Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 9 (2011–2012)

Landbruks- og matpolitikken— Velkommen til bords

Til innholdsfortegnelse

7 Reindriftsnæringen

Samisk reindrift bidrar til et levende landbruk i hele landet gjennom beitebruk i fjellområder og utmark, og har et stort potensial for økt verdiskaping. Regjeringen vil fremme næringsvirksomhet basert på reindriftens eksisterende ressurser. Regjeringen vil at de mulighetene som reindriften har til aktiv deltakelse og innflytelse gjennom reindriftsloven av 2007, blir fullt ut utnyttet. Nasjonale forpliktelser etter Grunnloven, og folkerettens regler om urfolk og minoriteter, pålegger staten et særlig ansvar for å legge forholdene til rette for at denne næringen kan opprettholdes og utvikles. Det kan også være nødvendig å vurdere tiltak som av den enkelte reineier kan oppleves som negative men som vil være avgjørende for at næringen kan opprettholdes som bærekraftig både på kortere og lengre sikt.

Tilgang på beiteareal og et reintall som er tilpasset beitegrunnlaget gir økologisk bærekraft, og er helt avgjørende for at næringen også skal være økonomisk og kulturelt bærekraftig.

Regjeringen vil

  • bygge reindriftspolitikken på en tredelt målsetting om økologisk, økonomisk og kulturell bærekraft der økologisk bærekraft står særlig sentralt.

  • arbeide for en bedre sikring av reindriftens arealer.

  • sikre en bærekraftig reindrift gjennom tilpasset reintall, reduserte tap og økt produksjon, i områder med for høyt reintall må reintallet reduseres.

  • forsterke næringsaspektet i de reindriftspolitiske virkemidlene.

  • legge til rette for en god dialog mellom reindriften og andre samfunnsinteresser i de ulike reinbeiteområdene.

  • fremme forslag om å gi jordskifteretten kompetanse til å avklare rettighetsmessige forhold internt i reindriften.

  • invitere næringen til et samarbeid om reiselivsbasert næringsvirksomhet og program for bl.a. læringsbaserte tjenester i reindriften.

  • sørge for at reindriftsavtalens virkemidler støtter opp om en velordnet næringsvirksomhet i tråd med reindriftsloven av 2007.

  • bidra til en stabil markedssituasjon for å sikre næringsgrunnlaget for reindriften.

  • forenkle og effektivisere den offentlige forvaltningen av reindriften i Norge.

7.1 Matproduserende næring og kulturbærer

Reindriften er en av få næringer i Norge med helårs beitedrift. Den nomadiske driftsformen med flytting mellom ulike årstidsbeiter bidrar til en god utnyttelse av beiteressurser i fjell og utmark. Reinens diett, som hovedsakelig består av viltvoksende planter, gjør at reinkjøtt er et smakfullt og eksklusivt bidrag til matmangfoldet i Norge. Det foregår reindrift i nærmere 140 av landets kommuner over et landareal på ca. 140 000 km2. Hovedtyngden av reindriften, om lag 70 pst., finner sted i Finnmark. Reintallet i dag er ca. 246 000 dyr i vårflokk, det vil si før kalving om våren. Kjøttproduksjonen er på om lag 2 000 tonn per år. Reindriftsnæringen er organisert i mindre driftsgrupper, på nordsamisk omtalt som siida og på sydsamisk som sijte. Næringen er organisert i 82 reinbeitedistrikt fordelt over 6 ulike reinbeiteområder fra Finnmark til den nordlige delen av Hedmark. 544 reineiere har en siidaandel, det vil bl.a. si at de er registrert som næringsutøvere etter reindriftsloven. Siidaandelsinnehaveren kan tillate at også andre reineiere er registrert under andelen, i dag er det totalt 2 821 registrerte reineiere i Norge. I tillegg finner vi reindrift i Nord-Gudbrandsdalen og Valdres. Dette er drift organisert i tamreinlag i regi av bygdefolk.

Boks 7.1 Arktisk delikatesse

Reinsdyrkjøtt er mange fortellinger. Ved at dyrene lever ute i naturen hele livet, og følger naturens årstidsvariasjoner, er reinsdyrkjøtt selve smaken av norsk natur. Reinsdyrkjøttet produseres i det vesentligste av et urfolk, samene, som i århundrer har levd av og med naturen. Dette gir reinsdyrkjøttet en særegen dimensjon som gjør at forbrukere i tillegg til en unik smaksopplevelse, også kan få innblikk i en helt spesiell kultur og historie. Reinsdyrkjøtt er dermed også smaken av kultur. I tillegg er reinsdyrkjøttet mat til festbordet. Reinsdyrkjøtt er en arktisk delikatesse, og noe av det mest eksklusive kjøttet Norge har å by på. Reinsdyrkjøtt skal på bordet når vi skal feire og hygge oss med bordets gleder sammen med familie og gode venner, i små og store anledninger. Reinsdyrkjøttet er dessuten sunt. Forskning viser at reinkjøtt er det kjøttslaget som har høyest innhold av antioksidanter, og i tillegg inneholder det sunne fettsyrer.

Figur 7.1 

Figur 7.1

Kilde: Foto: Matprat.no

I tillegg til å være en viktig næring i mange samiske områder, er reindriften arena for bevaring og utvikling av samisk språk, håndverk og naturkunnskap. Reindriften blir derfor ansett som en viktig eksponent for samisk kultur. Dette innebærer at reindriftspolitikk i noen grad skiller seg fra næringspolitikk for øvrig. Utforming av virkemidler skjer gjennom utstrakt konsultasjonsvirksomhet med både Sametinget og næringen. Reindriftsavtalen, som omfatter de sentrale økonomiske virkemidlene, forhandles årlig med næringens organisasjon Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL).

7.1.1 Utvikling siden siste reindriftsmelding

St.meld. nr. 28 (1991–92) En bærekraftig reindrift var en omfattende melding. Den omhandlet særlig ressurssituasjonen i Finnmark, rettighetssituasjonen i Rørosområdet og Sametingets rolle i forbindelse med styringen av reindriften. Som følge av St.meld. nr. 28 ble det gjennomført en revisjon av reindriftsloven av 1978, som resulterte i en revidert lov i 1996. Det var imidlertid et ønske fra næringen om en mer omfattende gjennomgang av reindriftsloven, og i 1998 oppnevnte Landbruks- og matdepartementet et offentlig lovutvalg med medlemmer fra bl.a. myndigheter, forskning og næring. I 2001 avga lovutvalget sin innstilling, jf. NOU 2001: 35 Forslag til endringer i reindriftsloven. Regjeringen (Stoltenberg II) videreførte lovutvalgets forslag gjennom et omfattende arbeid med utforming av nåværende reindriftslov, som trådte i kraft 1. juli 2007.

Myndighetene har siden 2005 intensivert arbeidet med å sikre beitegrunnlaget for reindriften i det sørsamiske reinbeiteområdet. Blant annet er det inngått beiteavtaler i Rørosområdet, og i Trollheimen arbeides det for å sikre rammebetingelsene for fortsatt drift. Det arbeides med å sikre reindriftens beitegrunnlag også i andre områder. I Finnmark har myndighetene for eksempel opphevet fredningen i en del områder som har vært fredet mot reinbeite.

Det er gjennomført en omfattende prosess med forhandlinger med Sverige om en ny reinbeitekonvensjon. Det pågår nå oppfølging i begge land med sikte på ikrafttredelse. En ny konvensjon skal legge til rette for fortsatt grenseoverskridende reindrift basert på sedvane og naturgitte forhold.

Som en oppfølging av St.meld. nr. 28 (1991–1992) ble det definert en tredelt målsetting for reindriftspolitikken: Økologisk, økonomisk og kulturell bærekraft. I forbindelse med implementeringen av reindriftsloven av 2007, iverksatte Landbruks- og matdepartementet et arbeid for å konkretisere innholdet i målet om økologisk bærekraft. Dette arbeidet ble ferdigstilt i 2008, og brukes i forbindelse med fastsetting og godkjenning av reintall.

I visse deler av Finnmark har utfordringer med for høyt reintall i forhold til beiteressursene vedvart. Den nye reindriftsloven gir et bedre verktøy for å ta tak i denne type problemstillinger. Utfordringen knyttet til reintallstilpasning er likevel ikke løst, bl.a. fordi det er et etableringspress i næringen som også kan virke reintallsdrivende. Et for høyt reintall kan bidra til økte konflikter om arealer, særlig internt men også mellom reindrift og andre interesser.

Reindriftsavtalens virkemidler var etter lovrevisjonen i 1996 sterkt knyttet til regulering av reintallet i deler av Finnmark. I forbindelse med forhandlingene om Reindriftsavtalen 2000/2001 konkluderte departementet med at en tilpassing av reintallet ved bruk av reindriftsavtalens virkemidler ikke hadde ført fram. Dette resulterte i at reindriftsavtalen i mindre grad skulle brukes direkte i forbindelse med reintallsreguleringer, men isteden vektlegge inntekstfordeling og produksjonsoptimalisering. I forbindelse med reindriftsavtaleforhandlingene i 2003 ble partene enige om en gjennomgang av de økonomiske virkemidlene for å effektivisere ordningene, og legge til rette for økt inntjening og verdiskaping. Omleggingen til mer produksjonsrettede virkemidler i 2003/2004 bidro til en økning i antall slaktet rein. Dette har også bidratt til en større forutsigbarhet for den enkelte tilskuddmottaker. Markedssituasjonen for reinkjøtt har imidlertid vist seg å variere, og i perioder har det vært utfordringer med å få solgt reinkjøtt.

7.1.2 Rammene for dagens reindriftspolitikk

Historisk fant reindriften sted i uveisomme områder og uten særlig påvirkning eller konkurranse om beitearealene fra andre interesser. Reindriften hadde sine interne regler om fordeling av beiter og annen samhandling. For øvrig var reindriften i liten grad rettsliggjort, og myndighetene så ikke noe særlig behov for lovregulering av reindriften, verken når det gjaldt interne forhold eller av hensyn til andre. Fastleggelse av nasjonalstatenes grenser og grensestengninger, samt fremveksten av jordbruket, endret dette bildet. Myndighetene anså det nødvendig å regulere reindriften nærmere, i første rekke gjennom bestemmelser om vokteplikt og erstatning ved skade. Lovgivningen vektla for øvrig offentlige anliggender i større grad enn regulering av forholdet utøverne imellom.

I forhold til grunneierinteressene, var utøvelse av reindrift i lange tidsrom ansett som en tålt bruk og ikke en rett. Skiftet kom gjennom høyesterettsavgjørelser på slutten av 1960-tallet, hvor Høyesterett konkluderte med at utøvelsen av reindrift korresponderte med en rett etablert gjennom alders tids bruk og som hadde ekspropriasjonsrettslig vern. Etter dette har vi fått Selbudommen, Rt. 2001 s. 769, hvor Høyesterett i plenum ikke bare konstaterte at reindriftsretten hadde sitt tingsrettslige grunnlag i alders tids bruk, men også at man ved vurderingen av om det hadde funnet sted rettsstiftende bruk måtte se hen til reindriftens natur og særtrekk. At reindriften har sitt grunnlag i alders tids bruk er nå nedfelt i reindriftsloven.

