren for forurensing til vassdrag av plantevernmidler.

Jordbrukspolitikken har også gitt mulighet for å opprettholde et jordbruk og husdyrproduksjon i deler av landet som er mindre konkurransedyktige ut fra naturgitte forhold. Uten en slik geografisk arbeidsdeling ville det vært langt mindre jordbruk i fjellområdene, på Vestlandet og i Nord-Norge. Dermed har politikken bidratt til å opprettholde kulturlandskapet i store deler av landet, noe som også har ført til at slått- og beitebetinget naturmangfold, kulturminner og kulturmiljøer (f.eks. setergrender) blir tatt vare på av jordbruket gjennom aktiv drift. Den geografiske fordelingen av produksjon er videre en forutsetning for å ta i bruk naturressursene der de finnes, og for å sikre at vi samlet sett får mest mulig ut av våre nasjonale ressurser. Videre er et landbruk med variert bruksstørrelse viktig for å utnytte ressursgrunnlaget.

Det har vært et mål å spre husdyrproduksjonen. At vi i dag har enkelte områder med forurensingsutfordringer knyttet til høy dyretetthet, har kommet på tross av politikken og ikke på grunn av den. Spesielt kvoteregelverket for melk har hatt og har strenge regler for å hindre sentralisering av produksjonen, samtidig som tilskuddsystemet også har blitt brukt for å hindre sentralisering gjennom geografisk differensiering av satser. En sentralisering av produksjon som samtidig gir høy dyretetthet per arealenhet vil kunne øke faren for vannforurensing og gi dårligere resirkulering av næringsstoffer. Det er få områder i Norge som har eller står i fare for å få slike problemer.

Figur 9.6 

Figur 9.6

Kilde: Foto: Terje Bendiksby/Scanpix

Det er regelverket knyttet til lagring og bruk av husdyrgjødsel (forskrift om gjødselvarer m.v. av organisk opphav) som regulerer bruken av husdyrgjødsel, og dermed de potensielle forurensingsfarene for avrenning av næringsstoffer fra husdyrgjødsel.

En geografisk produksjonsfordeling fører til mer transport mellom distriktene og sentrale strøk og bidrar dermed til å øke miljøulempene denne transporten skaper. Alternativet er en betydelig lavere kornproduksjon i Norge, med tilsvarende behov for økt import av kornvarer og eventuelt kjøtt fra kraftfôrkrevende produksjoner som fjørfe og svin, som følge av etterspørselen i markedet. Transport og andre miljøulemper i et slikt driftsystem er vanskelig å kvantifisere.

Et landbruk over hele landet, som forutsetter en geografisk produksjonsfordeling, er nødvendig for å nå de miljømålene som Stortinget har hatt med landbrukspolitikken. De negative miljøeffektene den geografiske produksjonsfordelingen bidrar til, som for eksempel avrenning som følge av ensidig korndyrking i enkelte vassdrag i sentrale strøk, må håndteres gjennom forskrifter og økonomiske virkemidler rettet mot disse utfordringene spesielt.

9.4 Tilpasning til klimaendringer

Vi erfarer allerede i dag mer ekstremvær, stormer og intense tørkeperioder. Regnskyll og oversvømmelser fører til tap av avlinger og erosjon fører til forringelse av jordsmonnet og lavere produksjon. Vekstvilkårene forverres og jorda utarmes. Ekstremvær og avlingssvikt utfordrer matsikkerheten.

I mange deler av verden vil klimaendringer være utelukkende negativt for matproduksjonen. Andre steder vil temperatur- og nedbørsendringer kunne gi bønder muligheter for økt avkastning og dyrking av nye typer vekster. I Norge er det mye som tyder på at moderat temperaturøkning vil forlenge plantenes vekstsesong og gi grunnlag for økt produksjon i jord og skog. I NOU 2010: 10 Tilpassing til eit klima i endring – Samfunnet si sårbarheit og behov for tilpassing til konsekvensar av klimaendringane er det sannsynliggjort en økning i den årlige norske middeltemperaturen på mellom 2,3 og 4,6 grader fram mot år 2100, med størst temperaturøkning vinterstid i Nord-Norge. Årsnedbøren ventes å øke med mellom 5 og 30 pst. i denne perioden, med stor variasjon mellom årstider og regioner. I gjennomsnitt er norske avlinger anslått til å øke med 1530 pst. og tilveksten i skogen med 2040 prosent, med moderate endringer i klima. Utfordringene og mulighetene for norsk landbruk beskrives nærmere i St.meld. nr. 39 (2008–2009) Klimautfordringene – landbruket en del av løsningen.

Nye vekstvilkår forutsetter spesielt tilpassede plantesorter siden våre nordlige lysforhold gir særegne vekstbetingelser. Dermed kan ikke sorter fra land med tilsvarende klimasone i dag automatisk benyttes i Norge. Mildere norske vintre betyr samtidig økt fare for spredning av sykdommer og skadegjørere som utfordrer landbruksproduksjonen og kan medføre behov for økt bruk av plantevernmidler. Økt nedbør vil påvirke jordsmonn og innhøstingsforhold, og kan gi behov for endrede driftsformer. Økt nedbør vil også kunne forsterke forurensningsproblemer fra landbruket, for eksempel avrenning av næringsstoffer og plantevernmidler. Klimatilpasning i skogbruket omtales i kapittel 6.4, og planteforedling omtales i kapittel 3.3.4.2.

Erosjon på jordbruksarealer er også en utfordring knyttet til et våtere og mildere klima. For å forebygge dette er det viktig å opprettholde en god jordstruktur og et godt dreneringssystem. I tillegg til å hindre erosjon vil det bidra til lavere utslipp av lystgass (en sterk drivhusgass) fra jordbruksjorda, og det gir bedre vekstvilkår for plantene og dermed høyere avlinger. Vedlikehold av jordstruktur og et godt dreneringssystem er en naturlig del av den vanlige jordbruksaktiviteten og en forutsetning for langsiktig avkasting fra arealene.

Ivaretakelse av velfungerende økosystemer er viktig for å hindre brann, skred, ras og flom som følge av klimaendringer. Landbruket forvalter store arealer og kan gjennom riktig skjøtsel bidra til skadeforebygging i andre sektorer. Nedbygging av dyrka mark kan derimot forsterke flomproblemer.

I tillegg til potensialet for økt produksjon, mener Klimatilpasningsutvalget at dagens institusjonelle og økonomiske rammer trolig er tilfredsstillende for tilpasningsarbeidet i landbruket. Det er likevel behov for teknologisk utvikling og styrking av kunnskap. Utvalget peker på viktigheten av kompetanse og kapasitet i landbruksforvaltningen og integrering av ny kunnskap om klimatilpasning i landbruksutdanningen. Utvalget mener også det er behov for en gjennomgang av regelverk og tilskuddsordninger i landbruket for å vurdere om disse hemmer eller fremmer tilpasning. Landbruks- og matdepartementet vil komme tilbake til klimatilpasningsutvalgets konklusjoner på en egnet måte.

9.5 Landbruk og klimagassutslipp

Sammenhengen mellom landbruk og klima er grundig utredet i St.meld. nr. 39 (20082009) Klimautfordringene – landbruket en del av løsningen. Meldingen viser hvordan landbruket kan bidra til å oppfylle Norges forpliktelser om reduserte utslipp av klimagasser innen 2020. Meldingen bygger på Klima og forurensningsdirektoratets (KLIF, tidl. SFT) tiltaksanalyse fra 2007 og sektormålet for primærnæringene og avfallssektoren på 1,01,5 mill. tonn CO2-ekvivalenter i Stortingets klimaforlik fra januar 2008. Utredningen Klimakur 2020 har synliggjort en rekke virkemidler som kan gjøre det mulig å innfri sektormålsettingen fra klimaforliket i 2008, samtidig som jordbruksproduksjonen holdes oppe. Utredningen vil, sammen med eventuelle andre tiltak, bli vurdert i Regjeringens nye klimamelding som er planlagt fremlagt våren 2012.

I 2010 var de samlede utslippene fra landbruket på om lag 4,8 mill. tonn CO2-ekvivalenter, og utgjorde 9 pst. av de nasjonale utslippene. Over 90 pst. av utslippene fra jordbruket er metan (CH4) og lystgass (N2O). Metan stammer fra fordøyelsesprosessen (utånding) hos drøvtyggere (ku, sau, geit m.fl.) samt fra husdyrgjødsla. Lystgass fra jordbruksaktivitet blir dannet som følge av nedbryting av nitrogenholdig materiale og fra tilført nitrogen i form av gjødsel.

Klimakur 2020 inneholder en rekke sektorrapporter, inkludert for jordbruk og skogbruk, som vurderer tiltak og kostnader knyttet til tiltakene. Landbruksrapportene bygger delvis på St.meld. nr. 39. Klimakur 2020 viser at kostnadene ved tiltakene er høyere enn tidligere antatt. Biogass er et tiltak som kommer ut med høyere kostnader i Klimakur 2020 enn i tiltaksanalysen fra 2007 som St.meld. nr. 39 bygger på. I Klimakur 2020 fremmes produksjon av biokull og lagring i jordbruksjord som et nytt tiltak, men kostnadseffektiviteten er usikker pga. lite sammenligningsgrunnlag.

9.5.1 Økt produksjon og bruk av fornybar energi

I kapittel 6 er Regjeringens satsing på fornybar energi herunder målet om økt utbygging av bioenergi med inntil 14 TWh innen 2020, omtalt. Landbruket vil være den viktigste leverandøren av råstoff til bioenergi, og i St.meld. nr. 39 er det lagt fram estimater for hvilke råstoffressurser som finnes både i skogbruket og i jordbruket som potensielt kan nyttes til bioenergi. Dette er oppsummert i kapittel 6 sammen med en utdyping av mulighetene som ligger i en økt utnytting av hogstavfall (GROT) til bioenergi, og hvordan hensynet til naturmangfoldet kan ivaretas. Se også kapittel 6 for en omtale av målet om å utvikle landbruket som en leverandør av småskala biovarme til andre samfunnssektorer.

I St.meld. nr. 39 er det også satt et mål om å øke bruken av fornybar energi internt i landbruket – og dermed redusere sektorens CO2-utslipp fra fossil energi. Viktige sektorer er veksthusnæringen og andre næringer med et høyt energibehov som svine- og fjørfeproduksjonen. Det viktigste virkemidlet i denne sammenhengen er Landbruks- og matdepartementets Bioenergiprogram som forvaltes av Innovasjon Norge. Fra 2005 ble det åpnet for å gi støtte til investering i gårdsvarmeanlegg under programmet, og siden da er det gitt støtte til rundt 850 gårdsvarmeanlegg. Programmet gir også støtte til biovarmeanlegg i veksthus, flisproduksjonsutstyr og biogass. Det er hittil gitt støtte til 27 forprosjekter og småskala pilotanlegg for biogass over bioenergiprogrammet. I kapittel 6 finnes en nærmere omtale av resultatene av bioenergiprogrammet og andre virkemidler innen Landbruks- og matdepartementets satsing på bioenergi. Biogass vil omtales nærmere i Regjeringens nye klimamelding i 2012.

I tillegg har ENOVA kontraktfestet et energiresultat på 3,4 TWh bioenergi i perioden 20012010 innenfor byggoppvarming og bruk av varme i industrien, samt produksjon av biobrensel (flis, pellets og briketter) tilsvarende 0,9 TWh. Dårlig lønnsomhet og perioder med lave strømpriser og generelt høye investeringskostnader er en viktig årsak til at ikke flere prosjekter har blitt realisert. Samtidig kan det likevel vises til en sterk økning i investeringene i anlegg som nytter biomasse som råstoff. Investeringsnivået i fjernvarmeanlegg er mer enn tidoblet fra omkring tusenårsskiftet til 2009 (fra et nivå på 200–300 mill. kr til ca 3 mrd. per år).

