Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 9 (2011–2012)

Landbruks- og matpolitikken— Velkommen til bords

Til innholdsfortegnelse

2 Utviklingstrekk og rammebetingelser

En framtidsrettet landbruks- og matpolitikk må ta utgangspunkt i utviklingstrekk og rammebetingelser internasjonalt, nasjonalt og regionalt. Globale utfordringer knyttet til matproduksjon og endret klima, samt handelsavtaler og utviklingen hos våre handelspartnere, setter rammer for egen politikkutforming på området. Videre vil nasjonale utviklingstrekk og rammebetingelser, samt landbrukets betydning for regional og lokal utvikling, ha betydning for de valgene som må gjøres i landbruks- og matpolitikken.

2.1 Utfordringer for global matproduksjon og matsikkerhet

De internasjonale matvaremarkedene har de siste årene vært preget av ustabilitet og stigende priser. I løpet av 2007 og første halvdel av 2008 økte verdensmarkedsprisene på matvarer kraftig. Flere råvarepriser steg til rekordhøye nivå, og lå i første halvdel av 2008 over 100 pst. høyere enn gjennomsnittet for perioden 2002–2004. Etter en kraftig prisnedgang i siste halvdel av 2008 og inn i 2009, har prisene igjen steget og passert toppnivået fra 2008, se figur 2.1. Dette bekreftes også av IMFs prisindeks for matråvarer.

Figur 2.1 Prisindeks for matråvarer, gjennomsnitt 2002–2004=100

Figur 2.1 Prisindeks for matråvarer, gjennomsnitt 2002–2004=100

Kilde: FAO

Det er knyttet usikkerhet til den videre utviklingen i verdens matvaremarkeder. Flere eksempler viser at avlingssvikt i viktige produksjoner har fått umiddelbare konsekvenser for matvareprisene. Bl.a. førte tørke og avlingssvikt i Russland og Sentral-Asia sommeren 2010 til høyere priser på hvete. Langsiktige trender som befolkningsvekst og bedret velstand med økt kjøttforbruk i mange land, vil stadig øke presset på etterspørselssiden. Mer bruk av biodrivstoff bidrar ytterligere til økt etterspørsel. Høyere oljepriser er også en driver av økte matpriser, ved at produksjonskostnadene stiger. Det pekes også på at spekulasjon i matvaremarkedene kan bidra til høyere priser og mer ustabile markeder. I tillegg forventes klimaendringene å føre til mer ekstremvær og vanskeligere forhold for matproduksjon i mange områder i verden.

Global matproduksjon har økt i takt med befolkningsveksten de siste tiårene som følge av bedret teknologi, bedre agronomi og nye arealer som er tatt i bruk. Produksjonsveksten forventes å avta framover. I følge FAO og OECD er forventet produksjonsvekst 1,7 pst. årlig, sammenlignet med 2,6 pst. årlig de siste ti årene. Det er en utfordring å brødfø en raskt økende befolkning. I løpet av 40 år vil verdens befolkning ha passert ni milliarder, og FAO har beregnet at matproduksjonen da må økes med 70 pst.

Utfordringene med å sikre global mattilførsel forsterkes av en økende knapphet på de naturressursene som er grunnlaget for matproduksjon. Matjord har gått tapt som følge av urbanisering og industrialisering. Lite bærekraftige dyrkingsmetoder har mange steder ført til forurensing, forsalting og utarming av jorda. Vannmangel og overforbruk av grunnvann i landbruket er et økende problem i mange områder. Mye av det genetiske mangfoldet i jordbruksvekster har også gått tapt det siste hundreåret. Samtidig er det i noen regioner store arealer som kan tas i bruk til matproduksjon, for eksempel i Nord-Amerika og Sør-Amerika. I andre deler av verden, spesielt i Afrika, har flere tiår med manglende investeringer i landbruket medført at en del jordbruksareal ikke er tatt i bruk eller utnyttes dårlig. FN anbefaler bedre utnyttelse av allerede dyrkede arealer fordi det kan ha mindre miljømessige konsekvenser.

Klimaendringer fører til at vilkårene for matproduksjon endres. Effektene vil være størst i Afrika og vestlige Asia, der forekomsten av ekstremvær som flom og tørke forventes å øke. FAO har anslått at avkastningen fra de viktigste avlingene i mange utviklingsland vil kunne falle betydelig som følge av global oppvarming. Klimaendringer fører også til at skadegjørere og sykdommer kan etableres og spres til nye områder. Framtidige trusler mot dyre-, plante- og humanhelse samt biologisk mangfold kan i betydelig grad komme fra hittil ukjente sykdommer og skadegjørere. Også i dag er det store avlingstap på grunn av skadegjørere og sykdommer. På nordlige breddegrader vil klimaendringene gi lengre vekstsesong, med muligheter for økte avlinger og dyrking av nye typer vekster.

Til tross for de forskjellige konsekvenser klimaendringene får i ulike regioner i verden, viser forskningsinstituttet IFPRI til at klimaendringene vil føre til at matvaresystemet som helhet vil ha større vansker med å skaffe tilveie nok mat for å dekke økt etterspørsel. Denne utviklingen signaliserer en tid med økt usikkerhet knyttet til global matforsyning, og økt trussel mot matsikkerhet.

2.1.1 Matsikkerhet

Matsikkerhet i bred forstand ble nærmere definert under FNs mattoppmøte i 1996:

«Matsikkerhet er til stede når alle mennesker til enhver tid har fysisk og økonomisk tilgang til nok og trygg mat, for et fullgodt kosthold som møter deres ernæringsmessige behov og matvarepreferanser som grunnlag for et aktivt liv med god helse

Matsikkerhet er en menneskerettighet, nedfelt i FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Gjennom ratifisering av denne konvensjonen har hver stat forpliktet seg til å sørge for matsikkerhet for sine innbyggere. I praksis sikres matforsyning gjennom nasjonal matproduksjon og import av matvarer. Tilgang til mat avhenger også av at folk har mulighet til å kjøpe maten (kjøpekraft). Sikker tilgang til nok og trygg mat avhenger derfor både av staters politikk nasjonalt, men også av globale rammebetingelser som et velfungerende handelssystem, internasjonale standarder for plante- og dyrehelse osv. Gjensidig avhengighet på matområdet er stort, og mange av oppgavene knyttet til matsikkerhet må løses i fellesskap.

Ifølge FAO bidrar fiskerisektoren på en viktig måte til den globale matsikkerheten. De anslår at fiske og havbruk i dag dekker om lag 8 pst. av matbehovet globalt. Omlag 15 pst. av fiskebestandene antas å være underbeskattet og med mulighet for økt uttak. Omlag 32 pst. av verdens fiskebestand vurderes å være overfisket, utfisket eller i ferd med å gjenoppbygge bestanden. Mye av fisken kommer i dag fra akvakultursektoren som vokser med nesten 7 pst. pr. år.

Økt sårbarhet og uro i verdens matvaremarkeder har løftet matsikkerhet på agendaen internasjonalt. Landbruket globalt må møte etterspørselsvekst samtidig med trussel fra klimaendringer og økt ressursknapphet. OECD sitt ministermøte i februar 2010 understreket at produksjonen i utviklingsland og i alle deler av verden må øke, spesielt i de områdene som er rike på naturressurser for matproduksjon. I EU sin pågående reform av landbrukspolitikken er matsikkerhet en grunnleggende premiss for politikken.