Når det gjelder den interne bruken av beitearealene, har det historisk stort sett vært slik at den enkelte siida har hatt sine bestemte områder for beiting gjennom året. Beitebruken med et tilhørende flyttemønster har hatt sin faste struktur som de ulike utøverne har forholdt seg til. Det festnet seg imidlertid etter hvert det syn at reindriftsretten var en kollektiv rett som tilligger den reindriftssamiske befolkningen, og hvor ingen enkeltgrupper eller personer hadde eksklusive rettigheter. Dette preget bl.a. reindriftsloven av 1978. Myndighetene skulle fritt kunne regulere den interne beitebruken, med andre ord forutsatte man at ingen grupper hadde særskilte bruksrettigheter. I deler av Finnmark bidro etableringen av såkalte fellesområder for høst-, vinter- og vårbeitene til en endring i bruken av områdene. Denne endringen sammen med en økning i reintallet har i noen tilfeller også gitt grunnlag for konflikter. I den senere tid har bevisstheten om særskilte rettigheter fått økende plass, og domstolene har i forskjellige sammenhenger lagt til grunn at driftsgrupper kan ha særskilte rettigheter som nyter et alminnelig rettslig vern i forhold til andre grupper. Dette synet ligger til grunn for sentrale bestemmelser i reindriftsloven fra 2007.

Den folkerettslige utvikling har vært betydelig i de siste tjue årene. Norge er internasjonalt forpliktet til å sikre grunnlaget for den samiske reindriften. Dette er nedfelt både i Grunnloven og annet lovverk, herunder reindriftsloven hvor det fremkommer av § 3 at lovens bestemmelser skal anvendes i samsvar med folkerettens regler om urfolk og minoriteter. Dette innebærer at folkerettens regler vil legge viktige føringer for tolkingen og anvendelsen av lovens bestemmelser. Det folkerettslige vernet medfører bl.a. at reindriftens arealer, som er reindriftens viktigste ressursgrunnlag, har en særskilt beskyttelse. Dette kan innebære føringer og til dels begrensninger med hensyn til bruk av arealer til annen virksomhet i det samiske reinbeiteområdet. Likeledes innebærer det føringer for å sikre en bærekraftig ressursbruk, dvs. et ansvar for å sikre en bærekraftig bruk og utnyttelse av beitearealene.

Viktige rammer for reindriftspolitikken er nedfelt i reindriftsloven av 2007. Myndighetenes og næringens ansvar for å sikre arealgrunnlaget fremkommer av formålsparagrafen. Et sentralt forhold i loven er reindriftens rolle. Gjennom ulike bestemmelser legges det opp til at næringen skal medvirke og ta et ansvar for at reindriften er økologisk, økonomisk og kulturelt bærekraftig. Arbeidsfellesskapet, siidaen, har fått en sentral plass og utgjør et viktig element i bestemmelsene om intern organisering. Bruksreglene er det viktigste verktøyet i forvaltningen av distriktenes ressurser, og har som formål å bidra til en økologisk bærekraftig reindrift. De skal gi nærmere bestemmelser om bl.a. beitebruk og reintall. Næringen har således fått økt ansvar for å sikre en bærekraftig forvaltning av distriktets ressurser. Endelig godkjenning av bruksregler foretas av myndighetene. Regulering av interne forhold som for eksempel nyetableringer og fordeling av reintall har reindriften nå et selvstendig ansvar for. Videre oppfølging av reindriftsloven må derfor være en prioritert oppgave både for næringen selv og for myndigheter. I den nye loven foreligger også hjemmel for ulike sanksjoner og tvangstiltak ved brudd på bestemmelser gitt i eller med hjemmel i reindriftsloven.

7.2 Mål for reindriftspolitikken

I innstillingen fra Stortinget til St.meld. nr. 28 (1991–1992), Innst. S. nr. 167 (1991–1992), konkretiseres hovedmålet «en bærekraftig reindrift» gjennom delmålene om en økologisk, økonomisk og kulturelt bærekraftig reindrift. Målene henger nøye sammen. Økologisk bærekraft gir grunnlag for økonomisk bærekraft, og sammen skal økologisk og økonomisk bærekraft gi mulighet for å ivareta og utvikle kulturell bærekraft. Det kan til dels være innbyrdes motsetninger mellom de tre delmålene. Tilstrekkelig med menneskelige ressurser er en forutsetning for kulturell bærekraft. Økonomisk bærekraft krever inntekter som gir et livsgrunnlag for reindriftsbefolkningen. Videre er inntektsgrunnlaget i stor grad knyttet til antall rein. En økning i inntjening ved å øke reintallet utover beitenes tåleevne gir ikke økologisk bærekraft. Samtidig vil livsgrunnlaget, dvs. økonomisk bærekraft, svekkes dersom inntektene skal deles på mange. Det er en kjensgjerning at tilgjengelig beiteareal også i dag setter de ytre rammene for reindriftens utviklingsmuligheter for framtiden. Regjeringen vil på denne bakgrunn videreføre den tredelte målsetningen om økologisk, økonomisk og kulturell bærekraft, der økologisk bærekraft står sentralt.

Figur 7.2 

Figur 7.2

Kilde: Foto: Trym Ivar Bergsmo/Samfoto

7.2.1 Økologisk bærekraft

I Riksrevisjonen sin undersøkelse av bærekraftig bruk av reinbeiteressursene i Finnmark (Dokument nr. 3:12 (2003–2004)) ble det påpekt at de overordnede målene for reindriftspolitikken i liten grad har blitt operasjonalisert. For målsettingen om økologisk bærekraft er dette fulgt opp gjennom utarbeidelse av indikatorer for fastsetting av økologisk bærekraftig reintall. Dette var et meget viktig arbeid der myndighetene og næringen i samarbeid med forskere kom fram til en omforent definisjon av begrepet økologisk bærekraft. «I en økologisk bærekraftig reindrift anser man at beitebruken ikke forringer beitekvaliteten, eller mangfoldet av dyr og planter i de ulike årstidsbeitene. Det er også en målsetting at beitebruken skal gi god dyrevelferd og tilgang på slaktedyr av god kvalitet.» (Rapporten «Kriterier/indikatorer på økologisk bærekraftig reintall», LMD 2008.) Som et mål på om et gitt reintall er økologisk bærekraftig ble det utarbeidet kriterier og normer knyttet til reinens kondisjon og produksjon. Kriteriene er brukt som et hjelpmiddel ved fastsettelse av øvre reintall etter reindriftsloven av 2007. Riktig beitetilpasning gjennom et økologisk bærekraftig reintall, og sikring av beitearealene vil være de viktigste tiltakene for å nå målet om økologisk bærekraft.

7.2.2 Økonomisk og kulturell bærekraft

Økonomisk bærekraft innebærer at utøvere som har reindrift som hovedvirksomhet skal kunne leve av næringsinntektene. De økonomiske virkemidlene i reindriftsavtalen, som i de senere årene er dreid mer i retning av å fremme produksjon og verdiskaping i næringen, skal bidra til å nå dette. I mange områder har reindriften i dag muligheter til å øke inntektsgrunnlaget ved å videreutvikle virksomheten basert på de ressursene som finnes, herunder gjennom ulike aktiviteter knyttet til reindriften. Det er også viktig at reindriften utnytter potensialet for økt verdiskaping i kjøttproduksjonen fullt ut. Næringens utøvere har hovedansvaret for å sikre en økonomisk bærekraftig næringsvirksomhet innenfor rammen av målet for økologisk bærekraft. Det er også viktig at hele reinkjøttbransjen legger til rette for økt verdiskaping.

Mål om kulturell bærekraft innebærer at den nomadiske driftsformen videreføres og gir grunnlag for en mangfoldig reindriftsbefolkning. Reindriften er på mange måter en familiedrevet næring, der det fra gammelt av har vært plass til en utvidet krets av familiemedlemmer. Kvinnenes arbeid har tradisjonelt vært knyttet til báikedoallu (husholdet), og ikke minst til opplæring og sosialisering av barna inn i reindriften. Reindriftsloven sikrer kvinner og menn like rettigheter til å utøve reindrift. Kvinnenes rolle er viktig for reindriften, og den er særdeles viktig for å opprettholde en familiebasert næringsvirksomhet. I dag har næringen god tilgang på nye utøvere, både de som vil leve av reindrift og de som vil delta periodevis. Reindriften vil også i framtiden ha bruk for ekstra arbeidskraft i arbeidsintensive perioder. Ved å utnytte mulighetene for utvidet næringsvirksomhet i tilknytning til reindriften vil næringen selv kunne bidra til å sikre økonomisk bærekraft for en familiebasert reindrift. Departementet ser også at det er behov for en nærmere gjennomgang av innholdet i målsettingene om både kulturell og økonomisk bærekraft. Et slikt arbeid må gjøres innenfor rammene av målet om økologisk bærekraft, og næringsperspektivet og et bredt kunnskapsgrunnlag må stå sentralt.

7.3 Reindriften i samfunnet

På grunn av den nomadiske driftsformen er reindriften i løpet av året en del av mange bygdesamfunn. For eksempel opplever flere små bygder i kystområdene i Finnmark en merkbar befolkningsvekst i løpet av sommerhalvåret når reindriften flytter til sine sommerbeiter. I mange sammenhenger er dette positivt fordi reindriften kan bidra til økt aktivitet, både for andre næringsaktører innen handel og service og i samfunnet for øvrig, for eksempel gjennom deltakelse i idrett og kulturaktiviteter.

7.3.1 Produsent av samfunnsgoder

Reindriften bidrar gjennom bruk av ulike årstidsbeiter til pleie av et særegent beitelandskap i fjell og utmark, og med sine boplasser og tilstedeværelse har den bidratt med kulturminner. Mange steder finnes det geografiske navn og benevnelser som viser reindriftens tilstedeværelse i området. Man finner rester etter både gammel bosetting og gamle reindriftsanlegg i terrenget. I et reiselivsperspektiv gir reindriften videre et eksotisk tilsnitt til mange destinasjoner hvor natur- og kulturopplevelser er viktige produkter. Synliggjøring av reindriften står ofte sentralt i markedsføringen av slike destinasjoner. Reindriften leverer således goder som er viktig for annet næringsliv, og for andre brukere av fjell og utmark og samfunnet for øvrig. Noen reineiere har også avtaler om å levere opplevelsesbaserte tjenester til reiselivet. Næringen kan også tilby andre typer tjenester til samfunnet. Med de sterke tradisjonene for å innlemme hele familien i driften kan næringen være en god arena for læring og omsorg. Allerede i dag er det barnehager og skoleklasser som har anledning til å se og lære mer om ulike aktiviteter knyttet til reindrift. Departementet ser store utviklingsmuligheter for næringsvirksomhet knyttet til å levere tjenester og produkter både til reiseliv og skole- og omsorgssektoren. Dette vil bli nærmere omtalt i kapittel 7.5.3 Næringsutvikling basert på reindriftens ressurser.