9.5.1.1 Energibruk i veksthus

Veksthusproduksjon er den driftsformen i landbruket som krever mest energi. Samlet sett bruker den norske veksthussektoren i underkant av 1 TWh energi per år (909 GWh). Denne fordeler seg på 59 pst. elektrisitet og 39 pst. fossilt (henholdsvis 26 pst. naturgass/propan og 13 pst. fyringsolje), mens bioenergi så langt utgjør under 2 pst. Særlig er bruken av fyringsolje kraftig redusert de siste femten årene, med dreining mot el og gass. En økende andel av el-forbruket er vekstlys i blomsterproduksjon og helårsproduksjon av agurk. I Rogaland har utbygging av gassnett vært avgjørende for omlegging til naturgass i bl.a. tomatproduksjonen. Totalt er CO2-utslippene fra vektshusproduksjonen redusert med 35 pst. siden 1998.

Siden 2007 har konvertering til bruk av bioenergi i veksthus vært et målområde for Bioenergiprogrammet. Så langt er det gitt støtte til 21 anlegg over programmet. For større anlegg kan det søkes støtte hos ENOVA. Veksthusnæringen har selv en ambisjon om at 7580 pst. av den totale energibruken i næringen skal være fornybar innen 2020. Dette inkluderer økt bruk av bioenergi. Mer konkret er det satt et mål om å konvertere 120 GWh til bioenergi og varmepumper for perioden 2007–2012. Norsk Gartnerforbund rapporterer om at dette målet nå er nådd, og at de ser at potensialet fortsatt er stort. Rådgivning og kunnskap har vært viktig for å få dette til. Økt energieffektivisering, bl.a. ved å ta i bruk nye bygningsmaterialer og lysteknologi, er også avgjørende for ytterligere å redusere energibruken i veksthus.

9.5.1.2 Forskning på bioenergi og biodrivstoff

Høy forskningsaktivitet er avgjørende for utvikling av konkurransedyktige og miljøvennlige biodrivstoff. Ved Universitetet for miljø- og biovitenskap (UMB) er det gjort oppsiktsvekkende funn av enzymer som kan gjøre nedbryting og omdanning av biomasse som halm, hogstavfall og biprodukter fra matproduksjon, til biodrivstoff på en svært effektiv måte. Borregaard har også jobbet i flere år med å utvikle en ny teknologi for produksjon av annengenerasjons bioetanol. Innovasjon Norge har i 2011 bevilget 58 mill. kroner til Borregaards planer om å bygge et pilotanlegg til en kostnad på ca. 130 mill. kroner, for å teste ut produksjon av høyverdig bioetanol fra lavverdige råvarer som for eksempel hogstavfall og halm. Dersom dette blir vellykket, vil et fullverdig anlegg bli bygget om 2–5 år. Dette er eksempler på at det pågår viktig forskning for å kunne gjøre annengenerasjons biodrivstoff kommersielt lønnsomt og svare på de utfordringer en ser knyttet til produksjon av førstegenerasjons biodrivstoff.

Regjeringens mål om å øke utbyggingen av bioenergi med inntil 14 TWh innen 2020, vil innebære en betydelig økning i bruken av stasjonær bioenergi det neste tiåret. Svak lønnsomhet er fortsatt en utfordring for å få fart på utbyggingen av bioenergi. Innen forskningen prioriteres derfor prosjekter som kan bidra til utvikling av effektive driftsmetoder og logistikk i råstoffproduksjon og økt effektivitet i de øvrige ledd i verdikjeden fra råstoffproduksjon fram til kunde. Landbruket har gode forutsetninger for både energieffektivisering og økt produksjon av fornybar energi til eget bruk eller salg. Næringen har et selvstendig ansvar for å gjennomføre tiltak og legge til rette for at forbruket av fossil energi i næringen kan gå ned. Norges Bondelag har satt som mål at norske gårdsbruk skal være uavhengig av fossil energi innen 2030. Det er viktig at næringer setter egne mål dersom forbruket av fossil energi skal kunne fases ut i et langsiktig perspektiv. Regjeringen vil fortsette å legge til rette for forskning på fornybar energi, og at produksjon av slik energi får langsiktige og forutsigbare rammebetingelser. Videre vil Landbruks- og matdepartementet legge til rette for at FoU-prosjekter som er relevante for næringen kan iverksettes, slik at kunnskapen på dette området videreutvikles.

9.5.2 Optimalisert gjødsling og jordarbeiding

Tidligere beregninger gjennomført av Bioforsk har tydet på at det foregår ca. 10 pst. overgjødsling i kornsektoren, noe som er både miljøskadelig med hensyn til klimautslipp og avrenning av næringsstoffer til vassdrag, og lite lønnsomt. Imidlertid har forbruket av mineralgjødsel gått betydelig ned de siste to årene. Landbruks- og matdepartementet har startet en gjennomgang av regelverket for gjødslingsplan slik at potensialet for reduksjon kan realiseres. En pilotordning for miljøvennlig spredning av husdyrgjødsel ble iverksatt i 2008 og gjennomføres nå i 5 fylker. Ordningen evalueres i løpet av 2011 og miljøeffektene skal kvantifiseres. I tillegg til å begrense avrenning av næringsstoffer, gir redusert høstpløying også lavere utslipp av CO2 fra jordbruksjord. Tiltaket beskrives nærmere i kapittel 9.7.2.

9.5.3 Økt karbonlagring i jord

Økt karbonlagring i jord er av FNs klimapanel regnet som det desidert største klimatiltaket i jordbrukssektoren (IPCC 4. rapport 2007). Tiltaket innebærer å endre driftsformer slik at humuslaget bygges opp (at karbon lagres i jorda). Norge rapporter i den internasjonale klimarapporteringen et årlig utslipp av CO2 fra jordbruksjord på anslagsvis 2,4 mill. tonn CO2 per år. Dette kommer i all hovedsak fra oppdyrket myr og fra tap av karbon fra åpenåkerproduksjoner. Norge har et forholdsvis kaldt og vått klima, noe som medfører at vi har mye humusrik jord. Pløying og grøfting (drenering) bidrar til å øke omdanningen i jorda, og dermed nedbryting av humus som gir utslipp av CO2. Oppdyrket myr er en vesentlig forklaring på at Norge har et netto tap av karbon i jord. Beregninger fra Norsk institutt for skog og landskap viser at Norge har et langsiktig potensial til å lagre ca. 7,5 mill. tonn karbon i jordbruksjord. Dette tilsvarer ca. 27 mill. tonn CO2. Beregningene indikerer muligheter for at et norsk jordbruk kan oppnå netto utslipp nær null fra jordbruksjord. Selv om vi fortsatt vil ha utslipp fra noen arealer, så vil det bindes karbon på andre arealer. Noen av tiltakene innebærer imidlertid å redusere kornarealer til fordel for gras. Dette medfører behov for en rekke avveininger før eventuelle tiltak settes i verk, både opp mot målet om økt matproduksjon, men også når det gjelder samlede miljøeffekter nasjonalt og internasjonalt.

Figur 9.7 

Figur 9.7

Kilde: Foto: Bård Løken/Samfoto

Produksjon av biokull som kan lagres i jordbruksjord er vurdert som både virkningsfullt og forholdsvis kostnadseffektivt i Klimakur 2020. Tiltaket går ut på å forbrenne halm eller trevirke uten tilgang på oksygen (pyrolyse). Denne prosessen gir både biokull og bioolje. Biokullet er stabilt karbon som kan lagres i jordbruksjord. Siden kullet ikke reagerer med oksygen og derfor ikke danner CO2, regnes det som karbon som er tatt ut av det naturlige kretsløpet. I tillegg til karbonlagringseffekten, kan biokullet ha jordforbedrende effekter på jorda den lagres i, slik at jorda blir mer fruktbar. Biooljen som dannes kan erstatte fossil fyringsolje. Klimakur 2020 anslår at biokull fra halm som lagres i jordbruksjord kan gi et reduksjonspotensial på 0,56 mill. tonn CO2-ekvivalenter per år innen 2020. Tiltaket benytter kjent teknologi, men det er store utfordringer knyttet til logistikk, verdikjeder og kostnader, og det kreves derfor mer forskning og utprøving før det kan startes opp i stor skala. Landbruks- og matdepartementet har igangsatt prosjekter som vurderer biokull. Regjeringen vil bidra til at teknologien for produksjon av biokull og lagring i jordbruksjord utvikles og vurderes som et klimatiltak for norsk landbruk.

9.5.4 Økt karbonlagring i skog og tre

Skogen har flere funksjoner i klimasammenheng. Skogøkosystemene representerer store karbonlagre, og norske skoger binder årlig tilnærmet halvparten av Norges utslipp av klimagasser, fordi tilveksten er betydelig større enn avvirkningen. I klimasammenheng er det viktig å bevare eller øke de store karbonlagrene i skog. En annen viktig funksjon er skog som kilde til ulike typer råvarer som kan erstatte fossile energivarer og materialer som innebærer store utslipp av klimagasser ved produksjon.

Gjennom St.meld. nr. 34 (2006–2007) Norsk klimapolitikk, klimaforliket på Stortinget fra 2008 og St.meld. nr. 39 (20082009) Klimautfordringene – landbruket en del av løsningen er det slått fast at skogforvaltningen er viktig i det samlede arbeidet for å begrense de menneskeskapte klimagassutslippene. Samtidig kan en styrking av enkelte skogtiltak også medføre negative konsekvenser for naturmangfold, kulturverdier og friluftslivs- og opplevelseskvaliteter. Dette gjelder ikke minst for naturmangfold, jf. at et stort antall truede og nær truede arter lever i skog, og at en stor andel av disse artene har skogbruk som negativ påvirkningsfaktor. Med bakgrunn i dette, vil Regjeringen prioritere tiltak som har positiv effekt for å motvirke klimaendringene, og positiv eller akseptabel effekt for bevaring av naturmangfold og andre viktige miljøverdier. Skogens rolle i klimasammenheng er nærmere omtalt i kapittel 6.

9.5.5 Transport

En betydelig del av godstransporten i Norge er knyttet til matvarekjeden. Spredt produksjon gir klimagassutslipp fra transport ved at mineralgjødsel og kraftfôr fraktes ut til distriktene, mens dyr og råvarer fraktes tilbake til slakterier og andre anlegg, og deretter ut til butikk. Endring i bruks- og anleggsstruktur fører til endret transportmønster. Transportbehovet er delvis en konsekvens av de politiske målsetningene om landbruk over hele landet. I denne sammenhengen er det viktige å sikre en mest mulig effektiv transport, slik at klimagassutslippene blir lavest mulig. Dagens støttesystemer er utformet på en slik måte at aktørene i næringen har et økonomisk insitament for å gjøre transporten så rasjonell som mulig samtidig som målsettingene om spredt produksjon ivaretas.

9.6 Matavfall

Matavfall er en avfallsfraksjon som har økt mye i Norge siden 1995. Ifølge Statistisk sentralbyrå ble det i 2007 generert 1,7 mill. tonn våtorganisk avfall i Norge, en vekst på 63 pst. fra 1995. Foreløpige tall for 2008 og 2009 tyder på at veksten har stagnert noe. I 2007 var det i følge Østfoldforskning om lag 335 000 tonn nyttbart matavfall, dvs. avfall fra mat som kastes, men som kunne ha blitt spist av mennesker. Norske husholdninger kaster en fjerdedel av maten de kjøper og det genereres omtrent 50 000 tonn nyttbart matavfall fra dagligvarehandelen. Klimagassutslipp knyttet til produksjon og distribusjon av mat som kastes, beregnes til ca. 535 000 tonn CO2-ekvivalenter, noe som tilsvarer årlige utslipp fra ca. 160 000 biler.

Fra et klimaperspektiv er det i størrelsesorden ti ganger mer effektivt å forebygge matavfall framfor å behandle det som avfall og produsere biogass. Produksjon av biogass gir samtidig gjødselproduktet biorest. Etter at det fra 1. juli 2009 ble forbudt å deponere våtorganisk avfall, bl.a. for å redusere metanutslipp fra avfallssektoren, går dette avfallet nå oftest til forbrenning, fôrproduksjon eller kompostering, men det er voksende interesse for å øke andelen som utnyttes til biogass.

