2 Regulering av pensjoner mv. i 2022

2.1 Innledning

I 2022 reguleres alderspensjon under utbetaling i tråd med nye regler for regulering av alderspensjon vedtatt av Stortinget våren 2022, jf. Prop. 41 L (2021–2022) Endringer i folketrygdloven, lov om Statens pensjonskasse og enkelte andre lover (endret regulering av alderspensjon under utbetaling), heretter Prop. 41 L, Innst. 194 L (2021–2022), og lovvedtak 50 (2021–2022). Forslagene i Prop. 41 L er begrenset til nødvendige tilpasninger for å kunne gjennomføre regulering av pensjoner under utbetaling med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst fra og med 2022, i påvente av pensjonsutvalgets evaluering. Se punkt 3 om evaluering av pensjonsreformen.

Etter gjeldende regler skal grunnbeløpet reguleres i samsvar med lønnsveksten. Alderspensjon under opptjening, uføretrygd og andre ytelser som blir regulert i tråd med endringer i grunnbeløpet, blir dermed også regulert i samsvar med lønnsveksten.

2.2 Nye regler for regulering av pensjon under utbetaling og satser for minste pensjonsnivå og garantipensjon

Ved behandlingen av Representantforslag 53 S (2020–2021), jf. Innst. 221 S (2020–2021), fattet et enstemmig Storting vedtak 622 om å endre reglene for regulering av løpende pensjon fra 2022. Vedtaket lyder:

Stortinget ber regjeringen om å legge frem et lovforslag for Stortinget om å regulere løpende pensjoner med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst, som får virkning fra 2022.

Stortinget vedtok våren 2022 nye regler for regulering av alderspensjon under utbetaling med ikrafttredelse 1. april 2022, jf. Prop. 41 L.

Alderspensjon under utbetaling fra folketrygden skal fra og med 2022 reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten.

Til grunn for den årlige reguleringen ligger forventet lønnsvekst i reguleringsåret, justert for eventuelle avvik mellom forventet og faktisk lønnsvekst de siste to årene. Forventet lønnsvekst i reguleringsåret settes lik anslaget for gjennomsnittlig årslønnsvekst i revidert nasjonalbudsjett (RNB). Faktisk lønnsvekst de siste to årene settes til årslønnsveksten for lønnstakere under ett, som går frem av nasjonalregnskapet som Statistisk sentralbyrå (SSB) publiserer. Veksten i konsumprisene fra revidert nasjonalbudsjett legges til grunn for årets prisvekst, og det korrigeres for eventuelt avvik i anslått prisvekst og faktisk prisvekst i det foregående året. Faktisk prisvekst for året før reguleringsåret fastsettes av SSB. Det skal ikke korrigeres for avvik i prisveksten for 2021 i reguleringen av løpende alderspensjon i 2022. Det vises til forskrift 6. mai 2011 nr. 465 om beregning av lønnsveksten som skal benyttes ved regulering av grunnbeløpet og alderspensjon i folketrygden. Forskriften følger som vedlegg 1.

Dette skal også gjelde for regulering av minste pensjonsnivå og garantipensjon, samt andre lovfestede pensjonsytelser som i dag har samme reguleringsbestemmelser som folketrygden, eller som viser direkte til reguleringsbestemmelser i folketrygden. AFP i privat sektor reguleres i tråd med de gamle reglene. Forslagene til endringer i de lovfestede offentlige tjenestepensjonsordningene gis også virkning for de øvrige offentlige tjenestepensjonsordningene.

De nye reglene erstatter de gamle reglene for regulering av alderspensjon under utbetaling fra folketrygden, som ble innført fra 2011 som en del av pensjonsreformen. Pensjonene ble regulert med lønnsveksten og deretter fratrukket en fast faktor på 0,75 prosent. Alderspensjon under utbetaling fra offentlige tjenestepensjonsordninger og privat og offentlig AFP ble regulert tilsvarende. Regulering med gjennomsnitt av lønns- og prisvekst vil forventningsvis gi samme resultat på lang sikt som regulering med lønnsvekst fratrukket en fast faktor på 0,75 prosent. Satsene for minste pensjonsnivå og garantipensjon ble regulert med lønnsveksten og deretter justert for effekten av levealdersjusteringen.