De høye matvareprisene har særlig fått store konsekvenser for verdens fattige. I perioden 2006–2008 økte prisene spesielt på basismatvarer som korn og matolje. Finanskrisen forverret situasjonen med tap av arbeid og inntekter. Dårlig fungerende markeder og høye priser på innsatsfaktorer som følge av bl.a. høye oljepriser, hindret fattige bønder i å nyttiggjøre seg av høye priser for økt produksjon. Mange utviklingsland blir også stadig mer avhengige av import av mat, noe som gjør dem mer sårbare i tider med høye matvarepriser.

Begrenset handel med mat over landegrensene bidrar til at matvarer er utsatt for prissvingninger. Under 15 pst. av verdens matvareproduksjon handles over landegrensene.

Klimaendringene rammer spesielt hardt i de områdene i verden der matsikkerheten alt er truet, og der befolkningen er dårligst utrustet til å tilpasse seg. Tørke og ekstremvær utgjør en stor trussel for småskala bønder som har sitt livsgrunnlag knyttet til landbruket. Klimaendringer og høye matpriser forsterker en vedvarende strukturell matkrise i mange utviklingsland. Sult og underernæring er et svært sammensatt problem, og har ulike årsaker som krig og konflikt, dårlig styresett og generell fattigdom. Bedrede sosiale ordninger, sysselsetting og økonomisk utvikling er derfor like viktig som økt produksjon for bedret matsikkerhet i disse landene.

FNs klimapanel anslår at økte gjennomsnittstemperaturer som følge av klimaendringer kan føre til at nye områder blir egnet til jordbruksproduksjon bl.a. i Nord-Amerika og Russland. Samtidig vanskeliggjør endrede vekstvilkår produksjonen i andre områder av verden. Det er et potensial for produktivitetsvekst i mange områder, og samlet sett vil dette gi et grunnlag for økt matproduksjon globalt. En stabil økt produksjon vil særlig kreve bedre forvaltning avnaturressursene. Behovet for nye jordbruksarealer til matproduksjon er en sentral driver av avskoging, og klimaeffekter og tap av biologisk mangfold må derfor også tas i betraktning når nye arealer vurderes oppdyrket.

2.1.2 Internasjonalt samarbeid om matsikkerhet og landbruksutvikling

Målsetninger for global matsikkerhet ble endelig fastsatt i FNs tusenårsmålserklæring i 2000, da verdenssamfunnet gikk inn for å halvere andelen sultende og underernærte i perioden 1990–2015. Det siste tiåret har antallet sultende og underernærte økt. Ved utgangen av 2009 talte FN for første gang over en milliard sultende og underernærte i verden. Antallet er siden gått noe ned, til litt under en milliard.

I kjølvannet av matkrisen er arbeidet med matsikkerhet internasjonalt intensivert. Et FN-ledet høynivåpanel utarbeidet i 2010 en oppdatert global handlingsplan for bedret matsikkerhet. Rapporten viser til behov for investeringer både på kort og lengre sikt, for å avhjelpe akutt nød samtidig med langsiktige investeringer for landbruksutvikling. Dette var også et sentralt budskap fra matoppmøtet i Roma i 2009, og de såkalte «Roma-baserte prinsippene for matsikkerhet». Verdensbankens rapport World Development Report 2008 viser til at landbrukssektoren må komme i sentrum av utviklingsagendaen dersom verdenssamfunnet skal nå målsetningene om bedret matsikkerhet.

Det økende antallet sultende og underernærte i verden understreker behovet for god koordinering mellom de ulike aktørene på matområdet internasjonalt. Dette gjelder særlig FN-institusjonene på matsikkerhetsområdet, herunder FNs organisasjon for mat og landbruk (FAO), Verdens matvareprogram (WFP) og Det internasjonale jordbruksfondet (IFAD).

FAO er sentral i det internasjonale arbeidet med matsikkerhet. Organisasjonen utarbeider konvensjoner, normer og retningslinjer for landbruk, skogbruk og fiske, og bidrar ovenfor medlemslandene med faglige råd og bistand ved gjennomføring av landbruksplanlegging, utviklingsprosjekter og programmer for å bekjempe sult og fremme landsbygdsutvikling. Komiteen for matsikkerhet i FAO er etter reformen av FAO tiltenkt rollen som en felles plattform for alle aktører på matsikkerhetsområdet, som vil kunne styrke samarbeid og bedre den strategiske koordineringen av tiltak. Komiteen består av medlemslandene i FN og andre FN-organisasjoner, internasjonale finansinstitusjoner, frivillige organisasjoner, forskningsmiljøer og privat sektor.

De globale rammeverkene peker på flere sentrale faktorer for bedret matsikkerhet. Viktige faktorer er sosiale ordninger og sikkerhetsnett for bedret tilgang til mat, kombinert med investeringer i landbruksutvikling på lengre sikt. Matsikkerhet handler således om bekjempelse av fattigdom og bedre fordeling, men også om investeringer i økt produksjon.

Landbruksutvikling er avhengig av investeringer i infrastruktur, forskning og teknologi, bedret tilgang til innsatsfaktorer, investering i lagring og videreforedling og tilrettelegging for private investeringer. Bedret tilknytning til lokale og regionale markeder, samt bedret integrering i det internasjonale handelssystemet og fjerning av handelshindringer, er og sentralt. Handel med matvarer er en viktig faktor som kan bidra til utvikling, samtidig som utviklingsland også kan ha behov for beskyttelse mot import for å kunne utvikle egen produksjon og egne markeder. For mange utviklingsland er landbruket en sentral kilde til økonomisk vekst, og det er et stort og uutnyttet potensial for at landbrukssektoren kan bidra til utvikling.

Figur 2.2 

Figur 2.2

Kilde: Foto: FAO/Walter Astrada

Bedret matsikkerhet er i mange områder særlig avhengig av investering i småskala produksjon. Bedret organisering av småbønder og sikring av deres tilgang til produksjonsressurser som jord, vann og såfrø, er sentralt ettersom kampen om land, vann og naturressurser øker. En økende usikkerhet knyttet til global matforsyning har ført til at jord får høyere økonomisk verdi. Dette har gitt seg utslag i et økende omfang av oppkjøp eller langtidsleie av jord i utviklingsland, særlig i Afrika og Latin-Amerika. Investorene er ofte stater med begrensede muligheter for egen matproduksjon, som investerer for produksjon av mat til egen befolkning. FN advarer mot at dette kan medføre at lokalbefolkningen i landene det investeres i, mister tilgang til de naturressursene som utgjør deres livsgrunnlag. Økte internasjonale investeringer i landbruket kan være viktig for landenes økonomiske utvikling, men må følge nasjonalt regelverk for å sikre lokalbefolkningens rettigheter og miljøverdier.

Kvinner spiller en avgjørende rolle i landbruket i mange utviklingsland, spesielt i Afrika. I følge FN utgjør kvinner flertallet av småbønder i sør og står for mellom 60 og 80 pst. av matproduksjonen i mange land. Samtidig har kvinner ofte dårligere tilgang til sentrale naturressurser som jord og vann, samt til teknologi og andre innsatsfaktorer. Dette hindrer kvinners muligheter til å sikre egen og husholdningens tilgang til mat og hindrer deres deltakelse i viktige beslutningsprosesser.