Matavfall er både miljømessig og etisk problematisk. Norske myndigheter jobber sammen med næringsmiddelbedrifter og dagligvarehandelen på en rekke tiltaksområder for å redusere matavfallet i Norge. Økt oppmerksomhet, kunnskap og samarbeid i hele verdikjeden er avgjørende.

Landbruks- og matdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Mattilsynet har sammen med aktører innen Norgesgruppen og Kirkens Bymisjon deltatt i en arbeidsgruppe som har sett på mulighetene for å etablere en matsentral i Norge. Arbeidsgruppen har konkludert med at det ikke foreligger noen vesentlige hindringer for å opprette en matsentral for distribusjon av fullverdig mat, som av praktiske årsaker ikke kan omsettes i vanlige kanaler. I næringens regi arbeides det nå med et forprosjekt til en eventuell matsentral.

ForMat-prosjektet har som mål å redusere mengden nyttbart matavfall med 25 pst. fra 2009 til 2015 gjennom matverdikjeden fra industrien til dagligvarehandelen og forbrukerne. Hovedfokus er på områder der bedriftene har ansvar for tiltak. Dette søkes oppnådd gjennom en rekke ulike tiltak slik som systematisk kartlegging av matavfallet, nettverkssamarbeid mellom bedrifter og FoU-miljøer for å redusere matavfallet og satsing på kommunikasjon om forebygging av matavfall. Prosjektet har god forankring i næringslivet og kan bidra til reduksjon av klimautslipp og spare kostnader for samfunnet. Bak samarbeidsprosjektet står bl.a. NHO Mat og Drikke, NHO Mat og Bio, Norges Colonialgrossisters forbund, Dagligvareleverandørenes forening, Dagligvarehandelens miljøforum, Retursamarbeidet LOOP og Nofima. Myndighetene ser dette som et betydningsfullt initiativ, og prosjektet har i 2011 mottatt støtte fra Miljøverndepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet.

Parallelt med ForMat-prosjektet skal det gjennomføres et forskningsprosjekt på matavfall som finansieres av matprogrammet i Forskningsrådet, med Østfoldforskning, Nofima Mat og Statens institutt for forbruksforskning som samarbeidspartnere. Nordisk ministerråd har også iverksatt et prosjekt i 2010–2011 for å få fram muligheter og konsekvenser av å forebygge matavfall fra dagligvarehandelen. Prosjektet gjennomføres av IVL Svenska Miljöinstitutet og Østfoldforskning. EU gjennomførte i 2010 en utredning som oppsummerer status på matavfallsområdet samt pågående initiativ for å forebygge matavfall i 27 EU-land.

Regjeringen vil utarbeide en melding til Stortinget om avfall. Norske myndigheter har som mål at veksten i avfallsgenereringen totalt sett skal være vesentlig lavere enn den økonomiske veksten. Med grunnlag i dette og for å redusere miljøeffektene knyttet til at mat blir kastet, har Miljøverndepartementet gitt Klima- og forurensningsdirektoratet i oppdrag i 2010–2011 å vurdere behovet og potensialet for virkemidler for forebygging av matavfall.

Mye matavfall oppstår fordi forbrukere kjøper for store enheter og lager for mye mat der en del blir kastet. Informasjon kan være et viktig virkemiddel for å redusere mengden matavfall. Flere nettsteder som Matportalen, Matprat, Grønn hverdag og ForMats nettside matavfall.no gir informasjon om tiltak for å redusere mengden matavfall, blant annet gjennom restematoppskrifter, gode råd om oppbevaring av matvarer, samt veiledning om datomerking.

Forbrukernes manglende kunnskap om forskjellen på datomerkingen «Siste forbruksdag» og «Best før» bidrar til at nyttbar mat kastes. Produsentene har ansvaret for at maten er trygg og at produktene er riktig merket. Det er videre produsentene som selv bestemmer kriterier og merker med holdbarhetsdatoen. Regjeringen støtter opp om gjennomgangen av fastsettelsen av datomerkingen som næringen og ForMat har initiert. Bl.a. har TINE endret merkingen på sine søte og syrlige meieriprodukter fra «Siste forbruksdag» til «Best før» og Nortura har endret merkingen på flere av sine kjøttprodukter fra «Siste forbruksdag» til «Best før».

Regjeringen forventer at aktørene i verdikjeden vil bidra slik at ForMats mål om å redusere mengden nyttbart matavfall med 25 pst. innen 2015 nås. Regjeringen vil komme tilbake med en vurdering av effekten av eksisterende initiativ og behovet for ytterligere innsats for å redusere mengden matavfall i Regjeringens varslede melding til Stortinget om avfall.

9.7 Redusert næringsstoffavrenning og vannforurensning

De viktigste tilførslene av næringsstoffer og partikler til ferskvann kommer fra jordbruk, kommunalt avløp og industri. Bakgrunnsavrenning eller tilførsler som skyldes nedbør og naturlige prosesser i jordsmonn og berggrunn via vassdragene, er også betydelige kilder. Avrenning av fosfor og nitrogen og erosjon av jordpartikler reduserer vannkvaliteten i vassdragene og kan bidra til redusert drikkevannskvalitet (se kapittel 3.3.5). Ferskvann med overgjødslingsproblemer (eutrofiering) finnes særlig i områder under marin grense (havnivå ved slutten av siste istid og før landheving) hvor det naturlige næringsinnholdet også er høyt, og hvor disse er påvirket av stor befolkningstetthet og/eller landbruksintensive områder. Viktige områder er lavlandet på Østlandet, spesielt området rundt Oslofjorden, områdene rundt Stavanger, Jæren og langs Trondheimsfjorden. Reduserte tilførsler av næringsstoffer og tiltak mot vannforurensning er en viktig del av miljøarbeidet i jordbruket. Tiltak mot næringsavrenning bidrar også til å redusere jordbrukets klimagassutslipp (lystgass).

Å oppfylle målet i Nordsjødeklarasjonen om 50 pst. reduksjon i utslippene av fosfor og nitrogen til sårbare områder av Nordsjøen, har vært høyt prioritert i arbeidet med å redusere næringsstoffavrenning. Målet om reduksjon av fosfor er nådd, mens målet om reduksjon av nitrogen ennå ikke er nådd. Jordbruket er den største enkeltkilden til nitratavrenning. Nitratavrenning er ikke et problem i ferskvann i Norge, men blir vurdert til å være en utfordring i enkelte kystnære områder (østsiden av Ytre Oslofjord og Indre Oslofjord).

Det er gjennomført en rekke tiltak for å redusere miljøbelastningen i de mest jordbrukspåvirkede vassdragene. Jordbruket har bl.a. i stor grad løst utfordringene knyttet til punktutslipp fra gjødselkjellere og siloer, og det har vært arbeidet med å redusere avrenning av næringsstoffer og erosjon fra diffuse kilder (arealavrenning). Tiltakene har forbedret vannkvaliteten i en rekke ferskvann og vassdrag vesentlig siden 1970-tallet.

9.7.1 EUs rammedirektiv for vann

Aktiviteten i forvaltningen har de siste årene vært rettet mot å følge opp EUs rammedirektiv for vann. Vannforekomstene i Norge ble kartlagt i 20042005. Flere av vannforekomstene i de større jordbruksområdene er blitt klassifisert som dårlig vannkvalitet. Til tross for at det er gjennomført en rekke tiltak i mange av disse områdene, har ikke program for Jord- og vannovervåking i landbruket (JOVA) påvist forbedringer i vannkvalitet for jordbrukspåvirkede bekker. Dette skyldes trolig at det i samme periode har vært mer nedbør og ustabile vintre som har ført til økt avrenning.

Vannforskriften ble fastsatt i 2006 som en gjennomføring av direktivet fra 2000. Hovedformålet med direktivet og forskriften er å beskytte, og om nødvendig forbedre, tilstanden i ferskvann, grunnvann og kystnære områder. Vannforskriften gir rammer for fastsettelse av miljømål som skal sikre en mest mulig helhetlig beskyttelse og bærekraftig bruk av vannforekomstene.

Det er vedtatt forvaltningsplaner og tiltaksprogrammer for vannområder i første planperiode, og arbeidet med planer for øvrige vannområder er startet opp. Planene skal legge til rette for en helhetlig tilnærming der tiltak som gjennomføres skal være kostnadseffektive og skal gi grunnlag for målrettet virkemiddelbruk i jordbruket. I henhold til vannforskriften skal alle vannforekomster minst opprettholde eller oppnå god tilstand eller godt potensial innen seks år etter at første forvaltningsplan er trådt i kraft (henholdsvis 2015 og 2021). Det er anledning til å utsette måloppnåelsen eller vedta mindre strenge miljømål, dersom det er umulig eller uforholdsmessig kostnadskrevende å nå målet om god tilstand eller godt potensial.

Oppfølgingen av vannforskriften stiller store krav til faglig kunnskap og kompetanse i landbruket, og utløser et betydelig behov for lokal kunnskap om naturgitte forhold og deres betydning for vannkvaliteten. Regjeringen vil videreutvikle kunnskapsgrunnlaget gjennom forskning og overvåking bl.a. knyttet til jordsmonn og klimaets betydning, naturlig erosjon i bekke- og elveløp, frigjøring av næringsstoffer fra sedimenter og effekter av miljøtiltak i jordbruket. Det skal også utarbeides forbedret metodikk for tiltaksrettet overvåking, for at tiltaksgjennomføringen skal bli mer treffsikker.

Det blir krevende for landbruket å oppnå målet innen de gitte tidsfrister i områder med erosjon og i områder med omfattende husdyrhold. Forvaltningsplanene viser at det er behov for å videreutvikle virkemidlene innen jordbruket, og å bedre resultatrapporteringen.

9.7.2 Målrettede regionale virkemidler

Tiltak for ytterligere å redusere avrenning og vannforurensing vil videreføres gjennom forskrifter og økonomiske virkemidler i de regionale miljøprogrammene i jordbruket. Det er hjemmel til å fastsette forskrift om tiltak i de vassdragene der dette er nødvendig. Formålet er å skreddersy tiltak mot de største miljøutfordringene, og å unngå kostnadskrevende tiltak andre steder. Landbruks- og matdepartementet vil arbeide for å få fram sikrere kostnadsanslag for tiltak innen landbruket. Kostnader skal i utgangspunktet bæres av forurenser i samsvar med forurenser-betaler-prinsippet. På samme måte som i mange andre land, er økonomiske overføringer til næringen i stor grad dreid fra ren produksjonsrelatert støtte til støtte innrettet mot å redusere miljøbelasting. I Norge er det i de siste årene lagt til rette for flere økonomiske virkemidler knyttet til vannforurensning i Regionale miljøprogram (RMP), med ordningen Endret jordarbeiding som den største. Tiltaket innebærer å flytte jordarbeidingstidspunktet fra høsten til våren, evt. redusert jordarbeiding om høsten og dermed redusere faren for erosjon og avrenning. Andelen av arealet som ikke høstpløyes, har økt siden tidlig på 1990-tallet og er nå på ca. 60 pst. for vårkorn. Det jobbes videre i forskningsmiljøene for å kvalitetssikre effekter av andre jordarbeidingsformer enn tradisjonell høstpløying.

9.7.3 Bedre utnyttelse av næringsstoffene i gjødsla

Fosfor og nitrogen er viktig plantenæring og finnes både i husdyr- og mineralgjødsel. Utslipp av fosfor er også hovedutfordringen for jordbrukets påvirkning av ferskvannsressursene og kan føre til algeoppblomstring.

Bedre utnyttelse av husdyrgjødsel kan redusere faren for avrenning av fosfor og nitrater til vann og vassdrag, og tap av ammoniakk og lystgass til luft. Mer effektiv bruk av husdyrgjødsel vil også redusere behovet for mineralgjødsel. Det er potensial for bedre utnyttelse av husdyrgjødsel. Det arbeides med nye gjødslingsnormer, og spredningsteknologi prøves ut i stor skala, slik at utnyttelsen av næringsstoffene i husdyrgjødsel øker.