2.3 Særskilt om regulering i 2021

Trygdeoppgjøret 2021 ble gjennomført slik at pensjoner under utbetaling ble gitt en økning tilsvarende det som var nødvendig for å komme opp på det nivået pensjonene ville ha vært på om løpende pensjoner ble regulert med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst fra 1. mai 2020. Pensjoner under utbetaling ble økt med 4,99 prosent fra 1. mai 2021, noe som tilsvarte en årsvekst for 2021 på 3,58 prosent. Minsteytelsene ble økt med 4,80 prosent fra 1. mai, noe som ga en årsvekst for 2021 på 3,52 prosent. Dette var gunstigere regulering enn det som fulgte av folketrygdloven §§ 19-14 og 20-18 og fulgte av budsjettavtalen mellom de daværende regjeringspartiene og Fremskrittspartiet og vedtak fattet av Stortinget ved behandlingen av Representantforslag 53 S (2020–2021).

Ved behandlingen av Meld. St. 33 (2020–2021) Regulering av pensjoner i 2021 og pensjonisters inntektsforhold kom stortingsflertallet til at de likevel ikke ønsket at reguleringen for 2021 skulle fastsettes som forutsatt i Prop. 126 S (2020–2021) Endringer i statsbudsjettet 2021 under Arbeids- og sosialdepartementet (oppfølging av anmodningsvedtak om pensjon). Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt stemte for forslag fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, hvor Stortinget ba regjeringen endre reguleringen av pensjoner under utbetaling for 2021, i tråd med kravet fra LO, Unio1, FFO og Pensjonistforbundet, jf. vedtak 1279:

Stortinget ber regjeringen endre reguleringen av pensjoner under utbetaling for 2021 i tråd med kravet fra LO, YS, FFO og Pensjonistforbundet. Dette innebærer at årsveksten i løpende alderspensjon i 2021 skal være 3,83 pst. heller enn 3,58 pst. slik regjeringen har lagt opp til.

Vedtaket innebar at årsveksten i løpende alderspensjon i 2021 skulle være 3,83 prosent, altså lik årsveksten i grunnbeløpet, og ikke 3,58 prosent slik det ble lagt til grunn i trygdeoppgjøret for 2021. Departementet sendte 28. september 2021 forslag til endringer i forskrift på alminnelig høring med høringsfrist 28. oktober 2021. Endringene ble fastsatt ved kongelig resolusjon 19. november 2021 med hjemmel i lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd § 19-14 åttende ledd og § 20-18 åttende ledd.

Den særskilte omreguleringen for 2021 var et resultat av at 2021 var et overgangsår mellom de gamle og de nye reglene. Det innebar at alderspensjon under utbetaling og satsene for minste pensjonsnivå og garantipensjon med virkning fra 1. mai fikk en ytterligere økning sammenlignet med reguleringen i det opprinnelige trygdeoppgjøret. Løpende alderspensjon, satsene for minste pensjonsnivå og satsene for garantipensjon fikk etter omgjøringen av trygdeoppgjøret en regulering på 5,36 prosent fra 1. mai 2021.

2.4 Særskilt om reguleringen i 2022

Ved behandlingen av Prop. 41 L våren 2022, vedtok Stortinget ingen særregler for hvordan et eventuelt avvik i anslått lønnsvekst for 2021 skulle påvirke reguleringen av løpende pensjoner i 2022. Det ble lagt til grunn at avvik i anslått lønnsvekst ett og to år tilbake i tid skal inngå i samlet lønnsvekst (vekst i grunnbeløpet) og at denne igjen legges til grunn for å beregne gjennomsnittet av lønns- og prisvekst.