7.3.2 Samfunnsutfordringer

Reindriftens arealbehov kan gi betydelige spenningsforhold når andre samfunnsinteresser har behov for arealer til utbygging og annen næringsutøvelse og bruk. En av de store utfordringene ligger i å øke forståelsen for reindriftens grunnleggende rett til arealer i det samiske reinbeiteområdet, og den faktiske bruken av disse arealene. Reindriftens arealbruk omtales nærmere i kapittel 7.4.4 Arealforvaltning. Samtidig har reindriften også plikter overfor samfunnet for øvrig. For å redusere ulike spenningsforhold må det derfor legges til rette for gjensidig respekt og hensyntagen.

Dette fordrer bl.a. at reindriften er synlig i lokalsamfunnene på en positiv måte. En viktig forutsetning er at næringen utøver en bærekraftig reindrift i alle reinbeiteområder. Det er en kjensgjerning at der reintallet er for høyt, har det i de senere årene vært økte konflikter med andre samfunnsinteresser. For eksempel har rein i perioder trukket inn på innmark og tettsteder flere steder i Finnmark. Slike konflikter kan være meget skadelig for reindriftens posisjon og omdømme i samfunnet for øvrig. Et stort ansvar ligger på reindriften selv når det gjelder å styrke sitt eget omdømme gjennom en bærekraftig ressurstilpasning i alle områder.

Figur 7.3 Slakteuttak og reintetthet i utvalgte distrikt i Finnmark, Troms, Nordland og Sør-Trøndelag, og ett tamreinlag i perioden 1981–2008, og mengde vinternedbør i de ulike områdene

Figur 7.3 Slakteuttak og reintetthet i utvalgte distrikt i Finnmark, Troms, Nordland og Sør-Trøndelag, og ett tamreinlag i perioden 1981–2008, og mengde vinternedbør i de ulike områdene

Kilde: Norsk institutt for naturforskning, meteorologisk institutt og Reindriftsforvaltningen.

Gjennom de seneste årene har det i flere områder og lokalsamfunn vært gjennomført tiltak for å få til en god samhandling mellom reindriften og det øvrige samfunnet. Et godt eksempel på dette ble iverksatt av fylkesmannen i Sør-Trøndelag i 2006. Hensikten har vært å forbedre den gjensidige forståelsen og dialogen mellom reindriften og øvrige interesser i lokalsamfunnene. I prosjektet har man kommet fram til konkrete tiltak som har vist seg å være effektive. Det er også iverksatt tiltak i kommuner i Troms og Finnmark med siktemål å bedre dialogen og forståelsen mellom reindriftsnæringen og lokalsamfunnet. Her kan «Verddeprosjektet» i Kvænangen i Troms særlig fremheves. Prosjektet tar sikte på en bred og god dialog mellom grunneiere og reindriften for å komme fram til tiltak som er til nytte for både reindriften og andre interesser i kommunen. Etter departementets syn har disse prosjektene stor overføringsverdi til andre reindriftsområder og kommuner. Departementet vil derfor ta initiativ til å få en samlet oversikt over denne type prosjekter. Det må sikres smidige prosesser for å balansere reindriftens behov med behov i det øvrige samfunnet, bl.a. ved å tilrettelegge for en bedre dialog og samhandling. Regjeringen vil tilrettelegge for at det opprettes egne dialogarenaer for reindrift og andre samfunnsinteresser i de ulike reinbeiteområdene.

7.4 Grunnlaget for en bærekraftig reindrift

Tilgang på arealer, bærekraftig bruk av beitegrunnlaget, god produksjon og riktig næringstilpasning er avgjørende for å nå målet om en bærekraftig reindrift. En slik tilpasning og tilrettelegging gir grunnlag for gode næringsinntekter og utviklingsmuligheter for reindriftsbefolkningen.

7.4.1 Naturgitte forhold for produksjon og dyrevelferd

Den nomadiske driftsformen er basert på reinens naturlige vandringer og beiteutnyttelse. Mengde nedbør om vinteren er en viktig forklaring på næringens flyttemønstre i de ulike områdene. Vanlig flyttemønster går fra nedbørsrike og frodige sommerbeiter til kaldere og tørrere vinterbeiteområder der det er mindre fare for ising/låsing av beitene. Kartet i figur 7.3 viser at indre deler generelt har mindre vinternedbør enn kystområdene i hele det samiske reinbeiteområdet.

Både værforhold og reindriftens egne slaktestrategier kan påvirke andelen rein som slaktes og tetthet av dyr i et område. Generelt er det gode forhold for høy kalveproduksjon og et høyt slakteuttak i områder med lite vinternedbør, her kan også tettheten bli høy om uttaket ikke tilsvarer tilvekst av kalv. Indre deler av Finnmark og Sør-Trøndelag er slike områder. Figur 7.3 viser at distrikter med vinterbeiter i indre deler av Finnmark med lite nedbør, har stor variasjon i både reintetthet og slakteuttak. Distrikt i Sør-Trøndelag med samme vinterbeiteforhold har derimot stabilt reintall og slakteuttak. Ressursregnskapet for reindriften viser at i Sør-Trøndelag slaktes om lag 60 pst. av årets kalveproduksjon, i indre deler av Finnmark om lag 20 pst. I indre Finnmark utnyttes ikke potensialet for høy produksjon som følge av gode vinterforhold fullt ut. Utfordringer knyttet til voksende reintall, overbeite og sult har vært et gjentakende fenomen i reindriften i deler av Finnmark de siste 20–30 årene. Reindriften helt øst i Finnmark skiller seg imidlertid ut med et stabilt reintall, et høyt slakteuttak og god produksjon.

Reindriften i Troms,Nordland og deler av Nord-Trøndelag har vinterbeiter med mye nedbør, og veksling mellom frost og mildvær. Reintallet er stabilt, slaktevektene tyder på at dyrene er i god kondisjon, men kalvetilgangen varierer. I disse områdene er det mye som tyder på at værforhold og ulike forstyrrelser har relativt stor betydning på kalvetilgang, og derigjennom på slakteuttaket. Tap til rovvilt er også høyere i disse områdene. Det blir en nærmere omtale av rovvilttap i neste avsnitt. Reindriften i Sør-Trøndelag, Hedmark, og i tamreinlagene har vinterbeiter med relativt tørt klima, og områdene preges av stabile reintall, høy kalveproduksjon og høyt slakteuttak. Produksjonen per dyr er den høyeste i hele landet.

Som et ledd i ressursforvaltningen overvåkes lavbeitene på Finnmarksvidda ved feltregistreringer og satellittregistreringer, undersøkelsene gjøres av Northern Reserach Institute IT og Norsk institutt for naturforskning. Overvåkingsprogrammet startet i 1998, og det er gjennomført undersøkelser ca. hvert femte år. Generelt har det vært en nedgang i lavtykkelsen i takt med økende reintall, i 2005 var det riktignok en økning i lavtykkelse på vinterbeitene, men ingen endring på høst- og vårbeitene. Undersøkelsene fra 2009 og 2010 viser en reduksjon av lavmattene både på høst- og vårbeitene. Reintallet har vært vedvarende høyt de siste fem årene, og endringene i lavtykkelsen indikerer at antall dyr må reduseres for å få restituert disse beitene. Studier av sommerbeiteområder i Finnmark viser at distrikt med høyere reintetthet har mindre mangfold av beiteplanter og færre småvilt enn distrikt med lavere reintetthet. Dette kan medføre uheldige økologiske konsekvenser for naturgrunnlaget. For næringen kan det bety mindre produktive sommerbeiter. Departementet vil videreføre overvåking av lavbeitene som et viktig verktøy i en økologisk bærekraftig ressursforvaltning. Det er også behov for økt kunnskap om sommerbeitenes produktivitet som en del av kunnskapsgrunnlaget for en bærekraftig ressursforvaltning i reindriften.

Gjennom bruksreglene skal reindriften ta ansvar for å gjennomføre driftstilpasninger som ivaretar ressursgrunnlaget. Regjeringen legger derfor stor vekt på at alle reinbeitedistrikt skal ha godkjente bruksregler og reintall i løpet av 2011. Der det faktiske reintallet er for høyt skal siidaen utarbeide en reduksjonsplan som angir omfang og tidsrom for ekstra uttak av rein slik at fastsatt reintall nås. Dersom siidaen ikke utarbeider en reduksjonsplan, eller ikke klarer å gjennomføre planen, skal hver siidaandel redusere det overskytende antall forholdsmessig. Reindriftsstyret har ansvar for at en slik reduksjon gjennomføres, jf. § 60 i reindriftsloven. Det er næringens ansvar å ha et så høyt slakteuttak at økologisk bærekraftig reintall også opprettholdes over tid. Myndighetene vil i årene framover prioritere kontroll av at reintall overholdes. Det vil kunne iverksettes sanksjoner etter reindriftsloven overfor reineiere som ikke retter seg etter bruksreglenes bestemmelser om reintall.

Variasjon i værforhold om vinteren har som sagt innvirkning på dyrenes tilgang til beiteplanter, og således både på produksjon og dyrevelferd. Med et varmere klima forventes det mer nedbør og veksling mellom frost og mildværsperioder om vinteren i de vinterbeiteområdene som i dag har lite nedbør, slik som indre Finnmark. Nyere forskning viser at distrikter med stabilt reintall og dyr i god kondisjon har størst overlevelse og kalvetilgang etter dårlige beiteforhold pga. mye is og snø om vinteren. En god strategi for å opprettholde produksjon under vanskelige værforhold vil være å ha dyr i god kondisjon. Det er også dyrevelferdsmessig riktig med en beitetilpasning som gjør reinen mindre utsatt for sult og avmagring. I motsatte situasjoner vil det være aktuelt å vurdere bruk av lovbaserte virkemidler for å sikre god dyrevelferd.

Dyrevelferd må ses i et lengre tidsperspektiv der et tilpasset reintall står sentralt, og i et kortere tidsperspektiv der det må iverksettes ekstraordinære tiltak på grunn av låste beiter. Også i områder med tilpasset reintall kan det på grunn av ugunstige værforhold forekomme situasjoner med sult på grunn av låste beiter. For å overvåke beitesituasjonen på vinterbeitene i de ulike reinbeiteområdene, er det etablert beredskapsgrupper bestående av Mattilsynet, Reindriftsforvaltningen og næringen. Gruppene skal vurdere beite- og driftsforhold, og legge til rette for at næringen raskt kan iverksette tiltak for å unngå omfattende dyretragedier. I slike situasjoner må dyrene for eksempel flyttes til andre beiteområder, eller det må iverksettes fôring. Det er opprettet ordninger over reindriftsavtalen som bidrar til finansiering av fôrinnkjøp i en krisesituasjon. Regjeringen vil fortsatt legge til rette for at reindriften skal kunne ivareta sitt ansvar for god dyrevelferd, også i et endret klima. Her vil samspill mellom ulike virkemidler stå sentralt.