Arbeidet med matsikkerhet internasjonalt er også i stor grad knyttet til klima og miljøutfordringene. Landbruket er en sentral forvalter av økosystem, og avhengig av en natur i balanse. FAO og andre internasjonale aktører setter inn betydelige ressurser i klimaarbeidet. Det er et stort potensial i produksjonsmetoder som gir positive ringvirkninger for både miljø og utvikling. Et eksempel er såkalt bevaringsjordbruk som ved økt binding av karbon i jord kan bedre jordsmonn og resistens mot tørke, samtidig som klimautslipp fra jordbruket minsker. Slik klimatilpasning og bedret ressursforvaltning gir mer stabile inntekter for bonden.

En stor utfordring er også at fattigdom og befolkningsvekst ofte fører til at matproduksjon utvides til økologisk sårbare områder, noe som bidrar ytterligere til utarming og miljøforringelse, og til avskoging og tap av biologisk mangfold. Haag- konferansen i november 2010, der Norge var medarrangør, var den første konferansen som satte sammenhengen mellom matsikkerhet og klimaendringer på agendaen. Matproduksjon må tilpasses nye vekstforhold som følge av klimaendringer. Samtidig må jordbruket bidra til å minske klimagassutslipp gjennom økt karbonbinding i jord. Produksjonsmetoder som i større grad ivaretar naturressursgrunnlaget for matproduksjon må fremmes. Oppdyrking for matproduksjon fører til økt avskoging, noe som nødvendiggjør en mer helhetlig tilnærming til naturressursforvaltning og til bruk av arealer.

2.2 Utviklingstrekk og rammebetingelser

2.2.1 Internasjonal handel og handelsavtaler

Regjeringen legger til grunn at importvernet er – og fortsatt kommer til å være – en bærebjelke i norsk landbrukspolitikk. Importvernet er en forutsetning for å kunne sikre avsetningen av norske landbruksvarer, oppnå fastsatte priser i jordbruksavtalen og utnytte ressursene vi har til matproduksjon. Samtidig har Norge en meget stor import av landbruksvarer. Importerte matvarer utgjør nå 50 pst. av det norske markedet for landbruksvarer målt i energi. I løpet av de siste ti årene er verdien av den årlige importen av landbruksvarer fordoblet.

Det norske matvaremarkedet er attraktivt for matvareeksporterende land som følge av vårt høye nasjonale prisnivå. I handelsforhandlinger møter Norge betydelige krav om markedsåpning for landbruksvarer. Dette gjelder både i handelsforhandlingene i WTO, i forhandlinger med EU etter EØS-avtalens artikkel 19 og protokoll 3 og videre i frihandelsforhandlinger i regi av EFTA.

Regjeringen har i internasjonale handelsforhandlinger lagt avgjørende vekt på å sikre et handlingsrom for fortsatt å kunne føre en landbrukspolitikk som ivaretar nasjonale mål for landbruket. I forhandlinger har Norge i første rekke åpnet for import av landbruksvarer der det er liten eller ingen norsk produksjon, og der import vil være fordelaktig for norsk næringsmiddelindustri gjennom rimeligere innsatsvarer og for forbrukerne gjennom økt matmangfold.

For jordbruket og næringsmiddelindustrien vil en eventuell ny WTO-avtale innebære betydelige utfordringer i form av tollreduksjoner og etablering av importkvoter for sentrale norske landbruksvarer der importen har vært liten eller ingen. En ny WTO-avtale vil også ha betydning for utforming av støtteordninger og markedsordninger i landbruket. Også eksisterende WTO-avtale gir utfordringer for landbrukssektoren. Dette gjelder både bestemmelsene knyttet til omfang og utforming av landbruksstøtten og liten eller ingen tollbeskyttelse for enkelte produkter.

Regjeringen forventer fortsatt internasjonalt press mot det norske importvernet for landbruksvarer i årene som kommer. Gjennom tollvernet bidrar landbrukspolitikken til at norske råvarepriser er høyere enn verdensmarkedsprisene. I perioder med lave priser på verdensmarkedet settes det større press på det norske importvernet. Prisutviklingen nasjonalt og internasjonalt framover, vil derfor få betydning for soliditeten i importvernet og forutsetningene for norsk landbruksproduksjon.

Til forskjell fra jordbruket opererer skogbruket i et fritt internasjonalt marked med hensyn på eksport og import av råvarer og foredlede produkter. Skogbruket er således avhengig av internasjonalt konkurransedyktige verdikjeder som grunnlag for økt aktivitet og verdiskaping i næringen.

Gjennom internasjonale avtaler, først og fremst SPS-avtalen i WTO og EØS-avtalen, er det gitt bestemmelser som regulerer krav til mattrygghet ved handel. Disse gjelder både ved import og eksport.

Samlet sett gir de internasjonale rammene utfordringer for landbruket. Regjeringen legger opp til å håndtere disse utfordringene på en slik måte at det er grunnlag for vekst i det norske landbruket i årene som kommer. Det vises for øvrig til kapittel 3 og 4 der disse problemstillingene er presentert på en bredere måte.

2.2.2 Samfunnsøkonomiske rammer for landbrukssektoren

Landbrukspolitikken forvalter viktige samfunnsverdier. Norsk økonomi gir god velferdsutvikling, men vårt lønns- og kostnadsnivå skaper også ulemper for vår tradisjonelle konkurranseutsatte verdiskaping, for skognæringen og matsektoren. Mat- og skogsektoren er blant de største gjenværende sektorene som leverer handelsvarer. Presset for omstilling og frigjøring av arbeidskraft øker og behovet for arbeidskraft i andre sektorer er stort.

Konkurransearenaen for norsk næringsliv utvides stadig både med hensyn til regioner og produkter. Kina og India er i dag avgjørende drivkrefter for omstilling i internasjonal og norsk økonomi. Omstillingspresset merkes direkte og indirekte. Den indirekte effekten er spesielt viktig for matsektoren. Det er ikke bare selve varebyttet med våre raskt voksende, fjerntliggende handelspartnere som har betydning, men kanskje først og fremst omstillingene som nye handelsstrømmer medfører i våre europeiske naboland og frihandelspartnere. Våre naboland må tilpasse sin økonomi, sin produktivitet og sitt kostnadsnivå til økt konkurranse fra verdens vekstøkonomier. Kostnadsveksten dempes dermed i hele deres økonomi, også i matindustrien.

Det forplanter seg til den norske matsektoren via handel med naboland, grensehandelen vokser, konkurransen for den bearbeidende RÅK-industrien forsterkes og verdien av tollfrie kvoter for eksport til Norge øker. Hvis våre relative arbeidskraftskostnader og andre kostnader også øker, vil det generelle importvernet for matsektoren bli uthulet av kostnadsveksten. Det siste tiåret har Norge hatt en slik særegen kostnadsvekst, og mye tyder på at utviklingen vil fortsette.

Både økt velferd og økt press mot importkonkurrerende og annen produksjon, kan leses ut av utviklingen i norske lønnskostnader. Norske lønnskostnader for industriarbeidere har siden 2000 økt med 22 pst. i forhold til lønnskostnadene i Sverige, og 15 pst. i forhold til Tyskland.