I Prop. 41 L fremgår det at det var uklart om en annen prisvekst enn det som ble anslått ville påvirket reguleringen i 2021, og i så fall i hvilken retning. Dette skyldtes at reguleringen av pensjoner i 2021 ikke skulle være høyere enn lønnsveksten. I tilfeller hvor prisveksten endte høyere enn lønnsveksten, ville prisveksten ikke ha påvirket reguleringen og det ville følgelig også være feil å korrigere for et eventuelt avvik i prisveksten. Dersom, for eksempel, prisveksten hadde endt marginalt høyere enn det den endte på, ville ikke prisveksten ha påvirket reguleringen i 2021 og det ville følgelig heller ikke vært riktig å korrigere for endret anslag på prisveksten. Lønnsveksten for 2021 er fortsatt ikke endelig fastsatt. Dersom lønnsveksten ender marginalt lavere enn det anslaget vi har, vil det også være slik at prisveksten ikke ville ha påvirket reguleringen i 2021, selv om prisveksten var kjent.

Av praktiske hensyn ble det derfor foreslått at det ikke skulle korrigeres for avvik mellom anslått og faktisk prisvekst i 2021 i trygdeoppgjøret i 2022. Ved behandling av proposisjonen 17. mars 2022 sluttet Stortinget seg til forslaget og vedtok at ved regulering av alderspensjon under utbetaling 1. mai 2022 skal det ved beregning av gjennomsnittet av lønns- og prisvekst ikke korrigeres for avvik mellom forventet og faktisk prisvekst året før reguleringsåret.

2.5 Regulering fra 1. mai 2022

Ved den årlige reguleringen skal en som nevnt legge til grunn forventet lønnsvekst i reguleringsåret og justere for eventuelle avvik mellom forventet og faktisk lønnsvekst de siste to årene. Veksten i konsumprisene fra revidert nasjonalbudsjett legges til grunn for årets prisvekst.

Lønnsveksten i 2022 ble i revidert nasjonalbudsjett anslått til 3,7 prosent. For lønnstakere under ett var årslønnsveksten 3,5 prosent i 2021, ifølge foreløpige tall fra nasjonalregnskapet. Ved reguleringen i 2021 ble det lagt til grunn en forventet lønnsvekst i 2021 på 2,4 prosent. Det foreligger dermed et positivt avvik ett år tilbake i tid på 1,1 prosent som det skal tas hensyn til. Det foreligger ikke avvik to år tilbake i tid.

Veksten i konsumprisene er anslått til 3,4 prosent i revidert nasjonalbudsjett. Det skal ikke korrigeres for avvik i prisveksten for 2021 i reguleringen av løpende pensjoner i 2022.

På bakgrunn av disse anslagene økes det gjennomsnittlige grunnbeløpet fra 104 716 kroner i 2021 til 109 784 kroner i 2022. Nytt grunnbeløp fra 1. mai 2022 er 111 477 kroner. Gjennomsnittet av lønns- og prisvekst er på 4,12 prosent. Det gir en prosentvis økning i alderspensjon under utbetaling og satsene for minste pensjonsnivå og garantipensjon på 3,53 prosent fra 1. mai. Det vises til boks 2.1 og boks 2.2.

Boks 2.2 Fra årsvekst til vekst fra 1. mai

Nye reguleringsregler for alderspensjon under utbetaling gir en noe mer komplisert utregning av vekst fra 1.mai, sammenlignet med de gamle reglene.

Årsvekst

Årsveksten for alderspensjon under utbetaling finner man med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst, som forklart i boks 2.1. Samlet prosentvis årslønnsvekst i 2022 på 4,84 prosent og en anslått prisvekst i 2022 på 3,4 prosent, gir et gjennomsnitt av lønns- og prisvekst på 4,12 prosent.