7.4.2 Tap av rein

Reindriften i hele landet har hatt økende tap det siste tiåret og en vesentlig årsak til dette er økte rovviltbestander. I 2010 meldte reindriften i alt 77 000 dyr tapt, av disse ble 19 500 (ca. 30 pst.) godkjent som tap til rovvilt. Rovvilt utgjør således en stor del av tapet, men også andre årsaker medfører tap. Andre årsaker til tap av rein er påkjørsler, sykdom, ulykker og sult. Store tap på grunn av sult er omtalt i forrige avsnitt. Reindriften selv oppgir gjennom melding om reindrift, at tap til rovvilt utgjør om lag 80–90 pst. av totaltapet (Ressursregnskap for reindriftsnæringen, Reindriftsforvaltningen 2010).

Reinen er særlig sårbar for tap til rovdyr på senvinteren og i kalvingsperioden om våren, det er derfor et forvaltningsmål å beskytte reinens kalvingsområder mot yngling av rovvilt. Rein i dårlig kondisjon er særlig tapsutsatt, og dårlig beitetilgang på grunn av ugunstig værforhold eller for høyt reintall kan øke tapene betraktelig. Stor tapsrisiko forklares av driftsformen med helårs beiting i ofte utilgjengelig og uoversiktlig terreng, noe som også gjør det svært vanskelig å finne rein som er tatt av rovvilt. Det har over tid vært en økning i erstatningsutbetalinger for rein tapt til rovvilt. Erstatningsutbetalingene baseres bl.a. på dokumenterte tap og bestandsestimater av rovvilt. Dokumentasjonsgraden er som sagt svært lav i reindriften (om lag 5 pst. av erstattet tap er dokumentert). Erstatningsutbetalingene blir skjønnsmessig beregnet ut i fra dokumentert tap vurdert opp mot tapsrisiko. Dette medfører at utbetalingene varierer mellom de ulike reinbeiteområdene, og kan bidra til et økt konfliktnivå mellom næring og myndigheter. Det ble etablert en arbeidsgruppe i 2010 som skulle utrede om dagens erstatningsordning for tap av tamrein til rovvilt burde legges om, og eventuelt hvordan det skulle gjøres. Gruppa skulle spesielt se på en modell for en risikobasert erstatningsordning for tap av tamrein til rovvilt. Gruppen avleverte en rapport våren 2011 der de anbefaler en trinnvis omlegging til en risikobasert erstatningsordning. Det er bl.a. behov for mer kunnskap om rovvilt i de ulike områdene og andre tapsårsaker i reindriften. Arbeidsgruppens rapport følges opp av Miljøverndepartementet.

Regjeringen vil forvalte rovviltbestandene så nær Stortingets vedtatte bestandsmål som mulig. Jerv, gaupe og kongeørn er de største skadevolderne i reindriften. Rovviltforliket av juni 2011 sier rovviltforvaltningen skal skje på en slik måte at antallet ynglinger holdes så nær bestandsmålet som mulig, og at forvaltningen iverksetter de tiltak som er nødvendige i tråd med forliket. Hovedvirkemidlene i bestandsreguleringen av disse artene er lisensfelling og kvotejakt. Ved ekstraordinært uttak og skadefelling brukes egne fellingslag og Statens naturoppsyn. Det vil også være viktig å øke kunnskap om ulike forebyggende tiltak som kan bidra til reduserte tap i reindriften. Likeledes vil det være viktig å forsterke innsatsen med å skille rein og rovvilt i særlig sårbare perioder, noe som har vært særskilt vanskelig i enkelte reinbeiteområder. De regionale rovviltnemndene gjennomførte en evaluering av arealdifferensieringen høsten 2010. DN har fått i oppdrag å sammenstille resultatene av evalueringen og vil gi råd til Miljøverndepartementet om videre oppfølging av rovviltnemndenes erfaringer.

De siste årene er omlag 1000 rein drept årlig ved påkjørsler av tog og bil. Disse påkjørslene kan innebære betydelige konsekvenser for den enkelte reineier. Påkjørsler av rein reiser også et dyrevelferdsmessig spørsmål. Jernbaneverket har utarbeidet en handlingsplan for å redusere antall dyr som skades eller omkommer etter påkjørsler med tog. Handlingsplanen er tilpasset lokale behov og har som mål også å ivareta biologisk mangfold. Lokale samarbeidstiltak blir prioritert.

Utviklingen det siste tiåret med økende og til dels svært høye tap i deler av de sørsamiske områdene er særlig bekymringsfull. Studier av produksjon og tap i reindriften i Nord-Trøndelag viser at kalvetap forekommer på tross av at dyrene har relativt gode vekter. Vanskelige værforhold på vinterbeitene ser ut til å forsterke problemene med tap til rovvilt. Det er en kjensgjerning at rovvilt er en stor utfordring for reindriften i disse områdene, og det er behov for en særskilt oppfølging for å sikre næringsgrunnlaget. Rapporten fra en arbeidsgruppe for reduksjon av konflikt mellom rovdyr og rein i Nord-Trøndelag danner grunnlaget for det videre arbeidet. Konsultasjonene med Sametinget og NRL om rapporten er viktig for å kunne iverksette hensiktsmessige tiltak.

Det er også blitt observert til dels omfattende tap med ukjent årsak i enkelte kystnære strøk i det sørsamiske reinbeiteområdet. En mulig forklaring på disse tapene kan være økende forekomst av smittsomme sykdommer der smitte påvirkes av temperatur og nedbør. Det vil spesielt gjelde sykdommer som overføres ved hjelp av insekter eller andre grupper smittebærere. Det er behov for mer kunnskap om årsaker til sykdomsrelaterte tap av rein i disse områdene. I reindriftsoppgjøret for 2011/2012 er det øremerket midler til et pilotprosjekt på studier av sykdom på rein som følge av klimatiske endringer, prosjektet gjennomføres på Fosen.

Figur 7.4 Antall nye reinmerker registrert per ti år fra 1900 og fram til 2010, per reinbeiteområde i Norge

Figur 7.4 Antall nye reinmerker registrert per ti år fra 1900 og fram til 2010, per reinbeiteområde i Norge

Kilde: Reindriftsforvaltningen

Regjeringen vil følge opp tiltak for å redusere tap i reindriften. Det vil legges særlig vekt på de store utfordringene i deler av det sørsamiske reinbeiteområdet.

7.4.3 Reindriftsbefolkningen

Personer med tilknytning til reindrift omfatter reineiere med siidaandel og deres familiemedlemmer, eller andre med tilknytning til familien. Tradisjonelt har barn i reindriftsfamilier tidlig fått eierskap til egen rein, for eksempel som dåpsgave og konfirmasjonsgave. Eierskap til dyrene identifiseres gjennom snittmerker i øret til reinen. Det er ført opp egne merkeregister for de ulike reinbeiteområdene. I de første merkeregistreringer før 1900 var det i Norge registrert totalt 635 reinmerker. I 2009 var det totalt registrert 4 472 merker. Noen av merkene er ikke i bruk i dag. Hoveddelen av veksten i antall nye merker har skjedd i Finnmark med størst vekst fra 80-tallet og til i dag, se figur 7.4. Det er også sedvane for at de som eier merker selv har fått regulere uttak og derigjennom vekstpotensialet i egen flokk. Det er grunn til å anta at økningen i antall reineiere også har bidratt til en økning i antall rein.

I områdene sør for Finnmark er utviklingen i nye merker en annen, da det i disse områdene til dels er en nedgang fra 70-tallet.

Særlig i Finnmark er det et gjennomgående trekk at mange fortsetter å eie rein og har en tilknytning til reindriften selv om man har sin hovedinntekt utenfor næringen. Ressursregnskapet 2008/2009 viser at ca. 32 pst. av reintallet i Vest-Finnmark og 25 pst. i Øst-Finnmark eies av andre enn siidaandelsinnehaver og deres ektefeller/samboere. Denne utviklingen kan bidra til at næringsinntektene i reindriften blir lavere. Totalregnskapet 2008/2009 viser at næringsinntektene er lavest i de områdene der en større andel av reinflokken eies av personer som ikke har reindrift som hovedvirksomhet. Dette er en utvikling som ikke bidrar til økonomisk bærekraft i næringen.

Reindriften har som andre næringer, gjennomgått en betydelig teknologisk utvikling. Kapasiteten til å se etter store dyreflokker spredt over store arealer er en helt annen i dag enn for 40–50 år siden. I motsetning til andre næringer har det derimot ikke skjedd tilpasninger i forhold til dette. I det samiske reinbeiteområdet er antallet enheter/andeler i 2010 på samme nivå som det var i 1970. Det er i dag i gjennomsnitt vel fem reineiere innenfor hver siidaandel. Ulikt andre primærnæringer har reindriften et «pressproblem» der stadig flere ønsker tilknytning til næringen gjennom eierskap. Det kan synes som at det har en egen status å eie rein og som ikke nødvendigvis er knyttet til inntekter fra virksomheten.

Det er grunn til å tro at denne utviklingen også har svekket mulighetene for siidaandelsinnehavere til å styre drift og utvikling. Gjennom ny lov er næringen gitt mulighet til selv å ta et grep om fordeling av rein mellom de som skal leve av reindrift, og de som har det for å opprettholde tilknytning til næringen. Den styringsretten siidaandelsinnehaveren har etter reindriftsloven vil være et viktig verktøy for at næringen skal kunne regulere hvem som kan eie rein under en andel, og hvor mange rein den enkelte skal kunne eie. Regjeringen anser det som svært viktig at reindriften tar dette verktøyet i bruk for å sikre næringsgrunnlaget til siidaandelsinnehaveren.

Regjeringen vil forsterke næringsaspektet i reindriften. Departementet ønsker derfor å igangsette en kartlegging av sammenhengene mellom bl.a. antallet reineiere, antall rein, antallet aktive reindriftsutøvere og næringsinntekter for de som har reindrift som hovedvirksomhet.

7.4.4 Arealforvaltning

Siden den siste reindriftsmeldingen har myndighetene iverksatt en rekke tiltak for å sikre reindriftens arealgrunnlag og beitebehov. Særlig kan endringer i reindriftsloven, plan- og bygningsloven og ny naturmangfoldlov trekkes fram. Framover vil utfordringen med å sikre nødvendige arealer for å opprettholde en bærekraftig reindrift øke. Tilgang til ulike årstidsbeiter er en forutsetning for å kunne fortsette med den nomadiske driftsformen. Denne driftsformen danner basisen for en økologisk bærekraftig ressursutnyttelse. Departementet vil derfor fortsatt prioritere innsatsen på dette området. Ved bruk av dagens virkemidler vil det være av sentral betydning at de ulike aktørene har en felles virkelighetsforståelse, som gir grunnlag for god samhandling og gode løsninger. Dette krever et høyt kunnskapsnivå hos politikere og myndigheter når det gjelder de ulike sidene ved reindriften. Departementet vil videreføre arbeidet med å informere om reindriftens bruk av og rett til beitearealer.