For skogsektoren i Norge er kombinasjonen av høyt lønnsnivå, relativt saktevoksende skog og vanskelig tilgjengelighet til skogressursene forhold som tilsier et stort behov for innovasjon og effektive løsninger i alle ledd av verdikjeden. Sektoren har i tillegg større utfordringer knyttet til transportløsninger, enn hos mange konkurrenter i utlandet. Aktiv innsats fra skogbruket for å produsere fellesgoder utover det som er privatøkonomisk lønnsomt for den enkelte skogeier krever bruk av virkemidler fra det offentlige.

De voksende utfordringene for verdens matforsyning og matsikkerhet kan bidra til at prisene på mat og fiber øker slik de gjorde fra 2007 til 2009. For norsk mat- og fiberproduksjon vil økte priser være en drahjelp for økt aktivitet og verdiskaping. Men det er stor usikkerhet om effektene. Generell økning i råvareprisene kan skape press i norsk økonomi og konkurransen om norsk arbeidskraft forsterkes. Økte internasjonale råvareverdier kan teknisk sett styrke det eksisterende importvernet og gi økt skjerming mot konkurranse. Det gir i seg selv ikke økt verdiskaping, men skjerming er et viktig virkemiddel for å sikre verdiskapingen, for matsikkerheten og de øvrige fellesgodene.

Vesentlig økte internasjonale råvarepriser vil skape store omstillinger i verdens landbruksproduksjon. Avkastningen til allerede eller potensielt høyproduktive arealer i Sør Amerika og Øst-Europa vil kunne nå helt nye nivåer. Først og fremst er usikkerheten stor.

Norge klarte seg godt gjennom finanskrisen og den internasjonale råvarekrisen. Samlet opplevde norsk matsektor og norske forbrukere klart større stabilitet og forutsigbarhet enn de fleste andre land. For at det norske landbruket skal settes i stand til å ivareta sine samfunnsoppgaver er fortsatt aktiv bruk av virkemidler nødvendig.

Med vårt naturgitte og kostnadsmessige utgangspunkt er importvernet og budsjettstøtten til jordbruket nødvendige deler av virkemidlene for en livskraftig matsektor. Samlet støtte til jordbruket utgjorde etter OECDs beregninger om lag 22,3 mrd. kroner i 2008 og 22,9 mrd. kroner i 2009. Av dette utgjorde den beregnede skjermingsstøtten om lag halvparten. Skjermingsstøtten beregnes ut fra forskjellen mellom norske råvarepriser og verdensmarkesprisene, og har derfor variert de siste årene.

Den beregnede støtten utgjør en stor del av jordbrukets inntekter. Realverdien av budsjettstøtten til jordbrukssektoren er redusert med vel 5 mrd. kroner siden 1990, samtidig som antall jordbruksbedrifter og årsverk har sunket betydelig. Med en sterkt voksende økonomi er landbrukets andel av BNP og samlet sysselsetting fallende. Det skjer i alle Europeiske land. Verdien av fellesgodene er ikke med i tradisjonelle mål for verdiskaping som BNP. Landbruket er kapitalintensivt, og gjeldsandelen er økende. Landbruket er derfor, som annet næringsliv, avhengig av en ansvarlig økonomisk politikk, som bidrar til forutsigbarhet, moderat kostnadsvekst og rentenivå.

2.2.3 Befolkningsutvikling, utdanning og velstandsvekst

Statistisk sentralbyrås (SSB) befolkningsfremskrivinger fra 2011 viser at både samlet folkemengde og antall innvandrere i Norge vil øke sterkt fram til 2060. Den viktigste grunnen til dette er en forventning om at innvandringsoverskuddet fortsatt vil være stort, men også en relativt høy fruktbarhet og økende levealder.

Fremskrivingene som er foretatt av SSB viser at folketallet vil fortsette å stige de neste 50 årene, fra 4,9 mill. i 2011 til rundt 6 mill. i 2030 og 6,9 mill. i 2060. Det er imidlertid knyttet stor usikkerhet til disse beregningene, spesielt gjelder dette anslagene for innvandringen. De ulike alternativene antyder at folketallet i 2060 vil ligge et sted mellom 5,5 og 9,1 mill., jf. figur 2.3.

Figur 2.3 Folkemengden 1950–2060*, antall i millioner.

Figur 2.3 Folkemengden 1950–2060*, antall i millioner.

* Fremskrivinger ved lav, middels og høy vekst.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Utvikling i retning av en stadig mer sentralisert bosettingsstruktur vil fortsette. I 2011 bodde 67 pst. av befolkningen i de mest sentrale kommunene. Det anslås at denne andelen vil øke til 71 pst. i 2040. Netto flyttestrøm i 2009 og gjennomsnittlig befolkningsendring 2005–2009 er vist i figur 2.4.

Figur 2.4 a) Netto flyttestrømmer mellom landsdeler 2009 og b) Gjennomsnittlig befolkningsendring per år 2005–2009

Figur 2.4 a) Netto flyttestrømmer mellom landsdeler 2009 og b) Gjennomsnittlig befolkningsendring per år 2005–2009

Kilde: Statistisk sentralbyrå, kartgrunnlag: Statens Kartverk

2.2.3.1 Norges befolkning blir høyere utdannet

I rapporten Demand and supply of labor towards20301 har SSB fremskrevet både tilbudet og etterspørselen etter arbeidskraft med ulik utdanning de neste 20 årene. Globaliseringen og den teknologiske framgangen de siste tiårene har ført til betydelig vekst i etterspørselen etter høyt utdannet arbeidskraft. Ifølge SSBs fremskrivinger vil denne utviklingen fortsette fram mot 2030. Ifølge beregninger fra SSB vil det være behov for at over 30 pst. av alle sysselsatte har høyere utdanning av lavere grad (bachelor) i 2030, mot 23 pst. i 2007. Behovet for arbeidstakere med universitets- eller høyskoleutdanning av høyere grad (master) vil også øke.

SSB anslår at etterspørselen etter arbeidstakere med yrkesfag fra videregående skole også vil tilta i tiden som kommer. I 2030 vil disse utgjøre i underkant av 30 pst. av alle sysselsatte, mot 25 pst. i 2007.

SSB anslår videre at i 2030 vil bare 18 pst. av de sysselsatte kun ha grunnskole eller grunnkurs fra videregående skole, mot 27 pst. i 2007 og et anslått nivå på 63 pst. i 1972. Denne gruppen vil også oppleve et svakere arbeidsmarked i årene framover.

2.2.3.2 Sterk velstandsøkning, fra fattig utkant til «verdens rikeste land»

En reduksjon i andelen av budsjettet som brukes på matvarer, er et uttrykk for at det har skjedd en velstandsøkning. Mens en norsk husholdning for 50 år siden i gjennomsnitt brukte om lag 10 pst. mer av sin inntekt på mat enn en gjennomsnittlig svensk husholdning, er den norske husholdningens andel nå lavere enn den svenske, jf. figur 2.5.

Figur 2.5 Husholdningenes utgifter til mat kjøpt i hjemmet i prosent av total forbruksutgift, 1958–2009

Figur 2.5 Husholdningenes utgifter til mat kjøpt i hjemmet i prosent av total forbruksutgift, 1958–2009

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Nedgangen av matutgiftenes andel av totalbudsjettet har vært formidabel i de siste 50 år. Fra å utgjøre nær 40 pst. av de totale utgiftene er andelen i dag på rundt 12 pst., jf. figur 2.6. I 2009 brukte norske husholdninger i gjennomsnitt like mye på kultur og fritid som på mat.