Regjeringen har igangsatt en revidering av forskrift som regulerer lagring og spredning av husdyrgjødsel for å øke utnyttelsesgraden. Videre planlegges det en revidering av gjødslingsplanregelverket. Arbeidet innebærer tett samarbeid mellom landbruks- og miljøforvaltningen, forskningsmiljøene og næringsutøvere, bl.a. gjennom utprøvingsprosjekter som sikrer rask implementering og testing av ny kunnskap og forskningsresultater.

9.8 Kjemiske plantevernmidler

Kjemiske plantevernmidler er en viktig innsatsvare for å kontrollere skadegjørere i dagens landbruk. Samtidig vet vi at slike midler kan ha uønskede effekter på helse og miljø. Det har vært arbeidet målrettet med å redusere bruken og risikoen knyttet til plantevernmidler i en årrekke, bl.a. gjennom oppfølging av handlingsplaner på området og gjennom et restriktivt regelverk for godkjenning og bruk. Mengden kjemiske plantevernmidler som blir brukt er redusert, men bruken ser ut til å ha stabilisert seg de siste årene. Helse- og miljørisikoen har blitt redusert i løpet av de siste 10 årene, bl.a. gjennom en dreining av plantevernmiddelbruken til mindre risikofylte preparater. Handlingsplanen for 2010–2014 har en todelt målsetting. Norsk landbruk skal bli mindre avhengig av kjemiske plantevernmidler, og helse- og miljørisikoen ved bruk av plantevernmidler skal ytterligere reduseres. Målet om mindre avhengighet skal bl.a. nås gjennom økt bruk av integrert plantevern. Integrert plantevern går ut på å kombinere flere ulike tiltak og metoder for å redusere bruken av kjemiske plantevernmidler. Kjemiske plantevernmidler benyttes i kombinasjon med andre planteverntiltak som for eksempel biologisk bekjempelse, fysiske bekjempelsesmetoder, sortsvalg, bruk av vekstskifte, m.v. Innen 2014 skal minst 70 pst. av brukerne av plantevernmidler i jordbruket ha gode kunnskaper om integrert plantevern, mens minst 50 pst. skal benytte integrert plantevern. Regjeringen vil videreføre tiltakene i handlingsplanen. Regelverk, tilsyn og særlige tiltaksområder knyttet til plantevern omtales i kapittel 3.3.4.

9.9 Forvaltning av jordressursene

Jordbruket er en arealbasert næring som er avhengig av mengden og kvaliteten på jordressursene, den dyrka og dyrkbare marka og beiteressursene i inn- og utmark. Den globale matsituasjonen er også et viktig bakteppe når vi skal vurdere den fremtidige matproduksjonen i Norge. Kornarealene, og spesielt matkornarealene, er en viktig faktor for Norges matsikkerhet og selvforsyningsgrad. Med landets begrensede areal for matproduksjon er det viktig med et sterkt jordvern og en politikk som utnytter jordbruksarealet.

9.9.1 Dyrkbar jord

Det er omtrent 10 mill. dekar jordbruksareal i drift i Norge i dag, inkludert overflatedyrka jord og innmarksbeite. I tillegg har Norge i overkant av 12 mill. dekar dyrkbar jord. Produksjonspotensialet til den dyrkbare jorda er imidlertid i sum vesentlig mindre enn for dagens jordbruksareal. En stor del av det dyrkbare arealet har kvaliteter som gjør at oppdyrking kan ha negative miljøeffekter.

Bortimot 25 pst. av den dyrkbare jorda ligger over 600 moh., mens bare 6 pst. av den dyrka jorda ligger der. Halvparten av det dyrkbare arealet under 150 meter ligger i Nord-Norge og er best egnet for grasproduksjon. Som tabell 9.1 viser, er det meste av dyrkingsreservene i klimasone 1 tatt i bruk. Følgene er at vi har lite arealer i reserve som er godt egnet til å produsere matkorn. Når arealer av denne kvalitet blir nedbygd, kan vi derfor i liten grad erstatte disse arealene ved nydyrking. Tabell 9.1 viser også at hele 73 pst. av det dyrkbare arealet er i klimasone 4, 5 eller 6, der arealene er uegnet for matkorndyrking.

35 pst. av det dyrkbare arealet er myr. Oppdyrking av myr gir utslipp av klimagasser, og myr i kornområdene og i en del lavereliggende områder er viktig for å bevare naturmangfoldet. På den andre siden er myr i en del tilfeller det eneste alternativet den enkelte grunneier har for å utvide sitt produksjonsareal. I dagens forskrift om nydyrking er hensynet til naturmangfold og næringsinteressene balansert. Forskriften har imidlertid ingen regulering i forhold til klimagassutslipp. Landbruks- og matdepartementet arbeider med et forslag til virkemiddelbruk slik at også klimagassutslippene blir vurdert opp mot næringsinteressene.

Nydyrkingspotensialet er likevel stort, men først og fremst i mindre produktive områder. De siste årene har nydyrkingen økt, og i 2010 ble nesten 20 000 dekar dyrket opp. Ved vurdering av nydyrkingspotensialet må det tas hensyn til at dyrkbare områder også har andre viktige miljøkvaliteter. Noen områder ligger i naturvernområder eller i andre viktige natur- eller friluftsområder, mens andre områder har viktige kulturminner som det må tas hensyn til.

Det meste av de dyrkbare fastmarksarealene på Østlandet og i Trøndelag er av høy eller middels høy bonitet for skog. I landet som helhet er 56 pst. av det dyrkbare arealet produktiv skogsmark. Nydyrking må derfor også vurderes opp mot skogbruksinteressene og klimaeffekten av oppdyrking.

Tabell 9.1 Jordressurser i 2010 fordelt på klimasoner, tusen dekar

Klimasoner

Egnethet for dyrking – matkorn, fôrkorn og grovfôr

Fulldyrka jord

Dyrkbar jord

Sum*

Sone 1

Godt egnet for matkorndyrking

921

183

1 104

Sone 2

Egnet for matkorndyrking

3 221

1 284

4 505

Sone 3

Marginalt for matkorndyrking

2 443

1 850

4 293

Sone 4

Marginalt for fôrkorndyrking

1 306

3 189

4 495

Sone 5

Egnet for grovfôrdyrking

581

3 038

3 619

Sone 6

Mindre egnet for grovfôrdyrking

243

2 799

3 042

Totalt >

8 715

12 343

21 058

* Omfatter ikke innmarksbeite og overflatedyrka mark.

Kilde: Norsk institutt for skog og landskap

Figur 9.8 

Figur 9.8

Kilde: Foto: Øystein Søbye/Samfoto

9.9.2 Omdisponering

Etter 2. verdenskrig har den registrerte omdisponeringen av dyrket og dyrkbar mark vært på ca. 1,2 mill. dekar totalt, noe som utgjør ca. 18 700 dekar årlig. Det meste av dette er arealer som har vært egnet til matkornproduksjon. Noe av arealtapet er kompensert ved nydyrking, men disse områdene er ofte mindre produktive enn arealene som er gått tapt.

Omdisponering av dyrket og dyrkbar mark til andre formål enn jordbruksproduksjon skjer i kommunen gjennom vedtak av arealplaner etter plan- og bygningsloven eller ved behandling av enkeltsaker etter jordloven og plan- og bygningsloven.

Sammenlignet med 10-årsperioden fra 1994 til 2003 har det vært en markert nedgang i den årlige omdisponeringen av dyrket mark de siste årene, fra i gjennomsnitt 11 400 dekar til ca. 6 700 dekar i 2010. En tredjedel av nedbyggingen siden 2004 skyldes omdisponering til boligformål. Andre viktige byggeformål er fritidsbebyggelse og golfbaner, nye driftsbygninger i jordbruket, forretning, industri, kontor m.m. og samferdselstiltak.

I 2007 nedsatte LMD en arbeidsgruppe for å få en vurdering av og forslag til nye virkemidler for å styrke jordvernet. Jordverngruppa la fram rapporten Klimaskifte for jordvernet i januar 2008. Av forslagene fra gruppa er flere innspill til ny plan- og bygningslov fulgt opp, fylkesmannen har fått innsigelsesmyndighet, jordvern hensyntas sterkere i nye samferdselsprosjekt og jordvernhensynet tydeliggjøres i styringsdialogen med fylkesmennene og Statens landbruksforvaltning (SLF).

Landbruks- og matdepartementet vil arbeide videre med å informere om viktigheten av et sterkt jordvern. Holdninger i befolkningen gjenspeiles i de beslutningene som fattes i planprosesser på alle nivåer, og utgjør således et fundament for ivaretakelse av jordvernet. Informasjonen må favne bredt, og rettes inn mot hele befolkningen og mot både lokal, regional og sentral forvaltning. Dette vil bidra til oppslutning om målsettingen og bruken av nye virkemidler i plan- og bygningsloven i planleggingen lokalt og regionalt.

9.9.3 Jordvernmålet

Regjeringens mål har vært å halvere den årlige omdisponeringen av viktige jordressurser innen 2010. Målet ble formulert i St.meld. nr. 21 (20042005) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand, og innebærer en årlig omdisponering på under 6 000 dekar. Målet er også tatt inn i Norges strategi for bærekraftig utvikling, jf. Nasjonalbudsjettet for 2008. Bærekraftsindikator 11 i denne strategien skal vise graden av irreversibel avgang av produktivt areal. Regjeringen mener at denne målsettingen har vært viktig for jordvernet, og vil videreføre jordvernmålet.

Kombinasjonen av at mange byer og tettsteder er omgitt av dyrket mark, og at en ønsker en mest mulig kompakt utbygging, fører til at det er vanskelig å finne nye utbyggingsområder uten å bygge ned dyrket mark eller viktige natur- og friluftsområder. Bare i Oslo-regionen er befolkningen forventet å øke med 350 000 fram mot 2030. I Nasjonal transportplan er nedbyggingen av dyrket mark (A-jord) på grunn av riksvei- og jernbaneprosjekter anslått til å bli om lag 6 000 dekar i 10-årsperioden fram til 2019. Bygging av kommunale og fylkeskommunale veier, gang- og sykkelveier, eventuelle nye statlige vei- og jernbaneprosjekter og annen infrastruktur kommer i tillegg.

9.9.4 Styrke jordvernet i arealplanleggingen

Ny plandel i plan- og bygningsloven trådte i kraft 1. juli 2009. Den nye loven inneholder flere nye virkemidler som kan brukes for å forsterke jordvernet. For å fremme en bærekraftig utvikling skal Kongen hvert fjerde år utarbeide nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Dette skal følges opp i planleggingen og legges til grunn for statens deltakelse. I det første forventningsdokumentet som ble vedtatt i juni 2011 heter det at:

«Regjeringen forventer at
fylkeskommunene og kommunene tar hensyn til landbruksarealer og kulturlandskapet, og bidrar til at de nasjonale jordvernmålene nås ved å begrense omdisponering av de mest verdifulle jordressursene og redusere oppsplitting av viktige arealer
fylkeskommunene og kommunene bidrar til å hindre nedbygging av verdifulle landbruks-, natur- og friluftsområder. Regionale planer bør angi verdifulle landbruksarealer og gjennom langsiktige utbyggingsstrategier trekke klare grenser mot jordbruksarealer og overordet grønnstruktur
fylkeskommunene gir innspill til transportetatenes utredninger av transportbehov, blant annet som grunnlag for å prioritere transporttilbud som kan dreie ny utbygging mot områder med færre arealkonflikter.»

I den nye loven styrkes i tillegg regional planlegging som verktøy. Det kan utarbeides regional planbestemmelse for å sikre at tiltak gjennomføres i samsvar med regional plan. Kommunal planstrategi er vedtatt som obligatorisk planverktøy på kommunalt nivå, der valg knyttet til langsiktig arealbruk skal drøftes. Hensynssoner innføres som et nytt virkemiddel for å synliggjøre ulike arealinteresser, og kan bl.a. benyttes for å ivareta jordvern. Vilkårene for dispensasjon er klargjort og strammet inn slik at det bl.a. vil bli vanskeligere å omdisponere jord ved dispensasjon fra vedtatte planer.