Reindriftslovens formålsbestemmelse legger til grunn at reindriftsarealene er reindriftens viktigste ressursgrunnlag og fastslår at ansvaret for sikring av arealene påhviler innehavere av reindriftsretten, øvrige rettighetshavere og myndighetene. Av Ot.prp. nr. 25 (2006–2007) Om lov om reindrift (Reindriftsloven) fremkommer det at myndighetene gjennom lov, forskriftsverk og retningslinjer kan sørge for at dette også blir fulgt opp av kommuner og fylkeskommuner.

Plan- og bygningsloven er den sentrale loven i forhold til arealforvaltning innenfor reinbeiteområdene og det sentrale virkemiddelet for en bedre sikring av arealene. I ny plandel til plan- og bygningsloven er det etablert en rekke nye verktøy som gir kommuner og fylkeskommuner en bedre mulighet til å følge opp nasjonale mål om å sikre det materielle grunnlaget for den samiske reindriften. Grunnlovens § 110a og internasjonale regler forplikter både kommunale, regionale og statlige myndigheter til å gjøre hensynet til samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv til gjenstand for særskilt behandling og vurdering i samfunnsplanleggingen generelt, og i arealplanleggingen spesielt. Dette gjelder i samtlige kommuner og regioner hvor det utøves samisk reindrift.

Ett enkelt reinbeitedistrikt kan strekke seg over flere kommuner og fylker. For reinbeitedistriktene er det svært ressurskrevende å følge opp samtlige planprosesser som berører distriktet. For å få en tilfredsstillende arealforvaltning innenfor hele distriktets areal, er man derfor avhengig av helhetstenking og et samarbeid mellom kommuner, og mellom kommunal og regional forvaltning. Departementet vil fremheve at både interkommunale planer og regionale planer er egnede verktøy for å sikre større grad av forutsigbarhet og helhetsplanlegging for reindriftens arealer. I tillegg kan planer for sikring av reindriftens arealer være noe som kan følges opp gjennom felles planleggingsoppgaver, jf. plan- og bygningslovens § 3–6. Det er en forutsetning at fylkeskommuner og kommuner innenfor de samiske reinbeiteområdene bruker disse verktøyene for å sikre en mer helhetlig forvaltning av det enkelte distriktet sine arealer. Likeledes er det viktig at planmyndighetene følger opp nye krav til medvirkning og deltagelse fra den utøvende reindriften ved oppstart og gjennomføring av ulike planprosesser.

Reindriftsforvaltningen sitter inne med betydelig oversikt og kunnskap om reindriftens bruk av og behov for arealer. Ved utarbeiding av planer som berører reindriften bør planmyndighetene ta utgangspunkt i denne kunnskapen. Reindriftsforvaltningen skal derfor involveres tidlig i prosessene. I tillegg fremkommer viktig kunnskap om arealbruk gjennom reinbeitedistriktenes egne distriktsplaner og arealbrukskart. Arealbrukskartene, som nå er under revisjon, viser sesongbeiter, flyttleier, samlingsområder, gjerder og reindriftsanlegg m.m. Departementet ser det som nødvendig at det gjennomføres en verdiklassifisering av reinbeiteområdene med basis i de reviderte kartene. En verdiklassifisering av reindriftens arealbrukskart vil bidra til en bedre sikring av de arealene som er av særlig viktighet for reindriften, og dermed en større grad av forutsigbarhet for reindriftsutøverne. Verdiklassifisering krever også deltagelse og medvirkning fra næringen. Ved en ferdigstillelse av verdiklassifiseringen, vil Regjeringen med bakgrunn i plan- og bygningslovens bestemmelser, gjennomføre en prosess for å få utarbeidet planretningslinjer/planbestemmelser for de arealene som er av særlig viktighet for en bærekraftig reindrift. Utover dette vil en verdiklassifisering også ha stor betydning for kommunene, ved at de blir gjort kjent med reindriftens bruk av arealer, og hvilke arealer som er av særlig viktighet. Slik kjennskap vil bidra til bedre planprosesser.

7.4.5 Konsultasjoner om arealsaker

Som urfolk har samene rett til å bli konsultert i saker som angår dem. Denne retten er nedfelt i ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige saker, artikkel 6. Konvensjonen ble ratifisert av Norge den 19. juni 1990. I Avtale om prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget er det fastsatt nærmere prosedyrer for hvordan konsultasjonene med Sametinget skal foregå. Ved kongelig resolusjon 1. juli 2005 ble det stadfestet at de avtalte prosedyrene skal gjelde for hele statsforvaltningen. Statlige myndigheter kan også ifølge denne avtalen ha en plikt til å konsultere med andre samiske interesser i tillegg til Sametinget. Dette gjelder særlig i saker som direkte berører samiske næringer, slik som reindriften, og kan bl.a. være i forbindelse med utarbeidelse av verneplaner, etablering av energitiltak, samt ved leting og utvinning av mineraler innenfor reinbeiteområdene. Dette er bl.a. påpekt i St.meld. nr. 28 (2007–2008) Samepolitikken der det heter at «Ved større utbyggingstiltak og verneforslag (jf. kapittel 20.2) må reindriften konsulteres. Det vil ikke være tilstrekkelig bare å konsultere Sametinget i slike saker. Det er viktig at det legges opp til gode prosesser som forfølger konsultasjonsordningens formål, og som utgangspunkt vil det være det enkelte reinbeitedistrikt som må konsulteres.» Konsultasjoner med reindriften vil bidra til å få fram nødvendig kunnskap om hvordan slike tiltak vil virke inn på reindriften.

Departementet vil foreta en gjennomgang av mulige utfordringer for reindriftens arealtilgang som følge av de verneplanene som er gjennomført de siste årene.

7.4.6 Beitefordeling

Tilgjengelige arealer for alle årstidsbeitene og beitebestemmelser som respekteres, er grunnleggende forutsetninger for en bærekraftig reindrift. En beitefordeling basert på disse prinsippene er nødvendige overalt hvor det foregår reindrift. Etter reindriftsloven av 2007 er det distriktenes bruksregler som regulerer når og hvordan de ulike årstidsbeitene skal brukes.

I flere av områdene i Finnmark med såkalte fellesbeitedistrikter, har uenighet mellom siidaene om rettighetsmessige forhold vanskeliggjort prosessen med å få utarbeidet bruksregler. I utgangspunktet behøver imidlertid ikke uavklarte rettighetsforhold å være til hinder for at slike distrikter utarbeider bruksregler. Men det må da komme til uttrykk at det underliggende rettighetsforholdet er uavklart og at bruksreglene slik de foreligger ikke innebærer noe standpunkt til disse spørsmålene eller at de får rettighetsmessige konsekvenser. På lengre sikt kan det likevel være behov for å få avklart rettighetsforholdene, slik at fastsatte bruksregler har legitimitet hos utøverne. En avklaring av rettighetsforhold vil i tillegg til et tilpasset reintall redusere konflikter internt i reindriften, og bidra til en økologisk bærekraftig bruk av beiteressursene. Det har vært gjort forsøk på å få til frivillige avtaler om beitebruken i områder i Finnmark som har fellesbeite. Det ble lagt inn betydelige ressurser i arbeidet med å få til frivillige avtaler. Dette førte imidlertid ikke fram.

Dersom det ikke oppnås enighet om beitebruken, finnes det i dag muligheter for å løse dette fortrinnsvis ved mekling etter bestemmelsene i reindriftsloven, eller en behandling i de ordinære domstolene. Reindriftslovens bestemmelse om mekling ble innført i 2007 da loven ble revidert. Ordningen gir myndighetene mulighet til å bestemme at det skal mekles mellom to parter som ikke klarer å samarbeide om løsning av en konflikt. Denne avgjørelsen kan enten komme i stand av eget tiltak eller etter ønske fra en leder av siidaandel, fra en siida eller fra et distrikt. Det er viktig at ordningen med mekling blir benyttet så langt det er mulig. Departementet vil derfor vurdere ulike tiltak for å sikre at meklingsbestemmelsen blir brukt.

Rettighetsmessige forhold som omtalt ovenfor, kan som nevnt bringes inn for det ordinære rettsapparatet. Imidlertid har det vært etterlyst andre rettsinstanser som på hensiktsmessig måte kan behandle denne typen spørsmål.

Etter departementets syn er det behov for å supplere dagens ordninger for å få avklart rettighetsmessige forhold i reindriften. Flere alternativer har vært trukket fram, bl.a. en egen reindriftsdomstol, Finnmarkskommisjonen og jordskifteretten.

Det er i utgangspunktet ikke ønskelig å etablere særdomstoler. Departementet kan ikke se at det foreligger grunner her som er tungtveiende nok til å fravike dette utgangspunktet. Således synes ikke en egen reindriftsdomstol som et godt alternativ. Finnmarkskommisjonen har i dag myndighet til å behandle interne rettsspørsmål i reindriften, dersom noen begjærer dette. Kommisjonen treffer derimot ikke rettslig bindende avgjørelser. Dette skjer først dersom saken bringes inn for Utmarksdomstolen for Finnmark. Problemstillingene med uavklarte rettighetsforhold kan også oppstå utenfor Finnmark. Etter departementets vurderinger tilsier dette at det bør legges opp til løsninger som kan gjelde for alle reinbeiteområdene.

Et mer aktuelt alternativ, som også har vært vurdert tidligere, er å utvide jordskifterettens kompetanse til å foreta rettsutgreiinginternt i reindriften. Jordskifteretten har i dag, med hjemmel i både jordskifteloven og reindriftsloven, oppgaver knyttet til utøvelse av reindrift. Dette er i all hovedsak oppgaver jordskifteretten fikk ved revisjonen av reindriftsloven og jordskifteloven i 1996. Etter departementets vurderinger synes jordskifteretten å være en egnet arena for å håndtere rettighetsspørsmål internt i reindriften. Regjeringen vil fremme forslag om å gi jordskifteretten kompetanse til å avklare rettighetsmessige forhold internt i reindriften.

7.5 Økonomiske virkemidler og markedet for reinkjøtt

7.5.1 Reindriftsavtalen

Reindriftsavtalen er, ved siden av reindriftsloven, det viktigste redskapet for å følge opp målene og retningslinjene i reindriftspolitikken. I forhandlingene om reindriftsavtalen drøftes de sentrale økonomiske spørsmål som knytter seg til utviklingen i næringen. Her fastsettes retningslinjene for bruken av de økonomiske virkemidlene – bl.a. i samspill med reindriftslovens intensjon og bestemmelser, og ut fra de behov og utfordringer næringen til enhver tid står overfor.