Figur 2.6 Sammensetning av forbruket. 2009. Prosent

Figur 2.6 Sammensetning av forbruket. 2009. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå

2.2.3.3 Utfordringer og muligheter for landbruket som følge av befolkningsutviklingen

Den mest åpenbare konsekvensen av at vi blir flere i Norge er at vi trenger mer mat. Dette betyr at vi må produsere mer mat i Norge dersom vi skal opprettholde selvforsyningsgraden om lag på dagens nivå. Med en anslått økning av befolkningen i Norge på nær 20 pst. fram til 2030 og utsikter til at vi kan være hele 7 mill. nordmenn i 2060, er det viktig at vi tar vare på de knappe arealressursene som er egnet til matproduksjon

Velstandsøkningen i Norge har ikke bare gjort oss rikere, nordmenn har mer fritid enn tidligere, og vi er yrkesaktive i en stadig mindre andel av livet. Mange har råd til egne fritidsboliger, og deler sin tid og sitt forbruk på flere steder. Dette innbærer at mange fortsatt vil ha en tilhørighet til distriktene selv om sentraliseringen og urbanisering fører til at flere vil ha sin primærbolig i eller i nærheten av byer og tettsteder. Befolkningen vil i større grad ha mulighet til å etterspørre høy kvalitet og opplevelser knyttet til mat og tjenester basert på landbrukets ressurser. Økt velstand kan også øke samfunnets verdsetting av fellesgoder fra det norske landbruket, og behov for tilrettelegging for allmennhetens bruk og tilgjengelighet til skog og annen natur.

Mer fritid, økt oppmerksomhet på sunnhet og helse og økt kjøpekraft åpner muligheter for både landbruket og bygdene til å etablere nye virksomheter og arbeidsplasser. En viktig del av dette arbeidet er å utnytte lokale og regionale særpreg til å skape konkurransefortrinn. Suksess i å møte markedets foreventinger til produkter og tjenester krever profesjonalitet i alle ledd.

Figur 2.7 Kommuner inndelt etter BA-sentralitet

Figur 2.7 Kommuner inndelt etter BA-sentralitet

Kilde: Kommunal- og regionaldepartementet

2.3 Landbrukets mangesidige rolle i lokal og regional utvikling

2.3.1 Fordeling av landbrukets ressurser i en sentrum – periferi dimensjon

Landbruks- og matpolitikken er nært knyttet til Regjeringens mål om å ta hele landet i bruk. Gjennom generasjoner har bruk av landbrukets ressurser gitt grunnlag for arbeidsplasser, bosetting og kulturelle verdier av stor betydning for det enkelte lokalsamfunn. Landbrukets rolle og betydning i lokal og regional utvikling har endret seg i takt med den generelle samfunnsutviklingen, der en stadig større andel av befolkningen bor i sentrale strøk og færre er sysselsatt i primærnæringene. Som et grunnlag for å beskrive landbrukets rolle i lokal og regional utvikling er aktuelle data analysert etter en sentrum-periferi dimensjon (BA-sentralitet)2, jf. figur 2.7 og supplert med fylkesinndeling. Inndelingen bidrar til å få fram relevante forskjeller og likheter mellom de ulike delene av landet med hensyn til gjennomføring av landbruks- og matpolitikken, og sikrer transparens og sammenlignbarhet med andre analyser av regionale utviklingstrekk.

2.3.1.1 Landbrukets betydning for bosetting og sysselsetting

Geografisk fordeler ressursgrunnlaget og aktiviteten i landbruket seg ulikt i ulike deler av landet. Om lag to tredjedeler av landbrukseiendommene, jordbruksbedriftene og jord- og skogarealene finner vi i byregionene. Områder med spredt bosetting og småsenterregioner har imidlertid både høyere andel sysselsatte i landbruket og høyere andel bosatte på landbrukseiendommer enn byregionene. I byregionene er brukene gjennomgående større, og med høyere andel jordbruksareal, enn i småsenterregionene og områdene med spredt bosetting, hvor skog- og utmarksressurser utgjør en viktigere del av driftsgrunnlaget.

2.3.1.2 Lokale arbeidsmarkeder og utviklingsmuligheter

Ifølge Landbruksregisteret er det nær 185 100 landbrukseiendommer i Norge, dvs. eiendommer som består av minst 5 dekar jordbruksareal, og/eller minst 25 dekar produktiv skog. Av disse eiendommene er om lag 154 100 bebygd med bolighus. Mange som eier landbrukseiendommer driver ikke jorda selv, men leier ut jorda som tilleggsjord til andre. I overkant av 46 600 jordbruksbedrifter driver økonomisk jordbruksaktivitet på egne og innleide arealer. En hovedandel av landets jordbruksbedrifter ligger i Sør-Norge, langs fjordene på Vestlandet og i Trøndelag, mens Nord-Norge og Fjellområdene i Sør-Norge har færrest jordbruksbedrifter. Inntekt fra andre kilder enn gårdsdriften spiller en vesentlig rolle i de norske jordbrukshusholdningene, jf. figur 2.8.

Figur 2.8 Sammensetning av bruttoinntekt* for jordbrukshusholdningene, prosent

Figur 2.8 Sammensetning av bruttoinntekt* for jordbrukshusholdningene, prosent

* Tall for bruker og ektefelle/samboer

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Det er særlig husholdninger innen melkeproduksjon og med kombinert kornproduksjon og svinehold, som får en større andel av inntekten sin fra jordbruksdriften, mens annen lønnsinntekt er viktigste inntektskilde innen sauehold og kornproduksjon. En oversikt over samlet husholdningsinntekt for brukere av landbrukseiendommer over tid viser små forskjeller i inntektssammensetningen mellom ulike regioner. Uavhengig av sentralitet utgjør inntektene fra landbruket i gjennomsnitt vel en femtedel av de totale husholdningsinntektene, mens ordinær lønnsinntekt er landbrukshusholdningenes viktigste inntektskilde. Øvrig arbeidsmarked og utviklingsmuligheter lokalt og regionalt, blir derfor grunnleggende for de tilpasningene som husholdningene foretar seg og utnyttelsen av landbrukseiendommene som ressurs for sysselsetting og bosetting.

2.3.1.3 Gradvis sentralisering gir mer sårbare produksjonsmiljø

Over lengre tid har det skjedd en gradvis sentralisering og effektivisering i landbruket, med færre og større bruk og lengre avstander mellom brukene. Alle fylkene har hatt en reduksjon i antall jordbruksbedrifter siste ti år, men utviklingen varierer både mellom og innen fylkene. Relativt sett har nedgangen vært størst i Finnmark, Troms, Agder-fylkene, Buskerud, Hedmark og deler av Vestlandet, mens Nord-Trøndelag, Rogaland, Oppland, Østfold og Akershus/Oslo har hatt lavere reduksjon enn gjennomsnittet, se figur 2.9.

Figur 2.9 Reduksjon i antallet jordbruksbedrifter fra 1999–2010, prosent

Figur 2.9 Reduksjon i antallet jordbruksbedrifter fra 1999–2010, prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Nedgangen i antall jordbruksbedrifter var større i første halvdel av det siste tiåret enn andre halvdel av perioden. Områder med spredt bosetting hadde større relativ nedgang enn øvrige regioner i begge periodene. I områder hvor antall bruk i drift går kraftig ned, og hvor avstanden mellom gårdsbrukene blir stadig større, blir det mer krevende å opprettholde gode produksjonsfaglige miljø og sikre rekruttering ved generasjonsskifte. Gjenværende bruk bidrar likevel til bosetting og aktivitet og til å opprettholde et rikt og variert kulturlandskap. I Nord-Norge har brukene også en verdi som internasjonale referansebruk for det arktiske jordbruket, som Norge er alene om å ha. Det økte fokuset på klimaendringer bidrar til å høyne disse gårdenes internasjonale referanseverdi.