(4,84+3,4)/2 = 4,12 prosent.

Årsveksten i alderspensjon under utbetaling skal altså være 4,12 prosent.

Vekst fra 1. mai:

Når man vet hva årsveksten skal være kan man regne seg bakover for å finne veksten som må gjelde fra 1. mai. Under følger departementets formel for avledning av vekst fra 1. mai når man vet årlig vekst.

• Z1 = nivå på årlig alderspensjon fra 1. januar 2021

• Z2 = nivå på årlig alderspensjon fra 1. mai 2021

• Z3 = nivå på årlig alderspensjon fra 1. mai 2022

• P1 = prosentvis vekst i alderspensjon fra 1. mai 2021

• P2 = prosentvis vekst i alderspensjon fra 1. mai 2022

• Y2 = prosentvis årlig vekst i alderspensjon fra 2021 til 2022

Nivå på årlig alderspensjon i 2021:

4 x Z1 + 8 x Z2 = 4 x Z1 + 8 x (1+P1) x Z1

Nivå på årlig alderspensjon i 2022:

4 x Z2 + 8 x Z3 = 4 x (1+P1) x Z1 + 8 x (1+P1) x (1+P2) x Z1

Prosentvis årlig vekst er altså:

Og dette må være lik (1+Y2), altså:

Kan skrives:

Kan skrives:

Deretter kan man løse for P2, prosentvis vekst i alderspensjon fra 1. mai 2022, som er det man er ute etter:

Til slutt kan man sette inn tallene for Y2 og P1 som man allerede kjenner, som gir P2:

• Y2 = prosentvis årlig vekst i alderspensjon fra 2021 til 2022 = 4,12 prosent

• P1 = prosentvis vekst i alderspensjon fra 1. mai 2021 = 5,36 prosent

Prosentvis vekst i alderspensjon under utbetaling fra 1. mai er 3,53 prosent.

Forskrift om grunnbeløp, reguleringsfaktorer, satser for minste pensjonsnivå og satser for garantipensjon i folketrygden fra 1. mai 2022 og virkningstidspunkt for regulering av kravet til minsteinntekt for rett til ytelser etter folketrygdloven kapitlene 4, 8, 9 og 14, ble fastsatt ved kongelig resolusjon 20. mai 2022. Denne forskriften følger som vedlegg 2.

Boks 2.3 viser beregning av vekst i minste pensjonsnivå fra 1. mai 2022. Boks 2.4 viser et eksempel på månedlig alderspensjon for gifte personer med pensjon over minste pensjonsnivå, og boks 2.5 viser et eksempel på alderspensjon for enslige personer med minste pensjonsnivå.

2.6 Drøftinger med organisasjonene om tallgrunnlaget

Tallgrunnlaget for beregning av lønnsveksten som benyttes ved regulering av grunnbeløpet og pensjoner, skal gjennomgås og drøftes med pensjonistenes, de funksjonshemmedes og arbeidstakernes organisasjoner før samlet lønnsvekst fastsettes. Dette følger av forskrift 6. mai 2011 nr. 465 om beregning av lønnsveksten som skal benyttes ved regulering av grunnbeløpet og alderspensjon i folketrygden § 4.

Drøftingsordningen er ytterligere formalisert i avtale av 28. november 2014 mellom regjeringen og pensjonistenes, de funksjonshemmedes og arbeidstakernes organisasjoner om regulering av folketrygdens grunnbeløp og pensjoner. Avtalen regulerer formålet med drøftingene, hvilke organisasjoner som skal representeres på møtene, antall møtedeltagere fra hver organisasjon og gjennomføringen av møtene. Det vises til vedlegg 3.

Det følger av avtalen at formålet med drøftingene, så langt det er mulig, er å sikre en felles forståelse mellom partene om forutsetningene som skal legges til grunn for reguleringen. Partene skal også vurdere om det foreligger særlige forhold som har påvirket lønnsutviklingen for enkeltgrupper, og om effekten av dette skal holdes utenfor ved fastsettingen av lønnsveksten.