Fra 1990-tallet har spesielt reintallstilpasningen i Finnmark, men også reintalls- og inntektsfordeling, stått sentralt når man har drøftet innretningen av de økonomiske virkemidlene over reindriftsavtalen. På samme måte har produksjonsoptimalisering vært et viktig delmål. Siden reindriften forvaltes som en næring, har det også vært et mål å utvikle og tilpasse reindriftsavtalen for de reindriftsutøverne som har reindrift som hovedvirksomhet. Utover en stimulering av tiltak knyttet til den utøvende reindriften, har man også prioritert tiltak for å legge til rette for næringsaktivitet i kombinasjon med reindriften gjennom årlige avsetninger til Sametingets tilskudd til næringsutvikling. Fra og med reindriftsavtalen 2003/04 er tilskuddsordningene lagt vesentlig om i forhold til tidligere. Tilskuddene til siidaandeler og tamreinlag er endret fra ordninger som i stor grad var faste beløp per siidaandel, til ordninger som premierer produksjon og verdiskaping. Dette innebærer at mens ordningene tidligere var knyttet opp mot et minstekrav til produksjon (kg), er dagens ordninger knyttet til verdien av det som produseres (kr). Videre er det satt fokus på tiltak som skal legge til rette for økt slakting og omsetning av reinkjøtt. Disse endringene har i vesentlig grad bidratt til den positive utviklingen i reineiernes kjøttinntekter de siste årene.

Figur 7.5 

Figur 7.5

Kilde: Foto: Markedsutvalget for reinkjøtt/Eva Brænd

For å øke reindriftsutøverens inntjening, er det fortsatt viktig å stimulere til reell markedsrettet produksjon og verdiskaping. Erfaring viser at de produksjonsavhengige tilskuddene har bidratt til å øke slakteuttaket av rein, og verdiskapingen i næringen. I tillegg er dagens tilskuddsordninger betydelig enklere å forvalte. Ved at det ikke er foretatt vesentlige endringer av de direkte tilskuddsordningene siden Reindriftsavtalen 2003/2004, øker forutsigbarheten i næringen. Omleggingen har også bidratt til at en vesentlig større andel av de søknadsberettigede siidaandeler får ta del i virkemidlene over reindriftsavtalen. Før omleggingen var andelen siidaandeler som mottok tilskudd svært varierende, og gjennomsnittet lå på om lag 60 prosent. Etter omleggingen har andelen vært mindre varierende og gjennomsnittet har vært om lag 80 pst. Det er viktig at også de kommende reindriftsavtalene gir den nødvendige forutsigbarhet og fortsatt stimulerer til økt slakting og produksjon.

Dagens tilskuddsordninger for reindriftsnæringen har hatt en annen utvikling i forhold til det øvrige landbruket hvor man de siste år, både nasjonalt og internasjonalt, har redusert de produksjonsavhengige tilskuddene til fordel for mer produksjonsnøytrale ordninger. Bakgrunnen for dette er at det er beitegrunnlaget som setter rammene for reindriftens omfang. Tiltak som stimulerer til størst mulig produksjon og verdiskaping per rein på et gitt beitegrunnlag bidrar til det beste økonomiske resultatet for næringen. Erfaring viser at såkalt produksjonsnøytral støtte i denne næringen vil kunne være en stimulans til at flere reineiere holder et høyere reintall fremfor å øke slakteuttaket. En slik utvikling vil være i strid med hovedmålet for reindriftspolitikken.

For å nå gitte reindriftspolitiske mål er det viktig at reindriftsloven og reindriftsavtalen utfyller hverandre og trekker i samme retning. Med bakgrunn i at man fikk ny reindriftslov i 2007, og at de direkte tilskuddsordningene over reindriftsavtalen snart har fungert i 10 år, vil departementet gjennomføre en evaluering av dagens tilskuddsordninger. Konkret skal evalueringen gi en vurdering av hvordan reindriftsavtalen bidrar til å oppnå målet om en bærekraftig reindrift, herunder hvordan tilskuddene legger til rette for de som har reindrift som hovednæring. Det vil også være viktig å vurdere tilskuddene i forhold til likestilling.

Utenfor de samiske reinbeiteområdene kan det ikke utøves reindrift uten særskilt tillatelse. I Nord-Gudbrandsdalen og Valdres har fire ikke-samiske tamreinlag slik tillatelse, og de utøver virksomheten på egne eller leide arealer. Tamreinlagene deltar sammen med NRL under forhandlingene, og de fleste av tilskuddsordningene er også gjort gjeldende for dem. I forbindelse med gjennomgangen av reindriftsavtalens virkemidler vil det også gjennomføres en evaluering av ordningene for disse lagene.

7.5.2 Kvinnerettede tiltak

Gjennom reindriftsavtalen er det etablert ulike økonomiske virkemidler for å fremme likestilling i reindriften. Blant annet gjennom en særordning i de direkte tilskuddene for siidaandeler der kvinner er hovedandelsinnehaver og ved innretningen av fagbrevordningen. Videre settes det av midler til kvinnerettede tiltak i reindriften.

Til forhandlingene om Reindriftsavtalen 2011/2012 fikk avtalepartene utarbeidet en rapport om likestilling i reindriften. I rapporten foreslås det en rekke tiltak for å fremme likestilling og styrke kvinnens situasjon i reindriften. Rapporten viser betydningen av at strategier og tiltak i den kvinnerettede satsingen spenner over et vidt spekter, og at både kortsiktige og langsiktige tiltak bør vurderes i sammenheng. Den viser også betydningen av at mange aktører må engasjeres og ansvarliggjøres i et slikt arbeid. Departementet påpeker viktigheten av at oppfølgingen av dette arbeidet skjer på en systematisk og målrettet måte, herunder at det foretas en prioritering som sørger for at innsatsen settes inn der den gis størst mulig effekt. Ansvaret for gjennomføring av de foreslåtte tiltakene ligger hos myndigheter og aktører i, eller med tilknytning til næringen. Det er viktig at disse ansvarliggjøres i oppfølgingen slik at også virkemidler utenfor reindriftsavtalen kan benyttes i arbeidet med å styrke kvinnenes situasjon i reindriften. Dette innebærer at partene i reindriftsoppgjøret må ha en aktiv pådriverrolle overfor berørte og ansvarlige parter. Departementet forutsetter at avtalepartene følger opp rapporten i forbindelse med forhandlingene om reindriftsavtalen.

7.5.3 Næringsutvikling basert på reindriftens ressurser

Som tidligere nevnt er det et stort potensial for økt verdiskaping og næringsutvikling basert på reindriftens ressurser.

Verdiskapingsprogrammet for rein (VSP-rein) har den siste tiårsperioden vært et sentralt program finansiert over Reindriftsavtalen. Til og med 2010 er det totalt bevilget om lag 70 mill. kroner over Reindriftens Utviklingsfond (RUF) til ulike prosjekter og administrering av programmet. I perioden har programmet særlig hatt oppmerksomhet på å få fram flere foredlingsaktører. Flere foredlingsaktører har gitt større konkurranse om råstoffet, men også medvirket til en kvalitetsforbedring av sluttproduktet hos alle aktørene i verdikjeden for reinkjøtt. Kvalitetsforbedringen gjelder også de etablerte aktørene som til nå ikke har vært i målgruppen for VSP-Rein. Etter departementets vurdering har VSP-rein vært sentral for å øke produktmangfoldet og tilgjengeligheten av reinkjøtt. De fleste av bedriftene som er etablert over programmet er fortsatt i en fase hvor det er behov for tett oppfølging. Departementet anser det som viktig at VSP-rein snarlig styrker de etablerte bedriftene gjennom kompetanseheving og veiledning knyttet til forretningsdrift, markedskompetanse, nettverksbygging og produktutvikling.

Det er stort behov for bl.a. læringsbaserte tjenester i samfunnet. Også reindriften kan være en aktuell arena for å imøtekomme dette behovet. Departementet ser at det finnes et potensial for å utvikle slike tjenester i reindriften, tilpasset behovet til aktuelle brukere. I tillegg til å bidra positivt til samfunnet kan dette bidra til økt verdiskaping i næringen. Dette er særlig aktuelt for å styrke næringsgrunnlaget for de familiebaserte virksomhetene. Over år har det vært iverksatt ulike ordninger over reindriftsavtalen for å styrke kvinnenes posisjon i næringen. Ett av tiltakene har vært knyttet til videreføring av kunnskap mellom generasjoner. Et slikt konsept kan ha overføringsverdi til tjenester rettet mot for eksempel grunnskole. Etter departementets vurdering kan også erfaringer fra ulike type prosjekter innenfor jordbruket ha stor overføringsverdi, for eksempel prosjekter av typen Inn på tunet. Det kan være aktuelt å etablere tilsvarende ordninger også i reindriften, men tilpasset denne næringens særegne kultur- og uttrykksform. Regjeringen vil invitere næringen og Sametinget for å vurdere systematisk utvikling av tilbud på området.

Departementet anser også at reindriften har en mulighet til å utvide inntektsgrunnlaget gjennom reiselivsbasert næringsvirksomhet i reindriften. Den store reiselivstrenden nå er at folk søker innhold og særpreg når de reiser på ferie. En reise inn i den samiske reindriften kan i seg selv by på en unik opplevelse i storslagen og ofte urørt natur. Reindriften kan videre by på en særegen kultur, mat og muligheten til spennende og annerledes aktiviteter i tilknytning til driften. Regjeringen mener det ligger et potensial til økt verdiskaping med utgangspunkt i reindriften gjennom bl.a. satsing på utvikling av lønnsomme reiselivsprodukter. Reindriften bør samarbeide med reiselivsnæringen og andre relevante aktører med sikte på å utvikle produkter og tjenester som etterspørres i markedet. Det er viktig at næringen selv deltar aktivt og har styringen med utnyttelsen av dette potensialet. Sametinget har et eget verdiskapingsprogram for næringskombinasjoner og samisk reiseliv. Målet med programmet er å skape lønnsomme kombinasjonsvirksomheter. Sametinget har i flere sammenhenger finansiert reiselivsvirksomheter der presentasjon av reindriftsnæringen har inngått som en del av virksomheten. Det er flere problemstillinger knyttet til reiselivssatsing i reindriften som kan skape utfordringer for næringen. Det vil være naturlig å dra nytte av de erfaringene Sametinget har gjort i sitt verdiskapingsprogram. Regjeringen vil invitere næringen og Sametinget til å vurdere tiltak og initiativ som kan styrke reiselivsbasert næringsvirksomhet i reindriften.

7.5.4 Markedet og slaktesituasjonen

Et velfungerende reinkjøttmarked er avgjørende for å nå reindriftspolitiske mål. Dette gjelder gjennom hele verdikjeden fra vidde til bord. Et velfungerende marked vil også være viktig for reineiernes oppfølging av bruksreglenes krav til reduksjon av reintallet.

Etter ønske fra næringen ble avtalepartene i forbindelse med forhandlingene om Reindriftsavtalen 2002/2003 enige om å oppheve målprisen på reinkjøtt. Etter den tid har man hatt fri prisdannelse på reinkjøtt innenfor den beskyttelse importvernet har gitt. Siden 2003 er det heller ikke gitt anledning til import av reinkjøtt til redusert toll.