2.3.1.4 Økt arealpress og fare for gjengroing

Landbruket har gjennomgått en omfattende mekanisering og effektivisering i løpet av de siste 50 år. Samtidig som arbeidsforbruket er betydelig redusert, har samlet produksjon av plante- og husdyrprodukter økt med om lag 80 pst. I byer og tettsteder med sterk vekst, truer større samferdsels- og utbyggingsprosjekter de beste jordbruksarealene. I mer marginale jordbruksområder, med stor nedgang i antall bruk, er faren for at arealene blir tatt ut av drift og gjengroing større. Samlet sett har dette gitt merkbare endringer av kulturlandskapet. Landbruket anvender 60–70 pst. av alt areal og produserer verdier som er av stor betydning for steders identitet og særpreg. En oversikt over gjengroingstruet areal i jordbrukets kulturlandskap, viser at særlig kystområdene fra Agder og opp til Finnmark er truet av gjengroing, men at også store deler av innlandet og fjellområdene i Sør-Norge har mye gjengroingstruet kulturlandskap. Denne utviklingen kan redusere områdenes attraktivitet og framtidig potensial for utvikling og verdiskaping i det enkelte lokalsamfunn. Særlig for reiselivsnæringen, som bruker særpreg skapt av landbruksaktivitet, som fruktbygder, hyllegårder, setertun, kystgårder og lyngheier aktivt i markedsføringen av Norge som reisemål, kan gjengroing av kulturlandskapet få uheldige konsekvenser.

2.3.1.5 Potensialet for landbruks- og matproduksjon er ulikt utnyttet

Færre aktive bruk betyr ikke nødvendigvis at arealene går ut av produksjon eller at bruk blir fraflyttet. Det siste tiåret har totalt jordbruksareal i drift gått marginalt ned. Uavhengig av sentralitet har det vært en tilnærmet lik relativ nedgang i jordbruksarealet. Bortsett fra småsenterregionene, hadde samtlige regioner en nedgang i jordbruksarealet fra 2003 til 2006. Etter 2006 har nedgangen tiltatt noe, der områder med spredt bosetting har hatt en relativt større nedgang i jordbruksarealet enn øvrige regioner. Noe av nedgangen skyldes at marginale arealer blir tatt ut av drift og etter hvert gror igjen. Gradvis innføring av digitale kart fra 2005 har bidratt til bedre oversikt over den faktiske arealsituasjonen, og viser noe mindre areal sammenlignet med de gamle kartene.

Over tid har det utviklet seg en geografisk fordeling av landbruks- og matproduksjonen i Norge, som innebærer at korn- og grønnsaksproduksjon i hovedsak skjer på flatbygdene på Østlandet, Jæren og i Trøndelag, mens det i andre områder av landet i hovedsak drives grovforbaserte husdyrproduksjoner. Grovforandelen øker med høyde over havet og er dominerende i småsenterregioner og områder med spredt bosetting. På denne måten produseres landbruksvarene der forholdene ligger best til rette for det. Det gir et mangfold av produksjoner, med store variasjoner i bruksstruktur og kombinasjon av både små og store bruk, heltids- og deltidsbruk.

Når det gjelder utviklingen i de ulike produksjonene av melk og kjøtt, har Agder og Telemark hatt nedgang i alle typer produksjoner det siste tiåret. Melkeproduksjonen har hatt nedgang i alle landsdeler, men nedgangen har vært særlig merkbar i Agder og Telemark og på Vestlandet. Innen storfekjøttproduksjonen har også Vestlandet hatt en sterkere produksjonsnedgang enn øvrige landsdeler. For saue- og lammekjøttproduksjonen har særlig Nord-Norge, men også Rogaland og Trøndelag hatt en positiv utvikling, mens Agder, Telemark og Vestlandet også her har hatt nedgang i produksjonen. Innen svinekjøttproduksjonen har særlig Rogaland og Nord-Norge, men også Vestlandet hatt en sterk vekst. For produksjonen av kylling har det vært en sterk vekst på landsbasis, der både Trøndelag, Rogaland og Østlandet har hatt en betydelig produksjonsøkning.

Dyrket jordbruksareal sammenholdt med dyrkbart areal i ulike deler av landet, viser at potensialet for landbruks- og matproduksjon er ulikt utnyttet i ulike deler av landet. Utnyttingsgraden er størst i de mest sentrale strøkene, og lavest i småsenterregionene. I alle regioner er det et potensial for nydyrking. En vesentlig del av dette potensialet utgjøres av dyrkbar skog.

2.3.1.6 Sysselsetting i landbruket

Jord- og skogbruk stod for i alt 2,5 pst. av den samlede sysselsettingen i Norge i 2010. Totalt var om lag 55 000 sysselsatt i jordbruket og i underkant av 7 000 sysselsatt i skogbruket i 2010. Tall for sysselsettingsutviklingen i landbruket viser en nedgang på i underkant av 14 000 sysselsatte det siste tiåret. Særlig sterk var nedgangen fra 2000–2005, hvor hver sjette sysselsatte i landbruket gikk ut av næringen. De siste fem årene har sysselsettingen i skogbruket styrket seg noe, selv om det er snakk om små endringer. I jordbruket har nedgangen avtatt siste fem år, men enkelte fylker, som Telemark, Vest-Agder, Møre og Romsdal, Sør-Trøndelag og Troms, har fortsatt en sterk nedgang i sysselsettingen på over 10 pst. i perioden 2005–2010. Landbruksnæringen betyr relativt sett mer for sysselsettingen i områder med spredt bosetting og småsenterregioner enn i mer sentrale strøk av landet. Disse områdene har hatt en større og mer vedvarende nedgang i sysselsettingen enn øvrige regioner. Kommunene med høyest andel sysselsatte i landbruket har ofte også en negativ befolkningsutvikling. Videre har disse kommunene små arbeidsmarkeder med liten tilgang til alternative arbeidsplasser, og er derfor ekstra sårbare for endringer i rammebetingelser for landbruket.

2.3.2 Landbrukets ressurser som innsatsfaktor i lokal og regional utvikling

2.3.2.1 Større foredlingsbedrifter sentraliseres og småskalabedrifter i distriktene

I tillegg til sysselsettingen som følger av primærproduksjonen i landbruket, gir landbruket grunnlag for sysselsetting i øvrig næringsliv lokalt og regionalt, gjennom foredlingsindustrien og ved landbrukets kjøp og salg av varer og tjenester. På landsbasis har foredlingsindustrien gått mot færre og større bedrifter, samtidig som det er etablert en rekke småskalabedrifter. Det er hovedsakelig innen foredling av kjøtt og melk at det er et vesentlig antall småskalabedrifter, spesielt i distriktene. For skogindustri har det vært en utvikling der treforedlingsindustrien er konsentrert til færre og større fabrikker, mens trelastindustrien består av flere og mer spredte bedrifter.