Regjeringen vil ta i bruk virkemidlene i plan- og bygningsloven for å sikre dyrka mark for fremtidig matproduksjon. I tillegg skal jordvernhensynet klargjøres og forsterkes i statlige planretningslinjer, som er en videreføring av rikspolitiske retningslinjer. Det skal også vurderes å lage en egen statlig planretningslinje for jordvern med en geografisk differensiert politikk.

Fylkesmannen må følge opp vektleggingen av jordvernhensyn i plan- og bygningsloven overfor fylkeskommunen og kommunene. Hvis ikke veiledningen fører fram må fylkesmannen bruke sin innsigelsesmyndighet overfor kommunale planer og sin klagerett i dispensasjonssaker. Ved innsigelse blir saken løftet til Miljøverndepartementet for endelig avgjørelse, og Landbruks- og matdepartementet får saker som begrunnes med jordvern til uttalelse. Fra 2005 til 2011 har Miljøverndepartementet avgjort 34 innsigelsessaker knyttet til jordvern. Disse innsigelsene ble fulgt opp i 25 saker, 4 saker ble delvis fulgt og kun i 5 saker ble innsigelsen ikke tatt til følge.

Kommunene har en svært sentral rolle med å ivareta nasjonale og regionale jordvernhensyn, ved at de har hovedansvaret for arealforvaltningen gjennom planlegging og forvaltning etter plan- og bygningsloven. Det er viktig at kommunene vektlegger jordverninteressene sterkere i sin behandling. På den måten vil kommunene tidlig se betydningen av jordressursene og se etter alternativer til omdisponering. Kommunene må også arbeide for en høyest mulig utnyttelse av gamle og nye byggeområder. Kommunenes sentrale rolle med hensyn til jordvern er bl.a. presisert i to felles brev fra Miljøvernministeren og Landbruks- og matministeren til alle landets kommuner, i henholdsvis 2006 og 2010.

Et forslag om en hjemmel i jordloven for varig vern av dyrket mark har vært på bred høring. Som mange av høringsinstansene påpeker i høringen om jordvernhjemmel, er plan- og bygningsloven det viktigste verktøyet for å fremme bærekraftig utvikling og for å sikre dyrka mark for fremtidig matproduksjon. En aktiv bruk av virkemidlene i plan- og bygningsloven gir derfor mulighet for langsiktige løsninger som ivaretar hensynet til samfunnsutviklingen samtidig som omdisponeringen kan holdes innenfor jordvernmålet.

9.10 Naturmangfold og kulturminner

I tillegg til grunnleggende økologiske faktorer som klima, topografi, berggrunn og jordsmonn, er naturmangfold og kulturminner i jordbrukets kulturlandskap betinget av arealbruk og skjøtselsformer, og omtales videre i dette kapitlet.

Skogen er et av de viktigste økosystemene våre og leveområde for mange planter og dyr, noen av dem trua og sårbare. Et rikt naturmangfold bidrar til en robust skognatur som kan møte framtiden og klimaendringer på en best mulig måte. Hogst og skogplanting påvirker skogøkosystemene. Regjeringen vil legge til rette for at virkemidlene i den nye naturmangfoldloven skal virke sammen med virkemidlene i skogpolitikken. Dette gjelder bl.a. for miljøregistreringer, kunnskapsutvikling og Levende skog-standarden, jf. kapittel 6.6.8, for å bidra til at det gjennomføres en helhetlig skogforvaltning som ivaretar naturmangfoldet og andre viktige miljøverdier i skog, samtidig som skogenes viktige rolle i klimasammenheng og i næringssammenheng videreutvikles. Naturmangfold med hensyn til skogbruk omtales nærmere i kapittel 6.

Levende Skog-standarden favner også kulturminner i skog og skal sikre at det tas hensyn til kulturminner og mindre kulturmarker i skoglandskapet. Det er fortsatt knyttet vesentlige utfordringer til oppfølgingen av kulturminneregistreringer i skog. I arbeidet med hogst og skogbehandling er det skogeierens ansvar å gjøre seg kjent med hva som er registrert av kulturminner. Et sentralt hjelpemiddel her er å sørge for riktig markering av kjente kulturminner og kulturmiljøer i skogbruksplanen. En viktig del av skogbrukets kulturarv er knyttet til tradisjonsbåren kunnskap om produksjon, foredling og bruk av trevirke både i byggebransjen generelt og i det praktiske arbeidet med både drift og vedlikehold og restaurering av kulturminner. Her finnes et potensial for verdiskaping med nytte både for skogbruket og kulturminneforvaltningen. Skogpolitikken omtales for øvrig i kapittel 6.

9.10.1 Jordbrukets kulturlandskap

Gjengroing av kulturlandskapet er en trussel mot naturmangfoldet, særlig i artsrike naturtyper som slåttemyr, slåttemark og artsrike beitelandskaper. Nær 50 pst. av alle karplanter og 60 pst. av alle sommerfugler på Norsk rødliste for arter 2010 finnes i jordbrukets kulturlandskap. 24 pst. av artene på Norske rødliste for arter 2010 er truet på grunn av opphør av bruk og gjengroing, mens 16 pst. er truet på grunn av intensivert jordbruksdrift. Direktoratet for naturforvaltning lanserte i 2010 sin første naturindeks over utviklingen for naturmangfoldet i de store økosystemene. Skog og åpent lavland er to av disse økosystemene, jf. Direktoratet for naturforvaltning, www.dirnat.no/naturindeks.

Landbruket har skapt og forvalter sentrale deler av landets kulturarv. Ivaretakelse av de fleste kulturminner og kulturmiljøer i jordbrukslandskapet er avhengig av fortsatt bruk og vedlikehold og bøndenes kunnskap om dette. Forfall og gjengroing truer særlig en del utsatte bygningstyper, mens kulturminner under bakken er truet av intensiv drift. Hensynet til naturmangfoldet og kulturarven er derfor viktig i forvaltning og skjøtsel av jordbrukets kulturlandskap. Naturmangfoldloven legger også vekt på disse forholdene i forvaltningen av kulturlandskapet, og naturmangfoldlovens kapittel II vil gjelde for nye tiltak i kulturlandskapet slik som i annen natur, jf. kapittel 9.1.2

Figur 9.9 

Figur 9.9

Kilde: Foto: Sissel Rubberdt

Prioriterte arter er et av de nye, sentrale virkemidlene i naturmangfoldloven. Det skal bidra til at artene og deres genetiske mangfold ivaretas på lang sikt, og at artene forekommer i levedyktige bestander i sine naturlige utbredelsesområder. De første prioriterte artene er nylig vedtatt av Regjeringen, og eksempler på arter som har fått sin forskrift, er fuglearten svarthalespove og planteartene dragehode, honningblom og rød skogfrue.

For noen av de prioriterte artene gis det også regler om ivaretakelse av artens økologiske funksjonsområder gjennom bærekraftig bruk. I slike områder er enkelte ødeleggende tiltak og handlinger eksplisitt forbudt. For andre tiltak og bruk kan berørte grunneiere inngå avtaler med myndighetene om bruk og forvaltning av det økologiske funksjonsområdet. Det er etablert en egen tilskuddsordning for skjøtselstiltak og andre tiltak knyttet til prioriterte arter og deres funksjonsområde.

Utvalgte naturtyper er også et nytt virkemiddel i naturmangfoldloven, og skal bidra til at mangfoldet av naturtyper ivaretas innenfor deres naturlige utbredelsesområde. De utvalgte naturtypene inneholder et stort mangfold av plante- og dyrearter. Eksempler på de første utvalgte naturtypene er slåttemark, slåttemyr og hule eiker utenfor produktiv skog. For noen av de utvalgte naturtypene der aktiv skjøtsel er en forutsetning for å ivareta forekomstene, blir det utarbeidet handlingsplaner. Det er også etablert en egen tilskuddsordning for aktiv skjøtsel og andre tiltak som blant annet grunneiere kan søke på. Når en naturtype er utvalgt skal det ved alle beslutninger etter plan- og bygningsloven og andre lover som berører forekomster av utvalgte naturtyper tas særskilt hensyn til forekomstene.

9.10.1.1 Kunnskap og overvåking

Selv om det finnes mye kunnskap om endringer i kulturlandskap og miljøverdier, er det utfordrende og svært kostnadskrevende å ha en fullstendig overvåking av disse verdiene.

Norge har som et av de første landene i Europa etablert et detaljert overvåkingsprogram for jordbrukets kulturlandskap. Gjennom det interdepartementale samarbeidet om kartlegging og overvåking av naturmangfold, samt forskningen på området, utvikles dessuten kunnskapen om naturmangfold i jordbrukets kulturlandskap. Det er vanskelig å skille ut effektene av jordbrukspolitikken generelt, og miljøvirkemidlene spesielt, fra andre påvirkningsfaktorer som endret klima, ny teknologi og samfunnsutvikling.

9.10.1.2 Åpent kulturlandskap og gjengroing

Landskap er i kontinuerlig endring, og dette er også tilfelle for jordbrukets kulturlandskap som er blitt til gjennom menneskelig aktivitet. Jordbrukspraksis har endret seg mye de siste 150 år i takt med teknologisk og økonomisk utvikling og samfunnsendringer for øvrig. Norge har gått fra et utmarksbasert jordbruk med et betydelig innslag av selvbergingsbruk til et moderne og mer innmarksbasert jordbruk som leverer varer til storsamfunnet. Antall sysselsatte i jordbruket er også redusert betydelig.

Strukturendring i jordbruket og samfunnet rundt påvirker kulturlandskapet. Direktoratet for naturforvaltnings naturindeks for åpent lavland er et eksempel på dette. I indeksen består åpent lavland i hovedsak av kystlynghei og semi-naturlig slåtte- og beitemark, to kulturbetingede naturtyper som er utsatt for press. En indeks som i større grad beskriver dagens jordbruksarealer er under utvikling.

Endringene i jordbruksareal har vært forholdsvis små de siste 20 årene, jf. tabell 4.4 i kapittel 4. Det er imidlertid relativt stor variasjon i arealutviklingen mellom kommunene. Som kartet i figur 4.9 i kapittel 4 viser, er det en økning i jordbruksareal for en rekke kommuner. Dette er i stor grad innlandskommuner, og kan sannsynligvis relateres til økning i innmarksbeitearealene. Figur 4.9 viser også stor nedgang i jordbruksareal i enkelte sentrale strøk som for eksempel Østfold og Vestfold. Dette henger bl.a. sammen med store veiprosjekt og utbygginger som har lagt beslag på et betydelig antall dekar jordbruksareal. Kartet i denne figuren viser også en betydelig nedgang i arealet i flere kommuner bl.a. på Vestlandet, Hedmark og i Agderfylkene. Dette skyldes bl.a. omdisponering, men særlig at jordbruksareal er tatt ut av drift.

Boks 9.2 3Q-programmet

3Q-programmet for tilstandsovervåking og resultatkontroll i jordbrukets kulturlandskap ble etablert ved Norsk institutt for skog og landskap i 1998. Programmet er utformet som en utvalgsundersøkelse av 1400 flater à 1 km2 fordelt over hele landet. Data samles via flyfotografering av utvalgsflaten hvert femte år, og i tillegg innhentes relevant informasjon fra tilgjengelige kart og registre. Hele Norge ble kartlagt i perioden 1998–2004, før oppstart av andre omdrev i 2004. Den første informasjonen om endringer var tilgjengelig 2006. Programmet produserer nå regionale og fylkesvise rapporter løpende. Resultatene fra overvåkingen benyttes i et sett nasjonale og regionale indikatorer som beskriver tilstand til landskapets arealstruktur, naturmangfold, kulturminner og tilgjengelighet. Indikatorene er bl.a. viktige for rapportering til internasjonale organisasjoner som FN, OECD og EU.