Etter at tallgrunnlaget er drøftet med organisasjonene, fastsetter Kongen, med hjemmel i folketrygdloven §§ 1-4, 4-4, 19-14 og 20-18, reguleringsfaktorer og satser for minste pensjonsnivå.

Pensjonistforbundet (SAKO-samarbeidet2), Seniorsaken, Forsvarets seniorforbund, Landsforbundet for offentlige pensjonister, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Samarbeidsforumet av Funksjonshemmedes organisasjoner, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Unio, Yrkesorganisasjonens Sentralforbund (YS) og Akademikerne deltar i drøftingsmøtene. Finansdepartementet er også representert. Arbeids- og inkluderingsministeren leder møtene.

I forkant av selve drøftingsmøtene ble det 4. april 2022 avholdt et møte mellom organisasjonene og Arbeids- og inkluderingsdepartementet hvor rapporten «Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2022» fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene ble gjennomgått. Protokollen fra møtet følger som vedlegg 4.

Drøftingsmøtene ble gjennomført 13. og 18. mai 2022. Det ble slått fast at anslaget for lønnsveksten i 2022 i revidert nasjonalbudsjett er 3,7 prosent Det ble også konstatert at faktisk lønnsvekst for 2021 er beregnet til 3,5 prosent. Det foreligger dermed et positivt avvik på 1,1 prosent et år tilbake i tid som skal hensyntas. Det foreligger ikke avvik to år tilbake i tid. Det forelå ikke «særlige forhold» som skulle hensyntas ved beregningen av lønnsveksten. Veksten i konsumprisene er anslått til 3,4 prosent i revidert nasjonalbudsjett. Det skal ikke korrigeres for avvik i prisveksten for 2021 i reguleringen av løpende pensjoner i 2022.

Det var ikke uenighet om tallgrunnlaget.

Pensjonistforbundet (SAKO) og SAFO hadde en protokolltilførsel hvor de ga uttrykk for misnøye med resultatet. Organisasjonene mener pensjonistene kun får kompensert halvparten av avviket fra 2021. Organisasjonene viser til at dersom man i trygdeoppgjøret i 2021 hadde truffet på anslagene, ville pensjonistene fått 1,1 prosent mer. Organisasjonene viser til at regjeringen velger å halvere kompensasjonen for dette avviket fra 2021. Organisasjonene er skuffet over at regjeringen velger å overse deres krav om å gi noe ekstra til de laveste pensjonene og strammer inn reglene for regulering slik at minstepensjonistene ikke lenger har en noe gunstigere regulering enn øvrige alderspensjonister.

Unio, FFO, LO, Akademikerne, YS, Forsvarets seniorforbund og Senior Norge hadde en samlet protokolltilførsel. Organisasjonene mener det ville vært riktig å etterregulere pensjonene også for halvparten av avviket mellom anslått prisvekst og faktisk prisvekst i 2021 på 0,7 pst. og ikke bare for halvparten av avviket på lønnsveksten. Organisasjonene påpeker at etterregulering for avvik på både lønnsvekst og prisvekst vil være en naturlig følge av at reguleringen av løpende pensjoner ble lagt om til et gjennomsnitt av lønns- og prisvekst i fjor.

LOP hadde en egen protokolltilførsel. LOP uttrykte skuffelse over resultatet av trygdedrøftingene. LOP viser til at både lønnsvekst og prisvekst ble 3,5 prosent for 2021, noe som betyr at pensjonistene skulle fått 3,5 prosent økning i fjor. LOP viser til at alderspensjonistene bare får halve avviket for 2021 kompensert, og synes at det er underlig at regjeringen velger å kompensere for lønnsvekst, men ikke for prisvekst.

Protokollen fra møtene følger som vedlegg 5.