2.3.2.2 Et flertall driver med bygdenæringer

Et flertall av norske gårdbrukere driver med minst én form for annen næringsvirksomhet basert på brukets ressurser. Småsenterregionene har klart høyest andel bygdenæringer blant jordbruksbedriftene, mens inntektene fra slike næringer er størst i storbyregionene og mellomstore byregioner. Det er små forskjeller mellom regionene når det gjelder andelen skogeiendommer med slike næringer. Driftsgranskingene viser at bygdenæringenes bidrag til familieøkonomien samlet sett er beskjeden, til tross for en liten økning det siste tiåret. For enkeltbruk er imidlertid disse næringene viktige som grunnlag for bosetting, gjennom at de bl.a. styrker sysselsettingsmulighetene for mer enn en person på bruket.

2.3.2.3 Nye samarbeidsmodeller for lokalsamfunnsutvikling

Landbrukseiendommene og de som bor på gårdene representerer en viktig arena og ressurs for lokalt entreprenørskap i bygdene. Det er sannsynlig at etterspørselen etter opplevelser og tjenester som gårdene og bygdene kan tilby vil vokse i framtiden. Landskapsparkene i Hordaland og Natur- og kulturparkene i Valdres og Nærøyfjorden er gode eksempler på hvordan landbruket kan inngå som innsatsfaktor i lokalt og regionalt utviklingsarbeid. Etter inspirasjon fra Mellom-Europa er det initiert prosesser som har bidratt til høyt engasjement og mobilisering i bygdene. Gjennom forpliktende samarbeid tar parkene utgangspunkt i lokale fortrinn og kvaliteter knyttet til kulturlandskapet og natur- og kulturarven, som en ressurs for økt verdiskaping og næringsutvikling i bygdene. Regional merkevarebygging basert på miljø, identitet, kvalitet og særpreg er vektlagt for å realisere gevinster og ta ut merverdier gjennom parksatsingene. Fra 2012 har Kommunal- og regionaldepartementet etablert et verdiskapingsprogram for lokale og regionale parker i Norge.

2.3.2.4 Lokal entreprenørskapskultur

For å ta i bruk hele bredden av landbrukets ressurser er det viktig med gode lokale og regionale utviklingsarenaer, som gir kraft og retning til utviklingsarbeidet. Bygdenes menneskelige og sosiale ressurser, som er opparbeidet gjennom utdanning, yrkeserfaring og livserfaring, betyr mye for den lokale entreprenørskapskulturen. Dugnadsånd, kultur, holdninger og tradisjoner er andre faktorer som påvirker de lokale utviklingsmulighetene. Entreprenørskap kan også læres og utvikles over tid. Her har det offentlige virkemiddelapparatet en sentral rolle, gjennom sin evne til å støtte opp om, ta initiativ til og løfte fram den kreative krafta i bygdene jf. kapittel 8.

2.3.2.5 Kommunenes ansvar for å utløse lokal vekstkraft

Kommunene har en særskilt oppgave i å tilrettelegge for nærings- og samfunnsutvikling i bygdene. Landbruket representerer et viktig bidrag for å utløse den lokale vekstkrafta i mange lokalsamfunn. Ved å inkludere landbruket i samfunns- og næringsutviklingsarbeidet i kommunen og tenke samarbeid på tvers av sektorgrensene, kan kommunenes samlede ressurser mobiliseres til beste for lokalsamfunnet. Gjennom arbeidet med å styrke kommunene som førstelinje for næringsutvikling er det tatt initiativ til å kvalifisere og utvikle en velfungerende førstelinje på næringsutviklingsområdet. God dialog og godt samarbeid mellom Innovasjon Norge, fylkesmennene og fylkeskommunene i deres kontakt med kommunene er nødvendig. Kommunal- og regionaldepartementets arbeid med lokal samfunnsutvikling (LUK), skal styrke kommunenes kapasitet og kompetanse til å drive utviklingsarbeid gjennom bedre planlegging, mobilisering og samarbeid. Dette skal skje gjennom at fylkeskommunene sin rolle som samordner, aktiv rådgiver og støttespiller overfor kommuner med utviklingsbehov blir styrket.

2.3.2.6 Regionale og lokale partnerskap er viktige støttespillere

Samspill i regionale og lokale partnerskap er viktig for å få til økt innovasjon og verdiskaping i landbruket. Bredden av landbrukets ressurser gjør at samarbeid med andre sektorer, og erfaringer med gode innovasjonsprosesser i andre bransjer både er verdifullt og nødvendig. Kompetanseoppbygging innenfor landbrukssektoren har alltid vært preget av sterk samhandling mellom forskning, næringsaktører og forvaltning. Videreutvikling av de regionale innovasjonssystemene på landbruks- og matområdet er viktig som grunnlag for entreprenørskap og verdiskaping i landbruket. Se for øvrig også nærmere omtale i kapittel 11.

2.3.3 En mer regionalt tilpasset landbruks- og matpolitikk

Regjeringen har et mål om landbruk over hele landet. Regionale ulikheter, både når det gjelder utfordringer og muligheter, må fanges opp i utformingen av de landbrukspolitiske virkemidlene. En mer regionalt tilpasset landbruks- og matpolitikk kan oppnås gjennom en tydeligere distriktsprofil i de nasjonale ordningene, en forsterket regionalisering av utviklings- og investeringsvirkemidlene og en mer områderettet innsats.

2.3.3.1 Tydeligere distriktsprofil

Utviklingen i deler av Agder/Telemark, kyst- og fjordstrøkene på Vestlandet, Nord-Norge og fjellområdene i Sør-Norge er særlig bekymringsfull. Deler av disse områdene har få bruk igjen i drift, økende avstand mellom brukene og nedgang i andelen jordbruksareal i drift. Samtidig bærer noen av områdene preg av en sammensatt næringsstruktur, hvor landbruket i stor grad konkurrerer om arbeidskraften med andre næringer. Fortsatt nedgang i andelen jordbruksarealer i drift vil kunne påvirke områdenes attraktivitet som bosted og lokaliseringssted for næringsvirksomhet.

Landbrukets betydning for sysselsetting og bosetting i distriktene har lagt grunnlaget for at det er et nært samspill mellom distrikts- og regionalpolitikken og landbruks- og matpolitikken. Gjennom utformingen av de landbrukspolitiske virkemidlene tas det distriktspolitiske hensyn, bl.a. ved at flere store ordninger er differensiert med hensyn til struktur og distrikt. De regionale ulikhetene i utviklingen tilsier imidlertid at det er behov for en enda tydeligere distriktsprofil og en mer regionalt tilpasset landbruks- og matpolitikk. Det skal legges større vekt på innretting ut fra distriktspolitiske hensyn, slik dette er målrettet gjennom de distriktspolitiske virkeområdene. I den sammenheng vil sonene for de landbrukspolitiske virkemidlene bli vurdert. Det skal også legges vekt på særlige utfordringer i områder med befolkningsnedgang, hvor landbruket har stor betydning. Med bakgrunn i dette vil Landbruks- og matdepartementet foreta en nærmere gjennomgang av hvordan distriktsprofilen i de økonomiske virkemidlene kan bli tydeligere. Det vises for øvrig til kapittel 4, for nærmere omtale av virkemidler for jordbruket.