Det har også foregått betydelige endringer i arealbruken fra 2. verdenskrig og fram til 1999, som figur 4.9 tar utgangspunkt i. En undersøkelse fra Norsk institutt for skog og landskap viser at det har vært betydelige endringer i arealbruken i Nord-Norge mellom 1969 og 1999. Det totale dyrkede arealet er opprettholdt, men det har vært en betydelig nedgang i ytre kyststrøk, mens det har vært en økning i en del kommuner lenger inn i landet.

For fjellområdene har nedgangen i setring påvirket beitingen i disse områdene. Tilskuddsordninger for setring har stor betydning for ivaretakelsen av denne driftsformen, men antall setre i drift fortsetter å falle i takt med nedgangen i antall melkebruk. Antall setre i drift har falt med 30 pst. siden 1995.

9.10.1.3 Beitelandskapet

Jordbrukets kulturlandskap består også av beitelandskap utenfor de fulldyrka arealene. Fra 1990 til 2008 har det vært en nedgang i antall dyr på utmarksbeite. Det har vært en 20 pst. nedgang i storfe, 35 pst. nedgang i geit og 20 pst. nedgang i sau på utmarksbeite. Nedgangen i geit og storfe har betydning for landskapet rundt de fulldyrka arealene, siden det er sannsynlig at disse dyrene går nært gården. Dette kan føre til økt gjengroing i disse områdene.

Endringene de siste 10 årene ser ut til å være mindre enn endringene i et 20-års perspektiv. Figur 9.11 viser at antall beitedyr på utmarksbeite er forholdsvis stabilt, og det til tross for en nedgang i totalt antall beitedyr. Den relative andelen beitedyr på beite er dermed svakt økende, både når det gjelder innmarksbeite og utmarksbeite. Det tyder på at satsingen på beiting de siste 5 årene, og da spesielt med det nye beitetilskuddet fra 2005, har bidratt til at nedgangen i antall dyr på beite er lavere enn nedgangen i totalt antall storfe, sau og geit. I tillegg bidrar ordningene med dyr i prioriterte områder over de regionale miljøprogrammene (RMP) til at viktige miljø og landskapsverdier blir ivaretatt. Beitebruk er en viktig del av det norske jordbruket, og Regjeringen vil videreføre prioriteringen av denne driftsformen.

9.10.2 Ivaretakelse av kulturminner og kulturmiljøer i jordbruket

Jordbrukets kulturlandskap inneholder et stort mangfold av kulturminner og kulturmiljøer, fra gravhauger og rydningsrøyser til bygninger, veifar og steingjerder. Alle kulturminner fra før 1537, bygninger fra før 1650 og samiske bygninger eldre enn 100 år er automatisk fredet. Videre er landbruket en viktig kulturbærer gjennom videreføring av kunnskap om tradisjonell byggeskikk, materialbruk og tradisjonell håndverkkompetanse, mattradisjoner og andre kulturhistoriske verdier.

Figur 9.10 

Figur 9.10

Kilde: Foto: Merete Støvring

Deler av jordbruksdriften (f.eks. pløying, grøfting, nydyrking) kan være en trussel mot kulturminner. Spesielt gjelder dette automatisk fredete kulturminner, både over og under bakkenivå. Sistnevnte gruppe er i stor grad ikke kjente. Kjente, automatisk fredete kulturminner er registrert i kulturminnedatabasen Askeladden, som også er tilgjengelig i Gårdskart på internett, og kan sjekkes av grunneier ved nydyrking eller andre tiltak. Tilskudd til arkeologiske undersøkelser i forbindelse med mindre, private tiltak på Miljøverndepartementets budsjett har økt de siste årene. Staten kan også, uavhengig av tiltakets størrelse og karakter, dekke slike utgifter når det foreligger særlige grunner. Dette er viktig for tiltakshavere i landbruket. Når det gjelder tilfeldige funn under vanlig drift, er det aldri grunneier som betaler. Det er behov for å gjøre informasjon om registreringer og regelverk kjent blant grunneiere.

Samlet har landets landbrukseiendommer en million bygninger. Landbrukets bygningsmasse er en helt dominerende faktor i den norske bygningsarven. De fleste av våre drøyt 230 middelalderbygninger befinner seg på gårdsbruk. Over 30 pst. av de vedtaksfredete bygningene (ca. 2 000) og 80 pst. av de SEFRAK-registrerte2 bygningene på landsbasis er på landbrukseiendommer. Omtrent en fjerdedel av alle driftsbygninger og våningshus på gårdsbruk er SEFRAK-registrerte. 15 pst. av landbrukets bygninger er i forfall eller ruin, og 21 pst. av bolighusene er uten helårs bosetting.

Landbrukets bygninger representerer store bruksressurser, men også vesentlige utfordringer knyttet både til å sikre og å øke bruken, finne gode løsninger ved endringsbehov og sikre nødvendig vedlikehold. Dette krever ressurser i form av både kompetanse og kapasitet innen bygningsbransjen. Videre er det behov for god kontakt mellom kommunene og regional kulturminneforvaltning for å sikre kvalitet på istandsettingstiltak. Ivaretakelse av bygningsmiljøer som ikke inngår som en del av dagens næringsutøvelse, er kostnadskrevende. Landbruksbygninger som ikke lenger er i bruk (høyløer, seterbygninger osv.), står i fare for å forfalle og gå tapt. Dette vil medføre forringelse av de historiske kulturmiljøene, bl.a. setermiljøene, som Norge har et internasjonalt ansvar for å ivareta.

Figur 9.11  Utvikling i antall dyr på beite og beitebruk i perioden 2000–2010

Figur 9.11 Utvikling i antall dyr på beite og beitebruk i perioden 2000–2010

* Dyr på beite i prioriterte områder (RMP-tilskudd) er estimert for 2009 pga. omlegging av rapportering.

Kilde: Statens Landbruksforvaltning

Utviklingen i jordbruket med oppføring av nye store driftsbygninger og eldre driftsbygninger som mister sin funksjon, er en utfordring for kulturlandskapet og kulturmiljøene. De røde låvene, karakteristiske for det norske jordbrukslandskapet, er etter hvert en truet bygningstype. Landbruks- og matdepartementets nasjonale program for Landbruksbygg og kulturlandskap (2008–2012) har som mål å sikre bedre utforming ved oppføring av nye store landbruksbygg og å stimulere til ny bruk av ledige bygninger. Utviklingsprogrammet skal fremskaffe ny kunnskap, finne flaskehalser og mangler i regelverk samt se på og formidle erfaringer fra utviklingsprosjekter og gode byggetiltak. Programmet skal også utvikle metoder for å registrere kulturhistorisk viktige landbruksbygg. Erfaringene fra dette programmet vil bli brukt videre i landbrukssektorens arbeid med nye driftsbygninger og ny bruk av eksisterende driftsbygninger. Dette skal bidra til at slike bygg blir lokalisert på en slik måte at kvalitetene i landskapet ivaretas og der byggets utforming, materialbruk og detaljering tilfører gården og landskapet en merverdi. Det skal tas hensyn til eksisterende bygningsmiljøer og tunformer samtidig som de nye bygningene må være framtidsrettede. Landbruks- og matdepartementet vil følge opp erfaringene fra det nasjonale programmet Landbruksbygg og kulturlandskap med sikte på å ta disse i bruk i den fremtidige landbrukspolitikken.

De kulturhistoriske verdiene i jordbruket kan også være en ressurs for gårdene og bygdene, og kan være et bidrag til verdiskaping og næringsutvikling. Bruk av eksisterende bygninger, formidling av jordbrukets kulturarv og de gode historiene, autentiske opplevelser, tradisjonsmat m.m. i småskala reiseliv og grønn omsorg/inn på tunet er svært aktuelt.

De senere 10-årene er det utviklet et godt samarbeid mellom kulturminnemyndighetene og landbrukssektoren. Det har blitt etablert flere ordninger som bidrar til ivaretakelse av kulturminner. Av økonomisk støtte til ivaretakelse av kulturminner er den kommunale ordningen Spesielle miljøtiltak i jordbruket (SMIL) sentral (se kapittel 9.3 for omtale). I tillegg er det skjøtselsordninger for kulturminner over de regionale miljøprogrammene (RMP). Midler til Utvalgte kulturlandskap i jordbruket kommer også kulturminner til gode. Kulturminnemyndighetene har selv støtteordninger over Riksantikvarens budsjett og Norsk kulturminnefond. Det er stor interesse i samfunnet for å ta vare på slike verdier. Mange av dagens støtteordninger gjelder engangstiltak. Det er behov for bedre sikring og stimulering av det jevne, årlige vedlikeholdet av verdifulle bygninger.

9.11 Husdyr på utmarksbeite

I dag høstes fôr fra utmarksbeite tilsvarende netto grasproduksjon på ca. 1 mill. dekar innmark av i hovedsak sau og storfe. Reindriftens høsting kommer i tillegg til dette. Beiting i utmark er en forutsetning for effektiv høsting av denne ressursen og et viktig bidrag til vår nasjonale selvforsyning. Forutsatt at beitingen skjer innenfor rammen av naturens tåleevne, bidrar driftsformen til en økologisk bærekraftig matproduksjon, og videre til å holde kulturlandskapet åpent, opprettholde beiteavhengig naturmangfold og synliggjøre landbruksaktivitet og kulturminner. Anslag gjort av Norsk institutt for skog og landskap viser at i 2009 ble under halvparten av de lett nyttbare utmarksbeiteressursene utnyttet av husdyr. Plantedekket i norske utmarksbeitearealer gir med andre ord grunnlag for vesentlig økning i beitetrykk. I kommuner med betydelige beiteområder bør arbeidet med beitebruksplaner videreføres for å synliggjøre ressursen og gi forutsigbarhet for næringen og andre samfunnshensyn/behov. De totale beiteressursene kvantifiseres i kapittel 4.3.

9.11.1 Fôropptak på utmarksbeite

Totalt var det i 2010 2,2 mill. husdyr på utmarksbeite i Norge av ulike slag (sau, storfe, geit og hest). Av totalt 2,3 mill. sauer var i underkant av 2 mill. på utmarksbeite det meste av beitesesongen og de står for om lag 2/3 av det totale fôropptaket fra utmarka. Antall sau økte sterkt fra 1970-tallet til ut på 1980-tallet og har senere holdt seg relativt stabilt, mens antall bruk med sau er redusert. Antall mottakere av utmarksbeitetilskudd er redusert med 1/3 til ca.12 500 bruk i perioden fra år 2000 til 2009, med en økning i gjennomsnittlig besetningsstørrelse fra 108 til 151 sau/lam. Utmarksbeite var midt på 1900-tallet viktig i storfeproduksjonen og stod for over 50 pst. av det totale fôropptaket fra utmarka. Storfeets andel sank fram til 1980-tallet, men har senere økt igjen og utgjør nå om lag 30 pst.

Økning i besetningsstørrelse og færre brukere kan gjøre tilsynet i utmark utfordrende og krever samarbeid om tilsyn for å lette arbeidskravet på hver enkelt bruker. De fleste dyreeierne er derfor organisert i et beitelag, samt registrert i Organisert Beitebruk (OBB). Et av formålene med OBB er å samarbeide om tilsyn og sanking og bidra til minimering av tap på beite. I 2009 omfattet OBB i underkant av 900 beitelag, 80 pst. av sauen og 25 pst. av storfeet på utmarksbeite.