Markedstiltak er i utgangspunktet et ansvar for næringen og aktørene i verdikjeden. Gjennom de erfaringer som er høstet har det imidlertid vist seg at det kan være behov for et mer direkte engasjement fra statens side. Hovedgrunnen til dette er at oppfølgingen av reintallstilpasningen i Finnmark krever en mer aktiv offentlig innsats.

Etter et rekordstort slakteuttak de første ukene av slaktesesongen 2009/2010, stoppet slaktingen i Finnmark tilnærmet opp utover høsten. En gjennomgang gjennomført av Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning viser at det var flere årsaker til slaktestoppen. Her nevnes høy pris, finanskrisen, tap av markedsandeler og da særlig innenfor storhusholdningsmarkedet, manglende markedsføring, samt manglende leveringsavtaler og distribusjonsløsninger for å få reinkjøttet ut i butikk.

Ved inngangen til slaktesesongen 2010/2011 var markedssituasjonen fortsatt vanskelig, og da særlig for reineiere og slakteri- og videreforedlingsbedrifter i Finnmark. Med bakgrunn i den vanskelige situasjonen, ble det høsten 2010 gjennomført ekstraordinære forhandlinger mellom NRL og Staten. Forhandlingene resulterte i enighet om kortsiktige tiltak for å sikre økt slakting og omsetning av rein fra Finnmark, herunder ekstraordinært tilskudd for frakt av reinskrott fra slakteri til videreforedlingsbedrifter sør for Finnmark og avtale om oppkjøp av reinkjøtt. Tiltakene synes å ha virket etter hensikten, ved at slakteriene i Finnmark har tatt i mot rein og økt sin slaktemengde utover det som tidligere var signalisert. Dette har bl.a. bidratt til at reineierne i det vesentligste har fått slaktet sin rein før innflytting på vinterbeitene. Samtidig er det en betydelig utfordring at om lag 40 pst. av slaktevolumet i sesongen 2010/2011 har gått til regulering, noe som krever en videre oppfølging fra myndighetenes side.

Ved utgangen av mars 2011 lå det 513 tonn reinkjøtt på reguleringslageret. Hvordan avviklingen skal skje ble behandlet av Stortinget i forbindelse med behandling av Reindriftsoppgjøret 2011/2012. I etterkant av Stortingets behandling ble 120 tonn av lageret lagt ut for salg. Videre ble det satt differensierte priser på kjøttet ut fra produktgruppe og den klassifiseringen som hadde funnet sted. Formålet med dette salget var å gi et tydelig signal om et mulig prisbilde for kommende slaktesesong, og dermed gi aktørene muligheter til å tilpasse sine planer. Videre har det vært sentralt for departementet at avviklingen av lageret i minst mulig grad påvirker kommende slaktesesong og omsetningen gjennom de vanlige kanalene. Salget fra reguleringslageret har bidratt til at prisene mot forbruker har gått ned. Den prisreduksjonen som har funnet sted har medført en betydelig økning av salget av reinkjøtt sommeren 2011, og den positive trenden har fortsatt gjennom høsten.

I dag er det 5 slakterier som står for om lag 80 pst. av den årlige slaktingen av rein. Videre foregår det slakting ved ulike feltslakteanlegg og mobilslakteanlegg. Ifølge en rapport fra 2008 om slaktekapasiteten i Finnmark, er den tekniske slaktekapasiteten tilstrekkelig. En ytterligere etablering av slaktebedrifter vil ikke være bedriftsøkonomisk lønnsomt. Imidlertid vil en fullgod kapasitetsutnyttelse bl.a. kreve en koordinering mellom bransjen og reindriftsnæringen slik at slaktingen fordeles over de aktuelle slakteperiodene, før brunst, før jul og vinterslakt. I tillegg vil det være viktig at avtalens tilskuddsystem ikke skaper slikt press på slaktingen at reineierne ikke får slaktet.

I forbindelse med forhandlingene om reindriftsavtalen 2011/2012 valgte NRL å bryte forhandlingene med Staten. Bakgrunnen for bruddet var uenighet knyttet til markedsregulerende tiltak, herunder oppfølging og avvikling av det reguleringslageret som ble etablert i slaktesesongen 2010/2011. Erfaringene fra de to siste slaktesesongene har medført at staten har tatt ansvar for å iverksette tiltak for økt slakting og omsetning av reinkjøtt. Dette ansvaret ligger imidlertid hos næringen. For å skape større forutsigbarhet i reinkjøttmarkedet, og for å sikre at reineierne får slaktet, har departementet vurdert å innføre ordinær og løpende markedsregulering for reinkjøtt. Innføring av slik markedsregulering for reinkjøtt vil innebære at omsetningsloven av 1936 kommer til anvendelse fullt ut, og at det innføres omsetningsavgift på reinkjøtt slik denne loven hjemler. Etter loven blir bruken av avgiftsmidlene styrt av omsetningsrådet. Reindriften er ikke representert i Omsetningsrådet, verken ved egne organisasjoner eller gjennom øvrige bransjeorganisasjoner. Løpende markedsregulering vil også medføre bruk av tiltaket målpris som grunnlag for regulering og styring av pris. Sammenlignet med andre kjøttslag hvor det gjennomføres markedsregulering, er totalproduksjonen av reinkjøtt begrenset. Dette innebærer at en omsetningsavgift på reinkjøtt trolig må settes til 4–5 kroner per kg.

En markedsregulator for reinkjøtt må være i stand til å ta en betydelig posisjon i markedet for å kunne drive effektiv regulering, og garantere for mottak av slakt. Utover en stabilitet og økt grad av forutsigbarhet i reinkjøttmarkedet totalt sett, vil en markedsregulering lett kunne få negativ innvirkning på de småskalabedriftene som er etablert de siste årene. Det vil også ha innvirkning på prisen til reineier. Innføring av målpris og løpende markedsregulering vil også skille seg fra utviklingen på andre områder der slik regulering enten er avviklet (kylling) eller redusert (storfe). Departementet anser derfor at det er mer hensiktsmessig å stimulere verdikjeden for reinkjøtt gjennom reindriftsavtalens virkemidler, til å ta et større ansvar for å øke slakting, produktutvikling og kvalitet, og dermed omsetningen av reinkjøtt. Denne vurderingen er basert på en forutsetning om at markeds- og slaktesituasjonen normaliseres snarest. I motsatt fall er departementet innstilt på at det må gjøres en ny vurdering. På kort sikt er det likevel slik det er redegjort for, med finansiering innenfor reindriftsavtalens rammer, også nødvendig med mer direkte tiltak som kan bringe markedet i balanse.

7.5.5 Produktutvikling og salg

Reinkjøtt er en småskalaproduksjon sammenlignet med husdyrproduksjonen i Norge. Dette gir utfordringer som har flere likhetstrekk med de utfordringene andre småskala matprodusenter har. Dagligvarehandelen er i liten grad tilpasset til å ta i mot leveranser fra små aktører med små og ustabile volum, og i storhusholdningsmarkedet møter reinkjøtt konkurranse fra bl.a. importert hjortekjøtt. Det eksisterer ingen felles salgskanal for reinkjøtt. Noen av slakteriene selger reinkjøtt direkte til dagligvarekjedene. Om reinkjøttbedriftene får en avtale med en dagligvarekjede, er det et betydelig oppfølgingsarbeid å sørge for at kjøttet kommer ut til butikkene. For å lette markedsadgangen for reinkjøtt, og styrke reinkjøttbedriftenes interesser i forhandlingene med kjedene, vil det være nyttig om disse bedriftene knytter seg opp mot etablerte salgsorganisasjoner. For å lykkes i et presset marked er det viktig at småskalaprodusentene har god dialog og er åpne for samarbeid. Det sentrale bør være at bedriftene konkurrerer der man må og samarbeider der man kan.

Figur 7.6 

Figur 7.6

Kilde: Foto: Matprat.no

Reinkjøttindustrien og leverandører har generelt hatt liten markedsføringsaktivitet, og merkevarebygging har i liten grad vært prioritert. Imidlertid blir det årlig bevilget midler fra Reindriftsavtalen som skal brukes til merkenøytral markedsføring. Som følge av den vanskelige markedssituasjonen høsten 2009 valgte avtalepartene å oppnevne et eget markedsutvalg for reinkjøtt. Markedsutvalget skal ta beslutninger om markedstiltak, informere aktørene og tilrettelegge for merkenøytral markedsføring av reinkjøtt.

Etter departementets vurdering er merkenøytral markedsføring av reinkjøtt viktig, da dette kan bidra til at markedsføringen når fram til flere forbrukere. Framover kan ikke aktørene basere seg kun på midler over reindriftsavtalen til denne typen markedsføring. Med bakgrunn i at det ikke er omsetningsavgift på reinkjøtt, må bedriftene selv bidra med midler til merkenøytral markedsføring. Det vil derfor være nødvendig at markedsutvalget har dialog med Private reinsdyrslakteriers landsforening (PRL) og de enkelte bedrifter om mulige bidrag. Utover den merkenøytrale markedsføringen vil det være sentralt at den enkelte bedrift tar større ansvar for å øke sin markedskompetanse og markedsføring av egne produkter.

I løpet av det siste tiåret har reinkjøttet hevet seg opp til eliteklassen når det gjelder matspesialiteter. Kvaliteten på reinproduktene har økt. Dette gjelder både de enkelte stykningsdelene og selve presentasjonen av produktene i butikk. Imidlertid er det fremdeles kvalitetsforskjeller på det reinkjøttet som går ut i markedet. Gjennom en mer stabil kvalitet ligger det et betydelig verdiskapingspotensial for reinkjøtt. For å øke stabiliteten i kvaliteten, vil det framover være sentralt at det blir etablert et felles klassifiseringssystem for reinkjøtt. Et felles klassifiseringssystem vil sikre at reinkjøttet faktisk leverer på kvalitet. Samtidig vil et klassifiseringssystem virke stimulerende for reineieren til å produksjonsoptimalisere, og å ha slaktedyr med best mulig kvalitet. Klassifiseringssystemet bør derfor benyttes til økt grad av prisdifferensiering slik at reineiere som leverer dyr av god kvalitet premieres. I tillegg vil et klassifiseringssystem legge bedre til rette for å skille ut og merke produkter med høy kvalitet. Departementet legger til grunn at bransjen selv i samarbeid med NRL utarbeider et felles klassifiseringssystem. Videre bør stabiliteten i leveransene til slakteriene styrkes. Dette er viktig for å skape nødvendig forutsigbarhet for slakteriene, og for at disse skal greie å oppfylle inngåtte avtaler med kjedene. I den forbindelse peker departementet på muligheten for at reineierne og slakteriene utarbeider avtaler som premierer leveranser på avtalt dato.