2.3.3.2 Forsterket regionalisering

Som et ledd i en mer regionalt tilpasset landbruks- og matpolitikk vil Landbruks- og matdepartementet legge opp til at næringsutviklingsmidlene i større grad forvaltes regionalt. Departementet vil gi økt handlingsrom til regionalt nivå, og overføre mer midler fra nasjonale til regionale programmer på landbruks- og matområdet. Det regionale partnerskapet, med fylkesmannen, fylkeskommunene, Innovasjon Norge og næringsorganisasjonene blir viktige aktører, for å sikre økt målretting og bedre regionale tilpasninger av innsatsen. Dette skal skje gjennom utforming av regionale strategier som gir føringer for prioritering og innretning av de økonomiske virkemidlene på næringsområdet. Ved å styrke det regionale handlingsrommet er intensjonen å bygge opp under den lokale vekstkrafta, slik at den utløser økt aktivitet med utgangspunkt i bredden av landbrukets ressurser. Det vises for øvrig til kapittel 1 og 8 for nærmere omtale.

Figur 2.10 

Figur 2.10

Kilde: Foto: Landbruks- og matdepartementet

2.3.3.3 Områderettet innsats for utnyttelse av regionale fortrinn og potensial

Innenfor rammene av en mer regionalt tilpasset landbruks- og matpolitikk er det nødvendig med særskilt oppmerksomhet mot områder der landbruket spiller en viktig rolle for sysselsetting og bosetting. Kommuner der landbruket står for en høy andel av sysselsettingen, ligger i hovedsak i mindre sentrale regioner med små arbeidsmarkeder, og er særlig konsentrert i øvre deler av fjellområdene i Sør-Norge, deler av Nord-Trøndelag og Nord-Norge. Det samme gjelder også deler av Vestlandet. Områdene har ofte en sterk identitet knyttet til landbruket.

Flere av kommunene med høy andel sysselsatte i landbruket har både hatt en økning i jordbruksarealene, i jordbruksproduksjonen og en svakere nedgang i antall jordbruksbedrifter den siste tiårsperioden enn andre kommuner. Disse kommunene har ofte et svakt næringsliv for øvrig, og avhengigheten til landbruket blir desto større. Kommunene med høy andel sysselsatte i landbruket blir derfor ekstra sårbare for endringer i rammebetingelsene for landbruket, og større endringer blir mer merkbare og synlige her enn i områder der landbruket relativt sett betyr mindre for sysselsettingen. I tillegg er befolkningsutviklingen ofte negativ i disse områdene, med netto utflytting, noe som innebærer utfordringer med hensyn til å sikre rekruttering ved generasjonsskifte. Samlet sett mener Landbruks- og matdepartementet at det er behov for en særskilt oppmerksomhet mot landbruksavhengige kommuner i den framtidige prioriteringen av virkemidler og innsats. På denne måten vil departementet bidra til videreutvikling av regionene som har solide tradisjoner og identitet knyttet til landbruket. Økt utnyttelse av potensialene for verdiskaping med utgangspunkt i bredden av landbrukets ressurser, med vekt på regionale fortrinn og lokale mattradisjoner, er sentralt for å styrke den lokale vekstkrafta i kommuner der landbruket er av stor betydning. I den sammenheng er det viktig å se den gjensidige avhengigheten mellom landbrukspolitiske virkemidler og den øvrige distrikts- og regionalpolitiske innsatsen, som er nødvendig for å skape bærekraftige lokalsamfunn.

For spesielt å imøtekomme utfordringer og potensial i landbruksavhengige kommuner vil Landbruks- og matdepartementet styrke satsingen i slike kommuner. Som et ledd i Regjeringens arbeid for utvikling av fjellområdene og nordområdene, vil Landbruks- og matdepartementet styrke satsingen på fjellandbruk og arktisk landbruk. I den sammenheng vil det være særlig viktig å sikre en helhetlig utvikling og utnyttelse av regionale fortrinn og potensial gjennom tverrdepartemental innsats og samordning på tvers av sektorområder. Innenfor en områderettet innsats er det viktig å utnytte og videreutvikle lokale konkurransefortrinn. For å ivareta et levende og bærekraftig landbruk i områder med barskt klima kreves god kompetanse og kunnskap om lokale dyrkningsforhold. Kunnskapsoverføring til næringsutøverne gjennom bedre rådgivningstjenester er sentralt for å sikre god utnyttelse av ressursene og bruk av ny teknologi. Det vises for øvrig til omtale under kapittel 11.

Figur 2.11 

Figur 2.11

Kilde: Foto: Tine.no

Klima, topografi, geologi og lysforhold bidrar til å gi råvarer fra landbruket karakter og særpreg ut i fra det stedet produksjonen skjer. Fjellandbruk og arktisk landbruk er eksempler på landbruk med særpreg som i stor grad kan brukes i regional merkevarebygging og markedsføring. Hver på sine områder produserer fjellandbruket og arktisk landbruk råvarer av unike kvaliteter, som utgjør et potensial, ikke bare for landbruks- og matproduksjon, men også for utvikling av andre varer og tjenester innen for eksempel mat- og reiselivsområdet. Videreutvikling av produkter og merkevarebygging med utgangspunkt i fjellandbruket og arktisk landbruk er avhengig av forskningsbasert dokumentasjon om særpreg og innholdsstoffer i landbruksproduktene. For å lykkes med å få fram produkter kreves god kommunikasjon mellom alle ledd i verdikjeden og god samhandling mellom næringen og forskningsmiljøene.

Lokal forvaltning av BU-midler benyttes i dag i regionene Valdres og Nord-Gudbrandsdal. Formålet har vært å stimulere den lokale interessen for BU-ordningen, fremme raskere saksbehandling, bidra til gode og lønnsomme prosjekter basert på lokal kunnskap og bidra til større lokalpolitisk engasjement og interesse for utviklingsarbeid. Evalueringer viser at lokal forvaltning gir gode gevinster når det gjelder engasjement for landbruksnæringen, redusert saksbehandlingstid, mobilisering og muligheter for å gjøre lokale strategiske prioriteringer. Lønnsomhets- og sysselsettingseffekter vil først kunne vurderes på noe lengre sikt. Modellen gir noen forvaltningsmessige utfordringer og økte administrative kostnader. Som ledd i en områderettet satsing i eksempelvis fjellområdene og nordområdene, vil departementet legge til rette for bruk av lokal forvaltning av BU-midler. Nærmere retningslinjer for dette vil bli fastsatt i forskrift for BU-midlene. Som en del av dette vil også spørsmål om administrative kostnader, forvaltningsmessige utfordringer og de regionale partnerskapenes rolle inngå.

For at fjellandbruket og arktisk landbruk skal gi vekstkraft er det nødvendig med lokale initiativ, med basis i lokal kunnskap og kompetanse og i samarbeid med andre næringsmiljø, forskning og forvaltning. Gjennom økt prioritet til bygdenæringene vil Landbruks- og matdepartementet se nærmere på hvordan potensialene i fjellområdene og nordområdene kan utnyttes bedre, i samspill med andre næringer. Det vises for øvrig til omtalen under kapittel 8 om bygdenæringer.

Fotnoter

1.

Bjørnstad, R., Gjelsvik, M.L., Godøy, A., Holm I. og Stølen, N.M.: Demand and supply of labor towards 2030, SSB-rapport 39/2010.

2.

Data på kommunenivå aggregert til 162 bo- og arbeidsmarkedsregioner jf. Jukvam (2002:20), som deretter er delt inn i fem regiontyper.
Til dokumentets forside