Figur 9.12 

Figur 9.12

Kilde: Foto: Anna Rehnberg

9.11.1.1 Tap av sau på utmarksbeite

De siste årene har omkring 125 000 sau blitt tapt på utmarksbeite årlig. På grunn av at sau går fritt med ukentlig tilsyn i beiteområdet gjenfinnes normalt ikke kadaver i tide til å kunne fastslå dødsårsak. Omkring 30 pst. av totaltapene blir hvert år erstattet som tapt til fredet rovvilt, mens omkring 45 pst. blir omsøkt erstattet som tapt til rovvilt. Tap av sau til årsaker som ikke skyldes rovvilt ser ut til å ha økt de siste årene på Vestlandet, hvor det områdevis registreres store tap pga. flåttbårne sykdommer og i enkelte år og områder pga. alveld. Flåttbårne sykdommer har en økende tendens både i antall tap og geografisk utbredelse, og følges opp med et eget forskningsprosjekt finansiert av Norges Forskningsråd. Det har i en årrekke vært forsket på alveld som i enkelte år kan forårsake store tap i begrensede geografiske områder. Senere år har det også vært større oppmerksomhet om fluemark som tapsårsak på Vestlandet. Årsaker til tap av sau på utmarksbeite av andre årsaker enn rovvilt registreres ikke systematisk, men på grunnlag av særskilte tapsundersøkelser kan tapet tilskrives ulike sykdommer/snyltere og ulykker. Uavhengig av årsak er vedvarende høye tapsnivå i mange områder en jordbruksfaglig utfordring både driftsøkonomisk og dyrevelferdsmessig. Kunnskap om beiteressurser, dyrenes bruk av beiteområdene (beitemønster), tapsårsaker, samarbeidsformer, m.m. er viktige forutsetninger for utvikling av rasjonelle, framtidsrettede driftsopplegg innenfor jordbruksfaglige, herunder dyreetiske rammer.

Fram til 1990-tallet var gjennomsnittstapet for sauebruk tilsluttet OBB omkring 4 pst. og tilsvarte omkring 80 000 sau. Tap p.g.a. rovvilt var fram til da begrenset (figur 9.13). Senere har tapene økt. De siste årene har gjennomsnittstapet ligget rundt 6,4 pst., en økning som tilsvarer ca. 46 000 dyr per år. Det er imidlertid en del variasjoner mellom områder og besetninger.

Antallet sau erstattet som tapt til rovvilt økte jevnt fram mot 2000, og antallet har etter 2000 ligget på i overkant av 33 000 sau i gjennomsnitt. Antall omsøkt erstattet som tapt til rovvilt har ligget på 54 000 i gjennomsnitt.Fra 2000 til 2010 har i gjennomsnitt 2 400 sauebrukere hvert år søkt om erstatning for sau tapt til rovvilt, eller omkring 12 pst (2 591 sauebrukere) og 19 pst. (2 324 sauebrukere) av totalt antall driftsenheter med sau i landet i henholdsvis 2000 og 2010. Utfordringer med å sikre god dyrevelferd på utmarksbeite er knyttet til flere faktorer som sykdom/snyltere, ulykker og rovvilt. Fra 1990-tallet viser tapsutviklingen at rovvilt i mange områder har utviklet seg til en begrensende faktor for næringsdrift med sau på utmarksbeite. I andre områder er sykdom fra flått og alveld den største utfordringen for næringen. Disse faktorene har medført at rammevilkår for levedyktig beitedrift er endret i mange områder. Dette gir behov for ulike forebyggende tiltak

Eksempelvis var total tapsprosent i Organisert Beitebruk for sau i Hedmark i gjennomsnitt 3,8 pst. i årene 198490, mens den har ligget på 910 pst. etter 2000. Økningen er i hovedsak erstattet p.g.a. rovvilt. Gjennomsnittlig tap i mange kommuner har økt til over 1525 pst. i enkelte år. I noen kommuner innenfor prioriterte rovviltområder (jf. regional forvaltningsplan for rovvilt) er sauehold basert på utmarksbeite avviklet, delvis med tilskudd til omlegging av driften eller til drift innenfor rovviltsikkert gjerde. Avviklingen i disse kommunene er en følge av den todelte målsettingen om rovvilt og beitebruk.

9.11.1.2 Rovvilt

Stortingsforliket om rovviltpolitikken i juni 2011 viderefører den todelte målsettingen om å ivareta beitenæringenes interesser samtidig som man skal sikre en bærekraftig forvaltning av rovviltet. Det er viktige miljøverdier som ligger til grunn for begge målsettingene. På den ene siden er rovvilt en del av den norske naturarven som vi er forpliktet til å bidra til å bevare gjennom Bernkonvensjonen og naturmangfoldloven. På den andre siden er beitenæringen forvalter av et naturvennlig matproduksjonssystem og et premiss for det kulturbetingede naturmangfoldet i kulturlandskapet og bidrar til oppfylling av forpliktelser etter Den europeiske landskapskonvensjonen. Det er krevende å forene de to målsettingene.

I regjeringsplattformene fra 2005 og 2009 er det nedfelt konkrete tiltak med sikte på å redusere rovviltkonflikten, særlig i forhold til sau og rein. På tross av oppfølging av tiltakene gjennom satsing på forebyggende tiltak, effektiv skadefelling, bedre bestandsdata m.m., viser bl.a. statistikken over erstatningsutbetalinger at det fortsatt er betydelige utfordringer. Regjeringen vil følge opp det brede forliket i Stortinget om rovviltforvaltningen.

Figur 9.13  Utvikling i antall tapt sau/lam på utmarksbeite fordelt på rovvilttap og andre tapsårsaker*.

Figur 9.13 Utvikling i antall tapt sau/lam på utmarksbeite fordelt på rovvilttap og andre tapsårsaker*.

* Antall tapt sau/lam på utmarksbeite er beregnet med grunnlag i registrert tap i Organisert beitebruk (OBB) som omfatter 80 pst. av sauen på utmarksbeite med et tillegg på 0,6 pst. for sau utenfor OBB. For 1990–2002 er antall sau på utmarksbeite lest fra kode 430, og fra 2003 fra kode 431+432 i søknad om produksjonstilskudd. Tall for erstattet pga. rovvilt er ikke innhentet for perioden før 1990, men tapene var generelt lave.

Kilde: Statens landbruksforvaltning, Direktoratet for naturforvaltning

Prinsippet med rovviltforliket er at rovviltet skal forvaltes slik at bestandene holdes så nær fastsatt bestandsmål som mulig. I rovviltforliket fra juni 2011 videreføres mål om 39 årlige ynglinger av jerv, 65 årlige ynglinger av gaupe og 3 helnorske årlige ynglinger av ulv. Bestandene av gaupe og jerv har i gjennomsnitt ligget henholdsvis 23 og 33 pst. over bestandsmålene siste treårsperiode. Bestandsmålet for ulv ble for første gang nådd i 2010. I rovviltforliket i 2011 ble bestandsmålet for bjørn justert ned til 13 ynglinger samtidig som forholdet hannbjørn/binner ble satt til 1,5 og forholdet binner/ynglinger til 6,5. I tillegg til redusert bestandsmål innebærer endringen mulighet for redusert konflikt ved at det blir en lavere terskel for uttak av hannbjørn som utgjør et skadepotensial i prioriterte beiteområder. Videre legger forliket til grunn at oppfylling av bestandsmålet skjer innenfor grensene for dagens yngleområder for bjørn. For bjørn er det estimert at man i 2010 hadde 6 ynglinger. Rovviltforliket utsetter vurdering av nytt bestandsmål for ulv i påvente av en svensk utredning som er varslet 1. juli 2012.

Rovviltforliket 2011 øker handlingsrommet for måloppnåelse for vern av rovvilt og mulighet for næringsmessig beitebruk. Forliket legger til rette for redusert konfliktnivå gjennom styrking av regional forvaltning, justering av bestandsmålet for bjørn, økt offentlig ansvar for bestandsregulering og skadefelling, økt forutsigbarhet for næringsmessig tradisjonelt beitebruk i prioriterte beiteområder, samt nødverge for hund.

Skade på og tap av beitedyr til rovvilt har også en dyrevelferdsmessig dimensjon. Ivaretakelse av dyrevelferd er et viktig hensyn ved tildeling av midler til forebyggende og konfliktdempende tiltak. Restriksjoner på beitebruk, spesielt pålegg om nedsanking for å forebygge akutt fare, kan i visse tilfeller være nødvendig for å ivareta dyrevelferden, men skal generelt være siste utvei. Rovviltforliket forutsetter at ved vedtak om beiterestriksjoner grunnet rovvilt, skal dyreeier ha rett til full kompensasjon etter nærmere regler. Kompensasjonen skal gis fra dag en. Rovviltforliket legger til grunn at rovviltforvaltningen utøves på en slik måte at det ikke er behov for beitenekt etter dyrevelferdsloven i prioriterte beiteområder.

Den todelte målsettingen om rovvilt og beitebruk innebærer at forvaltningen skal arbeide for begge mål samtidig. Dette skal følges opp i regionvise forvaltningsplaner gjennom differensiert forvaltning i prioriterte rovviltområder og prioriterte beiteområder. I områder som er definert som prioriterte rovviltområder skal saueproduksjon og andre produksjoner basert på utmarksbeite tilpasses med utgangspunkt i forekomsten av rovvilt i beiteområdet. Dette innebærer at det i enkelte prioriterte rovviltområder vil være behov for langsiktige investeringer i endret driftsopplegg eller omlegging til annen produksjon. Rovviltforlikets krav om at økning av bjørnebestanden skal skje ved fortetting innenfor dagens yngleområder vil medføre økt behov for omstilling i disse områdene. En arbeidsgruppe nedsatt av Landbruks- og matdepartementet leverte våren 2011 en rapport med forslag om retningslinjer/standarder for behandling av søknader om omstilling av driften på grunn av rovvilt. Rapporten følges opp med videre prosess.

I prioriterte beiteområder kan rovvilt felles selv om bestandsmålet ikke er oppfylt innenfor rovviltregionen. I disse beiteområdene skal foretakene kunne påregne at rovvilt ikke vil være til hinder for tradisjonell drift med sau på utmarksbeite og reindrift. Dette innebærer at rovvilt som vandrer inn i disse områdene, og som utgjør en potensiell skade for beitedyr, raskt skal kunne tas ut gjennom kvotejakt, lisensfelling eller ved ekstraordinære tiltak. En forutsetning for slik felling er imidlertid at det ikke finnes andre tilfredsstillende løsninger, og at slik felling ikke truer den aktuelle bestands overlevelse.

Levedyktig næringsdrift i områder med rovvilt forutsetter at det legges til rette for jordbruksfaglig holdbare vilkår i regionale forvaltningsplaner for rovvilt, basert på prinsippet om differensiert forvaltning mellom prioriterte rovviltområder og prioriterte beiteområder. Forutsigbarhet og langsiktighet som strekker seg over en investeringsperiode og generasjonsskifter er avgjørende. Regjeringen vil legge til rette for forsvarlig forutsigbarhet for levedyktig næringsdrift basert på utmarksbeite generelt og i forhold til den til enhver tid gjeldende rovviltpolitikk.

9.11.2 Økonomiske virkemidler

Det er et mål å øke utnyttingen av utmarksbeiteressursene i norsk husdyrproduksjon. Ulike økonomiske ordninger som stimulerer til økt beitebruk er viktig for å oppnå et tilfredsstillende driftsøkonomisk resultat og levedyktig næringsdrift. På samme måte er tilskudd til forebyggende tiltak og erstatning p.g.a. rovvilt i områder med tap og stor risiko for tap av beitedyr tilsvarende viktig. Landbrukspolitiske og miljøpolitiske støtteordninger må ses i sammenheng, med sikte på måloppnåelse både for bevaring av natur- og kulturlandskapskvaliteter, herunder rovvilt, og husdyrproduksjon basert på utmarksbeite. Ordninger må ivareta behovet for nødvendig langsiktighet og forutsigbarhet som er en forutsetning for levedyktig næringsdrift.

Utstrakt samarbeid mellom næringsutøvere/beiterettighetshavere er en forutsetning for rasjonell utnytting av beiteressursene i norsk husdyrproduksjon. Regjeringen vil stimulere til forpliktende samarbeid og reorganisering av samarbeidsformer mellom næringsutøvere/beiterettshavere i tråd med endring i besetningsstruktur og aktive/passive beiterettshavere. At samfunnsnytten av selve beitingen (kulturlandskapspleie) har fått og forventes å få større betydning medfører økt behov for involvering og tilrettelegging på kommunalt og fylkeskommunalt nivå.