Departementet ser det som viktig å øke kunnskapen om hva som er årsakene til kvalitetsforskjeller på reinkjøtt, og hva som fremmer økt kvalitet. Av den grunn har departementet lagt til rette for at forskningsmidlene over reindriftsavtalen prioriterer prosjekter knyttet til spisekvalitet på rein. Markedet etterspør i større grad ferske produkter, og prisen på ferske produkter er i dag vesentlig høyere enn frossen vare. I arbeidet med å øke kvaliteten på reinkjøttet, vil det derfor også være viktig at forskningsprosjektene avdekker hva som forlenger holdbarheten på ferske produkter, og hva som er årsaken til at reinkjøtt fra ulike områder har ulik holdbarhet.

7.6 En ny offentlig forvaltning

I tråd med Regjeringens politiske plattform for 2009–2013 er det gjennomført en evaluering av den offentlige forvaltningen av reindriften i Norge. Gjennomgangen viste et behov for betydelige endringer i bl.a. forvaltningsstrukturen for å få en mer effektiv og enhetlig forvaltning. En effektiv og enhetlig forvaltning av reindriften som samordnes med annen offentlig forvaltning, er en forutsetning for å sikre en god og formålstjenelig iverksetting av reindriftspolitikken.

7.6.1 Dagens organisering

Reindriften er i likhet med skogbruk, husdyrhold og annen utmarksbasert næringsvirksomhet en landbruksbasert næring. Landbruksdepartementet ble etablert i 1900, og har siden etableringen vært øverste sektormyndighet for reindriftsnæringen. Den offentlige forvaltningen av reindriften er spesiell og skiller seg ut i forhold til andre fagområder. Reindriftens særstilling som en samisk næring førte til at det i forbindelse med reindriftsloven av 1978 ble etablert kollegiale styringsorgan for økt medvirkning fra næringen. Reindriften er godt representert i alle styringsorganer. Disse, seks regionale områdestyrer og et sentralt reindriftsstyre, er offentlige forvaltningsorgan med oppgaver i eller med hjemmel i reindriftsloven. I tillegg finnes det forvaltningskontorer i seks regionale enheter, som er underlagt den sentrale enheten Reindriftsforvaltningen i Alta. Sentralenheten i Alta, med en Reindriftssjef som øverste administrative sjef for forvaltningen, ble opprettet i 1979. Reindriftsforvaltningen Alta er sekretariat for Reindriftsstyret. Regionkontorene har etter omleggingen i 1979 fungert som sekretariat for områdestyrene. Sentralenheten i Alta og regionkontorene er statlig forvaltningsorgan som får oppgavene definert gjennom Stortingets årlige budsjettvedtak.

Reindriftsstyret oppnevnes av Landbruks- og matdepartementet og Sametinget, og er overordnet myndighet for områdestyrene, og klageinstans for vedtak truffet i områdestyrene. Oppgavene til Reindriftsstyret er nærmere utdypet i «Instruks vedrørende Reindriftsstyrets oppnevning og virksomhet», fastsatt av departementet 5. januar 2009. Departementet er klageorgan for vedtak fattet av Reindriftsstyret. Områdestyrene oppnevnes av de respektive fylkesting og Sametinget. Oppgavene til Områdestyret er nedfelt i «Instruks vedrørende områdestyrenes oppnevning og virksomhet», fastsatt av departementet 5. januar 2009. Områdestyrene er i tillegg av departementet delegert oppgaver som statlig sektormyndighet etter plan- og bygningsloven.

Departementet ser flere utfordringer knyttet til en forvaltningsvirksomhet som skal ivareta reindriftens interesser, utøve veiledning ovenfor næringen og samtidig være kontroll- og tilsynsmyndighet for næringen. De forskjellige forvaltningsorganene kommer i kontakt med ulike aktører både i og utenfor reindriftsnæringen. Ulike interessenter har gjerne ulik oppfatning av hvordan reindriftsforvaltningen best løser sine oppgaver. For reindriften er rådgivings- og veiledningsfunksjonen viktig. For andre næringer og interessenter er det viktig at også deres behov imøtekommes i forvaltningen. Øvrige myndigheter har på sin side behov for en åpen dialog om utfordringer med kryssende sektorinteresser. En sentral problemstilling i denne sammenheng er om reindriftsforvaltningen eksternt oppfattes som enhetlig, og som utfører sine oppgaver på en god og formålstjenlig måte.

7.6.2 Evalueringer siden etableringen av styringsorganene

Behovet for endringer i den offentlige forvaltningen av reindriften har vært drøftet tidligere. I NOU 2001:35 Forslag til endringer i reindriftsloven pekte lovutvalgets medlemmer på utfordringer med habilitet, at reindriftsforvaltningen er for isolert fra annen offentlig forvaltning, og at den har vanskelig for å bygge opp tilstrekkelig kompetanse. Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) hadde på oppdrag fra Reindriftsforvaltningen gjennomført en evaluering av forvaltningen i 2000, og lovutvalgets vurderinger og anbefalinger bygget i stor grad på denne undersøkelsen. Forslagene om endringer i forvaltningen ble ikke fulgt opp gjennom arbeidet med ny reindriftslov i 2007. Departementet varslet imidlertid at lovutvalgets forslag på dette området ville bli fulgt opp på et senere tidspunkt.

I regjeringsplattformen for 2009–2013 er en gjennomgang av den offentlige forvaltningen av reindriften i Norge oppført som et viktig tiltak i reindriftspolitikken. I januar 2010 opprettet departementet en arbeidsgruppe med medlemmer fra alle nivå i forvaltningen og fra styringsorganene. Gruppen fikk i oppdrag å drøfte og evaluere spørsmål om bl.a. rolleforståelse, forståelse av overordnete mål, samt samarbeid og dialog internt og med andre aktører. Gruppen mente at dialogen mellom de ulike nivåene i forvaltningen og med næringen er god. Videre ble rolleforståelsen oppfattet som god, og at det var lik forståelse av overordnete politiske mål for reindriften. Derimot syntes prioritering av mål, og oppfatning av hvordan målene skulle nås, å være forskjellig mellom de ulike nivåene. Internevalueringsgruppen mente også at det er vanskelig og nå fram med reindriftens rettigheter i samfunnet for øvrig. Dette blir forsterket av at reindriften selv heller ikke bidrar med gode løsninger. Videre mente gruppen at kjennskapen til reindriftens bruk av og rettigheter til areal er mangelfull i flere offentlige etater.

I tilknytning til internevalueringen fikk Norsk institutt for by og regionforskning (NIBR) i oppdrag å gjennomføre en omdømmeevaluering blant de mest sentrale etater og aktører. Spørreskjema ble sendt bl.a. til NRL, Sametinget, reinbeitedistriktene, fylkesmenn, forsvaret og kommuner. Hensikten var å få fram inntrykk og holdninger som eksisterer i forhold til den offentlige forvaltningen. De fleste mente at forvaltningen er uoversiktlig, og at konstruksjonen er komplisert. Mange svarte at det var vanskelig å vite hvilken del av forvaltningen det er som uttaler seg, og at skillet mellom forvaltning og næring kan være uklart. Videre svarte flere at selv om forvaltningen er lett å komme i kontakt med, har de problemer med å finne gode løsninger for alle parter. Det synes å være en oppfatning om at forvaltningen kjenner næringen og den samiske kulturen godt, men at den ikke har tilstrekkelig avstand til næringen.

Departementet anser at kompliserte ansvars- og styringslinjer gir utfordringer med å få til gode prosesser i forvaltningen av reindriften totalt sett. Det er også uheldig at forvaltningen oppfattes ikke å være særskilt effektiv, handlekraftig eller enhetlig. Forvaltningen får særlig negativ omtale av dens håndtering av konflikter i næringen. Funnene fra evalueringene viser at tiden er moden for omfattende endringer i den offentlige forvaltningen av reindrift.

7.6.3 Behov for forenkling, samordning og kompetanseheving

Evalueringene i 2010 påpeker behov for effektivisering, forenkling og en mer tydelig forvaltningsstruktur, herunder at reindriftsforvaltningen må bli mer i samsvar med annen offentlig forvaltning. Det syntes således å være behov for vesentlig større endringer enn det Reindriftslovutvalget i sin tid foreslo i 2001.

Regjeringen har bestemt at det skal gjennomføres omfattende endringer i organiseringen av den offentlige forvaltningen av reindriften. Det tas sikte på å forenkle forvaltningsstrukturen ved å avvikle områdestyrene. I tillegg skal det gjennomføres en administrativ overføring av områdekontorene til de fem nordligste fylkesmennene. Den sentrale forvaltningen blir videreført med lokalisering i Alta, og får navnet Statens reindriftsforvaltning. De vedtak som områdestyrene i dag fatter, vil etter en virksomhetsoverføring og avvikling av områdestyrene bli fattet av fylkesmennene. Samisk medvirkning i forvaltningen sikres ved at Reindriftsstyret med dagens system for oppnevning videreføres. Reindriftsstyret blir klageorgan for vedtak fattet av fylkesmannen. Det faglige ansvaret for reindriftsforvaltningen vil fremdeles ligge under Landbruks- og matdepartementet. Det tas sikte på å gjennomføre endringene i forvaltningen av reindriften i løpet av 2012. Landbruks- og matdepartementet har invitert Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund til konsultasjoner om saken. Det gjennomføres også egne prosesser for å sikre de ansattes medbestemmelse. Videre skal det gjennomføres fylkesvise prosesser med sikte på samordning og effektivisering. I de fylkesvise prosessene skal dialog med, og medvirkning for Sametinget og NRL ivaretas på en hensiktsmessig måte.

Evalueringene av forvaltningen tyder på at det er viktig å samordne den offentlige forvaltning av reindrift med forvaltning av andre sektorer. Reindriftslovutvalgets forslag om å legge områdekontorene inn under fylkesmannen vil sikre bedre samordning mellom reindrift på den ene siden, og landbruk og miljø på den andre. Fylkesmannen har også en viktig rolle og kompetanse innenfor arealforvaltning, som er et meget ressurskrevende arbeidsområde for reindriftsforvaltningen i dag. En overføring av områdekontorene til de fem nordligste fylkesmennene vil på sikt også kunne bidra til en kompetanseheving på områdekontorene. Samtidig vil det kunne bidra til økt kompetanse om reindriften hos fylkesmennene. Problemet med å rekruttere og utvikle nødvendig kompetanse ble påpekt av Lovutvalget i sin innstilling, og det støttes av evalueringene i 2010. Etter departementets syn vil det også framover være viktig å beholde og rekruttere personell med nødvendig kompetanse innen flere fagområder i den offentlige forvaltningen av reindrift.

Hensikten med endringene er å forenkle og effektivisere forvaltningen av reindrift, og å få en bedre samordning av regional forvaltning gjennom fylkesmannsembetet. Det er også ønskelig å redusere bruken av kollegiale organ. Dette er i tråd med mål for offentlig forvaltning i Norge, jf. St.meld. nr. 19 (2008–2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap. Forslag til endringer i Reindriftsloven av 2007 om avviklingen av områdestyrene er sendt på bred høring høsten 2011.

Til dokumentets forside