9.11.3 Utvikling av kunnskap og teknologi

Regjeringen vil opprettholde frittgående beitedrift med husdyr i utmark. Det legges vekt på kunnskapsbasert utnytting av utmarksbeiteressursene gjennom kartlegging av beitegrunnlaget og beitekvaliteten, å stimulere til effektiv arealbruk, i større grad å ha fokus på kvalitetsproduksjon og lønnsomhet, samt økt vekt på synergi mellom beitebruk og andre samfunnshensyn. Det legges vekt på at næringen kontinuerlig må søke å forbedre driftsmåte og aktivt nyttiggjøre seg ny teknologi som bidrar til å effektivisere og dokumentere driften, redusere tapene og sikre dyrevelferden. Beitedrift på mer begrensede inngjerdede områder i utmark og permanent innmarksbeite for sau er aktualisert av flere forhold. Dette gjelder for eksempel behov for kulturlandskapspleie, alternativ beiteform i belasta rovviltområder og høsting av fôr på marginale jordbruksarealer på inn- og utmark. Denne type beitedrift stiller krav til ny kunnskap hos husdyrbrukerne på flere områder, herunder beitekvalitet og beitehygiene, sykdomsforebygging og bekjempelse, avl og dyrevelferd, gjerdeteknikk, m.m. Regjeringen vil legge opp til økt forskning og utprøvingsprosjekter som bidrar til kompetanseoppbygging og erfaringsoverføring innenfor næringen.

9.12 Landbrukets genetiske ressurser

Det er avgjørende for matsikkerheten og et bærekraftig landbruk å ta vare på de genetiske ressursene innen matplanter, skogstrær og husdyr, for å kunne tilpasse landbruket til endringer i klima, natur- eller produksjonsmiljø. Tilgang til genetisk mangfold er grunnlaget for naturlig seleksjon så vel som menneskelig styrt seleksjon gjennom avl og foredling. Regjeringen vil bevare og videreutvikle landbrukets genetiske mangfold med sikte på klimatilpasning og økte klimagevinster. I følge FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) er den genetiske variasjonen innen landbruket trolig redusert med 75 pst. de siste 50 årene. Endringer fra småskalalandbruk til større enheter og mindre variasjon i produksjonsformer er noen av årsakene til tap av både de genetiske ressursene og den tilhørende kunnskapen. Bevaring av genetisk mangfold innen landbruket har de senere år fått stor oppmerksomhet internasjonalt bl.a. gjennom en økende erkjennelse av behovet for samarbeid for å sikre tilgang til og rettferdig fordeling av inntektene fra bruk av det genetiske mangfoldet. Det er satt søkelys på å styrke rettigheter til utviklingsland som er opphav til store deler av dette mangfoldet, så vel som på lokalsamfunns og bønders rettigheter til det mangfoldet som de har vært med å forvalte. Naturmangfoldloven legger også vekt på disse forholdene for å sikre tilgangen til genetiske ressurser for landbruket.

For å bevare det genetiske mangfoldet innenfor landbruket er det behov for å videreutvikle eksisterende bevaringstiltak gjennom økt samarbeid med de nordiske landene, tettere kontakt med næringsaktører og ved å stimulere næring, bønder og frivillige aktører til å ta i bruk dette mangfoldet. Genetiske ressurser bør også sikres gjennom bevaring i naturens økosystem (in situ) og i bondens åker (on farm). Det er særlig behov for økt kunnskap om og styrking av bærekraftig bruk og bevaring av genetisk mangfold i naturlige økosystemer.

Redusert bruk av gamle og tilsynelatende mindre produktive husdyrraser og plantesorter vil kunne redusere det genetiske mangfoldet og innebærer dessuten tap av kulturhistoriske verdier knyttet til disse. Et viktig skritt vil være økt bruk og omsetning av eldre plantesorter, bl.a. innen økologisk produksjon og hobbydyrking, samt å utnytte kulturhistoriske verdier i næringsutvikling basert på lokal identitet. Avlsarbeid og andre tiltak for å opprettholde populasjonsstørrelsene innenfor gamle husdyrraser, vil gjøre disse mer attraktive i jordbruksproduksjon, som kulturlandskapspleiere eller i bygdenæringene.

Det genetiske mangfoldet forventes i økende grad å romme et potensial for næringsutvikling basert på produkter fra planter, husdyr eller trevirke. Utvikling av foredlings- og avlsmateriale kan åpne for både nye produkter og markeder. Internasjonalt er det stor oppmerksomhet og store forventninger til en positiv utvikling på dette området. Det vil være viktig å legge til rette for økt næringsutvikling basert på bruk av den genetiske variasjonen og tilhørende kunnskap i samsvar med naturmangfoldloven og de internasjonale avtalene på området.

Høyt kompetanse- og kunnskapsnivå om landbrukets genetiske ressurser og deres verdi er en forutsetning for bærekraftig forvaltning av disse ressursene i landbruket og annen næringsøyemed. Det er behov for forskning på genetiske ressurser, spesielt innen foredling av planter og skogplanter, samt innen karakterisering av nasjonalt genmateriale innen husdyr, planter og skogstrær med tanke på kartlegging av verdiene disse representerer.

Bedre tilrettelegging for å kombinere ønskede genetiske egenskaper i planteforedling og husdyravl vil gi økt kunnskap om hvordan planter og husdyr påvirkes av nye klimafaktorer og andre aktuelle betingelser. Moderne teknologiske metoder må benyttes i denne sammenhengen. Planteforedling og husdyravl er videre omtalt i kapittel 3.3.4. Skogplanteforedling omtales i kapittel 6.6.4.

Figur 9.14 

Figur 9.14

Kilde: Foto: Anna Rehnberg

Internasjonalt samarbeid

Det er behov for et sterkt internasjonalt samarbeid for å stanse tap av genetisk variasjon som er viktig for den globale landbruks- og matproduksjonen. Norge har igjennom en årrekke hatt en viktig pådriverrolle, bl.a. gjennom arbeidet med Den internasjonale traktaten for plantegenetiske ressurser for mat og landbruk (ITPGRFA) og støtte til dens fond for nyttefordeling (Benefit Sharing Fund). Svalbard Globale frøhvelv er et banebrytende og unikt initiativ for å sikre verdens frømangfold for framtiden.

Tiltak for å ta i bruk det genetiske mangfoldet for å møte globale utfordringer knyttet til matsikkerhet og klimaendringer er et sentralt tema for internasjonalt samarbeid framover. Norge har ansvar for å sikre sine genetiske ressurser. Dette ansvaret er bl.a. stadfestet i Konvensjonen om biologisk mangfold, Den internasjonale traktaten for plantegenetiske ressurser (ITPGRFA) og andre internasjonale avtaler, og følges også opp i det nordiske samarbeidet.

Boks 9.3 Svalbard Globale frøhvelv

Svalbard Globale frøhvelv er ikke bare et stolt landemerke som besøkende til Longyearbyen har bitt seg merke i. Frøhvelvet, som ble etablert av den norske regjeringen i 2008, gir verdens nettverk av genbanker et trygt sikkerhetslager for frøsamlingene sine. Byggingen av hvelvet inne i et fjell med permafrost, der temperaturen senkes til –18 °C og hvor frøene vil ivaretas selv ved strømbrudd, gir genbankene tryggheten de trenger for å deponere en kopi av sine dyrebare frøsamlinger. Frøene ankommer på såkalt «svart boks»-vilkår, som betyr at frøene kun kan tas ut av hvelvet av institusjonene som deponerte dem. Mer enn 600 000 frøprøver fra til sammen 228 opprinnelsesland er blitt sikkert lagret i hvelvets hyller etter vel tre års drift. Av disse er det 140 000 varianter av ris, og 130 000 varianter av hvete. Så langt har 39 nasjonale og internasjonale institusjoner deponert frø i hvelvet. For Svalbard Globale frøhvelv er dette bare begynnelsen – hvelvet har kapasitet til å lagre 4,5 millioner forskjellige frøprøver. Dette er mer enn dobbelt så mange typer enn det som lagres i verdens genbanker i dag.

Figur 9.15 

Figur 9.15

Kilde: Foto: Anna Rehnberg

Den internasjonale plantetraktaten (ITPGRFA), som trådte i kraft i 2004, var det første internasjonale rammeverket for utveksling av genressurser og en rettferdig fordeling av godene som oppstår ved bruk av slike ressurser, som bidrag til gjennomføringen av Konvensjonen om biologisk mangfold (CBD). Plantetraktaten etablerte et multilateralt system for forenklet tilgang til plantegenetiske ressurser for forsknings-, utdannings- og foredlingsformål som omfatter de fleste viktige matvekster og fôrvekster for global matforsyning. Plantetraktaten sikrer bevaring og bærekraftig bruk av plantegenetiske ressurser, bønders rettigheter til sine egne genressurser og at inntekter, teknologi, kunnskap og andre goder som oppstår ved bruk av genressursene, blir rettferdig fordelt, bl.a. gjennom innbetaling til plantetraktatens Benefit Sharing Fund som skal finansiere tiltak i utviklingsland og overføring av teknologi og kompetanse.

På det 10. partsmøtet i Konvensjonen om biologisk mangfold i Nagoya høsten 2010 ble det oppnådd enighet om en legalt bindende protokoll om tilgang til genetiske ressurser og rettferdig fordeling. Dette var et viktig skritt framover for å sikre at land og samfunn som tar vare på genetiske ressurser også nyter godt av de potensielle verdiene som oppstår gjennom bruk. Nagoya-protokollen er basert på inngåelse av bilaterale avtaler om tilgang og godefordeling og omfatter all bruk som ikke er regulert i andre avtaler. Nagoya-protokollen anerkjenner Den internasjonale plantetraktaten og er gjensidig utfyllende, slik at den vil gjelde på områder som ikke omfattes av plantetraktatens formål. Nagoya-protokollen anerkjenner at genetiske ressurser for mat og landbruk står i en særstilling med behov for egne løsninger. Disse behovene vil bli fulgt opp i FAOs kommisjon for genetiske ressurser for mat og landbruk hvor Norge er medlem.

Figur 9.16 

Figur 9.16

Kilde: Foto: Mari Tefre/Svalbard Globale frøhvelv

Regjeringen vil opprettholde norske bidrag til internasjonale prosesser vedrørende tilgang og rettigheter til genetiske ressurser, samt bidra til økt globalt samarbeid om forvaltningen av genetisk mangfold og sikre rettferdig andeler av utbytte til dem som har forvaltet og utviklet mangfoldet. Oppfølging av den internasjonale plantetraktatens fond for nyttefordeling er et eksempel på dette, der Norge har tatt en leder- og pådriverrolle. Norge bidrar årlig med 0,1 pst. av verdien av norsk såfrøomsetning til fondet som vil styrke bønder i utviklingsland sin evne til å bevare eget mangfold og få tilgang til klimatilpasset såfrø.

Norge har ved etableringen av Svalbard Globale frøhvelv tatt et unikt initiativ til å sikre verdens frømangfold for framtiden. Anlegget har høstet bred internasjonal anerkjennelse og oppmerksomhet. Den norske stat ved Landbruks- og matdepartementet samarbeider med Nordisk genressursenter (NordGen) og Global Crop Diversity Trust om driften av frøhvelvet. I tillegg til å sikre den globale variasjonen innen matplantene, bidrar også frøhvelvet til økt oppmerksomhet og kunnskap om arbeidet med genressurser og disses bidrag til å sikre bønder klimatilpasset såfrø. Oppfølgingen av frøhvelvet vil være et viktig element i Norges videre deltakelse i det internasjonale gensamarbeidet. Regjeringen bidrar også til forskning og utvikling av klimatilpasset såfrø gjennom støtte til Global Crop Diversity Trust fra Utenriksdepartementet.

Fotnoter

1.

Se skogbruksloven § 4 første ledd annet og tredje punktum, § 7 annet ledd første punktum og § 8 første ledd første punktum og bærekraftforskriften § 4 og § 5.

2.

SEFRAK (Sekretariatet for registrering av faste kulturminner i Norge) er et register over eldre bygninger, i hovedsak fra før år 1900, i deler av landet fra før 1945. Riksantikvaren har ansvar for databasen, som også inngår i Statens Kartverk sitt eiendomsregister Matrikkelen
Til dokumentets forside